СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Государственное управление в области охраны окружающей среды выражается в следующих функциях:

  • 1) установление правовых норм, регламентирующих вопросы в области охраны окружающей среды, природоохранительного, природоресурсного законодательства, законодательства об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования[1], уголовного законодательства в области экологических преступлений2;
  • 2) принятие основ государственной политики в области охраны окружающей среды, экологической безопасности;
  • 3) осуществление контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля);
  • 4) установление нормативов, государственных стандартов в области охраны окружающей среды;
  • 5) государственный учет природных ресурсов и объектов, организация ведения государственных кадастров и мониторинга объектов окружающей среды;
  • 6) экологическая оценка состояния окружающей среды.

Специальными органами, осуществляющими управление в области охраны окружающей среды, являются: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (МПР (Э) РФ); Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по недропользованию. Опосредованно участвуют в данном направлении также Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и иные органы, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Оно осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства по недропользованию.

Для практической деятельности МПР России особое значение имеют постановления Правительства: от 22 июня 2007 г. № 394 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны)»1; «О порядке установления и пересмотре экологических и гигиенических нормативов атмосферного воздуха» от 2 марта 2000 г.[2] [3]; «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух» от 2 марта 2000 г.[4]; «О нормативах предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду» от 10 марта 2000 г.[5]; «О государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников» от 21 апреля 2000 г.[6]

Министерство природных ресурсов и экологии РФ наделено широкими административными полномочиями. В частности, оно вправе приостанавливать, прекращать или ограничивать в установленном порядке право пользования участками недр, водными объектами, участками лесного фонда, а также хозяйственную и иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований действующего законодательства; запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с нарушением экологических норм, правил и заключений ГЭЭ; осуществлять государственный контроль по вопросам, отнесенным к ведению Министерства; рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания; направлять материалы о соответствующих правонарушениях в органы внутренних дел, прокуратуру, суд; предъявлять в суд и арбитражный суд иски о возмещении ущерба, причиненного недрам, водным объектам, лесному фонду, окружающей среде.

Правовой статус и круг полномочий Росприроднадзора в настоящее время определяется Положением о нем, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400, а Ростехнадзора — постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) организует свою деятельность через Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию.

Росприроднадзор1 в настоящее время осуществляет полномочия в части ГЭЭ, государственного экологического контроля и лицензирования «в установленной сфере деятельности», т.е. в пределах компетенции каждого из перечисленных агентств. Является федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

В полномочия Росприроднадзора входит в пределах его компетенции государственный экологический надзор, включающий надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также остальные виды государственного контроля, в том числе:

  • • земельный надзор;
  • • надзор в области обращения с отходами;
  • • надзор в области охраны атмосферного воздуха;
  • • надзор в области использования и охраны водных объектов;
  • • экологический надзор на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах и в территориальном море РФ, в исключительной экономической зоне РФ;
  • • экологический надзор в области охраны озера Байкал;
  • • лесной надзор (лесную охрану) на землях особо охраняемых природных территорий (ООПТ) федерального значения;
  • • надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания на ООПТ федерального значения.

Ростехнадзор2 является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений местного значения), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения.

Если ранее (2004—2006) Ростехнадзор имел полномочия по принятию нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), то с принятием 29 мая 2008 г. Постановления Правительства РФ № 404 он уже не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование.

В связи с переподчинением федеральных органов исполнительной власти изменился и перечень их полномочий. Теперь федеральный государственный экологический контроль осуществляет только Росприроднадзор. Ростехнадзор же осуществляет специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня. Однако ни Положение о Ростехнадзоре, ни иной нормативный правовой акт не раскрывают содержание специальных функций. И лишь анализ действующего законодательства позволяет говорить о том, что Ростехнадзор уполномочен осуществлять: лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов; администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду; государственный строительный надзор; нормирование в области охраны окружающей среды, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы. Кроме того, за Ростехнадзором согласно Положению о нем остаются полномочия проводить проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности. Нет гарантии, что при реализации указанных полномочий функции Рос-природнадзора и Ростехнадзора пересекаться не будут.

Таким образом, если совсем недавно проблема разграничения полномочий в области охраны окружающей среды особенно отчетливо приобретала межуровневый характер, то сейчас можно говорить и о ее внутриуровневой стороне.

Ростехнадзор находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Среди полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области охраны окружающей среды следует отметить следующие:

  • • обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов РФ;
  • • принятие нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны атмосферного воздуха;
  • • разработка и реализация региональных целевых программ охраны атмосферного воздуха;
  • • участие в организации и проведении государственного мониторинга атмосферного воздуха;
  • • проведение мероприятий по защите населения при чрезвычайных ситуациях, представляющих угрозу для жизни и здоровья людей в результате загрязнения атмосферного воздуха;
  • • осуществление в пределах своей компетенции координации деятельности физических и юридических лиц в области охраны атмосферного воздуха;
  • • информирование населения о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении и выполнении программ улучшения качества атмосферного воздуха и соответствующих мероприятий;
  • • проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;
  • • разработка и реализация региональных целевых программ в области обращения с отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами;
  • • государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования территорий государственных природных заказников, дендрологических парков и ботанических садов, памятников природы, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения;
  • • участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития минерально-сырьевой базы РФ;
  • • участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;
  • • составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
  • • распоряжение совместно с РФ единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с РФ участков недр федерального, регионального и местного значения;
  • • установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;
  • • тушение лесных пожаров в лесном фонде на территории субъекта РФ;
  • • осуществление прав владения, пользования и распоряжения лесами, ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций, их охрана, защита и воспроизводство. В том числе к этим полномочиям относятся: принятие решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование; организация и проведение лесных конкурсов и аукционов; определение ставок лесных податей; выдача лесорубочного билета, ордера и (или) лесного билета; разрешение проведения в лесном фонде строительных работ, добычи полезных ископаемых, прокладки коммуникаций и выполнения иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования, если для этого не требуется перевод лесных земель в нелесные земли или перевод земель лесного фонда в земли других категорий; обеспечение проведения лесоустройства; обеспечение воспроизводства лесов; обеспечение защиты лесов от вредителей и болезней леса; проведение мероприятий по профилактике лесных пожаров, противопожарному обустройству.

К ведению муниципальных образований отнесены вопросы местного значения, в частности — владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (землей, водами, другими природными ресурсами); комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; регулирование планировки и застройки территорий; контроль за использованием земель; благоустройство и озеленение муниципального образования; регулирование использования местных водных объектов, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства местных подземных сооружений (ст. 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Таким образом, предусматривается компетенция городов, районов, поселков, станиц, сельских округов в области охраны окружающей среды.

В соответствии с Конституцией РФ практика выработала различные формы реализации требований Закона об охране окружающей среды: принятие законов субъектов РФ о природопользовании, заключение договоров о передаче и разграничении экологических функций, о порядке взаимодействия специально уполномоченных государственных органов.

  • [1] Гл. 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) // Собрание законодательства РФ (СЗ РФ). 7 января 2002 г. № 1 (часть I), ст. 1. Гл. 26 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ) // СЗ РФ. 17 июня 1996 г. № 25, ст. 2954.
  • [2] СЗ РФ. 2007 г. № 27, ст. 3782.
  • [3] СЗ РФ. 13 марта 2000 г., № 11, ст. 1180.
  • [4] СЗ РФ. 13 марта 2000 г., № 11, ст. 1181.
  • [5] СЗ РФ. 20 марта 2000 г., № 12, ст. 1287.
  • [6] СЗ РФ. 1 мая 2000 г., № 18, ст. 1987. Указ Президента Российской Федерации от 23 июня 2010 г. № 780. В ред. Постановления Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >