Роль «Положения об оценке воздействия...» в системе экологической оценки в России
Российское законодательство по ЭО включает большое количество нормативно-законодательных документов, изданных различными ведомствами и использующих подчас различающуюся терминологию, а подходы, рекомендуемые в этих документах, не всегда полностью соответствуют друг другу даже в том, что касается основных понятий. Ключевыми нормативно-законодательными актами в области экологической оценки в России, несомненно, являются Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и Положение об оценке воздействия 2000 г. Они определяют общие принципы, а также регулируют как права и обязанности участников процесса экологической оценки, так и порядок их взаимодействия.
Нормативные правовые документы по экологической оценке должны избегать введения требований, противоречащих уже существующим, что, по мнению авторов, делает новое Положение более совершенным. Оно вводит ряд определений, принципов и подходов, объединяющих ее существующие элементы в единую систему и показывающих возможные направления развития этой системы.
В частности, Положение характеризует национальную процедуру оценки воздействия как собственно оценку воздействия, проводимую заказчиком, так и экологическую экспертизу, проводимую Росприроднадзором. Само понятие «оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду», по определению, включает не только выявление и анализ возможных воздействий, но и разработку мер по их уменьшению, а также учет общественного мнения, что подразумевает взаимодействие с заинтересованными сторонами. Кроме того, Положение дает принципиально важные определения участников оценки воздействия на окружающую среду, заказчика, а также разъясняет понятие «материалы по оценке воздействия».
Таким образом, утверждение процедуры ОВОС в России началось не законодательным путем, не через основополагающий природоохранный закон, а через нормативную документацию органа государственного управления, регулирующего непосредственно подготовку проектной документации по реализации хозяйственной деятельности.
Безусловно, практика и опыт мирового сообщества в области разрешения экологических проблем помогли России приступить к разработке и освоению методологии ОВОС и начать применять ее при подготовке хозяйственных решений. Принципиальное значение в организации этой деятельности имело создание ГЭЭ, анализ и обобщение результатов которой позволили сформулировать цели, задачи проведения ОВОС, обозначить исполнителей и участников этого процесса, определить роль общественности и установить ответственность заказчика за нарушение правил в данной области.
К сожалению, проводимые в России административные преобразования пока не отразились должным образом на состоянии окружающей среды и природопользовании, несмотря на то, что управление в данной сфере подверглось серьезным изменениям: созданы федеральные агентства по лесному хозяйству и водным ресурсам, по недропользованию, подведомственные МПР России.
К началу 2000 г. в России была создана работоспособная система управления окружающей средой. За последовавшие 15 лет Госдума и Правительство приняли свыше 1500 нормативных актов, касающихся охраны ОС и рационального природопользования. В том числе многие акты содержали изменения требований уже существовавшего законодательства. Ряд введенных прежде ограничений был отменен: запрещение на ввоз РАО1, сброс пестицидов, возведение хозяйственных объектов в границах национальных парков и т.д. Были приняты новые редакции природоресурсных Кодексов. Каждая последующая редакция предусматривала сокращение общего природопользования и передачу природоохранных мероприятий на усмотрение собственника.
Закон № 232-ФЗ одновременно внес принципиальные изменения более чем в десяток ключевых федеральных законов, в том числе природоохранных. Это привело к нелегитимности многих
РАО — радиоактивные отходы.
десятков правовых нормативных актов. В итоге, существующая природоохранная система страны оказалась дезорганизованной.
Как подтверждают практика и специальные исследования, проведенные Всемирным Банком и группой российских экспертов, требования представления материалов ОВОС на государственную экологическую экспертизу и проведение самой ГЭЭ являлись для российских предприятий основным побудительным мотивом выполнения экологических оценок. Требования обязательности и гласности ГЭЭ, правовых последствий заключения ГЭЭ более всего прочего стимулировали заказчиков и проектные организации к подготовке материалов экологического обоснования намечаемой деятельности. Именно механизм экологической экспертизы стал непреодолимым барьером на пути многих опасных или общественно неприемлемых проектов. И хотя формально процедура экологического обоснования не отменена, все достижения этой формы экологического и общественного природоохранного контроля остались в прошлом.
