Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Менеджмент arrow Административные процедуры

Административные процедуры, связанные с техническим регулированием

Понятие и сущность административных процедур, связанных с техническим регулированием

По проблемам административных процедур в настоящее время ученые-административисты высказываются много, однако до сих пор нет единого понимания, что это такое1. Что касается одного из видов административных процедур — технико-регулятивных процедур или административных процедур, связанных с техническим регулированием, то этот вопрос практически не исследован в рамках административного права. Ю. А. Тихомиров при классификации административных процедур по функциональному назначению выделяет, в частности, функциональные процедуры, в которые включает порядок осуществления основных функций управления (и в том числе технические регламенты, правила оказания публичных услуг, правила проведения конкурсов)[1] [2].

Базовым нормативным правовым актом для нормативно-правового регулирования данного вопроса является Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

При исследовании этого акта возникает ряд сложностей, первая из которых — очень громоздкое и сложно воспринимаемое определение самого технического регулирования, под которым законодатель понимает правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований названных выше видов деятельности. К ним также относятся выполнение работ, оказание услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Данное определение технического регулирования предполагает только формирование правовой базы по данному вопросу, но не ее правоприменение. Остановимся на процедурах реализации правоустанавливающих технико-регулятивных норм, порядке их осуществления.

В результате исследования теоретико-правовых основ технического регулирования как вида административных процедур можно сформулировать два подхода к понятию собственно технического регулирования.

  • 1. Техническое регулирование — это совокупность административных процедур в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований названных выше видов деятельности, выполнения работ, оказания услуг, а также в области оценки соответствия.
  • 2. Техническое регулирование — это вид административных процедур по разработке и принятию технических регламентов, стандартизации, сертификации соответствия товаров, работ и услуг, а также государственной аккредитации.

Исходя из последнего определения технического регулирования, можно выделить следующие виды технико-регулятивных процедур: 1) разработка и принятие технических регламентов; 2) стандартизация; 3) сертификация; 4) аккредитация.

При характеристике административно-процессуальной нормативно-правовой базы технико-регулятивной деятельности необходимо отметить, что данную область регулируют такие законодательные акты, как федеральные законы от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации», от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации», от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» и др.

По мнению некоторых авторов, основанием создания и функционирования единого мирового рынка является свободное перемещение товаров. Для этого необходимо устранение технических барьеров в торговле, признание взаимных результатов оценки соответствия товаров. При вступлении России во Всемирную торговую организацию (ВТО) наша страна приняла на себя ряд международных обязательств, в том числе установленных Соглашением о технических барьерах в торговле. К таким барьерам этот документ относит расхождение законодательства разных стран, различие стандартов и несовпадение процедур проверки соответствия (ВТО призывает следовать международным стандартам). В то же время жизнь показала, что рыночное реформирование российской экономики требует перестройки системы стандартизации, сложившейся в период плановой экономики, для облегчения деловой активности российского производителя и снижения издержек производства. Эти внешние и внутренние причины послужили основанием принятия 27 декабря 2002 г. Федерального закона «О техническом регулировании»[3]. Основная цель Закона — приведение российской системы нормирования, стандартизации и сертификации в соответствие с современным уровнем развития экономики страны и конкурентной среды, а также мировой практикой. Закон определяет механизмы, с помощью которых должны быть решены следующие задачи:

  • — дебюрократизация экономики, т. е. ликвидация избыточного ведомственного нормирования и контроля, обязательной сертификации;
  • — снятие излишних ограничений для развития рынка товаров, главным образом обязательных требований стандартов;
  • — повышение ответственности предприятий по соблюдению обязательных требований безопасности.

Для решения поставленных задач Закон утверждает создание двухуровневой системы нормативных документов:

  • — технические регламенты, которые обязательны для исполнения и содержат минимально необходимые требования для обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан, имущества различных видов собственности, окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений (не включенные в технические регламенты требования не являются обязательными);
  • — национальные стандарты, которые носят добровольный характер.

С принятием этого Закона в России начался процесс создания четкой системы технического регулирования. Если раньше требования к продукции разрабатывались в различных специализированных органах, которые выпускали множество дублирующих друг друга документов, то теперь техническое регулирование будет осуществляться на самом высоком уровне: все обязательные нормы к продукции, процессам производства будут прописаны в законах, указах Президента РФ или постановлениях Правительства РФ1.

Однако, как любой закон, Федеральный закон «О техническом регулировании» несовершенен. В. Г. Версан, И. 3. Аронов, А. В. Раков в статье «Кризис и актуальные проблемы технического регулирования»[4] [5] выделяют следующие проблемы технического регулирования.

1. Действующие нормы законодательства, относящиеся к проблематике технического регулирования, не всегда согласованы между собой. Это приводит к правовым коллизиям при формулировании конкретных норм технических регламентов из-за того, что разработчик регламента ссылается не на нормы Федерального закона «О техническом регулировании», а на иные законодательные акты, вступающие в противоречие с нормами указанного Закона. Эта ситуация усугубляется тем, что ответственность за несоблюдение норм технических регламентов в действующем законодательстве установлена не в полном объеме.

Особенно остра эта ситуация для случая принятия федеральных законов, отдельные нормы которых противоречат положениям Федерального закона «О техническом регулировании». Дело в том, что в соответствии со ст. 76 Конституции РФ ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Подобное толкование этой нормы Конституции дано Конституционным Судом РФ[6]. Такое положение может формировать правовые коллизии и неопределенности в сфере технического регулирования. Для исключения подобных ситуаций необходимо, во-первых, проводить планомерную кодификацию федеральных законов, устраняя противоречия в действующем законодательстве, а во-вторых, что гораздо предпочтительнее, еще на стадии обсуждения законопроектов учитывать положения Федерального закона «О техни-песком регулировании». Системная работа по приведению в порядок законодательства в связи с принятием данного Закона до сих пор не организована.

2. Требует корректировки и подход к формированию программы разработки технических регламентов. Ее наполнение согласно Закону «О техническом регулировании» должно отвечать интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития. С учетом кризисной ситуации, связанной в том числе с сокращением государственного бюджета, содержание принятой программы должно быть пересмотрено с точки зрения включения в нее только минимально необходимых государству, обществу и бизнесу технических регламентов.

При анализе программы разработки технических регламентов необходимо учитывать содержание других программ, разрабатываемых в рамках международных соглашений, к которым присоединилась Российская Федерация, в первую очередь речь идет о Евразийском экономическом сообществе и Соглашении об основах гармонизации технических регламентов государств — членов Евразийского экономического сообщества (24 марта 2005 г., г. Астана). Так, например, согласно решению Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 12 декабря 2008 г. № 405 предусмотрена разработка 32 первоочередных технических регламентов Евразийского экономического сообщества, разработчиками которых кроме Российской Федерации являются Республика Беларусь и Республика Казахстан. Координация и синхронизация разработки регламентов в рамках обеих программ могла бы позволить сократить расходы на разработку национальных (российских) технических регламентов, по которым разработчиками являются другие страны. Представляется целесообразным, чтобы в изменениях в Федеральный закон «О техническом регулировании» положение, касающееся такой координации, нашло соответствующее отражение.

Федеральный закон «О техническом регулировании» оставил возможность фактического делегирования полномочий государства как инициатора разработки технических регламентов любому лицу. Это вытекает из содержания его ст. 7 и 9, где зафиксировано, что, во-первых, «технические регламенты могут быть разработаны вне утвержденной программы» (п. 12 ст. 7), а во-вторых, «разработчиком проекта технического регламента может быть любое лицо» (п. 2 ст. 9).

3. Крайне остро стоит сегодня проблема оценки объективности и обоснованности требований вводимых в действие технических регламентов с точки зрения принципиальной возможности их выполнения субъектами хозяйственной деятельности.

Понятно стремление разработчиков включить в документ нормы, соответствующие международным требованиям. Однако не следует забывать известную поговорку о том, куда могут привести благие намерения. Если после принятия решения о введении в действие технического регламента выясняется, что в установленные сроки обеспечить выполнение его требований невозможно, это вызывает ряд крайне негативных последствий.

В ст. 3 Закона «О техническом регулировании», где установлены принципы технического регулирования, прямо говорится о необходимости соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, а также уровню научно-технического развития. Установление нереальных требований означает недостаточно глубокую проработку вопроса, незнание возможностей промышленности, или, что еще хуже, лоббирование чьих-то конкретных интересов, создание условий для недобросовестной конкуренции.

4. Одна из важных проблем — недостатки в организации экспертизы проектов технических регламентов, связанные как с качеством самой экспертизы, так и с отсутствием конструктивной реакции на нее у разработчиков. По поручению Ростехрегулирования ОАО «ВНИИС» и другие подведомственные организации проводили экспертизу проектов технических регламентов, и в частности проектов регламентов на молоко и молочные продукты. Предложения и замечания в большинстве случаев не были учтены разработчиками.

Нет конструктивного подхода и к учету замечаний заинтересованных сторон в процессе публичного обсуждения проектов технических регламентов. Наглядный пример — разработка одного из проектов технического регламента на средства индивидуальной защиты (СИЗ). Подготовленная разработчиком этого проекта технического регламента (ВНИИ охраны и экономики труда) сводка отзывов не содержала анализа практически ни одного принципиального замечания, сформулированного техническим комитетом по стандартизации СИЗ — коллективом профессионалов с многолетним опытом работы в области нормирования требований к этим изделиям.

5. В настоящее время отсутствует профессионально специализированный орган исполнительной власти, ответственный за организацию в стране деятельности по техническому регулированию. По нашему мнению, назрела необходимость в таком органе. Им мог бы быть Госстандарт СССР, который отвечал за деятельность в области нормирования и контроля требований к продукции и, соответственно, нес всю полноту ответственности за конечный ее результат перед Правительством. Примером в данном случае может являться Белоруссия, где деятельностью по техническому регулированию руководит такой орган. В вопросах проведения единой научно-технической политики, оперативности подготовки и принятия решений сравнение не в нашу пользу. У нас это бесконечные согласования между различными организациями, сложная цепочка подготовки и принятия решений, размытая ответственность за конечный результат.

Сегодня в Ростехрегулировании, в подведомственных ему организациях и разветвленной сети территориальных органов сосредоточены наиболее подготовленные и имеющие большой опыт работы специалисты в области стандартизации, оценки соответствия, государственного надзора и технического регулирования в целом. Однако Ростехре-гулированию сложно реализовать свой потенциал, так как Агентство занято решением отдельных частных задач технического регулирования вне системного контекста.

Рассмотрим процессуальный порядок осуществления соответствующих видов деятельности.

  • [1] См.: Старимое Ю. Н. Административные процедуры в системе административного права: содержание, юридическое значение, формирование законодательства //Административная реформа в Республике Узбекистан: опыт и проблемы правового регулирования: матер, междунар. симпозиума 29—30 сентября 2007 г. Ташкент, 2008. С. 30—62; Тихомиров Ю. А. Об административных процедурах //Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: матер, междунар. науч.-практ. конф. / под ред. В. Я. Кикотя. М., 2003. С. 111 — 117; Мартынов А. В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России. Административно-процессуальное исследование. М., 2010. С. 334—393; Махина С. Н. Административные процедуры как средство обеспечения равенства прав граждан в государственном управлении // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сб. ст. по матер, ежегодной всероссийской науч.-практ. конф. (Сорокинские чтения). 25 марта 2016 года: в 3 т. / под ред. Ю. Е. Аврутина, А. И. Капмунова. СПб., 2016. Т. 1. С. 50-58.
  • [2] См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2008. С. 614,615.
  • [3] См. также: Чапкевич Л. Е. Правовое регулирование обращения лекарственных средств в свете требования Федерального закона «О техническом регулировании» // Медицинское право. 2004. № 3.
  • [4] См.: Чапкевич Л. Е. Указ. соч.
  • [5] См.: Версан В. Г., Аронов И. 3., Раков А. В. Кризис и актуальные проблемы технического регулирования // Стандарты и качество. 2009. С. 33—36. иЯЬ: http://www.vnHS. ги/риЬНсаИош/б^аП/1463.
  • [6] См. постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П.
 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   След >
 

Популярные страницы