Юридические признаки и особенности отдельных видов административных производств

Удостоверительные административные производства.

Данная группа административных производств не имеет унифицированной законодательной основы. Они характеризуются следующими признаками:

основаны на введении классификаторов юридических фактов, подлежащих государственному заверению;

могут осуществляться как представителями государственной администрации, так и специально уполномоченными административными представителями;

властные и невластные субъекты обязаны вступить в производство по удостоверению фактов объективного гражданского или политического состояния, будь оно статическим или динамическим (регистрация факта рождения, изменения места пребывания или места жительства избирателей являются обязательными);

представители государственной администрации вправе отказаться от вступления в процессуальное правоотношение, связанное с удостоверением статических фактов и состояний, если они не носят юридически значимого характера (в частности, не подлежат регистрации транспортные средства без документов о сертификации, конструкция которых не соответствует требованиям правил и стандартов, при обнаружении признаков скрытия, изменения, уничтожения маркировки, либо подделки документов, регистрационных знаков, при наличии запретов и ограничений на совершение регистрационных действий и в некоторых других случаях)[1], но они обязаны принять уведомление о любом изменении динамического состояния (например, статистическую информацию);

предмет доказывания в таких делах сведен к установлению факта, имеющего юридическое значение; обязанность по выявлению, сбору, исследованию и оценке доказательств возложена на представителя государственной администрации, обязанность по представлению доказательств - на заинтересованное лицо;

удостоверение завершается особым административным актом, который не влияет на статусное состояние заинтересованного лица, ибо опосредует режим объекта. С. Попович отмечал, что акты подобного рода не относятся к административным актам, хотя их можно назвать «иными конкретными актами государственного управления»2. Вместе с тем под административным актом традиционно определялся административный приказ, что, на наш взгляд, необоснованно ограничивает сферу применения данного средства административно-правового воздействия. По своему юридическому содержанию административный акт - результат методического государственного административно-властного воздействия, определенный административно-процессуальной формой, сведение его только к приказу не допустимо.

К удостоверительным можно отнести следующие производства: 1) классификационное (принятие правовых актов и организационнораспорядительных документов - классификаторов, определяющих факты и состояния, имеющие юридическое значение для публичных целей), 2) по регистрации актов гражданского состояния, 3) по делам о гражданстве, 4) квалификационное (например, связанное с получением ДПО государственными служащими), 5) по регистрации имущественных состояний, 6) уведомительные производства, связанные с обеспечением свободы передвижения или осуществляемой публичной активности.

Коитролыю-иадзориые административные производства характеризуются множественностью субъектов, их осуществляющих.

В их структуру обычно включаются «стадия констатации, т.е. установления фактического состояния дел, стадия анализа, т.е. сравнения фактического положения с заданным режимом и оценки характера допущенных отклонений; стадия разработки мероприятий по улучшению и корректировке процесса управления, принятия мер к их реализации»[2].

Контроль включает этапы: изучение состояния дел в соответствии с заданием, проведение мероприятий по контролю (инспекторской проверки), анализ и обобщение результатов, формулирование выводов, оформление документов, подведение итогов работы, информирование заинтересованных лиц об итогах контроля.

Надзор осуществляется на протяжении всего периода административного функционирования, а в отдельных случаях и после прекращения действия административного акта, с которым было связано применение какого-то метода административного воздействия.

Надзорное производство - постоянно возобновляемый управленческий цикл, включающий сходные этапы - проведение мероприятий по контролю.

Надзорное производство завершается констатирующим предписывающим актом об исполнении надлежащим (ненадлежащим) образом обязательных и иных требований, неисполнение этого акта может вызвать применение мер оперативного реагирования.

Для легализационных административных производств характерно установление и последующее выявление нормативных изъятий из общедозволительного типа правового регулирования в зависимости от условий осуществляемой деятельности.

Юридические решения принимают специально уполномоченные представители государственной администрации, хотя в процессе сбора и исследования доказательств могут участвовать невластные субъекты, обладающие профессиональной компетентностью в той или иной сфере деятельности (например, органы Росстандарта решают вопросы об аккредитации, а непосредственно выдают сертификаты соответствия аккредитованные испытательные лаборатории).

В заведении дел заинтересован субъект, законность будущей деятельности которого подтверждается.

Предмет доказывания определен выявлением препятствий, не позволяющих вести заявленную деятельность. Обязанность по сбору, представлению доказательств, подтверждающих законность деятельности, возложена на заинтересованное лицо; обязанность по их исследованию и оценке, а равным образом по сбору доказательств, опровергающих законность заявленной деятельности, возложена на представителя государственной администрации.

Легализация по существу завершается актом правопризнания, который является декларативным актом, подтверждающим законность заявленной деятельности при реализации общедозволенных правосубъектных возможностей.

Среди легализационных производств можно выделить следующие: 1) установление стандартов поведения, 2) легализация участия в политических структурах и проявлений публичной коллективной активности, 3) признание соответствия деятельности качественным и количественным административным требованиям.

Разрешительные административные производства.

Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[3] определяет, что только названный нормативный правовой акт регулирует отношения, возникающие между органами исполнительной власти, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением отдельных видов деятельности.

Правительство РФ определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование, утверждает положения и принимает нормативные правовые акты по вопросам лицензирования, утверждает порядок предоставления документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов, типовую форму лицензии, показатели мониторинга эффективности лицензирования, порядка подготовки и представления ежегодных докладов о лицензировании.

К полномочиям лицензирующих органов относятся: осуществление лицензирования, проведение мониторинга эффективности лицензирования, подготовка и представление ежегодных докладов о лицензировании, утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий, уведомлений, предписаний об устранении нарушений лицензионных требований, выписок из реестров лицензий и др., предоставление информации по вопросам лицензирования, включая ее размещение в сети Интернет.

Общее разрешительное производство может быть заведено по инициативе невластного субъекта. Специальные виды разрешительных производств (государственно-учредительное, поручительское, предоставление квот) возбуждаются по инициативе представителя государственной администрации.

Властные субъекты выступают полифункциональными участниками разрешительных производств. Основная их задача - разрешение дел о выдаче разрешения по существу, вспомогательная - участие в качестве эксперта при исследовании и оценке доказательств. Кроме представителей государственной администрации в роли экспертов могут выступать независимые организации.

Лицензирующий орган проводит проверку полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, а также проверку возможности выполнения соискателем лицензионных требований и условий.

Предмет доказывания имеет сложную структуру: следует определить правоспособность соискателя, выяснить его профессиональную подготовленность выполнять нормативно-технические требования и условия, экономические нормативы, применять специальные познания и навыки и умения.

Особенности имеет процесс доказывания: объективированные доказательственные факты, подтверждающие квалификацию соискателя, до начала ведения производства в большинстве случае отсутствуют, решающим средством доказывания зачастую является экспертиза, допустимыми и достаточными, как правило, являются только прямые письменные и вещественные доказательства, и соискатель лицензии и административные органы являются субъектами обязанности доказывания при разрешении вопроса о возможности выдачи разрешения.

В юридическом процессе доказывание, как правило, носит ретроспективный характер, происходит уяснение уже свершившихся фактов. С началом разрешительного производства только начинается накопление фактов. В разрешительном производстве предметом доказывания являются особые «факты-состояния - это обстоятельства, которые существуют длительное время, непрерывно или периодически, порождая юридические последствия»[4], сохраняются и модифицируются после вынесения решения. Таким фактом-состоянием является профессиональная компетенция, обладание ресурсами, обеспечивающими разрешаемую деятельность и т.д.

Результатом разрешительных производств является конститутивный, правоформирующий административный акт, на основании которого представляется специальная (индивидуальная) разрешительная правоспособность. Юридические последствия этого акта распространяются и

на обладателя разрешения и на органы, осуществляющие контроль (надзор) за ведением разрешенной деятельности.

Производство может носить усложненный характер, когда предварительный контроль связан с предварительным подтверждением квалификации физических лиц, состоящих в штате юридического лица-лицензиата. В частности, выдача лицензий в области авиации без сертификатов запрещается1.

Разрешительные производства подразделяются на группы: 1) связанные с установлением стандартов профессиональной деятельности (лицензионных требований и условий), 2) общее разрешительное производство (лицензионное производство), 3) специальные разрешительные производства: государственно-учредительное, поручительское, по

предоставлению квот.

Попечительские административные производства используются преимущественно для оказания персональной государственной поддержки, ибо ее коллективные формы (обеспечение доступа к объектам культурного достояния, образования, науки, здравоохранения и т.д.) сопровождаются материально-техническими, но не юридическими действиями, следовательно, об административном процессе в данном случае говорить не приходится.

Для данных производств характерно установление административных регламентов предоставления государственных услуг.

Уполномоченными представителями государственной администрации в большинстве случаев являются федеральные агентства, государственные внебюджетные фонды и подведомственные им организации, предприятия и учреждения, ведающие вопросами предоставления государственных услуг.

Предметом доказывания является персональный норматив обеспеченности заинтересованного лица, которое должно представить доказательства, необходимые для рассмотрения его обращения. Обязанность по исследованию и оценке сведений возложена на представителей государственной администрации[5] [6].

Решение о выдаче свидетельства о признании беженцем либо решение об отказе принимается по итогам анкетирования, оформления опросного листа, проверки достоверности сведений о данном лице и членах семьи, обстоятельств их прибытия и оснований для их нахождения на территории России. Могут применяться меры обеспечения доказательств: ходатайствующее лицо проходит процедуру идентификации, включая обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию.

Попечительское производство по существу завершается актом, фиксирующим определенные меры государственного содействия в пользу конкретного лица.

Виды попечительских производств подразделяются в зависимости от субъектов, в пользу которых оказывается государственное содействие:

  • 1) индивидуальные попечительские производства: по признанию и оказанию содействия лицам, пострадавшим от катастроф, по социальному обслуживанию несовершеннолетних лиц, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, граждан пожилого возраста и инвалидов, иных лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, по оказанию материальной поддержки и подысканию подходящей работы безработным гражданам, по признанию и оказанию содействия беженцам, вынужденным переселенцам, мигрантам, по социальному обслуживанию ветеранов, по принятию компенсационных мер репрессированным лицам;
  • 2) инвестиционные производства: по поддержке значимых производств, по комплексному развитию отраслей и регионов.

Оперативно-исполнительные административные производства связаны с установлением порядка управления во внутриорганизацион-ных отношениях. Субъект методического воздействия в этих случаях действует в отношении организационно подчиненных лиц.

Возбуждение производства осуществляется со стороны властного субъекта.

Доказывания как юридического процесса не требуется в оперативноисполнительном производстве, связанном с осуществлением общего руководства, ибо принятие административных приказов циклически запрограммировано в должностном регламенте руководителя. Приказ по службе является персонализацией и конкретизацией обязанностей и прав подчиненного субъекта[7], дополнительных доказательственных фактов для его принятия не требуется, кроме истечения давностного срока.

Объявление приказа в исключительных обстоятельствах также не подлежит доказыванию, а только исполнению. В данном случае имеет место юридическая фикция, что из обстановки очевидно, каким образом необходимо поступить, а приказ выступает лишь гарантией законности действий.

Оперативно-исполнительное производство по существу завершается административным приказом.

  • [1] Пункт 3 Правил регистрации автотранспортных средств и прицепов к ним в ГИБДД МВД России. Утв. приказом МВД России от 24.11.2008 № 1001 // Российская газета. 2009. 16 января. № 5. Попович, Славолюб. Административное право (общая часть). - М.: Прогресс, 1968.-С.317.
  • [2] Шорина С. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР.-М.: Наука, 1981.-С. 23.
  • [3] Российская газета. 2011. 6 мая. № 97.
  • [4] Алексеев С. С. Общая теория права. - С. 414.
  • [5] Часть 3 ст. 9 Воздушного кодекса РФ: Федеральный закон от 19.03.1997 № 60-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.
  • [6] Определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 07.08.1995 // ВВС РФ. 1995.№ 11.
  • [7] Тиковснко А.Г. Понятие, характерные черты, формы и виды служебных приказов // Формы государственного управления. - М., 1983. - С. 127.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ