Публичная регламентация лицензирования

Публичная регламентация лицензирования опосредована административным законодательством, представляющим собой совокупность нормативных правовых актов различного вида и различной юридической силы.

Лицензионное законодательство представляет собой совокупность конституционных предписаний, федеральных законов и законов субъектов РФ, регламентирующих лицензионные отношения (в том числе и соответствующие административные процедуры), определяющих статус их участников, прежде всего соискателя лицензии, лицензиата и лицензирующего органа, содержание лицензионных требований, а также устанавливающих социально-правовые предпосылки лицензирования.

На подзаконном уровне лицензирование включает нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, определяющие полномочия лицензирующих органов, ведомственные нормативные правовые акты, устанавливающие содержание лицензионных процедур, а также нормативные правовые акты, принимаемые особыми публичными юридическими лицами, регулирующие лицензионные отношения, отнесенные к их ведению.

Конституционные предписания опосредованно регулируют лицензионные отношения, их предназначение — установление основополагающих принципов, определяющих существо и цели соответствующих административных процедур.

Некоторые из таких принципов, и прежде всего принцип обеспечения единства экономического пространства на территории России, соответствуют принципам лицензирования, установленным базовым актом — Законом № 99-ФЗ (п. 1 ст. 4).

Применительно к конституционному законодательству существо этого принципа следует рассматривать в единстве отдельных предписаний Конституции РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 8 Конституции в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей ее территории. Эта конституционная норма коррелирует предписаниям ч. 1 ст. 74 Конституции РФ, исключающей создание любых препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. То, что законодатель в разных контекстах дважды упоминает о тождественных публичных отношениях, уже свидетельствует об особой их значимости для целей правовой регламентации.

Применительно к лицензионным отношениям принцип единства экономического пространства означает прежде всего унификацию соответствующих правоустанавливающих актов, определяющих предназначение лицензионных процедур, и в этом истолковании существо этого принципа следует рассматривать в контексте п. 3 ст. 4 Закона № 99-ФЗ, в соответствии с которым на всей территории РФ федеральными законами устанавливается единый порядок регламентации лицензирования. Единообразие законодательных процедур лицензирования не исключает их фактических различий, если это предусмотрено соответствующим административным регламентом лицензирования, установленным ч. 2—4 ст. 1 Закона № 99-ФЗ. Таким образом, унификацию правовых процедур лицензирования следует рассматривать прежде всего в контексте единства законодательной регламентации, что означает иерархическую соподчиненность нормативных правовых актов в системе лицензионного законодательства и их соответствие предписаниям базового Закона как акта высшей юридической силы.

Особую прагматическую значимость имеет правильное истолкование рассматриваемого принципа, а именно установление его тождества с лицензионными процедурами. Базовый Закон устанавливает единый перечень 65 лицензируемых видов деятельности, лицензирование по которым осуществляется в соответствии с административными процедурами, установленными базовым Законом (ч. 1 ст. 12), либо на основе правил, определенных иными федеральными законами (ч. 2 ст. 1). В соответствии с ч. 2 ст. 12 базового Закона лицензируемый вид деятельности может предусматривать конкретные работы, результат которых всегда овеществлен (п. 1, 2, 4, 7—10, 16, 17, 43, 44, 47 ч. 1 ст. 12), либо оказание (или предоставление) услуг, результат которых не имеет материального выражения (п. 3, 5,6, 11 — 15, 18—42,45,46, 48-51 ч. 1 ст. 12).

Очевидно, что единый перечень лицензируемых видов деятельности в большинстве случаев предусматривает оказание услуг, а не производственную деятельность. Это особенно наглядно видно в отношении видов деятельности, применительно к которым правила, установленные базовым Законом, не применяются. Из 12 видов такой деятельности лишь два связаны с производственным процессом (п. 2, 12 ч. 2 ст. 1 Закона № 99-ФЗ). Таким образом, свободное перемещение работ и услуг в пределах единого экономического пространства означает прежде всего действие федерального правоустанавливающего документа, т. е. лицензии, выданной федеральным лицензирующим органом, на всей территории России. По существу, тот же порядок предусмотрен и в отношении региональных лицензий, применительно к которым установлены уведомительные процедуры (ч. 2 и 5 ст. 9 Закона № 99-ФЗ).

Характерно, что базовый Закон, устанавливая различные атрибуты интеграционных процессов в сфере лицензирования, хотя прямо и не указывает на установление единого перечня лицензируемых видов деятельности, тем не менее их предусматривает. Об этом свидетельствуют предписания ч. 3 ст. 12 о расширении перечня лицензируемых видов деятельности только путем внесения соответствующих изменений в базовый Закон, а также прямое указание в ч. 1, 2 ст. 22 на прекращение лицензирования в отношении тех видов деятельности, которые не предусмотрены перечнем, установленным ч. 2 ст. 1 и ч. 1 ст. 12 Закона. Применительно к этим предписаниям речь идет о наименованиях видов лицензируемой деятельности, зафиксированных в едином перечне, но осуществляемых на основе различных методов правовой регламентации. Очевидно, что установление базовым Законом единого перечня лицензируемых видов деятельности также следует отнести к основополагающим принципам лицензирования.

Важнейшая социально-правовая предпосылка единства экономического пространства заключена в принципе свободы экономической деятельности, установленном ч. 1 ст. 34 Конституции РФ, в соответствии с которым презюмируется право каждого на осуществление любого вида экономической деятельности, если только она не запрещена федеральным законом. Свобода экономической деятельности невозможна без адекватных средств правовой регламентации, практическая реализация этого принципа сопряжена с дополнительными публичными процедурами, прежде всего регистрационными, а в отношении отдельных видов деятельности, перечень которых установлен Законом № 99-ФЗ, — также и с последующим лицензированием. Осуществление любых разрешительных процедур всегда обусловлено сочетанием различных методов публичного санкционирования. Лицензионным процедурам всегда предшествует государственная регистрация субъекта предпринимательства в налоговых органах. Таким образом, реализация принципа свободы экономической деятельности опосредована разрешительными управленческими процедурами.

Особую значимость в правовой регламентации лицензирования имеют законодательные акты, включающие в себя федеральные законы, а также законы субъектов РФ.

Правовая регламентация на основе федеральных законов предусматривает три различных метода административно-правового регулирования лицензионных отношений:

  • 1) на основе Закона № 99-ФЗ применительно к видам деятельности, определенным его ч. 1 ст. 12 (за исключением п. 32, 33, 36, 40 и 51 ч. 1 ст. 12);
  • 2) на основе федеральных законов, устанавливающих особые правовые режимы лицензирования, в отношении которых предписания указанного базового Закона (п. 1—11 ч. 2 ст. 1) не применяются;
  • 3) на основе конкурентного метода применительно к видам деятельности, установленным п. 1—4 ч. 4 ст. 1 Закона № 99-ФЗ (см. также п. 32, 33, 36, 40 и 51 ч. 1 ст. 12 указанного Закона).

Правовая регламентация по правилам, установленным Законом № 99-ФЗ, применяется в отношении подавляющего большинства лицензируемых видов деятельности. Лицензирование ad hoc осуществляется на основе особых методов правовой регламентации, в соответствии с которыми лицензионные процедуры устанавливаются федеральным законом применительно к соответствующему виду деятельности. В данном случае в отличие от унифицированных публичных процедур, установленных Законом № 99-ФЗ, действуют особые лицензионные процедуры. Они устанавливают особые лицензионные требования и правила лицензионного контроля, правила приостановления действия лицензии и ее аннулирования, специальные сроки действия лицензии.

В данном случае правовая регламентация осуществляется применительно к видам деятельности, как правило, предусматривающим оказание финансовых или сопряженных с ними имущественных услуг, либо в отношении видов производственной деятельности, имеющих особую социально-экономическую значимость в сферах производственно-технологической безопасности (п. 1 ч. 2 ст. 1 Закона № 99-ФЗ) либо обеспечения надлежащего уровня защиты здоровья граждан (п. 2 ч. 2 ст. 1 указанного Закона).

Конкурентный метод правовой регламентации, редко применяемый в отечественной правовой системе, предусматривает выбор режима лицензирования по усмотрению правоприменителя, последний вправе избрать наиболее приемлемые для него административные процедуры, установленные базовым Законом либо специальными федеральными законами, принятыми ad hoc в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

Конкурентный метод правовой регламентации применяется в отношении непроизводственных лицензируемых видов деятельности, сопряженных с оказанием услуг в сферах общественной безопасности (п. 32, 33 ч. 1 ст. 12 Закона № 99-ФЗ), связи и телерадиовещания (п. 1 ч. 4 ст. I)[1], образования (п. 3 ч. 4 ст. 1) и администрирования жилищно-коммунального хозяйства (п. 4 ч. 4 ст. 1 Закона № 99-ФЗ).

К источникам правовой регламентации регионального уровня относятся законы субъектов РФ, принимаемые в случае делегирования федеральных лицензионных полномочий (п. 4 ст. 3, ст. 6 и ч. 5 ст. 9 Закона № 99-ФЗ). В региональных законах определяется содержание прав и обязанностей лицензирующих органов субъектов РФ и статус публичных процедур, прежде всего — лицензионного контроля.

Подзаконная правовая регламентация осуществляется посредством нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, а также на ведомственном уровне в актах, принимаемых лицензирующими органами, федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, а также особыми публичными органами.

Правовая регламентация Президента РФ в рассматриваемой сфере опосредована наличием его статутных, политико-правовых, коллизионных и распорядительных полномочий.

Президент РФ непосредственно участвует в правовой регламентации лицензирования, определяя компетенцию подведомственных ему лицензирующих органов в принимаемых им статутных актах. Указами Президента РФ закрепляются права и обязанности МЧС России, МВД России и иных подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти в сферах административно-политической деятельности.

Согласно Конституции РФ иные формы участия Президента РФ в правовой регламентации лицензирования опосредованы его полномочиями по руководству внутренней политикой (ч. 3 ст. 80) и содержанием его коллизионных полномочий во взаимоотношениях с федеральным Правительством (ч. 3 ст. 115) и органами исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 85).

Применительно к внутриполитическим полномочиям Президент РФ определяет их существо и предназначение, т. е. устанавливает содержание правореализационных полномочий федерального Правительства, в том числе и в сфере лицензирования.

Коллизионные полномочия главы государства обусловлены его доминирующей ролью во взаимоотношениях с Правительством РФ или региональным органом исполнительной власти. Выступая в этом качестве, Президент РФ вправе своим указом отменить постановление или распоряжение федерального правительства по вопросам лицензирования, а также приостановить действие органа исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющего лицензирование.

Президент РФ является непосредственным субъектом лицензионного регулирования, реализуя вверенные ему распорядительные полномочия. Рассмотренные выше виды правовой регламентации, несмотря на всю их значимость, оказывают опосредованное воздействие на возникновение, изменение, приостановление и прекращение конкретного лицензионного отношения, поскольку в этих случаях искомые цели регулирования обеспечиваются правореализационной деятельностью Правительства РФ или лицензирующего органа в соответствии с поручением главы государства. Вместе с тем Президент РФ вправе оказывать прямое, непосредственное воздействие на лицензионные отношения, определяя их существо и предназначение. Глава государства в соответствии со своими прерогативами, установленными п. 5 ч. 10 ст. 19 Закона № 99-ФЗ, вправе обязать Правительство РФ или подведомственный ему лицензирующий орган провести внеплановую проверку деятельности лицензиата. Тем самым Президент РФ, наряду с лицензирующим органом и федеральным правительством, вправе инициировать соответствующие административные процедуры, он является полновластным субъектом лицензионного контроля1.

Компетенция Правительства РФ в сфере правовой регламентации лицензирования опосредована содержанием его лицензионных полномочий, установленных ч. 1 ст. 5 Закона № 99-ФЗ, иными федеральными законами, регулирующими лицензионные отношения, а в случаях, указанных выше, также и указами Президента РФ.

Компетенция федерального правительства включает в себя политико-правовые полномочия, к его исключительному ведению отнесено определение предназначения деятельности лицензирующего органа, содержания его лицензионных полномочий. Правительство РФ утверждает перечень лицензирующих органов, в том числе и органов, подведомственных Президенту РФ, применительно ко всем лицензируемым видам деятельности. Правительство РФ реализует вверенные ему полномочия независимо от избранных методов правовой регламентации как в отношении видов деятельности, осуществляемых в соответствии с административными процедурами Закона № 99-ФЗ (ч. 1 ст. 12), так и в части видов деятельности, лицензирование по которым производится в соответствии с иными федеральными законами (см. п. 1 — 11 ч. 2; п. 1—4 ч. 4 ст. 1 Закона № 99-ФЗ). Как это явствует из Закона № 99-ФЗ, Правительство РФ в данном случае решает задачи государственной политики в сфере лицензирования, обусловленные главным образом его организующей ролью в сфере лицензирования[2] [3].

Правительство РФ устанавливает статус уполномоченного органа исполнительной власти в сфере лицензирования, а также определяет содержание лицензионных полномочий подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти. Ныне функции уполномоченного органа возложены Правительством РФ на Минэкономразвития России, к ведению этого органа отнесены функции нормативно-правовой регламентации лицензионных отношений, в том числе применительно к координации деятельности лицензирующих органов, а также в отношении осуществляемых ими процедур лицензионного контроля[4].

Регламентационные полномочия Правительства РФ включают в себя принятие двух видов статутных актов, а именно положений о лицензировании конкретных видов деятельности, а также положений о подведомственных ему лицензирующих органах (п. 1, 2 ч. 1 ст. 5 Закона № 99-ФЗ). В рамках своей регламентационной деятельности Правительство РФ определяет содержание некоторых лицензионных процедур, в частности при уведомлении лицензиатом региональных лицензирующих органов (ч. 5 ст. 9 Закона № 99-ФЗ). Регламентационные полномочия Правительства РФ ограничены, поскольку статутные акты о лицензирующих органах, действующих в административно-политической сфере, применяются Президентом РФ, что предопределено как его доминирующей ролью в сфере государственного строительства, так и значимостью его решений в определении основ внутренней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ).

К исключительному ведению Правительства РФ отнесено определение основ государственной политики в сфере обеспечения публичного мониторинга за деятельностью лицензирующих органов. Применительно к этим полномочиям Правительство РФ на основе утверждаемых им критериев определяет эффективность деятельности лицензирующих органов (п. 5 ч. 1 ст. 1 Закона № 99-ФЗ).

Таким образом, Правительство РФ определяет существо и предназначение ведомственной регламентации в сфере лицензирования, в том числе и в отношении лицензирующих органов, подведомственных Президенту РФ. Все лицензирующие органы руководствуются квалификационными и организационно-правовыми критериями, устанавливаемыми федеральным правительством в положениях о лицензировании конкретного вида деятельности. Унифицированные критерии лицензирования обусловливают и координирующую роль Правительства РФ при осуществлении лицензирования как в сферах экономики, промышленности, социальной политики и культуры, так и применительно к сферам административно-политической деятельности.

Ведомственная регламентация лицензирования опосредована различными публичными факторами, при ее осуществлении прежде всего учитываются организационно-правовые критерии статуса лицензирующего органа и его подведомственности.

Минэкономразвития России в качестве уполномоченного федерального органа исполнительной власти определяет формы и методы согласования деятельности ординарных лицензирующих органов, а именно федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Федеральный лицензирующий орган, как правило, учреждается в организационно-правовой форме федеральной службы, во всяком случае лицензионные полномочия являются эксклюзивными только применительно к органу исполнительной власти этого вида, однако фактически такими полномочиями, основываясь на существе правового регулирования, наделялись также федеральные министерства и даже федеральные агентства. Практика наделения федеральных органов исполнительной власти этого вида не свойственными им изначально лицензионными полномочиями получила особое распространение в 2004—2010 гг., именно в этот период Президентом РФ и федеральным правительством принимались соответствующие статутные акты.

Полномочия в сфере лицензирования действенны не только в отношении федерального органа исполнительной власти. В случаях, предусмотренных статутными и ведомственными актами, лицензионными полномочиями наделяются и территориальные органы его системы (п. 4 ст. 3 Закона № 99-ФЗ).

Важной составляющей ведомственной регламентации являются нормативные правовые акты региональных лицензирующих органов. Правовая регламентация лицензирования в субъектах РФ опосредована особым административным актом, а именно актом федерального лицензирующего органа о делегировании отнесенных к его ведению лицензионных полномочий (ст. 6 Закона № 99-ФЗ). Исходя из существа и предназначения лицензионных полномочий, их делегирование может быть осуществлено только в системе исполнительной власти, и в этом случае федеральная служба, федеральное министерство или федеральное агентство передают в соответствии с актом делегации отнесенные к их компетенции лицензионные полномочия органу исполнительной власти субъекта РФ. В некоторых случаях обязательным публичным атрибутом акта делегации является передача и соответствующих бюджетных средств, обеспечивающих финансирование переданных полномочий; во всяком случае такими административными процедурами опосредован акт делегации федерального или регионального органа при передаче полномочий исполнительно-распорядительному муниципальному органу.

Применительно к рассматриваемым отношениям источник финансирования переданных лицензионных полномочий законодательством специально не оговаривается, однако, исходя из общих правил бюджетного финансирования, такие полномочия при их передаче региональному лицензирующему органу финансируются за счет средств бюджетов субъектов РФ. Об этом свидетельствует и ст. 11 Закона № 99-ФЗ, в соответствии с которой финансирование лицензирующих органов представляет собой расходное обязательство Российской Федерации и должно обеспечиваться исключительно за счет бюджетных средств.

Нормативные правовые акты, принимаемые лицензирующим органом субъекта РФ, регламентируют различные публичные процедуры, в частности обусловленные проведением лицензионного контроля в соответствии с правилами, установленными ст. 19 Закона № 99-ФЗ. Во всяком случае региональные лицензирующие органы обеспечивают ведомственную регламентацию лицензирования в процессе текущего нормативно-правового регулирования, т. е. при принятии и реализации локальных нормативных правовых актов.

Особую значимость в процессе ведомственной регламентации лицензирования имеют нормативные правовые акты особых публичных органов и организаций, осуществляющих лицензирование. Статус особого публичного органа обусловлен наличием в его компетенции распорядительных полномочий, имеющих общегосударственную значимость, при этом такие органы в отличие от иных лицензирующих органов не входят в систему органов исполнительной власти.

Рассматриваемые публичные правомочия отнесены к ведению Банка России — особого федерального органа государственной власти, наделенного обширной компетенцией в сфере реализации общегосударственной денежно-кредитной политики и руководства банковской системой[5].

Статус Банка России в качестве лицензирующего органа определен банковским законодательством, и прежде всего Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», предписания Закона № 99-ФЗ в данном случае не применяются.

Банк России наделен обширными публичными правомочиями, осуществляемыми им самостоятельно, на основе вверенной ему властной деятельности. Выступая в этом качестве, Банк России реализует все полномочия лицензирующего органа на административной основе, что особенно характерно применительно к деликтным отношениям. На основе методов бессудного принуждения Банк России принимает решение об отзыве лицензии на осуществление банковской деятельности, что влечет за собой и последующие процедуры прекращения статуса юридического лица организации-нарушителя.

К особым публичным организациям, осуществляющим лицензирование, относятся также Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», а также Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос». Публичный статус госкорпораций в этих случаях обусловлен делегированием им властных полномочий упраздненных федеральных органов исполнительной власти — Федерального агентства по атомной энергии и Федерального космического агентства, в том числе и полномочий лицензирующего органа.

Особые публичные лицензирующие органы и организации наделены полномочиями нормативно-правового регулирования, тем самым они непосредственно определяют и содержание прав и обязанностей лицензиата, в том числе и применительно к процедурам лицензионного контроля.

Таким образом, предписания Закона № 99-ФЗ в части, определяющей статус лицензирующих органов, не соответствуют своему предназначению. Правомочиями лицензирующих органов наделяются не только органы исполнительной власти, как это предусмотрено п. 4 ст. 3 указанного Закона, но также и особые, публичные органы и организации.

  • [1] Применительно кп. 1, 2 ч. 4 ст. 1 Закона № 99-ФЗ следует иметь в виду, что частная охранная деятельность и частная детективная (сыскная) деятельность, оказание услуг связи и телерадиовещания представляют собой различные лицензируемые виды деятельности (см. соответственно п. 32, 33, 36, 37 ч. 1 ст. 12 указанного Закона).
  • [2] В редких случаях Президент РФ непосредственно определяет содержание полномочий подведомственных правительству органов исполнительной власти (см. п. 2 Указа Президента РФ от 28 декабря 2015 г. № 666 «Об упразднении Федерального космического агентства»),
  • [3] См. постановление Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности».
  • [4] См. п. 1 абз. 4 подп. 5.37 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437.
  • [5] Статус Банка России как особого федерального органа государственной власти опосредован его полномочиями, установленными ч. 2 ст. 75 Конституции РФ и абз. 2 ст. 1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >