Налоговая реформа: ее сущность, необходимость и проблемы реализации в РФ

На протяжении последних шести десятилетий практически во всех странах мира происходили изменения их налоговых систем. При этом в некоторых странах преобразования не затрагивали основ действовавшей системы налогообложения. В других странах в результате указанных преобразований пересматривались принципиальные основы налоговой политики в связи с создавшимся несоответствием налоговых отношений существенно изменившимся экономическим, социальным и политическим условиям развития общества. Под дефиницией «налоговая реформа» в экономической литературе зачастую понимаются изменения налоговой системы, направленные на совершенствование ее отдельных элементов. Естественно, что с течением времени налоговые отношения и сама налоговая система постоянно изменяются в связи с объективным развитием экономики. В данном случае речь идет не о налоговой реформе, а о процессе совершенствования налоговой системы государства.

Поэтому не всякий процесс совершенствования налоговой системы и налоговых отношений может считаться налоговой реформой. Главным отличительным признаком процесса совершенствования — его непрерывность. Естественно, что налоговые системы разных стран постоянно совершенствуются в связи с происходящими объективными процессами развития их экономик. В то же время налоговая реформа — это процесс, имеющий определенный временной промежуток. В процессе ее осуществления производятся радикальные преобразования налоговых систем и налоговых отношений, в процессе же совершенствования налоговой системы осуществляются изменения ее отдельных элементов. Различают указанные процессы и движущие силы проводимых изменений налоговой системы. Процесс совершенствования налоговой системы реализуется в контексте изменения тактики налоговой политики. Налоговая реформа проводится в ходе перестройки социально-экономической политики государства с последующим кардинальном пересмотре концепции и стратегии налоговой политики. Основной целью налоговой реформы является построение такой налоговой системы, которая в полной мере соответствовала бы новым потребностям социально-экономического развития страны и новому курсу налоговой политики. Следовательно, налоговая реформа — неотъемлемый атрибут изменяющейся социально-экономической и налоговой политики.

Обеспечение необходимого объема налоговых доходов, как правило, зависит от эффективности фискальной функции налоговой системы. Одновременно экономический подъем в преобладающей степени определяется успешной реализацией других функций системы налогообложения, в первую очередь распределительной и стимулирующей. Поэтому налоговые реформы прежде всего тесно связаны с эффективным выполнением налоговой системой своих функций.

В связи с этим очевидно, что изменения налогообложения, которые не затрагивают принципиальных основ проводимой налоговой политики, а являются по сути лишь дополнениями или уточнениями отдельных положений действующего налогового законодательства, не представляют собой налоговые реформы и должны считаться совершенствованием налоговой системы.

Вместе с тем протяженный во времени комплексный процесс налоговых преобразований, ведущих, в конечном счете, к реформированию всей налоговой системы, может и должен называться налоговой реформой.

Таким образом, можно дать следующее определение налоговой реформы: «Налоговая реформа — это ограниченный во времени комплекс кардинальных преобразований налоговых отношений на основе масштабной перестройки действующей системы налогообложения и изменения механизма управления ею в целях приведения налоговой системы в соответствие с новыми потребностями социально-экономического развития страны и новым курсом налоговой политики».

Экономическая теория выработала определенную классификацию налоговых реформ по следующим признакам: по содержанию, в зависимости от цели проведения, по продолжительности.

По содержанию налоговые преобразования подразделяют на системные и структурные реформы. При системной налоговой реформе проводятся масштабные преобразования концептуальных и методологических положений всей системы налогообложения. В результате указанных преобразований системы налогообложения, как правило, коренным образом меняется перечень налогов, устанавливается долгосрочная приоритетность прямых или косвенных налогов и т.д. Структурные налоговые реформы в наиболее общем виде представляют собой изменения налогообложения, преимущественно связанные со структурой налогов и организацией налогового администрирования. Эти налоговые преобразования призваны обеспечить прежде всего принципиальные изменения по определению базы налогообложения, установлению налоговых ставок, кардинальной перестройке механизма предоставления налоговых льгот и т.д.

В зависимости от поставленных целей налоговые реформы могут быть многоцелевыми и ограниченно целевыми. В ходе проведения многоцелевой реформы должен решаться весь программный комплекс проблем по масштабным преобразованиям системы налогообложения для создания устойчивой фискальной основы поступательного развития национальной экономики на долгосрочную перспективу.

Ограниченно целевые реформы могут выступать в различных формах, в частности, реформа выделения ресурсов, реформа изменения налоговых отношений, не затрагивающая доход, и налоговая реформа нейтрального дохода. Налоговая реформа выделения ресурсов направлена на обеспечение мобилизации ресурсов налогового характера для ускоренного развития отдельных приоритетных отраслей национальной экономики на основе применения в протекционистских целях специально установленных налоговых льгот и привилегий. Однако эти реформы, как свидетельствует мировая налоговая практика, чаще всего характеризуются низкой эффективностью в связи с тем, что наличие преференций создает основу и способствует уклонению от уплаты налогов.

В результате проведения налоговых реформ, не затрагивающих доход, решаются главным образом задачи обеспечения полноты и своевременности налоговых поступлений в государственный бюджет. По существу указанные реформы, как правило, направлены на системное совершенствование налогового администрирования на основе повышения надежности и эффективности процедуры налогового производства.

При осуществлении реформ нейтрального дохода в действующую систему налогов вносятся принципиальные изменения, состоящие в замене одних налогов другими. Одновременно доля новых налогов в ВВП преимущественно в краткосрочном периоде не отличается от аналогичной относительной величины дореформенных налогов. Вместе с тем новые налоги, не оказывая негативного воздействия на хозяйственные субъекты, в отличие от прежних налогов создают больше стимулов для развития производственной и инвестиционной активности данных субъектов.

По продолжительности налоговые реформы могут быть краткосрочными, среднесрочными и долгосрочными.

Краткосрочная налоговая реформа, как правило, проводится в течение не более трех лет. В этом случае осуществляются не масштабные преобразования, а преобразуются отдельные элементы налоговой системы или налоговых отношений концептуального характера. Иными словами осуществляется реализация ограниченно целевой налоговой реформы, например, снижаются налоговые ставки в целях сокращения налоговой нагрузки на экономику.

Среднесрочная налоговая реформа продолжается от трех до восьми лет. Указанные преобразования являются более полными и более значительными, чем при реализации краткосрочных реформ, что позволяет осуществить существенные структурные преобразования. Но при этом действующая система налоговых отношений не подвергается коренной трансформации и вследствие этого не нуждается в длительной адаптации.

Вместе с тем системные преобразования налоговых отношений могут быть осуществлены только при долгосрочной налоговой реформе, имеющей период реализации, как правило, свыше восьми лет. Подобные реформы проводятся в случае, когда действующая налоговая система показывает свою несостоятельность, что вызывает необходимость осуществления кардинальных налоговых преобразований. Масштабный характер и чрезвычайная сложность намечаемых преобразований в сфере налогообложения не позволяют реализовать их в более сжатые сроки. Растянутость сроков налоговой реформы призвана обеспечить необходимую адаптацию хозяйствующих субъектов, а также контролирующих органов к новой системе налоговых отношений. Кроме того, длительность налоговых преобразований обусловливается достаточно осторожным подходом органов власти к реформе в такой области отношений, как налоги.

В практике могут случаться факты проведения и бессрочных налоговых преобразований, которые задумывались как налоговая реформа. Подобные процессы могут происходить в двух случаях. Во-первых, когда по разным причинам не достигаются цели налоговой реформы, в связи с чем возникает необходимость корректировки или средств и методов ее проведения, или концепции налоговой политики. Бессрочная реализация налоговых преобразований может осуществляться и в случае, когда отсутствует подготовительный этап проведения налоговой реформы, в результате чего не установлены ни цели, ни принципы и методология, ни порядок ее осуществления.

Длительность налоговой реформы в значительной мере определяется также ее внутренней логикой, поскольку проведение реформы должно осуществляться в несколько последовательных периодов: подготовительный, период проведения и заключительный.

В подготовительный период, от разработки и проведения которого в существенной мере зависит успешное проведение налоговой реформы, в первую очередь разрабатываются системные принципы и методология реформы налоговых отношений. Кроме того, в данный период определяются главные положения и порядок осуществления реформы. Необходимым элементом данного периода является всесторонний анализ обоснованности налоговой реформы и актуальности ее проведения с учетом экономических и политических целей, а также социальной и политической обстановки в экономике и в обществе. В частности, определяются реальность реализации и своевременность проекта реформы. Успешное проведение налоговой реформы невозможно без поддержки всего общества. Поэтому в течение данного периода налоговой реформы необходимо подготовить общественное мнение к ее восприятию, обосновав объективную необходимость и реальную возможность ее осуществления. При несоблюдении условий четкого и полного осуществления всего комплекса мер подготовительного периода налоговой реформы может превратиться в неудачный эксперимент с последующим разбалансированием существовавших до ее проведения налоговых отношений с непредсказуемыми социальными и экономическими последствиями. Заключительной фазой подготовительного периода является принятие нового налогового законодательства.

Второй период налоговой реформы — это период ее непосредственной реализации, в течение которого вводится в действие новое налоговое законодательство, отрабатываются новые налоговые механизмы, оперативно вносятся необходимые корректировки в случае выявления законодательных недоработок и практических нестыковок функционирования обновленного налогового механизма.

В заключительном периоде налоговой реформы проводится анализ и дается оценка ее фискальной, социальной и экономической эффективности, делаются необходимые выводы о достижении поставленных целей, готовятся рекомендации по дальнейшему совершенствованию налоговых отношений, по завершению или продолжению налоговой реформы.

Реформа налогообложения, как правило, следует после политических, экономических и структурных перестроек. Это вызвано тем, что она является более инерционной в смысле эффективности одномоментных результатов по сравнению даже с такими экономическими преобразованиями политического характера, как приватизация, отмена государственной монополии внешней торговли, либерализация цен и некоторые другие. В этой связи налоговые преобразования обычно реализуются как вторичные реформы. Именно поэтому налоговые реформы зачастую осуществляются в достаточно продолжительный отрезок времени, т.е. в эволюционной форме, путем последовательного устранения выявленных в ходе функционирования национальной налоговой системы недостатков и перекосов. Указанные негативы налоговых отношений предопределяются прежде всего объективным ходом экономического развития страны.

Характерной особенностью налоговых реформ в рыночной экономике является то, что они реализуются последовательно, как бы поэтапно переходя одна в другую. Связано данное положение в основном с тем, что поиск экономически перспективных направлений налоговой политики и соответствующих перестроек национальных фискальных систем является непрерывным процессом.

Таким образом, можно выделить следующие основные признаки налоговой реформы в рыночной экономике: эволюционность, последовательность и непрерывность.

Вместе с тем указанные признаки отнюдь не означают, что налоговая реформа не может проводиться и революционным способом. Но подобные преобразования проводятся в крайних случаях, когда налоговая реформа крайне важна для государства.

Совершенствование налоговых систем происходило на протяжении прошедшего столетия практически во всех странах мира. В зависимости от факторов внутреннего социально-экономического развития и задач международной интеграции в разных странах проводятся как краткосрочные, так и среднесрочные и долгосрочные налоговые реформы. В частности, в Великобритании преобразования налогообложения проводились непрерывно в течение десяти лет, начиная с 1979 г. В Германии непосредственная реализация налоговой реформы осуществлялась в три этапа: в 1986, в 1988 и в 1990 годах, а в США в два этапа: в 1981 и 1986 гг. Во Франции налоговая реформа длилась с начала 1980-х гг. и почти до конца прошлого столетия.

При этом основной задачей налоговых реформ являлось формирование перспективных налоговых механизмов как основы динамичного социально-экономического развития. Налоговые реформы 50—60-х годов прошлого столетия в странах с развитой рыночной экономикой осуществлялись вслед за реформами денежной системы, заработной платы, цен и т.д. Основное направление реформ того периода — рост доходов бюджета для восстановления разрушенного войной хозяйства и переоснащения производства путем государственного регулирования экономики и внешнеэкономических отношений, проведения антикризисной политики при ограниченных социальных расходах. Изменившиеся к 1980-м гг. экономические условия (замедление темпов экономического роста, мировые энергетические и сырьевые кризисы, мультиплицированное развитие инфляции) предопределили необходимость проведения новых налоговых реформ в этих странах. Основная их направленность в тот период — развитие таких налоговых методов, которые позволяли осуществлять регулирование экономического развития на основе минимального государственного воздействия на рыночные механизмы. Характерная особенность этих налоговых реформ — либерализация системы прямых налогов и увеличение сферы действия налогов на потребление. Основой реформы системы прямых налогов являлось установление низких налоговых ставок с одновременной отменой большинства налоговых льгот. Ставки налога на прибыль корпораций в Великобритании, например, были снижены с 36 до 25%. В Германии с 27% в 1982 г. до 19% в 1989 г. была снижена доля прямых налогов и взносов на социальное страхование. Одновременно вместо многоразрядной шкалы были введены две основные ставки подоходного налога с населения. Указанная концепция налоговых реформ оказала на всех налогоплательщиков воздействие «нейтрального» экономического эффекта налоговых отчислений и способствовала созданию более обширного благоприятного инвестиционного климата. Реформы системы косвенных налогов в 1980-е гг. касались в основном НДС. В частности, были увеличены его ставки и расширена база обложения.

В РФ необходимость проведения налоговой реформы была вызвана тем, что налоговая система к середине 90-х годов прошлого столетия стала тормозом развития экономики вследствие чрезмерной налоговой нагрузки и на население, и на бизнес, наличия огромного числа лазеек для ухода от налогообложения, снижением налоговых поступлений в бюджетную систему страны. Она была громоздкой, сложной и запутанной. Неэффективной проявила себя и сложившаяся к тому времени система налогового администрирования. Проведения налоговой реформы требовало и создавшаяся экономическая ситуация в стране.

В предшествующие налоговой реформе годы в экономике страны создалось сложное и противоречивое положение. С одной стороны, имели место определенные позитивные сдвиги. В частности, наметилась тенденция снижения темпов инфляции. Если в 1996 году она составляла 21,8%, в 1997 г. — 11%, и за январь—апрель 1998 г. — 4%. По данным Госкомстата, была достигнута положительная тенденция в производстве ВВП и в промышленном производстве: за 1997 год их рост составил соответственно 100,4% и 101,9%. Сделаны ощутимые шаги в либерализации и открытости экономики, в том числе отменены льготы по внешней экономической деятельности, с 1 июля 1996 г. — отменены экспортные пошлины. Деятельность импортеров стала регулироваться только импортным тарифом, отменены нетарифные меры, кроме тех, которые опираются на правило ВТО. Были достигнуты определенные успехи в укреплении российской валюты, осуществлены практические меры по полной конвертируемости рубля. К началу 1998 года накоплены значительные золото-валютные резервы, размер которых достиг 15 млрд долларов. Вместе с тем число негативных моментов в развитии российской экономики существенно превысило число достигнутых успехов. При этом публикуемые Госкомстатом отдельные показатели, прежде всего характеризующие положительную динамику темпов роста ВВП и промышленности, вызывали определенные сомнения. В частности, проведенный анализ взаимосвязанных показателей не позволял выявить факторы, за счет которых обеспечен рост экономики. Грузооборот за 2007 г. снизился на 3,6%, производство электроэнергии — на 2,1 %. При увеличении объемов производства грузооборот и производство электроэнергетики снижаться не должны. Или взять другие показатели. Производство средств производства за 1997 год по данным Госкомстата осталось на уровне 1996 года. Одновременно возросло производство потребительских товаров на 2,1%. Но данный показатель также вызывал много вопросов, поскольку в разрезе основных отраслей промышленности группы «Б» роста объемов производства не наблюдалось. В легкой промышленности, например, имело место падание производства на 2,4%, в производстве строительных материалов — на 4%, в пищевой промышленности — 0,8%, мукомольно-крупяной — 2,6%, стекольной и фарфоро-фаянсовой — 3,9%. Вероятнее всего, как показывал анализ, прирост ВВП обеспечен за счет несопоставимости показателей теневого бизнеса, деятельность которого учитывается при подсчете ВВП: в 1997 г. он включен Госкомстатом в размере 25%, в то время как в 1996 г. он учитывался в размере 22%.

Серьезное влияние на состояние экономики и финансов страны продолжала оказывать негативная тенденция в платежной дисциплине: продолжали расти долги налогоплательщиков в бюджетную систему и во внебюджетные фонды, а также задолженность по заработной плате. Просроченная кредиторская задолженность на 1 марта 1998 г. достигла 945,2 млрд рублей и дебиторская — 460 млрд рублей. По промышленности при объеме производства за 1997 г. в 1576 млрд рублей кредиторская задолженность составила 870,5 млрд рублей. Эти данные красноречиво говорят об отсутствии у предприятий реальных источников покрытия долговых обязательств. Задолженность по зарплате на 1 апреля 1998 г. составила 60,8 млрд рублей, в том числе из-за задержки финансирования из бюджетной системы — 9,0 млрд рублей, и из-за отсутствия средств у предприятий — 51,8 млрд рублей.

Продолжалось падение инвестиций в экономику, что являлось одной из главных причин снижения темпов производства. В 1996 году инвестиции в основной капитал составили только 82% от их объема 1995 года. В 1997 г. объем инвестиций вновь сократился на 5% против 1996 года. В 1998 году 35,6% предприятий оценивались по финансовому положению как банкроты, они не имели собственных оборотных средств и при этом их краткосрочные долговые обязательства превышали имеющиеся финансовые источники на 320 млрд рублей. При этом у каждого четвертого предприятия недостаток собственных оборотных средств превышал 50%. Удельный вес убыточных предприятий возрос в основных отраслях экономики до 50%, продолжала снижаться прибыльность производства. В сельском хозяйстве убыточными были более 80% хозяйств.

В условиях нехватки денежных средств на отдельных предприятиях бартерный обмен, денежные суррогаты составляли до 90% всей выручки от реализации продукции. Фактически в стране действовала параллельная денежная система, недоступная регулированию со стороны государства. При этом и бюджетная система страны не получала «живых» денег. В течение ряда лет около 40% поступлений в бюджет составляют денежные зачеты. При этом даже с учетом зачетов за 1997 год собрано только около 47% от предусмотренной в бюджете суммы налогов. В связи с этим в бюджетной системе страны сложилось тревожное положение. На 1998 год федеральный бюджет был утвержден с дефицитом в сумме 132 млрд рублей, или 4,66% к ВВП. При этом более 102 млрд или 77% всего дефицита предусмотрено покрыть за счет внутренних источников, т.е. за счет роста внутреннего государственного долга. При этом в бюджете 1998 г. на погашение внутреннего и внешнего долга предусмотрено направить 25% всех расходов бюджета. На обслуживание госдолга в 1998 г. предусматривалось направить 35% всех доходов бюджета. В связи с этим первостепенной задачей стало резкое снижение бюджетного дефицита. Для этого у государства имелось всего две возможности: снижение расходов и увеличение доходов. В части доходов ситуация в 1997—1998 гг. сложилась следующая. Налоговая нагрузка на экономику (налоги, как известно, — основной доходный источник бюджета) составляет порядка 31—32% ВВП. Между тем, как показывал анализ, каждый четвертый российский налогоплательщик налогов практически не платил. Тем самым налоговая нагрузка на добросовестных налогоплательщиков являлась фактически запредельной, достигая 40—45%. В этих условиях увеличение налоговой нагрузки на экономику было не только не реально, но и экономически опасно. В этих условиях для решения проблемы бюджетного дефицита нужен был иной путь: не увеличивая налоговую нагрузку на добросовестных налогоплательщиков и не снижая первостепенные расходы бюджета, увеличить поступление налоговых платежей за счет ликвидации в налоговом законодательстве лазеек для сокрытия доходов и ухода от налогообложения. Как показывали экспертные оценки, примерно 10—15% всех налоговых платежей (в расчете на 1998 год только по федеральному бюджету — свыше 45 млрд рублей) скрывается от учета и налогового контроля.

Значительные проблемы имели место в налоговом администрировании налогообложения алкогольной и табачной продукции. Как показывал анализ, акцизные налоги уплачиваются только с 2—3 из каждых 10 реализованных бутылок с алкоголем. В 1997 г. объем потребленной алкогольной продукции составил примерно 215 млн дал. При этом нелегальное производство и потребление составили около МО-145 млн дал., или более около 70%. Экспертные оценки показывали, что по сравнению с 1990 годом, в условиях цивилизованного рынка алкогольной продукции, потери акцизов по ликероводочной продукции оцениваются примерно в 30 млрд рублей в год. Миллиарды рублей терялись и в части акцизов по табачной продукции. За период 1992— 1998 гг. было принято около 100 постановлений правительства и ведомственных нормативных актов, издано несколько Указов Президента, направленных на ликвидацию теневого оборота в ликероводочной промышленности. Но во всех этих документах решение проблемы строилось, да и в настоящее время строится, на основе чисто административных мер, носящих, как правило, запретительный характер. В частности, в те годы были введены квоты на закупку спирта, которые, как показала практика, ничего не решают. Данные квоты выдаются администрациям регионов, а спирт получают непосредственно производители, для которых квоты не установлены. Поэтому с квотами никто не считался. Еще одно новшество — маркировка бутылок специальными марками. Но эти марки были «привязаны» к емкости бутылки условно: каждая из них предназначена для емкости в определенных интервалах, например, от 0,4 до 0,7 литра. Если всю продукцию разливать в тару емкостью 0,7 литра, а в отчете показывать придуманную 0,41 литра, то появляются неучтенные марки, которые успешно использовались для производства нелегальной алкогольной продукции. Не могли дать эффекта и другие установленные в те годы административные меры, в частности, установление минимальной цены на алкоголь, которой придерживались лишь легальные производители.

Экспертные оценки по результатам проверок применения контрольно-кассовых машин при расчетах с населением, а также на основе анализа той части валового внутреннего продукта, которая представляет «теневую экономику», приводили практически к единому выводу: теневой капитал скрывает ежегодно от налогообложения не менее 80— 100 трлн рублей налогов (в номинированной валюте — 80— 100 млрд рублей), в том числе около половины этого не поступает в федеральный бюджет.

Сложившаяся в экономике и финансах ситуация подтверждала, что подъем производства невозможен без решения проблемы повышения уровня собираемости налогов как за счет 100-процентного взимания подлежащих уплате налогов, так и за счет более полного охвата теневого сектора экономики. Иными словами, назрела необходимость осуществления в стране налоговой реформы, основная цель которой состояла не только в том, чтобы поднять фискальное значение системы налогов, но и обеспечить за счет снижения налоговой нагрузки основу для подъема российской экономики.

Реализацию налоговой реформы предусматривалось начать с принятия Налогового кодекса, проект которого принят Государственной Думой в I чтении в начале 1998 г. При этом следовало бы особо отметить, что принятый проект было сложно назвать подготовкой к проведению в стране налоговой реформы, поскольку в нем отсутствовали идеи о принципиальном изменении налоговой системы страны. Фактически он являлся проектом определенного совершенствования налоговой системы. Его можно было бы назвать достаточно удачной кодификацией всех действующих на момент его принятия законодательных и нормативных актов. Он представлял собой достаточно полный документ, который, сохраняя в основном преемственность действующей налоговой системы, обобщает и совершенствует действующее налоговое законодательство в части построения налоговой системы, исчисления и уплаты налогов, кодифицировал процедурные вопросы, достаточно четко определял меру ответственности всех участников налогового процесса за обеспечение выполнения законодательства по налогам. Некоторым достоинством проекта Кодекса являлось то, что авторами предпринята попытка сделать его документом прямого действия, исключающим необходимость издания подзаконных актов и нормативных документов. И это, пожалуй, были все достижения данного важнейшего для российской экономики и финансов документа.

Поэтому было нереально надеяться, что после его принятия Кодекс решит хотя бы часть проблем собираемости налогов, а также будет способствовать улучшению финансового положения в стране.

На первый взгляд, существенным достижением проекта НК РФ явилось резкое уменьшение количества уплачиваемых налогов и некоторое снижение налоговой нагрузки. Но если взглянуть на эту проблему поглубже, то было видно, что разработчиками предлагалось ликвидировать в основном второстепенные и сравнительно легко исчисляемые налоги. Вместе с тем с основными видами налогов (НДС, налог на прибыль (доходы), акцизы, подоходный налог с физических лиц) происходило прямо противоположное. Методика их расчета, и без того к тому времени непростая, продолжала усложняться.

Взять хотя бы такую проблему, как учетная политика предприятия-налогоплательщика. По проекту Кодекса для расчета НДС предлагалось дату фактической реализации определять как наиболее раннюю из следующих дат:

  • 1) день предъявления покупателю счета-фактуры;
  • 2) день оплаты;
  • 3) день отгрузки.

При существовавшем к тому времени в сфере материального производства недостатке денежных средств и колоссальных взаимных неплатежах, проектом практически исключалась возможность определения реализации «по моменту оплаты», что неизбежно привело бы к дальнейшему росту неплатежей и увеличению числа недоимщиков. Заявленное разработчиками проекта Налогового кодекса сокращение общей суммы налоговых платежей на 1,5 процента ВВП (или на 57,9 млрд рублей в расчете на год) достигается главным образом за счет уменьшения налога на прибыль, а также отчислений в дорожные фонды. Но что такое 1,5% при 40—45-процентном уровне имевшей в то время налоговой нагрузки? При этом льготное налогообложение прибыли «материализуется» у налогоплательщика преимущественно в виде амортизационных отчислений, которые из-за повсеместной нехватки денежных средств и низкого уровня самообеспечения финансовыми ресурсами вряд ли возможно использовать в качестве реального источника финансирования инвестиций. Для крупных и средних предприятий, половина из которых убыточна, уменьшение ставки налога на прибыль вообще никак не отразится. По этой же причине возможность ускоренной амортизации для них не могла быть реализована, поскольку только увеличивала сумму убытков и ничего не давала в качестве источника для инвестиций. Одновременно с этим проектом предлагалось ликвидировать льготу по налогу на прибыль в части средств, направляемых на финансирование капитальных вложений.

Одновременно с этим, в правительственном варианте проекта Налогового кодекса достаточно четко просматривалась линия смещения налогового бремени на население.

Складывалось впечатление, что исполнительная власть, осознав тщетность попыток собрать налоги с предприятий, хочет разрешить налоговые и бюджетные проблемы за счет еще бедного, но не умеющего «уходить» от налогов, населения. В ряду предлагаемых новых налоговых позиций особое внимание обращалось на вновь вводимый налог с продаж. С его помощью предполагалось собрать 33,6 млрд рублей, что значительно превосходит величину возможных, в связи с введением Налогового кодекса, налоговых потерь по двум крупнейшим налогам на предприятия: налогу на прибыль и НДС.

Проектом планировалось и прямое увеличение изъятий подоходного налога с физических лиц, который, вместо упрощения, становится все более сложным для расчета. Отменялись существовавшие налоговые льготы, а человек, получающий заработную плату в размере 2 тыс. рублей в месяц, или чуть более 300 долларов США, рассматривается в качестве достаточно обеспеченного для того, чтобы платить налоги не по минимальной, а по прогрессивной шкале. Предложенная шкала налоговых ставок, с одной стороны, неоправданно «загружает» массовую прослойку еще только формировавшегося в стране среднего класса, и, с другой стороны, явно освобождала от вполне посильного налогового бремени богатых и сверхбогатых лиц. Этой же цели будет способствовать предлагавшееся в проекте, не ясно чем обоснованное, снижение в два раза ставки акциза на ювелирные изделия.

Таким образом, можно констатировать, что налоговая реформа в РФ началась в 1998 г. фактически без разработанной и утвержденной концепции налоговых преобразований, то есть без обязательного в таком случае подготовительного периода.

Общеизвестно, что любой процесс преобразования, в том числе, и налоговые реформы, должны проводиться последовательно, в несколько этапов, первым и важнейшим из которых должен являться этап подготовительный. На данном этапе в первую очередь должны разрабатываться системные принципы и методология реформы налоговых отношений. Кроме того, на подготовительном этапе определяются главные положения и порядок осуществления реформы. Необходимым элементом данного этапа являются всесторонний анализ обоснованности налоговой реформы и актуальности ее проведения с учетом экономических и политических целей. Заключительной фазой этого этапа должно стать принятие нового налогового законодательства. Иначе говоря, прежде чем проводить налоговые преобразования в виде реформы, необходимо в первую очередь определить, с какой целью реформа проводится, каковы должны быть ее конечные результаты, а также какими путями и средствами эти цели должны быть достигнуты. И только после этого есть смысл проводить необходимые налоговые преобразования.

Реформа, тем более налоговая, не может и не должна осуществляться ради самой себя. Ее целью должно быть в первую очередь создание экономических условий для увеличения производства, расширения налоговой базы и получения на этой основе бюджетом дополнительных финансовых ресурсов. Налогоплательщики должны знать, и знать наперед, что их ожидает после завершения реформы.

Именно подготовительный этап является необходимым условием успешного проведения всей реформы. При несоблюдении условий четкого и полного проведения всего комплекса мероприятий по проектированию реформы налогообложения сама налоговая реформа, как правило, превращается в неудачный эксперимент пагубного характера и, как следствие, ведет к необоснованному разбалансированию даже неэффективных дореформенных налоговых отношений с весьма непредсказуемыми социальными и экономическими последствиями.

Между тем, на подготовительном этапе российской налоговой реформы были допущены достаточно серьезные просчеты. И главный из них — отсутствие четкой концепции налоговых преобразований. В результате идет беспрерывный процесс изменений и дополнений в налоговое законодательство, вводятся новые налоги и отменяются старые, отменяются налоговые льготы и тут же вводятся другие налоговые преференции. Несмотря на это, в НК продолжают иметь место серьезные проблемы. Без их решения налоговая реформа в РФ не может считаться завершенной и рискует оказаться бессрочной. Необходим переход к завершающему периоду налоговой реформы, в ходе которого следовало бы подвести итоги почти 20-летнего ее проведения и выработать основные направления ее завершения. Об имеющихся в российской налоговой системе проблемах и нерешенных вопросах, а также возможных путях их решения подробнее остановимся в последующих главах.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >