Нормативные правовые акты, регулирующие исполнение функции государственной экологической экспертизы

Документы, регулирующие исполнение функции ГЭЭ, — это прежде всего Конституция РФ (ст. 9 об использовании и охране природных богатств), ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 3 о принципах охраны ОС, ст. 33 о целях экологической экспертизы), ФЗ «Об экологической экспертизе», многочисленные нормативные акты, принятые в соответствии с этими законами РФ.

Государственная экологическая экспертиза представляет собой управленческую процедуру контрольной проверки прогноза предполагаемых последствий в системе принятия решения о социально-экономическом развитии отдельно рассматриваемой территории или конкретного хозяйственного объекта, реализация которого окажет значимое воздействие на окружающую природную среду этой территории или страны в целом, с целью подготовки заключения о возможности экологических и других последствий реализации предлагаемого решения. Данная процедура рассматривается как осуществление предупредительного экологического контроля.

Административное право относит экспертизу к одному из основных направлений административного надзора — как предварительный контроль, в частности, проведение экспертиз, выдача заключений на проекты строительства и т.п.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» на протяжении многолетней практики применения доказал высокую эффективность в природоохранной деятельности, что подтверждается сохранением его редакции. Вносимые изменения были связаны с перераспределением полномочий органов государственной власти и не затрагивали процедуру организации и проведения ГЭЭ, лишь фиксируя этапы проводимой в России административной реформы. Наиболее значимые последствия их вступления в силу¹ заключаются в следующем: правоотношения в области экологической экспертизы регулируются только федеральным законодательством. При этом определение федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, его функции и полномочия отнесены к компетенции Правительства РФ.

Следует подчеркнуть, что изменения, внесенные Федеральным законом № 122-ФЗ в ст. 10 Федерального закона «Об экологической экспертизе» были направлены на усиление роли ГЭЭ, закрепление исключительной компетенции федерального органа исполнительной власти в области ГЭЭ на ее организацию и проведение.

Деятельность ГЭЭ базируется на положениях законодательных и подзаконных актов, в которых отражены общие требования к охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности населения.

Во многих законодательных актах смежных отраслей права регулируются отношения в сфере охраны и использования отдельных природных объектов — вод, недр, земли, лесов, животного мира (Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Закон РФ «О недрах», Федеральный закон «О животном мире»), отношения по обеспечению экологической безопасности хозяйственной деятельности, безопасности обращения с отходами, химическими и иными веществами, производства отдельных видов продукции, а также правовой режим территорий с особым экологическим статусом (Федеральные законы от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия», от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности», от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории», от 30 марта

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации».

1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и целый ряд других федеральных законов).

Также используются многочисленные нормативные документы, регламентирующие экологические требования при проектировании и строительстве различных объектов, в том числе охраны воздушного бассейна, поверхностных и подземных вод, почв и недр, растительного и животного мира, природно-культурных заповедников и памятников.

Инвестиционные проекты, разработанные с соблюдением экологических требований и с выполнением прогнозной оценки последствий воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, являются «экологически обеспеченными». Такие проекты всегда более устойчивы как с экологической, так и с экономической точки зрения.

Для устранения противоречий принципу комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий при проведении ГЭЭ, дублирования функций и неопределенности для всех участников процесса экологической оценки, в первую очередь для субъектов предпринимательства, в марте 2006 г. МПР РФ опубликовало Концепцию Федерального закона «Экологический кодекс Российской Федерации»^[1]. Основная цель разработки Экологического кодекса заключается в переходе от пообъектного к комплексному правовому регулированию экологических отношений, устранении внутренних противоречий, заполнении пробелов, согласовании экологического законодательства с гражданским, административным, природоресурсным и иным законодательством, гармонизации с нормами международного законодательства в сфере охраны окружающей среды, установлении новых правовых институтов, отвечающих современным требованиям экономического развития общества, с введением в максимально возможной степени норм прямого действия.

Реформирование экологического законодательства РФ путем кодификации способствует его совершенствованию, обеспечивая стабильность и конструктивность экологического законодательства как определяющие условия его эффективности. Это достигается за счет системности и комплексности правового регулирования на основе установления единых принципов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; введения преимущественно норм прямого действия; развития экономических механизмов регулирования охраны окружающей среды.

В Концепции отмечается, что ГЭЭ в настоящее время рассматривается как один из наиболее эффективных инструментов, позволяющих обеспечить выполнение требований охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов еще на стадии подготовки и принятия управленческих решений. Однако с развитием градостроительного и земельного законодательства, введением технических регламентов требуется пересмотр объектов ГЭЭ с целью их уточнения и приведения в соответствие с современными экономическими условиями.

В общей части Экологического кодекса определены меры обеспечения экологической безопасности. В раздел об экологической безопасности входят основные механизмы ее обеспечения, в частности: обращение с отходами производства и потребления, опасными веществами, продукцией, материалами, системы экологического нормирования, экологическая экспертиза, процедуры экологического контроля, основания, порядок и особенности возмещения экологического вреда.

Статьи законопроекта, посвященные экологической экспертизе, формулируются исходя из норм Федерального закона «Об экологической экспертизе» и подзаконных актов, принятых в его исполнение с одновременным заполнением пробелов: определяется порядок проведения экспертизы сложных, многоэтапных проектов; экологической экспертизы проектов законов; подзаконных актов, проектов консервации и закрытия предприятий и другие особенности экспертизы. В качестве критерия объектов экологической экспертизы определяется значительность воздействия на окружающую среду, при этом виды воздействий, признаваемые значительными, могут быть описаны либо перечислены. Тем самым из объектов экологической экспертизы будут исключены небольшие проекты и отдельные виды деятельности, что отвечает задачам снижения административных барьеров предпринимательской деятельности. Закрепляется положение о том, что объектами экологической экспертизы могут быть производственные и иные проекты, проекты нормативных правовых актов, а также некоторые административные решения (ненормативные правовые акты) государственных органов, способные оказать существенное воздействие на окружающую среду (например, о зонировании территорий и др.), если материалы, послужившие основой для таких решений, не прошли ГЭЭ.

Основным источником информации для вынесения решения о соответствии проекта экологическим требованиям является оценка воздействия на окружающую среду, поэтому должны быть кодифицированы нормы, выраженные в Приказе Госкомэкологии от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».

В Концепции отмечено, что в 2005 г. был разработан проект модельного Экологического кодекса государств — участников Содружества Независимых государств (СНГ), который был принят за основу при подготовке проектов Экологических кодексов Украины и Казахстана, а также упомянут проект Экологического кодекса Ленинградской области.

Несмотря на кодификацию основных направлений экологического права, распорядительные и нормативные документы, там, где на уровне региона требуется норма прямого действия, до сих пор включают многочисленные многозначные толкования, рамочные положения. Так, Федеральный закон № 69-ФЗ^[2] в ст. 10 разрешает перевод земель особо охраняемых территорий, «если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного... значения невозможно». Однако не существует четких определений границ категории «утрата». Для региональных ООПТ это вполне легитимная вероятность закрытия половины существующих памятников природы.

Пресловутое разрешение строительства в водоохранной полосе компенсируется требованием (п. 16 ст. 65 Водного кодекса РФ) оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения. Но выделение земельного участка выполняется службами Росземкадастра и муниципальных властей, при этом не подлежат государственной экспертизе проекты: «отдельно стоящих жилых домов с количеством этажей не более трех, предназначенные для проживания одной семьи...»². Таким образом, в водоохранной полосе регионального водотока можно без экспертизы и водоохранного согласования строить трехэтажный дом для одной семьи.

Правовые новеллы, несомненно, снизили уровень безусловных, ограничительных природоохранных барьеров, прежде всего, в территориально-планировочных решениях по развитию экономики территорий на уровне «муниципальное образование — регион» (разрешение строительства в водоохранных полосах, проведение лесоустройства по заказу арендатора лесного фонда, уведомительные формы водопользования, вывод проектной документации из сферы надзорно-экологической экспертизы в состав технологического нормирования госэкспертизы И Т.Д. И Т.П.).

1.4.3. Система подзаконных актов в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности

Систему законодательных и нормативно-правовых актов в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования, образованную в соответствии с требованиями Конституции РФ, иллюстрирует табл. 1.2, при этом законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.

Таблица 1.2

Система экологического законодательства на федеральном

и региональном уровнях

Практически все законы РФ, регулирующие вопросы охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности, являются рамочными. Отдельные положения Законов дополняются Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ. Во исполнение их, в свою очередь, разрабатываются и принимаются нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти РФ. В результате возможны ситуации, когда несколько не соответствующих друг другу нормативных правовых актов, одновременно регулируют один и тот же предмет. Для решения подобных проблем последовательно применяются следующие правила.

Нормативный правовой акт, как правило, распространяет свое действие на правоотношения, возникшие только после введения его в действие. В особо установленных случаях действие акта распространяют и на правоотношения, которые возникли до введения правового акта в силу. Однако некоторые категории нормативноправовых актов не могут иметь обратной силы.

Законы и другие нормативные правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, применяются в части, ей не противоречащей. Соответственно, нормативные акты бывших СССР и РСФСР применяются на территории России в части, не противоречащей нормативным правовым актам, изданным после вступления в силу Конституции РФ.

Если нормативные акты противоречат друг другу, применяют нормативный акт, обладающий наибольшей юридической силой. Соотношение нормативных актов органов государственной власти РФ и субъектов РФ обусловливается разграничением предметов ведения. Вне предметов ведения РФ и совместного ведения, субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, принятым в Российской Федерации, действует федеральный закон. В сфере ведения субъекта РФ действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Определение юридической силы нормативного правового акта на уровне федерации производится согласно иерархии правовых актов:

• 1) Конституция РФ;
• 2) международные договоры РФ, нормы и принципы международного права;
• 3) федеральные законы;
• 4) акты, кроме законов, палат Федерального Собрания РФ, указы и распоряжения Президента РФ;
• 5) постановления Правительства РФ;
• 6) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (государственные стандарты, отраслевые стандарты, межведомственные документы, ведомственные документы).

В том случае когда противоречащие друг другу нормативные правовые акты равны по юридической силе, применяют нормативный акт, принятый позднее. Если друг другу противоречат общая и специальная нормы (содержащиеся в одном или нескольких правовых актов), применяется норма, имеющая более специальный характер.

Официальное разъяснение нормативного правового акта осуществляют государственные органы, принявшие толкуемый правовой акт. Особую разновидность судебного толкования составляют постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Перестройка социально-экономической системы вносит непрерывные коррективы в законодательную и нормативно-правовую базу в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования.

1.4.4. Роль государственной экологической экспертизы в принятии управленческих решений

Решения о сооружении объектов федерального значения принимаются совместно Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ, на территории которых предполагается размещение объектов. Решения о месте размещения и сооружении объектов регионального значения принимают органы государственной власти субъектов РФ, на территории которых предполагается их размещение и сооружение. Решения о месте размещения и сооружении объектов местного значения принимают органы местного самоуправления.

Поскольку решения о реализации объекта ГЭЭ могут приниматься на федеральном уровне и уровне субъекта Федерации, государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном и региональном уровнях (ст. 11 и 12 ФЗ «Об экологической экспертизе»). Основными критериями для ГЭЭ федерального уровня являются:

• • воздействие объекта на окружающую природную среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ (это обычно потенциально опасные и технически особо сложные объекты: крупные промышленные предприятия, порты и терминалы, автомобильные и железнодорожные протяженные магистрали, нефтегазопроводы и др.);
• • использование природных ресурсов, которые находятся в федеральной собственности РФ (например, гослесфонд);
• • деятельность объекта затрагивает интересы сопредельных государств, определенные Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте;
• • необходимость использования общих с сопредельными государствами природных объектов для осуществления намечаемой деятельности и др.

Рассмотрим некоторые примеры проведения ГЭЭ в системе принятия решений перевода земель или земельных участков из одной категории в другую Правительством на федеральном уровне и уровне субъекта Федерации — Ленинградской области.

В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на несколько категорий, в том числе:

• • сельскохозяйственного назначения;
• • поселений;
• • промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
• • особо охраняемых территорий и объектов;
• • лесного фонда;
• • водного фонда;
• • запаса.

Перечисленные земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонирова-ниєм территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В случае необходимости строительства объекта на землях не соответствующей категории до начала проектирования объекта осуществляется перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом РФ, Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Законодательство о переводе земель лесного фонда (табл. 1.3) дополнено еще несколькими Постановлениями Правительства РФ:

• • от 3 сентября 2004 г. № 455 «Об утверждении Положения о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом»^[3];
• • от 28 января 2006 г. № 48 «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий».

Решения о возможности осуществления хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов, могут приниматься не только Правительством РФ или субъекта Федерации.

Лесоустроительный проект для ФГУ лесхоза Ленинградской области разрабатывается на 10 лет, по материалам лесоустройства, исходя из состояния лесного фонда, действующей нормативноправовой, природоохранной и нормативно-технической документации в лесном хозяйстве.

Экспертная комиссия ГЭЭ оценивает допустимость воздействия на окружающую среду при реализации проекта. Расчетная лесосека по материалам данного проекта (ежегодный размер промежуточного пользования в лесхозе в гектарах леса и тысячах кубометров древесины) утверждается приказом Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) Министерства природных ресурсов РФ, который является одним из издаваемых агентством индивидуальных правовых актов.

Особенности перевода земель лесного фонда или земельных участков

в составе таких земель в другую категорию

В итоге, можно привести пример работы ЗАО «Ямалгазинвест» по выполнению процедуры перевода земельных участков для реализации проекта строительства Северо-Европейского газопровода (СЕГ) на участке «Грязовец — Выборг». Поскольку этот линейный объект должен проходить по нескольким субъектам РФ, Федеральная служба Ростехнадзора, рассмотрев материалы обоснования инвестиций в строительство СЕГ, в 2005 г. сочла допустимым прогнозируемое в материалах обоснования инвестиций в строительство СЕГ воздействие на окружающую среду, на основании чего эти материалы послужили базой для дальнейшего проектирования объекта. Экспертная комиссия ГЭЭ Управления Ростехнадзора по Ленинградской области, рассмотрев материалы рабочего проекта СЕГ на участке «Грязовец — Выборг», проходящего по территории Бокситогорского и Тихвинского районов Ленинградской области, сочла «допустимым предусмотренное в проектной документации воздействие на окружающую среду в процессе строительства и эксплуатации газопровода».

Экспертная комиссия ГЭЭ Управления Росприроднадзора по Ленинградской области сделала выводы о возможности перевода земель различных категорий (лесных земель, земель сельскохозяйственного назначения и др.) в земли промышленности и в том числе лесных земель в нелесные земли.

Государственная экологическая экспертиза проектов распоряжений Правительства РФ и Правительства Ленинградской области по разным категориям земель проводилась экспертными комиссиями Федеральной службы Росприроднадзора и Управления Росприроднадзора по Ленинградской области. Были изданы распоряжения Правительства РФ и Правительства Ленинградской области о переводе лесов и отдельно — распоряжение Правительства Ленинградской области о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, которые позволили заказчику далее осуществлять проектирование и строительство газопровода.

Данный пример свидетельствует о сложности и длительности процедуры перевода земель для строительства объектов в настоящее время. Следовательно, на первом этапе инвестиционного процесса заказчику необходимо в первую очередь выполнить сравнительную оценку нескольких вариантов размещения объекта и выбрать оптимальный. Выполнение же ГЭЭ на нескольких этапах процесса перевода земель является проверкой обоснованности принятия (непринятия) решения Правительством на Федеральном уровне или уровне субъекта РФ о переводе лесных земель в земли промышленности и (или) поселений.

• [1] Концепция проекта Федерального закона «Экологический кодекс Российской Федерации» (документ размешен 17 марта 2006, 14:14). 1ЖЬ: Ьир://уг?.тпг.§оу.ш/ра11/?ас1=тоге&к1=660&рк1=33.
• [2] Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. № 145.
• [3] Документ утратил силу, см. постановление Правительства РФ от 13 марта 2008 г. № 169.