ДОЛГОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ ОРГАНОВ, УПРАВЛЯЮЩИХ БЮДЖЕТОМ

Обязательства перед бюджетом. Нужно признать, что такие территориально организованные субъекты, для которых формируются модели будущего экономического движения, каковыми выступают балансы доходов и расходов, составлены из множества организаций, учреждений, органов государственной власти. Эти организации связаны с бюджетом долговыми отношениями и денежными потоками.

Кроме бюджетных организаций с бюджетом непосредственно взаимодействует чрезвычайно широкий круг различных юридических и физических лиц, которые, с одной стороны, несут обязательства перед бюджетом, а с другой — предъявляют вполне конкретные требования к данному бюджету.

Здесь и далее ради упрощения изложения, говоря «бюджет», мы имеем в виду территориально организованные субъекты, экономическое движение которых находит свое отображение в такой модели, какой и является собственно бюджет.

Если мы попробуем установить, кто же именно несет обязательства перед бюджетами, то придется констатировать, что практически все юридические и физические лица, располагающиеся на определенной территории, являются налогоплательщиками и уже в силу этого обстоятельства несут налоговые обязательства. Со стороны бюджетов к этим налогоплательщикам, естественным образом, предъявляются налоговые требования. Эти же лица несут перед всяким бюджетом и самые разнообразные неналоговые обязательства.

Обязательства бюджета. В то же время всякий бюджет несет обязательства не только перед бюджетными организациями, учреждениями, органами власти, но и перед самым широким кругом физических и юридических лиц. И все множество такого рода лиц предъявляет свои специфические и, как правило, вполне обоснованные требования к бюджету.

Эта совокупность долговых отношений, носителями которых, кроме определенного бюджета, выступают самые разнообразные субъекты хозяйствования и просто граждане, может быть отображена в некоторой гипотетической модели. Такая модель характеризует не что иное, как экономическое состояние указанного субъекта в определенный будущий момент времени. Эта модель состояния необходимо дополняет уже имеющуюся в наличии модель будущего экономического движения, в качестве которой выступает именно бюджет такого субъекта.

Экономическое состояние территориально организованного хозяйствующего субъекта предопределяет будущее экономическое движение такого субъекта. Многократное возвращение к констатации этой навязчивой идеи, скорее всего, уже утомило даже самых терпеливых из читателей. Теперь остается только объяснять, почему сделать это довольно трудно.

Первое, что требуется принять во внимание, вознамерившись приступить к построению такой модели будущего состояния, это осознание необходимости сбора, обобщения и преобразования чрезвычайного по своим объемам количества информации. Кроме того, эту информацию недостаточно собрать, обобщить и преобразовать, ее придется представить в таком виде, в котором она может быть использована для принятия оптимальных управленческих решений.

Что же представляют собой различные формы бухгалтерских записей или формы бухгалтерской отчетности? По своей форме бухгалтерские записи есть не что иное, как одномерные и двухмерные таблицы. Эти таблицы содержат числовые значения разнообразнейших показателей, характеризующих определенные экономические состояния и формы движения как хозяйствующего субъекта в целом, так и отдельных его частей.

К такого рода документам могут быть предъявлены определенные требования. Эти требования в целом весьма просты и сводятся к следующему: во-первых, документы должны содержать достаточный объем необходимой для принятия обоснованных решений информации, а во-вторых, быть удобными для работы с ними, т.е. компактными, наглядными, легко воспринимаемыми. Однако эти два условия противоречат одно другому и практически трудно выполнимы.

Нельзя забывать, что объемы информации, отображающие многообразную деятельность, рыночные связи, сложные межбюджетные и внутрибюджетные отношения, столь велики, что разместить эту информацию в компактных, простых и легко воспринимаемых бухгалтерских формах, на бумажных носителях практически невозможно. Упрощение форм отчетности возможно только посредством многократного суммирования, агрегирования показателей, что не позволяет получить адекватного видения имеющих место социально-экономических процессов, протекающих с участием бюджетных средств.

Развернутое представление столь обширной информации невозможно воспринять и охватить руководителям высших уровней управления. Проблема обычно решается посредством увеличения численности управленческого персонала, в том числе и в сфере осуществления функций учета, а, кроме того, углублением специализации управленческих функций, увеличением количества уровней управления средствами бюджета. Впрочем, рост численности управленческого персонала имеет свои пределы.

Нужно признать, что применение информационной техники и технологий, позволяющих механизировать и автоматизировать многие, но не все управленческие функции, решает проблему обработки чрезвычайно объемной информации лишь частично и в определенной мере. Дело в том, что современная система бухгалтерского учета создана и исправно функционирует, будучи приспособленной к размещению информации на бумажных носителях.

Представляется, что именно чрезвычайные объемы информации и сложности ее восприятия есть одна из главных причин, наличие которых обусловливает трудности создания приемлемой с позиций эффективного управления модели будущего состояния территориально организованных субъектов. Хотя вполне очевидно, это не единственная и, может быть, не главная из таких причин.

Технические средства отображения и обработки информации, в первую очередь компьютерная техника, открывают такие возможности осуществления различных форм учета, и бухгалтерского учета в частности, которые были совершенно не доступны во времена использования бумажных технологий сбора, обработки и хранения информации. И дело не только и не столько в открывающихся возможностях механизации и автоматизации операций учета. Применение совершенной информационной техники позволяет разрабатывать иные, чем прежде, методологии и технологии учета.

Вероятно, одной из возможностей, открываемых применением вычислительной техники, является создание таких документов учета, которые невозможно создать или хотя бы даже отобразить в достаточно полном виде на бумаге. Здесь следует заметить, что возможности, открываемые вычислительной техникой, в определенной степени позволяют и делают целесообразным объединение синтетической и аналитической форм бухгалтерского учета.

Использование вычислительной техники позволяет создавать многомерные таблицы с любой степенью детализации рассматриваемых параметров, не будучи ограниченными лишь одномерными и двухмерными таблицами, разместить которые возможно на бумажных листах стандартных размеров. Речь, в частности, идет об использовании OLAP (Online Analytical Processing) технологий.

Здесь попытаемся прервать этот свободный полет методологической фантазии и опуститься с высот теоретической мысли на нашу экономически не во всем правильную землю.

Значительные объемы информации, требуемые для построения указанных моделей будущих состояний, — весьма серьезная, но, скорее всего, не самая большая проблема, которую придется решать, озадачившись построением такого рода конструкции. И все-таки, приступая к формированию некоторой модели состояния, первое положение, которое мы должны принять в качестве методологической основы данного построения, состоит в том, что такая модель есть способ отображения долговых отношений, в которые вступает рассматриваемый субъект, т.е. модель совокупности долговых требований и долговых обязательств. Для того чтобы построить эту модель для определенного территориального образования требуется обозначить хотя бы основные виды его требований и обязательств.

Дать исчерпывающий или сколько-нибудь подробный перечень долговых требований и обязательств территориально организованного субъекта представляется задачей в высшей степени сложной и для небольшой статьи практически невыполнимой. Все, что можно сделать в данном случае, это очертить в самом общем схематичном виде некоторые основные принципы построения модели будущего экономического состояния рассматриваемого нами субъекта.

Как построить желаемую модель будущих экономических состояний территориально-организованных субъектов? К главному из указанных принципов следует отнести именно разделение системы долговых отношений бюджетов на бюджетные требования и бюджетные обязательства. Затем в качестве одного из таких принципов может быть названа группировка этих долговых отношений внутри двух указанных частей, т.е. внутри активов и пассивов, в соответствии с типом контрагентов бюджетов, формой этих долговых отношений и предметом долговых отношений. Ничто нам не мешает предпринять попытку выделить некоторые группы таких требований и обязательств.

Активы баланса долговых отношений государства. Если обратиться к тому, что в этом случае позволительно отнести к активам, то наибольший объем требований, предъявляемых таким типом субъектов, вне всякого сомнения представлен налоговыми требованиями. Налоги есть главный источник доходов бюджета любого уровня. Налог есть долговое обязательство налогоплательщика, а со стороны государства налог представляет собой долговое требование заплатить определенную сумму в соответствующий бюджет в заданный период. Если развернуть налоговые требования по признакам видов налогов и типов налогоплательщиков, то получим достаточно сложную систему активов некоторого территориально организованного субъекта, оперирующего средствами определенного бюджета.

Проблема нахождения объема налоговых обязательств налогоплательщиков может быть представлена в форме задачи определения налогового потенциала территории. Вопрос определения налогового потенциала некоторой территории не выглядит далекой от жизни теоретической абстракцией. Разработка методов определения и форм представления налогового потенциала уже давно является практически решаемой задачей.

Кроме налогов данный тип субъектов в качестве активов имеет неналоговые требования. Это — различные сборы, взносы в бюджетные и внебюджетные фонды, таковыми выступают пошлины, разнообразные налоговые санкции, пени и т.д. Кроме того, со стороны таких субъектов к юридическим и физическим лицам могут быть предъявлены самые разнообразные виды требований ввиду осуществления государственными учреждениями, организациями хозяйственной деятельности. В последнем случае возникают долговые требования по поводу оплаты предоставляемых услуг, а также иной продукции. Нельзя забывать о довольно значительных во многих случаях объемах требований, предъявляемых бюджетами при продаже государственной и муниципальной собственности. Вообще говоря, практически все формы денежных требований со стороны территориально организованного субъекта могут быть поставлены в соответствие видам доходов, предусмотренным бюджетной классификацией.

Обязательства или пассивы баланса долговых отношений

государства

Проблема определения обязательств рассматриваемых территориальных субъектов представляется не менее сложной, а иногда и более трудноразрешимой, чем определение их требований. Знание общего объема таких обязательств видится вопросом весьма актуальным. В рассматриваемом случае недостаточно знать общий объем этих обязательств. Здесь важно определить достаточно полный перечень таких обязательств перед конкретными юридическими и физическими лицами.

Для того чтобы несколько упростить предлагаемую задачу, видится возможным и обоснованным при первоначальном рассмотрении данной проблемы ограничиться тем объемом обязательств, который принято называть бюджетными обязательствами. Сразу заметим, что бюджетные обязательства или обязательства, погашаемые за счет средств бюджета, составляют неполный объем обязательств интересующих нас субъектов. Однако, поскольку речь изначально шла о моделях будущих состояний, дополняющих такую модель движения, какой является бюджет или баланс доходов и расходов, данное допущение предполагается вполне приемлемым.

Проблема определения конкретных обязательств бюджета видится в высшей степени сложной. В определенной своей части эти обязательства учитываются в расходной части бюджета, в квартальной росписи, а также в сметах финансирования конкретных бюджетных организаций, учреждений.

Следует заметить, что для классификации бюджетных обязательств приемлемы не все способы классификации расходов бюджетов. Поскольку всякое долговое отношение подразумевает наличие по меньшей мере двух субъектов, выступающих сторонами данного отношения, бюджет несет обязательства перед конкретными юридическими и физическими лицами. С этих позиций нас, в первую очередь, интересует ведомственная классификация расходов бюджетов, а также те виды обязательств, которые бюджет несет перед физическими лицами.

Значительная часть обязательств бюджета — это обязательства перед бюджетными организациями, учреждениями. Существуют вполне определенные обязательства бюджетов перед коммерческими фирмами, компаниями по оплате продукции, производимой в рамках государственного заказа.

Метод двойной записи в данном случае вполне приемлем. Поскольку первоначально речь шла о возможности построения для рассматриваемых территориально организованных субъектов моделей будущих экономических состояний, представляющих собой некоторые аналоги бухгалтерского баланса, видится естественным вопрос применимости или возможности использования для данного случая метода двойной записи. Вообще говоря, сама форма бухгалтерского баланса и метод двойной записи есть составляющие одного общего метода, и разделить две стороны этого метода построения данной модели довольно трудно. Если мы откажемся от метода двойной записи, то фактически окажемся не в состоянии получить ту форму записи, которую, собственно, и принято называть бухгалтерским балансом. В противном случае, т.е. не применяя метод двойной записи, мы можем получить только лишь перечни, реестры определенным образом классифицированных бюджетных требований и обязательств.

Вместе с тем следует помнить, что метод двойной записи есть в высшей степени формализованный прием, накладывающий жесткие ограничения на порядок составления записей в бухгалтерском балансе. Кроме того, бухгалтерский учет имеет дело с отображением прошлых или уже совершившихся фактов хозяйственной жизни организации. Обращаясь к проблеме составления баланса долговых отношений территориально организованных субъектов для будущих моментов времени, скорее всего, придется выходить за пределы тех формальных условий и ограничений, которые предусмотрены методом двойной записи. В итоге мы можем получить тот результат, что модель долговых отношений рассматриваемого субъекта окажется не сбалансированной по активам и пассивам. Не думается, что это положение нужно рассматривать в качестве отрицательного итога. Получение такой несбалансированности есть указание на необходимость предпринимать определенные действия для восстановления фактического, а не формального баланса долговых отношений субъекта.

Учет отдельных видов обязательств бюджетов в настоящее

время ведется

Справедливости ради нужно признать, что перечни бюджетных требований и бюджетных обязательств, в том числе для будущих моментов времени, в той или иной форме составляются и ведутся и сейчас. Между тем такого рода перечни не в состоянии представить всеобъемлющую картину нынешнего и будущих состояний тех специфических субъектов, которые мы рассматриваем.

В некоторых случаях ведение такого учета бюджетных обязательств предписывается бюджетным кодексом и иными нормативными актами. В частности, наиболее строго ведется учет внешнего и внутреннего государственного долга или денежных обязательств перед такими крупными кредиторами, какими являются иностранные государства, банки, владельцы государственных ценных бумаг и т.д. В состав государственного внутреннего долга и муниципального долга, кроме того, включаются обязательства перед другими бюджетами. Законами о бюджетах задаются предельный размер государственного и муниципального внутреннего и внешнего долгов на конец очередного финансового года [3].

Впрочем, существует множество видов бюджетных обязательств, точный учет которых во многих случаях видится крайне затруднительным. К таковым относятся обязательства, которые возникают в результате действия многих так называемых «социальных» законов. Ситуация такова, что иногда оказывается крайне трудно или невозможно определить все физические лица, имеющие право на получение денежных средств или льгот. Не редким является случай, когда лица, имеющие право на получение средств из бюджета, не желают реализовать это право, т.е. отказываются от предъявления своих законных требований по данному бюджетному обязательству.

Не все обязательства бюджетов могут быть точно учтены

Довольно часто оказывается трудным точно определить фактический объем предоставляемых отдельному физическому лицу средств из бюджета, в частности при пользовании льготами, состоящими в праве на бесплатный проезд в общественном транспорте. Это не единственный пример. И все же, несмотря на эти и многие другие сложности, определить общий объем обязательств с той или иной степенью точности представляется задачей реально выполнимой.

Вполне реальные сложности могут возникать уже на стадии учета всех видов обязательств определенного бюджета и тем более при определении юридических и, главное, физических лиц, перед которыми данный бюджет несет свои обязательства в определенные будущие моменты времени.

Если говорить об объемах бюджетных обязательств перед физическими лицами, то, скорее всего, мы не ошибемся, предположив, что в числе наибольших по объему обязательств, например федерального бюджета перед физическими лицами, выступают обязательства по выплате пенсий. Кроме того, весьма велики объемы обязательств бюджетов по выплате заработной платы. Здесь нужно заметить, что бюджет обычно не прямо несет обязательства по заработной плате, а опосредованно, через финансирование бюджетных учреждений, организаций, а также органов власти. Это обстоятельство нисколько не меняет отношение получателей этих средств, обращающих свои долговые требования в случае задержек с выплатами непосредственно к бюджету, т.е. к органам государственной или муниципальной власти.

Кроме того, среди наиболее значимых видятся обязательства бюджетов по различного рода социальным трансфертам. Несмотря на то что эти выплаты по объему могут уступать пенсиям и зарплатам, они поступают чрезвычайно широкому кругу получателей и жизненно важны для определенных категорий населения. Долговые требования по данным категориям выплат обращены непосредственно к определенным бюджетам.

Нельзя забывать о такой важной составляющей обязательств бюджетов перед населением, какой являются разнообразные компенсации и льготы по ЖКХ, льготы на транспорте. Такие требования к бюджетам предъявляются со стороны физических лиц, представляющих весьма широкие слои населения.

Важными являются такие обязательства бюджетов, которые обеспечивают предоставление «бесплатных» услуг в сферах здравоохранения и образования. Объем требований к соответствующим учреждениям и органам власти в неденежной форме со стороны самого широкого круга физических лиц довольно велик.

Здесь в самом общем виде были перечислены наиболее, как нам думается, существенные группы обязательств бюджетов перед физическими лицами, предъявляющими соответствующие требования к определенным бюджетам, предусматриваемые соответствующими законами, в первую очередь законом о бюджете на очередной год.

Вместе с тем этот перечень представляется далеко не полным и не учитывающим те виды обязательств, которые бюджет несет не прямо перед определенными группами физических лиц, а опосредованно, через обязательства перед соответствующими организациями, учреждениями. Кроме того, существует множество бюджетных обязательств перед юридическими лицами, которые непосредственно не являются обязательствами перед физическими лицами, но, так или иначе, затрагивают интересы последних.

Продолжительность существования бюджетных обязательств

Если говорить о своевременности исполнения бюджетных обязательств, следовало бы указать точные сроки, в которые эти обязательства должны быть исполнены. По этому поводу требуется иметь в виду, что существуют случаи, в которых сроки исполнения бюджетных обязательств точно установить бывает довольно сложно. Вполне естественно, что и планирование расходов бюджетов имеет не вполне точную привязку к временной шкале. Главным документом, регламентирующим расходы бюджетов, выступает закон о бюджете, который принимается на предстоящий год и не несет в себе детальную временную разбивку расходов внутри года.

Поквартальное разбиение расходов бюджета осуществляется за пределами закона о бюджете, а именно посредством составления квартальной росписи. Нужно заметить, что квартальная роспись является последним нормативным документом, определяющим порядок расходования бюджетных средств внутри столь относительно продолжительного временного периода, каким выступает квартал. Поэтому исполнение бюджетных обязательств нормативно регламентируется таким образом, что временная определенность такого исполнения часто составляет один квартал.

В свою очередь, достаточно определенное по времени исполнение всего объема обязательств налогоплательщиков перед бюджетом представляется во многом не более точным, чем исполнение по времени обязательств бюджета перед получателями бюджетных средств. Хотя для исполнения обязательств налогоплательщиков перед бюджетом установлены точные сроки уплаты налогов, общий объем этих налогов лишь прогнозируется с той или иной степенью определенности.

В этих условиях неизбежно возникновение так называемых кассовых разрывов. Кассовые разрывы указывают на возможность возникновения ситуации, в которой вполне вероятно несвоевременное исполнение бюджетных обязательств перед получателями бюджетных средств. Положение, в котором неисполнение в срок бюджетных обязательств обусловлено возникновением кассовых разрывов, легко исправляется посредством наличия определенного резерва бюджетных средств или заимствованиями на финансовых рынках. В качестве резервов обычно служат остатки на бюджетных счетах. Случай с возникновением кассовых разрывов видится наиболее простым и понятным. В реальности возможны более сложные ситуации, и неисполнение бюджетных обязательств в установленные сроки остается весьма вероятным. Более того, такие события регулярно наблюдались в прошлом, а также имеют место в настоящем.

Рассматривая денежные потоки доходов бюджета и бюджетных расходов, указать тот момент, в котором возникнет угроза недостаточности бюджетных средств, необходимых для полного и своевременного исполнения бюджетных обязательств, представляется задачей достаточно сложной. Именно для того, чтобы определить возможность и высокую вероятность такой ситуации, и требуется иметь некоторую модель будущих экономических состояний территориально организованных субъектов. Такая модель позволяет сопоставлять долговые требования и долговые обязательства бюджета в определенные моменты времени, т.е. привязав их к временной шкале.

При невозможности погасить свои обязательства перед кредиторами коммерческая организация оказывается не в состоянии осуществлять дальнейший процесс производства, теряет источники доходов и неизбежно попадает в положение банкрота. Экономисты исходят из того, что государство не может обанкротиться. И это действительно так, поскольку и при том, что бюджет не в состоянии погасить свои обязательства в полном объеме, налоги продолжают поступать. Никто из налогоплательщиков не в праве отказаться исполнять свои обязательства перед бюджетом по той причине, что бюджет не исполняет свои обязательства в полном объеме или исполняет их несвоевременно.

Государство не может обанкротиться — просто объявляет дефолт

Государство, как показала практика, не становится банкротом и тогда, когда налоги собираются крайне неудовлетворительно. Тогда включается механизм денежной эмиссии, и налогообложение переходит из явной в скрытую форму. В последнем случае начинает собираться так называемый инфляционный налог. В нашей стране так было в первой половине 90-х годов и еще ранее в 20-е гг. прошлого века.

Вместе с тем ситуация, в которой бюджеты не исполняют свои обязательства, крайне нежелательна. Это, например, имеет место в случае так называемого дефолта. Дефолт означает, что государство, будучи не в состоянии погасить свои долги или определенный вид долга, официально это признает и в одностороннем порядке отказывается исполнить принятые ранее на себя обязательства, что и имело место в августе 1998 года.

Следствием дефолта явился финансовый кризис, в результате которого обанкротились несколько крупнейших российских банков, и практически вся банковская система довольно продолжительное время находилась в состоянии нестабильности. Вполне очевидно, что кроме банков и других финансовых организаций пострадали вкладчики, в частности весьма широкий круг физических лиц.

Фактический отказ исполнять принятые ранее на себя обязательства уже непосредственно перед физическими лицами имел место и тогда, когда было объявлено о «замораживании» гособлигаций, выпускавшихся в конце 40-х и в 50-е гг. Этот пример неисполнения бюджетных обязательств отягощен тем обстоятельством, что такого рода обязательства государство несло непосредственно перед физическими лицами.

Особенностью этой ситуации является то, что противоположная сторона данного долгового отношения или физические лица — кредиторы, вообще говоря, не отказалась от предъявления своих долговых требований. Как правило, кредиторы не склонны так легко и просто отказываться от своих долговых требований, как это иногда делают должники, будучи освобожденными или освобождая себя от долговых обязательств. Известно, что во Франции до сих пор хранятся облигации российского правительства, выпущенные до 1917 года.

Понятно, что дефолт представляет собой чрезвычайную и довольно редкую ситуацию. Вполне реальным и не столь редким видится такое положение, в котором органы государственной власти не снимают с себя бюджетные обязательства, как это бывает в случае дефолта, и между тем обязательства не исполняются в течение достаточно длительных или неопределенно длительных периодов времени. Этот случай отличается от кратковременных периодов неисполнения обязательств, как это бывает при возникновении кассовых разрывов.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >