Государственная экологическая экспертиза и административная реформа в Российской Федерации

Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. и планом мероприятий по проведению этой реформы¹ был предусмотрен большой комплекс мероприятий по повышению эффективности государственного управления. В их числе: «Управление по результатам», «Стандартизация и регламентация», «Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции», «Повышение эффективности и взаимодействия органов исполнительной власти и общества» и др.

Один из разделов плана мероприятий посвящался разработке и внедрению административных регламентов в Федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти

Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах.

субъектов РФ. Во исполнение плана мероприятий постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 утвержден Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, который устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

Далее постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов исполнения государственных услуг, на основе которого Росприроднадзором был разработан Административный регламент по проведению ГЭЭ, обновленный в 2014 г.¹

В разделе «Общие положения» указана государственная функция — экологическая экспертиза в формулировке Федерального закона «Об экологической экспертизе». Далее содержатся ссылки на нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие исполнение государственной функции (с указанием реквизитов нормативного правового акта и источников официального опубликования). Целью разработки Регламента являлось установление единых правил проведения ГЭЭ в Росприроднадзоре и его территориальных органах.

Регламент может быть рекомендован для общественных организаций (объединений), осуществляющих общественную экологическую экспертизу.

В раздел «Административные процедуры» включены требования к документации, представляемой на ГЭЭ, указано местоположение органа, который будет проводить экспертизу, часы его работы, адрес официального сайта в сети Интернет, а также порядок рассмотрения документации, представленной на ГЭЭ, работы экспертной комиссии, подготовки и утверждения заключения экспертной комиссии, проведения повторной государственной экологической экспертизы.

Руководитель структурного подразделения, осуществляющего организацию и проведение ГЭЭ (далее—экспертное подразде-

Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня. Приказ МПР РФ от 6 мая 2014 г. № 204.

ление), ответственный исполнитель из числа штатных сотрудников этого подразделения, сотрудники этого подразделения в качестве экспертов по простым объектам являются одновременно государственными гражданскими служащими и выполняют следующие основные виды работ (табл. 1.5).

Таблица 1.5

Состав работ сотрудников экспертного подразделения при организации и проведении ГЭЭ

Из таблицы очевидно, насколько велики роль сотрудника экспертного подразделения в работе независимой экспертной комиссии и, соответственно, риск его влияния на работу этой комиссии как по своей инициативе, так и под влиянием вышестоящих руководителей.

Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» внесены дальнейшие изменения в закон «Об экологической экспертизе»:

• 1) Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление следующих полномочий в области экологической экспертизы:
  • • принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта РФ;
  • • организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня;
  • • осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов РФ;
  • • информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах;
• 2) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, при осуществлении государственной политики в области отношений, связанных с охраной окружающей среды, вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к сфере переданных полномочий, а также издавать методические указания и инструктивные материалы по их осуществлению органами исполнительной власти субъектов РФ, обязательные для исполнения;
• 3) федеральный орган исполнительной власти в области экологической экспертизы:
  • • согласовывает структуру органов исполнительной власти субъектов РФ в области экологической экспертизы;
  • • осуществляет надзор за исполнением нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений;
  • • осуществляет контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;
  • • в случае необходимости готовит и вносит для принятия решения в Правительство РФ предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов РФ;
  • • устанавливает содержание и формы представления отчетности об осуществлении переданных полномочий, в случае необходимости устанавливает целевые прогнозные показатели.

Наиболее острой проблемой в настоящее время является разграничение объектов ГЭЭ на федеральные и региональные. Также необходимо отметить, что при передаче части функций в области ГЭЭ субъектам РФ с 1 января 2007 г. регламенты должны были быть откорректированы.

Можно констатировать, что ГЭЭ как функцию государственного управления в полной мере затронули мероприятия административной реформы.

В соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 1 января 2007 г. ГЭЭ для подавляющего большинства объектов строительства практически ликвидирована, она введена в состав государственной экспертизы. Ее отсутствие может привести к тому, что под угрозой окажется экологическая безопасность страны. Россия вступила в эпоху реализации больших проектов, которые неминуемо окажут колоссальное влияние на очень большие территории, синхронно отбросив все, что могло бы помогать защите среды. В связи с этим следует ожидать дальнейшего ухудшения состояния окружающей среды во всех районах, где ведется соответствующее строительство. Причем это ухудшение всегда будет существенным, а то и катастрофическим.

12 мая 2008 г. Указом Президента РФ № 724 МПР преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ, которому переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды. Ростехнадзор данным указом включен в структуру нового министерства.

Началась шестнадцатая реорганизация природоохранных органов в новейшей истории России. Причем, в третий раз возвращая экологический контроль в структуру МИР (как в начале 1990-х гг. и с 2000 по 2004 г.), правительство повторяет грубую ошибку, поскольку проблема обеспечения качества окружающей среды не может решаться в рамках какого-либо ведомства. Кроме того, данное решение противоречит п. 6 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», которая гласит: «Запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов».

В итоге краткого исторического анализа приходим к выводу: в России до настоящего времени не сложилась эффективная система управления качеством окружающей среды в условиях постоянно протекающего процесса реформирования природоохранных органов. При этом издержки, которые возникают за счет деградации окружающей среды, не интересуют ни чиновников, ни бизнес.

С 1 января 2007 г. экологическую оценку проектов осуществляет Главэкспертиза, за исключением^[1] ОВОС хозяйственной и иной деятельности на континентальном шельфе и в особой экономической зоне, что поручено Росприроднадзору.

• [1] Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404.