Уплата налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщиков: плюсы и минусы

Как уже отмечалось, налог на доходы физических лиц является самым массовым налогом с населения и поэтому он более равномерно, чем любой другой налог распределен по территории страны. Поэтому не случайно, являясь федеральным налогом, он практически всегда зачислялся в своей большей части в местные бюджеты. Вместе с тем, действующий механизм зачисления данного налога все чаще стал подвергаться критике как со стороны практиков, так и со стороны научной общественности. Дело в том, что налогоплательщики уплачивают налог на доходы физических лиц по месту работы. Поскольку согласно Бюджетному кодексу он поступает в основном в местные бюджеты, то он зачисляется в бюджет того региона, где работает налогоплательщик. Между тем, расходы на образование, здравоохранение и другие социальные потребности данного работника производятся по месту его жительства. В этих условиях возникает вопрос о необходимости переноса уплаты данного налога по месту жительства налогоплательщика. При этом важно подчеркнуть одно обстоятельство. Раньше вопрос о необходимости изменения места зачисления налога на доходы физических лиц ставили в основном органы власти регионов, примыкающих к крупным мегаполисам, многие жители которых работали в этих городах. С проведением в нашей стране административной реформы и разделением муниципальных территориальных образований на три самостоятельных уровня, данный вопрос все чаще стали поднимать органы власти поселений в связи с недостаточностью финансовых ресурсов для обеспечения потребностей в расходах на финансирование первоочередных нужд населения. Проблема совершенствования порядка уплаты налога на доходы физических лиц назрела давно и ее следует переводить из области споров и дискуссий в плоскость практических мер. Зачисление сумм налога в бюджеты по месту жительства плательщиков налога при определенных сложностях его осуществления даст, как показывают анализ и экспертные оценки, существенные положительные результаты.

Во-первых, переход на новый порядок усилит зависимость между поступающими доходами и производимыми расходами соответствующих бюджетов, так как налог будет поступать в тот же бюджет, из которого налогоплательщики получают основные виды социальной поддержки и безвозмездных услуг. Это, без сомнения, главный плюс.

Во-вторых, переход на уплату указанного налога по месту жительства станет важным шагом вперед на пути к внедрению в России, в конечном итоге, посемейного обложения доходов налогоплательщика налогом на доходы физических лиц, как это практикуется во многих цивилизованных странах.

В-третьих, будет достигнуто единообразие по зачислению данного налога, уплачиваемого физическими лицами — предпринимателями без образования юридического лица (ПБОЮЛ) и работающими по найму. Сегодня, как известно, налогоплательщики — ПБОЮЛ уплачивают налог в бюджет по месту своего жительства. Кроме того, если в дальнейшем будет осуществлен переход на прогрессивное налогообложение доходов физических лиц (а это, на наш взгляд, неизбежно, вопрос только времени), то и досчет налога по декларации будет осуществляться по месту жительства.

И, в-четвертых, мы думаем, не самый последний плюс, — упростится порядок и сократятся сроки получения налогоплательщиком предусмотренных законом налоговых вычетов, поскольку они будут производиться из того же бюджета, куда и поступили налоги.

Но, естественно, есть определенные минусы, вернее, сложности в основном организационного характера при переходе на уплату НДФЛ по месту жительства. Остановимся подробнее на некоторых из них.

Во-первых, безусловно, усложнится администрирование налога в организациях и предприятиях — налоговых агентах. Их бухгалтерским службам необходимо будет вести дополнительный учет налогоплательщиков по месту жительства и рассылать соответствующие платежи в несколько адресов, поскольку контроль за правильностью исчисления и перечисления налогов одним налоговым агентом будет осуществлять несколько налоговых органов. В связи с этим потребуется внесение поправок в часть I Налогового кодекса. Увеличится также объем контрольной работы и у налоговых органов, которую они осуществляют. На них придется возложить обязанности не только проверять правильность удержания налога (что сейчас делается), но и правильность зачисления доходов по этому налогу в тот или иной бюджет.

Второй минус — ослабление связи между деятельностью городских администраций по развитию производства и увеличению числа рабочих мест с поступлением налогов. Но в то же время это является стимулом к развитию производства в пригородах крупных городов и так называемых «спальных» микрорайонах в городах и сокращению миграции населения.

Тем не менее, несмотря на определенные сложности, необходимо сделать вывод о целесообразности перехода на новую форму уплаты налога по месту жительства налогоплательщиков. Тем более, что решение задачи практической реализации принципа уплаты НДФЛ не по месту работы налогоплательщика, а по месту его регистрации в значительной степени облегчится в условиях установления прогрессивной шкалы налогообложения доходов физических лиц. В первую очередь это относится к решению проблемы возможного усложнения администрирования данного налога: она, вероятнее всего, не будет решена полностью, но в значительной мере упростится. Действительно, прогрессивная шкала налогообложения подразумевает применение прогрессии к годовому совокупному доходу налогоплательщика. Организации — налоговые агенты, взимая с налогоплательщика в течение года налог по основной ставке, обязаны будут высылать по истечении налогового периода сведения в налоговые органы по месту его регистрации данные о суммах полученного налогоплательщиком дохода и размере удержанных с него сумм налога. Налогоплательщик обязан по истечении налогового периода представить в налоговый орган по месту своей регистрации налоговую декларацию, и доплатить, в случае необходимости, в соответствующий бюджет причитающуюся сумму налога. Таким образом, и налоговые агенты, и налоговые органы будут иметь все необходимые данные и вести соответствующий учет о месте жительства каждого налогоплательщика, его доходах и суммах налога, причитающихся перечислению в соответствующий бюджет. Примерно такой порядок налогового администрирования существовал в российской налоговой системе до 2001 года, когда в стране действовала прогрессивная шкала ставок по НДФЛ. И никаких сбоев эта система не давала: и в налоговых органах, и в организациях — налоговых агентах была налажена четкая работа. Единственное исключение, что все данные направлялись в налоговый орган по месту работы налогоплательщика — физического лица. В этих условиях можно говорить только об усложнении и увеличении работы в организациях — налоговых агентах, которые являются основным местом работы налогоплательщика. Если в «старых» условия они такие сведения направляли в один налоговый орган, то теперь должны будут вести учет по каждому налогоплательщику и направлять указанные сведения в налоговые органы по месту их регистрации. В условиях современного развития информационных технологий этот довод не должен иметь решающего значения. Централизованная разработка соответствующих программ не займет много времени и не потребует огромных финансовых ресурсов. Речь может идти только об увеличении затрат организаций — налоговых агентов на почтовые расходы, связанные с пересылкой большого числа сведений в налоговые органы. Можно представить еще один довод, который приводят сторонники сохранения действующего порядка зачисления НДФЛ по месту работы налогоплательщика — снижение заинтересованности региональных и муниципальных органов власти, а также органов власти крупных городов по развитию производства и увеличению числа рабочих мест. Но данный минус вполне может быть нивелирован заинтересованностью этих органов развивать производство через получение дополнительных доходов по налогу на прибыль и по налогу на имущество организаций.

Решение проблемы перехода уплаты налога по месту жительства налогоплательщика невозможно без решения другого важного вопроса: перевода налога на доходы физических лиц в разряд региональных, а, возможно, и местных налогов. Это необходимо в связи с тем, что без предоставления права региональным и местным органам власти устанавливать ставки налога (в пределах, предусмотренных Кодексом) и налоговые льготы теряется смысл перевода уплаты налога по месту жительства. Региональные и местные органы власти должны иметь рычаги для привлечения живущих на их территориях налогоплательщиков на работу на этой же территории.

Перевод налога на доходы физических лиц в разряд региональных, а в дальнейшем и в разряд местных налогов необходим и по другой важной причине. Принятые законы о разграничении полномочий между уровнями власти, а также о поправках в часть 1 Налогового кодекса Российской Федерации содержат ряд положений, которые, по нашему мнению, вряд ли позволят обеспечить в конечном итоге подлинную финан-

совую самостоятельность региональных и особенно местных бюджетов и их устойчивое функционирование. Прежде всего, хотелось бы подчеркнуть неравномерность распределения налогов по уровням власти, т.е. на федеральные, региональные и местные. Усиливается крен в сторону федеральной составляющей налоговой системы страны. Это происходит за счет того, что существенно снижается число региональных и местных налогов. Налоговым кодексом предусмотрено всего лишь три региональных налога: налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. В целом поступления от этих региональных налогов составляют только около 20% от общих налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Число местных налогов ограничено всего двумя налогами (земельным налогом и налогом на имущество физических лиц) и торговым сбором.

В силу этого не только сохраняется, но и усиливается жесткая зависимость доходной базы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от отчислений от федеральных налогов и сборов. На долю доходов от федеральных налогов и сборов, закрепляемую за бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, приходится практически 80% налоговых доходов этих бюджетов.

Поэтому назрела необходимость перевести налог на доходы физических лиц в состав региональных налогов, а в дальнейшем необходимо сделать его местным налогом. Этот налог на протяжении всего своего существования в Российской налоговой системе практически всегда полностью зачислялся в бюджеты субъектов Российской Федерации, в том числе в местные бюджеты. Эксперименты, проводившиеся в отдельные годы по зачислению части дохода от этого налога в федеральный бюджет, так и остались экспериментами, так как показали свою несостоятельность. Не выдерживают критики и высказываемые опасения о том, что на территории страны будут действовать в разных субъектах РФ различные механизмы в законах по этому налогу и тем самым будет разрушено единое налоговое пространство. В действительности, законами субъектов РФ, согласно положениям НК, в этом случае могут быть установлены лишь дополнительные льготы по этому налогу, а также ставки налога, ограниченные федеральным предельным уровнем. Думается, что региональные власти будут весьма осторожно подходить к снижению ставки налога и предоставлению дополнительных льгот по нему, так как тем самым они будут сокращать финансовые возможности своих бюджетов. Об этом, в частности, свидетельствует и продолжительный опыт функционирования налогов на имущество как юридических, так и физических лиц. Лишь немногие субъекты РФ снижали по ним предельные ставки налога. Весьма редко предоставлялись по этим налогам и дополнительные налоговые льготы.

Следовательно, можно сделать вывод, что, несмотря на определенные сложности, переход на новую форму уплаты налога по месту жительства налогоплательщиков является делом достаточно перспективным. Для этого необходимо сделать первый шаг — перейти на прогрессивную шкалу налогообложения НДФЛ.