Процедура рассмотрения заявлений и предложений граждан

Сущность административной процедуры рассмотрения заявлений и предложений граждан

Среди множества административных процедур в государственном управлении следует выделить процедуру рассмотрения заявлений и предложений граждан. На ее универсальный характер ученые-адми-нистративисты указывали еще в 1960—1970 гг., выделяя особое производство по заявлениям граждан в связи с осуществлением ими своих прав и прав других лиц¹. В современный период этот вид административной процедуры не утратил своего специального значения. Это обусловлено несколькими обстоятельствами.

Во-первых, данная процедура основывается на конституционном праве граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Сущность этого субъективного права выражается в том, что граждане на его основе могут участвовать в управлении делами государства, реализовывать и защищать свои права, свободы и законные интересы, использовать в качестве канала обратной информационной связи с государством, его органами и организациями, а также в целях взаимопроникающей и взаимообусловленной связи с другими конституционными правами в качестве способа их реализации^{[1] [2]}.

Это право распространяется на любые объединения граждан, в том числе юридических лиц, о чем прямо говорится в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания

Ростовской области»: «Право объединений граждан, в том числе юридических лиц, обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Соответственно, объединениям граждан — поскольку они не только способствуют осуществлению и защите прав и свобод граждан, но и в отдельных случаях сами являются формой их реализации — эти права и свободы, в том числе право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, должны быть гарантированы. Отказ в признании юридических лиц как объединений граждан субъектами конституционного права на обращение, исходя из его предназначения как обеспечивающего осуществление других прав и свобод, свидетельствует о нарушении вытекающего из статей 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа равенства и справедливости».

Во-вторых, право на обращения (заявления и предложения) является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина. Любой гражданин РФ может обратиться в любой государственный орган или орган местного самоуправления, к любому должностному лицу, по любому значимому для него поводу. С этим правом граждан корреспондирует обязанность перечисленных органов, их руководителей и должностных лиц принимать обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения и давать на них своевременные ответы. В связи с этим в реализацию указанной процедуры вовлечено значительное количество граждан, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. О масштабности деятельности по рассмотрению обращений граждан говорят лишь некоторые цифры. Так, в 2015 г. в адрес Президента РФ поступило 1 103 605 обращений, 89 690 запросов информации и 176 738 сообщений¹, в Правительство РФ — 124 193 письма, из них 2455 коллективных с подписями 616 742 граждан^{[3] [4]}, а в Минздрав России — 114 591 обращение граждан^[5].

В-третьих, процедура рассмотрения заявлений и предложений граждан и организаций имеет большое значение для устранения недостатков в работе органов публичного управления, охраны прав и законных интересов граждан, обеспечения законности. Еще Ю. М. Козлов писал: «Жалоба и заявление являются средством защиты нарушенных действиями или актами государственных органов или должностных лиц прав и законных интересов граждан»^[6]. В процессе рассмотрения предложения гражданина или организации определяется возможность использования их рекомендации в совершенствовании законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в развитии общественных отношений, улучшении социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Рассмотрение заявления гражданина или организации не только содействует реализации конституционных прав и свобод заявителей или конституционных прав и свобод других лиц, но и позволяет устранить нарушения законов и иных нормативных правовых актов, недостатки в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

В-четвертых, процедура рассмотрения заявлений и предложений содержит общие интегративные свойства всех административных процедур, которые так или иначе связаны с реализацией прав граждан и законных интересов организаций (регистрационные, лицензионные, разрешительные, удостоверительные и другие процедуры). В этом смысле она является базовой, так как определяет общие принципы и стадии рассмотрения различных видов заявлений и предложений граждан. Именно рассматриваемая процедура лежит в основе деятельности (осуществления иных управленческих процедур) органов публичной власти по удовлетворению частного интереса в публичной сфере. Так, положительное рассмотрение заявления гражданина — индивидуального предпринимателя или организации лицензионным органом позволяет им осуществлять экономическую деятельность в определенной сфере.

В-пятых, правовой основой рассматриваемой административной процедуры является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Закон № 59-ФЗ), который устанавливает единый порядок рассмотрения обращений граждан всеми государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

В соответствии с п. 1 ст. 4 данного Закона обращение гражданина — это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Данное законодательное утверждение позволяет некоторым ученым сделать вывод о единстве процедуры (производства) по рассмотрению заявлений, предложений и жалоб. Например, авторы раскрывают содержание производства по предложениям, заявлениям, жалобам граждан в сфере государственного управления¹.

Вместе с тем на ошибочность такого подхода указывал еще

B. Д. Сорокин. В работе «Административный процесс и административно-процессуальное право» он писал: «Так, например, С. Н. Махина возражает против того, чтобы раздельно существовало производство по жалобам и производство по предложениям и заявлениям граждан. Она пишет, что «разделение института обращений граждан легко преодолевается при условии четкого законодательного разграничения административной жалобы, направляемой в органы управления (или должностным лицам), и административной жалобы (административного иска), направляемой в суд». Здесь явное недоразумение. Ведь в литературе речь идет не о различиях между видами жалоб, направляемых в различные инстанции, а о существовании различий между такими формами обращений, как заявление и жалоба»^{[7] [8]}.

Сходные различия в порядке рассмотрения данных видов обращений отмечал В. В. Мальков: «Границу между двумя этими понятиями следует провести по объекту, по содержанию каждого из них... Предметом заявления является не обжалование каких-либо нарушений субъективных прав и интересов, а, во-первых, реализация через соответствующие органы предоставленных гражданам законных прав и интересов, и, во-вторых, реализация права на участие в управлении делами государства путем информации о различных недостатках, недочетах, злоупотреблениях»^[9].

Аналогично были разграничены заявления и жалобы в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», а позднее и в Законе № 59-ФЗ. В ст. 4 последнего установлено, что заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба же — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Тем самым следует согласиться с мнением В. В. Малькова о том, что «отсутствие или наличие нарушения в отношении гражданина является основным критерием разграничения понятий «заявление» и «жалоба»¹.

Однако, по нашему мнению, главным здесь является то обстоятельство, что процедура рассмотрения заявлений и предложений существенно отличается от производства по жалобам граждан. В основе управленческой процедуры рассмотрения заявления или предложения гражданина лежит административное дело, которое инициируется самим гражданином для удовлетворения своих жизненно важных потребностей или определенных общественных интересов. Такое дело разрешается в процессе позитивной управленческой деятельности компетентного органа или должностного лица. При этом «отсутствует конфликтная ситуация, и как следствие, нет необходимости в правовой оценке поведения сторон»^{[10] [11] [12]}.

Иную природу имеет рассмотрение жалоб граждан. Здесь основанием для возникновения административного дела является наличие негативного юридического факта, конфликтной ситуации, связанной с неправомерными (по мнению заявителя) действиями или решениями органов публичной власти или должностных лиц. При рассмотрении жалобы осуществляется правовая оценка поведения сторон, участвующих в деле, т. е. их юридическая квалификация. При этом необходимо более тщательное, чем при рассмотрении заявлений и предложений, детальное исследование обстоятельств административного дела, выявление причин и условий нарушения прав граждан или законных интересов организаций.

Административное дело по жалобе в своем развитии может сопровождаться применением мер административного принуждения. Например, если в жалобе содержатся факты, указывающие на признаки дисциплинарного проступка, совершенного государственным служащим, то руководителем государственного органа может быть принято решение об отстранении последнего от замещаемой должности государственной службы на время проведения служебной проверки. В случае подтверждения фактов, указанных в жалобе, производство по такому делу обычно заканчивается проведением дисциплинарного производства или производства по делам об административных правонарушениях и применением соответствующих санкций к виновным, а также принятием мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов заявителя.

Процедура рассмотрения заявлений и предложений, базируясь на положениях Закона № 59-ФЗ, конкретизируется в нормативных правовых актах федеральных органов государственной власти и субъектов РФ.

При этом необходимо отметить, что указанная административная процедура закреплена в различных правовых актах не только органов исполнительной, но и органов других ветвей государственной власти, государственных органов, а также органов местного самоуправления и осуществляющих публично значимые функции государственных и муниципальных учреждений и иных организаций. Например, приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 21 мая 2010 г. № 102 утверждена Инструкция по работе с обращениями и запросами граждан и организаций в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации, а приказом Фонда социального страхования РФ от 13 января 2016 г. № 11 утверждена Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан в Фонде социального страхования Российской Федерации.

Однако несомненный приоритет в регламентации рассматриваемой административной процедуры имеют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. В основном это инструкции, утвежденные приказами соответствующих руководителей федеральных министерств, служб, агентств, к примеру, изданы приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации», приказ Роспри-роднадзора от 19 октября 2015 г. № 832 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и организаций в Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и о внесении изменения в Регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, утвержденный приказом Росприроднадзора от 29 июня 2007 г. № 191», приказ Росреестра от 26 августа 2015 г. № П/450 «Об утверждении Инструкции об организации работы с обращениями и личного приема граждан в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии».

Однако помимо инструкций в отдельных органах исполнительной власти действуют административные регламенты предоставления государственной услуги по рассмотрению устных и письменных обращений граждан (например, в Минсельхозе России¹). Подобные документы активно принимались не только во всех органах исполнительной власти, но и в органах местного самоуправления после утверждения в мае 2011 г. Правительством РФ Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, где в п. 1 прямо подчеркивалось, что «настоящие Правила определяют порядок разработки и утверждения федеральными органами исполнительной власти... административных регламентов предоставления государственных услуг, в том числе по рассмотрению обращений граждан (выделено мной. — С. 3.) Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»^{[13] [14]}. Тем самым рассмотрение обращений граждан признавалось государственной услугой.

Однако постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2012 г. № 1254 «О внесении изменения в пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг» указанный пункт был изменен, из него убрали упоминание о данной государственной услуге, что повлекло массовую отмену соответствующих административных регламентов^[15]. Вероятно, исключение рассмотрения обращений граждан из видов государственных (муниципальных) услуг было связано с возникшей конкуренцией норм федеральных законов «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» после внесения в последний главы 2¹ «Досудебное (внесудебное) обжалование заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего».

В субъектах РФ процедура рассмотрения заявлений и предложений граждан в региональных органах публичной власти регламентируется, как правило, законами, аналогичными по структуре и содержанию Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». По данным исследования А. В. Са-воськина¹, региональные законы носят типовые названия: «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение»^{[16] [17]} или просто «О рассмотрении обращений граждан»^[18].

Согласно ч. 2 ст. 3 Закона № 59-ФЗ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом.

Поданным А. В. Савоськина, к числу традиционных дополнительных гарантий, устанавливаемых законами субъектов РФ, можно отнести: принципы рассмотрения обращений граждан^[19]; наличие содержательного наполнения терминов (например, коллективное обращение^[20], должностное лицо¹, заявитель^{[21] [22]}); выделение особых способов подачи обращений (например, телеграммой, по телефону или факсу^[23]); сокращенные сроки рассмотрения для отдельных категорий обращений (например, безотлагательное рассмотрение обращений граждан, содержащих вопросы защиты прав ребенка или предложения по предотвращению возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций^[24]); правила проведения личного приема и приема устных обращений (например, право на внеочередной личный прием ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий и иных льготных категорий^[25] или личный выездной прием^[26]); дополнительные обязанности органов власти (например, систематически анализировать и обобщать предложения, заявления и жалобы граждан, содержащиеся в них критические замечания^[27]); право заявителя на возврат документов, приложенных к обращению^[28]; порядок работы «прямых и горячих линий»^[29]; гарантии получения ответа на коллективное обращение^{[30] [31]}; гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением (например, запрет преследования гражданина в связи с его обращением") и др.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих порядок рассмотрения заявлений и предложений граждан и организаций, позволил выделить структуру и содержание соответствующей административной процедуры.

• [1] См.: Салищева Н. Г. К вопросу об административном процессе в СССР // Вопросы советского административного права на современном этапе. М., 1963. С. 136; Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 94; Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 149—169; и др.
• [2] См.: Румянцева В. Г., Им В. В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. № 14.
• [3] См.: Официальный сайт Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций. 1ЖЬ: 11Цр://1еиег8.кгетП№ .ги/бще818/158.
• [4] См.: Официальный сайт Правительства РФ. 1Л1Ь: http://goverNQmcNot.ru/overviews/ 21423.
• [5] См.: Официальный сайт Минздрава России. 1Л1Ь: https://www.rosmiN^ zdrav.ru/ гесерйоМ^ай
• [6] Козлов Ю. М. Разрешение жалоб и заявлений трудящихся в органах советского государственного управления. М., 1955. С. 9.
• [7] См.: Административный процесс: учеб, пособие. М., 2013. Гл. 15.
• [8] Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 111.
• [9] Мальков В. В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. М., 1967. C. 11-12.
• [10] Мальков В. В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. С. 11—12.
• [11] Попов Л. Л. Административные процедуры: проблемы теории, законодательства и практики // Стратегия национального развития и задачи российской юридической науки: сб. докладов Междунар. науч.-практ. конф., секций административного права, финансового права, конкурентного права, информационного права (Москва, 24 ноября —
• [12] декабря 2015 г.). М., 2016. С. И.
• [13] См. приказ Минсельхоза России от 27 апреля 2009 г. № 165 «Об утверждении Административного регламента Министерства сельского хозяйства Российской Федерации по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок».
• [14] См. постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
• [15] См., например, приказ МИД России от 12 декабря 2013 г. № 22613 «О признании утратившим силу приказа Министерства иностранных дел Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. № 6199 «Об утверждении Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок»; приказ Минкультуры России от 23 сентября 2013 г. № 1470 «О признании утратившим силу приказа Министерства культуры Российской Федерации от 12 апреля 2012 года № 336 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Министерством культуры Российской Федерации государственной услуги «Осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок».
• [16] См.: Савоськин А. В. Система законодательства об обращениях граждан // Lex Russica. 2014. № 12. С. 1420-1429.
• [17] См., например, Закон Ставропольского края от 12 ноября 2008 г. № 80-кз «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в Ставропольском крае».
• [18] См., например, Закон Челябинской области от 27 августа 2009 г. № 456-30 «О рассмотрении обращений граждан».
• [19] См. Закон Алтайского края от 29 декабря 2006 г. № 152-ЗС «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края» (ст. 6); Закон Томской области от 11 января 2007 г. № 5-03 «Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления» (ст. 3).
• [20] См. Закон Московской области от 5 октября 2006 г. № 164/2006-03 «О рассмотрении обращений граждан».
• [21] См. Закон Алтайского края «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края»; Закон Мурманской области от 9 июля 2010 г. № 1249-01-ЗМО «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Мурманской области».
• [22] См. Закон Алтайского края «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края».
• [23] См. Закон Архангельской области от 15 марта 2012 г. № 436-29-03 «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Архангельской области».
• [24] См. Закон Калужской области от 27 марта 2008 г. № 419-03 «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение»; Закон Московской области «О рассмотрении обращений граждан»; и др.
• [25] См. Закон Московской области «О рассмотрении обращений граждан».
• [26] См. Закон Астраханской области от 10 апреля 2012 г. № 14/2012-03 «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Астраханской области».
• [27] См. Закон Московской области «О рассмотрении обращений граждан»; Закон Орловской области от 2 ноября 2013 г. № 1554-03 «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Орловской области».
• [28] См. Закон Архангельской области «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Архангельской области»; Закон Московской области «О рассмотрении обращений граждан»; и др.
• [29] См. Закон Архангельской области «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Архангельской области».
• [30] См. Закон Амурской области от 6 июля 2011 г. № 510-03 «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Амурской области и органы местного самоуправления»; Закон Архангельской области «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Архангельской области»; и др.
• [31] См. Закон Алтайского края «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края»; Закон Чеченской Республики от 5 июля 2006 г. № 12-РЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Чеченской Республике»; и др.