Развитие системы экспертиз в 1980-е гг.

На протяжении 1980-х гг. СССР сталкивался с многочисленными экологическими проблемами (воздух городов, засоление почв Средней Азии, обмеление Арала, загрязнение Волги, Оби, озера Байкал и т.д.). Попытки разрешить их с помощью директивных методов показали принципиальную недостаточность существующих механизмов учета экологических факторов при принятии хозяйственных решений.

Частью процесса принятия решений была оценка намечаемой деятельности специальными комитетами экспертов, входившими в состав Госплана, Госстроя, ряда других министерств и региональных органов власти. Всего к середине 1980-х гг. насчитывалось примерно 900 таких экспертных комитетов. Проект, план или программа не могли вступить в стадию реализации до принятия «положительного заключения» соответствующей экспертизы[1].

Обязательность экологической экспертизы проектов и необходимость разработки соответствующих нормативных правовых актов были сформулированы в Постановлении Верховного Совета СССР от 20 ноября 1985 г. «О соблюдении требований законодательства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов». Вскоре Госстрой СССР принял Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектносметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений (1985), согласно которой проектная документация должна была включать комплексную оценку предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации объекта на окружающую среду.

Именно это положение о комплексной оценке послужило прототипом введенной позднее оценки воздействия на окружающую среду, удостоверяющей экологическую допустимость реализации проекта, т.е. первый механизм экологической оценки в СССР был создан на основе практики проведения экспертиз. Важную роль в создании этого механизма сыграла и общественность, обеспокоенная келейными решениями о реализации таких крупных проектов, как поворот северных рек и строительство Катунской гидроэлектростанции (ГЭС). Беспокойство вызывали не столько возможные последствия осуществления конкретных проектов, сколько отсутствие процедуры экспертной оценки, независимой от ведомств-заказников.

Таким образом, ОВОС как совокупность этапов учета экологических требований и условий при подготовке и принятии хозяйственных решений в нашей стране была инициирована ГЭЭ начиная с 1988 г. До этого времени ОВОС была уделом, в основном, коллективов ученых, которые прогнозировали изменения состояния окружающей среды, происходящие под влиянием антропогенной деятельности.

Для методического обеспечения процесса ОВОС Главная государственная экологическая экспертиза от лица Госкомприроды СССР взяла на себя функции разработчика нормативной базы деятельности по ней. Ответственность за проведение ОВОС возлагалась на инициатора/заказчика намечаемой деятельности. В течение следующих пяти лет МПР России подготовило серию методических документов, регламентирующих процесс ОВОС на стадии разработки технико-экономического обоснования проекта строительства хозяйственного объекта на новом земельном участке.

Верховный Совет 27 ноября 1989 г. принял Указ № 827-1 «О неотложных мерах по улучшению экологической ситуации», который запрещал финансирование проектов и программ, не имевших положительного заключения ГЭЭ, а уже в декабре 1989 г. Госкомприроды циркулярным письмом ввела процедуру оценки воздействия на окружающую среду. Отделам ГЭЭ запрещалось принимать на экспертизу проекты, не содержащие результатов ОВОС.

Одновременно Госкомприродой был издан приказ, обязывавший заказчиков представлять проектную документацию на экологическую экспертизу и включать в состав такой документации результаты проведения оценки воздействия на окружающую среду. В обязанности Госкомприроды входили рассмотрение переданной документации в течение 45 дней и подготовка заключений, выводы которых носили обязательный характер.

Экологическая переориентация деятельности института проектирования и соответствующие структурные изменения в проектных организациях начались, по существу, в 1991 г., когда территориальные органы системы Госкомприроды СССР получили указание от руководства Комитета не принимать на государственную экологическую экспертизу обосновывающую документацию без информации об использовании в проектных решениях результатов проведения ОВОС. В том же году была утверждена Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народно-хозяйственных объектов и комплексов (со сроком действия до 1 января 1992 г.), которая впервые использовала аббревиатуру «ОВОС» и явилась первым нормативным документом в этой области.

В соответствии с данной Инструкцией результаты ОВОС подлежали рассмотрению отделами ГЭЭ. Впоследствии Инструкция была использована рядом министерств и ведомств для разработки отраслевых инструктивно-методических документов по ОВОС. До настоящего времени она используется в некоторых странах СНГ (например, в Беларуси), а в других — послужила основой для создания национальных процедур ОВОС (например, в Казахстане).

На основе Временной инструкции более 20 министерств и ведомств утвердили по согласованию с Госкомприроды СССР отраслевые инструкции по проведению ОВОС, которые стали первым «эшелоном» нормативной базы по оценке воздействия на окружающую среду. Основной целью разработки отраслевой нормативной базы по ОВОС был максимальный учет отраслевой специфики воздействия на окружающую среду, исходя из знания особенностей используемых технологий при подготовке обосновывающей документации на развитие предприятия.

После подписания «Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» (Конвенция Эспоо, 1991) в СССР сложилась существующая и поныне в России система ЭО.

Советское природоохранное законодательство продолжало действовать в России за исключением тех случаев, когда принимались новые российские законодательные акты, заменяющие или отменяющие его. В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991) ГЭЭ стала иметь обязательный характер. Ей должна была подвергаться плановая и проектная документация, включая технико-экономические обоснования всех проектов независимо от их масштаба и предметной области. Была предусмотрена также возможность проведения общественной экологической экспертизы. Реализация проектов без положительного заключения ГЭЭ запрещалась.

Вслед за Временной инструкцией Советом министров утверждается Положение о государственной экологической экспертизе (1993), которое оставалось основным нормативным актом в этой сфере до принятия в конце 1995 г. нового Федерального закона «Об экологической экспертизе».

В 1994 г. было утверждено Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации. В нем говорилось, что ОВОС является составной частью процесса принятия решений, и подчеркивалась необходимость проведения ОВОС на самой ранней стадии разработки проекта. Процедура и содержание ОВОС в основном соответствовали зарубежным подходам к ЭО.

С принятием Федерального закона «Об экологической экспертизе» и ряда связанных с ним нормативных актов, в частности — Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (2000), законов и кодексов по природопользованию, Федерального закона об охране окружающей среды (2002), региональных законов и подзаконных актов о лицензировании природопользования, сформировалась в общих чертах современная российская система ЭО.

Государственная экологическая экспертиза. Процедура экологической экспертизы зарекомендовала себя как один из наиболее эффективных инструментов охраны окружающей среды, который может обеспечить выполнение экологических требований, рациональное использование природных ресурсов, соответствующее качество окружающей среды и сохранение природных систем. Не случайно из всех видов контрольно-надзорной природоохранной деятельности в России именно экологическая экспертиза стала предметом регулирования специальным федеральным законом.

Кроме ГЭЭ, российское законодательство предусматривает и другие виды экспертиз в области охраны окружающей среды и природопользования, например:

  • • ведомственные экспертизы (некоторые из них ранее упомянуты);
  • • государственную экспертизу градостроительной предпроектной и проектной документации, охватывающую государственную экспертизу промышленной безопасности и рационального использования недр;
  • • государственную экспертизу в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и государственную экспертизу использования и охраны водных объектов и недр;
  • • экспертизу научно-исследовательских работ, проектно-сметной документации и др.;
  • • обследования — комплексные экологические обследования территорий для придания им статуса особо охраняемых природных территорий или зоны чрезвычайной (экологической) ситуации, или зоны экологического бедствия, почвенные, геоботаниче-ские обследования и изыскания при проведении землеустройства и др.;
  • • испытания, в том числе регистрационные (пестицидов и агрохимикатов);
  • • исследования (лекарственных средств, пищевых продуктов, ток-сико-гигиенические и эколого-токсикологические исследования опасных химических и биологических веществ и т.п.);
  • • заключения (санитарно-эпидемиологические, санитарно-гигиенические);
  • • расследования, например санитарно-эпидемиологические расследования причин возникновения инфекционных заболеваний.

Общими чертами всех указанных процедур являются:

  • • проведение их (или организация проведения) уполномоченным на то органом в области экологического управления, контроля или надзора либо иными специально уполномоченными субъектами;
  • • указание в законе на необходимость (в большинстве случаев) или возможность экспертизы, т.е. ее обязательность и добровольность;
  • • урегулированность перечня объектов, которые подлежат или могут подлежать экспертизе, документов, необходимых для начала процедуры и для ее проведения;
  • • оформление результатов в строго определенной форме;
  • • обязывающий характер заключения;
  • • предусмотренный законом порядок (административный, судебный) обжалования результатов;
  • • платность;
  • • ответственность органов и лиц, осуществляющих экспертную экологическую деятельность.

Постепенно усиливалась роль правоохранительных и судебных органов в обеспечении экологической безопасности и охраны окружающей среды. В 2003 г. был издан Приказ Министерства юстиции РФ, установивший перечни многообразных видов экспертиз различного профиля (технического, естественнонаучного, гуманитарного и др.), выполняемых в учреждениях Минюста России, и соответствующих экспертных специальностей (от 12 сентября 2005 г. № 169). Приказом Минюста России от 27 декабря 2012 г.

№ 237 эти перечни были дополнены экологической экспертизой в части исследования:

  • • экологического состояния объектов почвенно-геологического происхождения;
  • • экологического состояния естественных и искусственных биоценозов;
  • • радиационной обстановки.

Каждая из рассмотренных экспертиз имеет большое как государственное, так и межгосударственное значение. Неоспорим приоритет ГЭЭ, однако правовое поле ее применения в настоящее время резко сократилось. Федеральный закон № 232-ФЗ внес кардинальные изменения в Градостроительный кодекс РФ (ГРК РФ) в части проведения государственной экспертизы строительных проектов. Из объектов ГЭЭ практически полностью исключена документация, обосновывающая градостроительную деятельность.

Теперь в соответствии с п. 5, 9 ст. 49 ГРК РФ предметом государственной экспертизы стала оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Градостроительный кодекс РФ, однако, делает изъятие из перечня представляемых на экспертизу объектов. По-прежнему ГЭЭ должна проводиться: а) для проектов особо опасных и технически сложных объектов (ст. 48.1); б) для объектов, располагающихся в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ (ст. 49, ч. 6).

Закон № 232-ФЗ уточнил ст. 11, 12 Закона об экологической экспертизе № 174-ФЗ в части объектов ГЭЭ федерального и регионального уровня, соответственно. К федеральным объектам отнесены:

  • • проекты нормативно-технической документации в области охраны окружающей среды, утверждаемые органами государственной власти РФ;
  • • проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части

размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

  • • проекты соглашений о разделе продукции;
  • • материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их выдача находится в компетенции федеральных органов исполнительной власти;
  • • проекты технической документации на технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также проекты технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;
  • • материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание им правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;
  • • объекты ГЭЭ, указанные в федеральных законах от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», от 17 декабря 1998 г. № 191 -ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»;
  • • объекты ГЭЭ, ранее получившие положительное заключение ГЭЭ, в случае доработки такого объекта по ее замечаниям, реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение ГЭЭ, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию.

К объектам ГЭЭ регионального уровня отнесены:

  • • проекты нормативно-технических документов (НТД) в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ;
  • • проекты целевых программ субъектов РФ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
  • • материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их выдача находится в компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ;
  • • материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание им правового статуса

особо охраняемых природных территорий регионального значения;

• объект ГЭЭ регионального уровня, ранее получивший положительное заключение ГЭЭ, в случае доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее ГЭЭ; реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение ГЭЭ, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию.

Изменены формулировки выводов ГЭЭ: в п. 1 ст. 18 Закона № 174-ФЗ слова «о допустимости воздействия на окружающую природную среду...» и «о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы» заменяются словами «о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды».

На основании ст. 6 Федерального закона «О техническом регулировании» одной из целей принятия технического регламента является охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений. В соответствии со ст. 46 со дня вступления в силу указанного Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами РФ и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений. Относительно действия указанной статьи в области строительства существует письмо Госстроя РФ от 22 декабря 2003 г. № ЛБ-8381/9 «О применении ст. 46 Федерального закона “О техническом регулировании”», до вступления в силу соответствующих технических регламентов в области строительства подлежат обязательному исполнению требования действующих нормативных документов в строительстве, принятых до 1 июля 2003 г., направленные на достижение целей технического регулирования и обеспечивающие охрану окружающей среды, экологическую безопасность и соблюдение санитарных правил при осуществлении градостроительной деятельности (в том числе рациональное использование природных ресурсов).

Поскольку план-график принятия технических регламентов в области охраны окружающей среды не выполняется, действие существующих стандартов и правил сохраняется в полном объеме.

Действующее законодательство не содержит прямых противоречий между нормами градостроительного и экологического права и позволяет использовать законодательство о градостроительной деятельности в качестве инструмента для обеспечения и соблюдения конституционно-правовых основ, отраженных в Законах «Об охране окружающей среды» и «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

  • [1] Данилов-Данилъян В.И. Экологическая экспертиза и экологическая политика (О недавней истории и современности) // Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. 2005. № 6(58). С. 5—7.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >