АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕХАНИЗМА ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ В ПРОЦЕДУРАХ БАНКРОТСТВА

ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ, ВНУТРЕННИХ СТАНДАРТОВ И ПРАВИЛ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ И АРБИТРАЖНЫХ УПРАВЛЯЮЩИХ

В настоящее время в России возрастает роль и значение саморегули-руемых организаций. В основе появления большинства видов саморегу-лируемых организаций лежат экономические предпосылки, обусловленные недостатками рыночной экономики и необходимостью снижения избыточного государственного контроля в сфере рыночных отношений.

Можно сделать вывод, что саморегулирование заняло важное место в рыночном механизме хозяйствования, саморегулируемые организации (далее - СРО) все больше оказывают влияние на развитие предпринимательских отношений и экономики государства в целом. Число сфер, для которых специальными законами вводятся дополнительные требования к саморегулируемым организациям, постоянно увеличивается.

Если по состоянию на 29 октября 2010 г. в России насчитывалось 634 СРО, из них 513 действовало в отраслях, в которых введено обязательное членство участников рынка в СРО, то по состоянию на конец 2013 года по данным государственных реестров саморегулируемых организаций общая численность зарегистрированных в Российской Федерации СРО составляет 1 050 организаций^[1].

В свою очередь численность добровольных СРО, зарегистрированных в соответствии с базовым законом о СРО, уже составляет 325 организаций, при том что на конец 2009 года численность добровольных СРО составляла лишь 27 организаций^[2]. За 2012-2013 годы их численность увеличилась на 40%, что, на наш взгляд, является одним из позитивных факторов.

Обязательное членство в СРО — форма предоставления специальной правоспособности, обязательное условие допуска на соответствующий рынок. Если на конец 2010 года 513 СРО действовали в отраслях, в которых введено обязательное членство участников рынка в СРО, в свою очередь 419 из указанных СРО обязательной сферы приходятся на строительный комплекс, то есть объединяют субъектов предпринимательской деятельности в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектировании и строительства, то на конец 2013 года таких СРО было более 700. Отрасли-лидеры: строительство (442 организации), энергетический аудит (130 СРО) и арбитражное управление (50 СРО).

Согласно статье 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее— Федеральный закон «О саморегулируемых организациях») [43] саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.

В п. 3 статьи 3 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» определяются и требования, которым должна отвечать СРО. Важнейшими из них (подчеркивающих содержание саморегулирования) являются следующие:

• - наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами СРО;
• - обеспечение СРО дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами.

В условиях формирования и развития рыночных отношений большое значение имеет обязательное саморегулирование как инструмент повышения эффективности предпринимательской деятельности. Как указывалось ранее, одной из важнейшей составляющей обязательного саморегулирования являются СРО арбитражных управляющих (далее — СРО АУ) основу, которой составляет профессиональная деятельность арбитражных управляющих.

На рисунке 3.1.1 представлены данные о количестве СРО АУ и их членах за 2004-2014 года (в 2014 году по состоянию на 1 июля 2014 года).

Анализ динамики изменения количества СРО АУ и арбитражных управляющих — членов СРО показывает: с 2011 года наблюдается резкий рост количества СРО АУ (на 28% в 2013 году по сравнению с 2010 годом) и членов СРО (на 33% в 2013 году по сравнению с 2010 годом), что связано прежде всего с отменой обязательной регистрации арбитражного управляющего в качестве индивидуального предпринимателя и переходу к профессиональной деятельности — частной практике наподобии адвокатов и нотариусов. Под субъектами профессиональной деятельности понимаются физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральными законами (статья 3 [43]).

• ? Количество арбитражных управляющих
• ? Количество СРО АУ
• 9400 9327

2004 2006 2007 2010 2011 2013 2014

Рис. 3.1.1. Динамика изменения количества СРО АУ и арбитражных

управляющих — членов СРО

Однако резкое увеличение численности арбитражных управляющих — членов СРО АУ не обеспечивается профессиональными требованиями к новым членам СРО АУ, в том числе надлежащим и эффективным контролем их деятельности со стороны СРО АУ. Так за 2007-2012 годы среднее количество поступивших жалоб на действия арбитражных управляющих составило в среднем около 9 800 жалоб. При увеличении за 2010-2012 годы количества арбитражных управляющих— членов СРО АУ на 33% — количество судебных актов по привлечению их к административной ответственности выросло на 57%, количество штрафов, взысканных судами с арбитражных управляющих, в 2012 году на 20% больше, чем в 2010 году.

Необходимо отметить, что значительная часть дел данной категории связана с заявлениями территориальных органов Росреестра о привлечении арбитражных управляющих к административной ответственности по статье 14.13 Кодекса об административных нарушениях Российской Федерации за неправомерные действия при банкротстве, в том числе за неисполнение арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве) [44].

Необходимо обратить внимание на сокращение количества СРО, произошедшее в 2014 году с 55 в 2013 году до 51 в 2014 году. Это связано с исключением решениями Арбитражного суда г. Москвы из единого государственного реестра саморегулируемых организаций по иску Росреестра четырех СРО АУ, в том числе НП «НГАУ», НП АУ «Партнер», НП «СРО АУ “Объединение”, НП АУ «Регион».

Поэтому вопросы обеспечения и регулирования эффективной профессиональной деятельности арбитражных управляющих остаются актуальными как со стороны государства, так и со стороны саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Допуск в профессию, федеральные стандарты, внутренние стандарты и правила профессиональной деятельности, повышение квалификации — неотъемлемые атрибуты саморегулирования арбитражных управляющих. К ключевым признакам СРО АУ в соответствии с российским законодательством относятся:

• - разработка и применение стандартов и правил ведения деятельности;
• - использование механизмов обеспечения имущественной ответственности СРО;
• - осуществление СРО контроля за деятельностью своих членов.

К ним также необходимо отнести:

• - наличие и организация государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО;
• - внедрение механизмов работы с жалобами и внесудебного урегулирования споров в СРО;
• - формирование национальных объединений СРО для целей консолидации усилий по разработке федеральных стандартов, отраслевых нормативных правовых актов.

Рассмотрим значение федеральных стандартов, внутренних стандартов и правил профессиональной деятельности, разработанных СРО АУ для обеспечения эффективности их деятельности.

В юридической литературе определяют правила предпринимательской или профессиональной деятельности как понятие более широкое, охватывающее любые требования, устанавливаемые СРО для своих членов, касающиеся вопросов осуществления регулируемой деятельности (включая вопросы морально-этического содержания), в то время как понятие «стандарт» и как его применять в конкретных областях предпринимательской (профессиональной) деятельности рассматривается весьма формализовано [45]. При этом Федеральные стандарты (ФС) — это совокупность требований, обязательных при реализации для юридических и физических лиц, имеющих соответственную государственную аккредитацию или лицензию.

Данное определение федерального стандарта не отражает роль и значение федерального стандарта для профессиональной деятельности арбитражных управляющих и деятельности СРО АУ.

В арбитражном управлении выделяют два вида федеральных стандартов для регулирования деятельности АУ и самих арбитражных управляющих. Можно определить, что федеральный стандарт деятельности СРО АУ — это совокупность требований, установленных государством, обязательных при реализации деятельности СРО АУ, включенных в единый государственный реестр СРО АУ и направленных на обеспечение обязанности СРО АУ по выполнению установленного требования законодательства Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве).

Федеральный стандарт арбитражных управляющих— это совокупность требований, установленных государством, обязательных при реализации деятельности арбитражных управляющих, являющихся членами СРО АУ и направленных на обеспечение обязанности арбитражных управляющих по выполнению установленных требований законодательства Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве).

СРО разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, под которыми понимаются требования к осуществлению профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации (статья 4 [43]).

Как в Федеральном законе «О саморегулируемых организациях», так и в ряде других отраслевых федеральных законах четко не обозначается соотношение понятий «правила» и «стандарты».

Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» установлено, что стандарты и правила СРО должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам и ими могут устанавливаться дополнительные требования к предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида. В данном законе подчеркнуто, что при разработке содержания и устанавливаемых стандартах и правилах они должны (статья 4 [43]):

• - соответствовать правилам деловой этики;
• - устранять или уменьшать конфликт интересов членов СРО, их работников и членов постоянно действующего коллегиального органа управления СРО;
• - устанавливать запрет на осуществление членами СРО деятельности в ущерб иным субъектам предпринимательской или профессиональной деятельности;
• - устанавливать требования, препятствующие недобросовестной конкуренции;
• - устанавливать требования, препятствующие совершению действий:
• - причиняющих моральный вред или ущерб потребителям товаров (работ, услуг) и иным лицам;
• - причиняющих ущерб деловой репутации члена СРО либо деловой репутации СРО.

СРО должна установить меры дисциплинарного воздействия в отношении членов СРО за нарушение требований стандартов и правил СРО, а также обеспечить информационную открытость деятельности членов СРО.

Проведенное сравнение понятий федеральный стандарт, стандарт внутренней деятельности и правил профессиональной деятельности показал следующее. Федеральными стандартами должны определяться требования по обеспечению наиболее важных вопросов профессиональной деятельности арбитражных управляющих, затрагивающих интересы общества, различные аспекты предпринимательской деятельности должников и кредиторов.

Стандарты и правила профессиональной деятельности относятся к механизмам по обеспечению профессиональной (в том числе эффективной) деятельности СРО АУ и арбитражных управляющих. По нашему мнению, стандарт — это формализованные требования, устанавливаемые СРО АУ для своих членов, касающиеся вопросов осуществления профессиональной деятельности арбитражными управляющими (морально-этического содержания). Правша профессиональной деятельности — это документ, устанавливающий требования СРО АУ для своих членов, которые касаются вопросов осуществления регулируемой деятельности по

конкретным правам и обязанностям профессиональной деятельности арбитражных управляющих (включая вопросы допуска в профессию).

По своему содержанию федеральные стандарты представляют собой определенный вид государственного контроля, одну из форм государственного регулирования различных видов экономической деятельности хозяйствующих субъектов. Тем самым можно установить иерархию федеральных стандартов, стандартов и правил. На наш взгляд, федеральные стандарты деятельности СРО АУ и арбитражных управляющих являются нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти, а стандарты и правила деятельности СРО АУ и арбитражных управляющих представляют собой локальные нормативные правовые документы СРО АУ.

В рамках монографии проведен выборочный анализ документов СРО АУ на предмет их отнесения к стандартам и правилам, их содержания, влияния на профессиональную деятельность арбитражных управляющих. Анализ деятельности 14 СРО АУ (табл. 3.1.1) показал, что стандарты и правила принимаются в минимальном количестве, в основном внутренняя деятельность СРО АУ регламентируется положениями и порядками.

Таблица 3.1.1

Анализ внутренних документов СРО АУ¹ _

Таблицы 3.1.1, 3.1.2 подготовлены на основе информации, представленной на сайтах исследуемых саморегулируемых организаций

В большинстве СРО АУ принято Положение о членстве, а в НП «СРО НАУ “ДЕЛО”» приняты только «Условия членства, порядок приема и порядок прекращения членства в Партнерстве». В НП «СОАУ “Альянс”» утверждены Правила подготовки и представления информации полномочным представителем (представителем) НП «СОАУ “Альянс”», а в большинстве данное направление регламентируется положением и т.д.

Анализ действующих в СРО АУ стандартов и правил, приведенный в таблице 3.1.2, показывает, что в 5 из 15 СРО АУ нет такого вида документа, как стандарты, все регламентируется в основном положениями, в остальных 10— стандарты и правила профессиональной деятельности утверждены в одном документе и в них не проведено разграничение, что является стандартом, а что относится к правилам.

Сведение стандартов и правил в единый документ, регулирующий все необходимые сферы профессиональной деятельности арбитражных управляющих, вносит неясность при определении и оценке конкретных норм, которыми должен руководствоваться арбитражный управляющий, являющийся членом той или иной СРО АУ. При этом в ряде исследуемых СРО АУ положениями регулируется деятельность, которая должна быть установлена отдельно стандартами или правилами.

Качество утвержденных в исследуемых СРО АУ арбитражных управляющих и действующих на сегодняшний день стандартов и правил можно оценить как приемлемое, в то же время набор указанных правил достаточно разнороден и может существенно различаться в зависимости от конкретной СРО АУ.

Таблица 3.1.2

Анализ стандартов и правил профессиональной деятельности арбитражных управляющих_

В некоторых СРО АУ просматривается формальный подход к разработке стандартов и правил:

• 1) во многих исследуемых СРО АУ стандарты сводятся к частичному дублированию или полному переписыванию прав и обязанностей арбитражных управляющих из Закона о банкротстве (например, НП АУ «Содружества», которое внесена в государственный реестр СРО только 21 августа 2014 года);
• 2) содержат лишь общие декларативные положения, не оказывающие существенного влияния на характер и принципы осуществления профессиональной деятельности арбитражными управляющими. Например, стандарты и правила профессиональной деятельности, утвержденные в НП МСОПАУ.

Правила и стандарты профессиональной деятельности НП «СРО НАУ “ДЕЛО”» включают особенности деятельности арбитражного управляющего в различных процедурах банкротства в соответствии с Законом о банкротстве и нормативными документами;

• 3) утверждаемые стандарты и правила в основном представляют собой свод принципов, которые должны выполнять арбитражные управляющие при осуществлении своей профессиональной деятельности;
• 4) в качестве стандартов (правил) утверждаются документы, вообще никак не связанные с предметом и задачами стандартов профессиональной деятельности арбитражных управляющих, а зачастую касаются конкретных вопросов деятельности саморегулируемой организации.

Указанное отсутствие единообразия в утвержденных стандартах, правилах, положениях и порядках свидетельствует о недостаточно активном включении профессионального сообщества, в частности РССРОАУ¹ как национального объединения СРО АУ и самих СРО АУ, в процесс регулирования и стандартизации профессиональной деятельности в сфере банкротства и арбитражного управления.

В этой связи представляется целесообразным на уровне РССРОАУ выработать единые подходы (рекомендации) по видам стандартов и правил, утверждаемых СРО АУ, а также по их содержанию.

• [1] По данным, размещенным в открытом доступе в сети Интернет на сайтах уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.
• [2] Тезисы выступления Министра экономического развития Российской Федерации Набиуллиной Э.С. на Первом Всероссийском форуме саморегулируемых организаций, г. Москва, 22 апреля 2011 г. Оставшиеся 6 добровольных СРО, зарегистрированных в соответствии со специальными законами, приходятся на сферу финансовых рынков и объединяют профессиональных участников рынка ценных бумаг и (или) негосударственные пенсионные фонды и организации, которые по договорам с фондами осуществляют ведение пенсионных счетов.