Нормативно-техническое регулирование (стандартизация)
в области охраны вод в США
Законом о чистоте вод утверждена национальная программа, направленная на полное прекращение загрязнения вод (National Pollutant Discharge Elimination System). Она распространяется на определенные источники загрязнения: промышленные и иные производственные предприятия, муниципальные водоочистные станции и др., сбрасывающие сточные воды по трубам, туннелям и другим предназначенным для этого стокам. Ее суть — государственный контроль за количеством и концентрацией сбрасываемых в воды загрязняющих веществ. Основные элементы — стандарты качества вод (water quality standards), нормативы допускаемого общего количества загрязняющих веществ, ежедневно сбрасываемых всеми источниками загрязнения в конкретный водоток или водоем — TMDL (total maximum daily loads), распространяющиеся на источники загрязнения технологические стандарты (effluentstandards) и сертификаты (permits).
Иной правовой режим правовой режим установлен для так называемых неопределенных источников загрязнения, на которых требования указанных видов стандартов не распространяются. Речь идет, например, о пестицидах и других химикатах, попадающих в ближайшие водотоки и водоемы с потоками воды, стекающей с сельскохозяйственных земель при поливе и орошении посевов. Дожди, снега, бури, ураганы подхватывают и несут в воды мусор и другие отходы с городских улиц и строек, бензин с автостоянок, отходы с шахт, рудников и приисков. Сюда же относится и круговорот воды в природе, когда содержащиеся в воздухе вредные вещества попадают в воды в результате выпадения атмосферных осадков.
Стандарты качества вод. Утверждаемые штатами стандарты качества устанавливают для отдельных водотоков и водоемов или их участков, зон и т.п. показатели качества вод с учетом их целевого назначения: промышленное или сельскохозяйственное производство, водоснабжение, рыбоводство, место отдыха и др. Показатели качества выражаются в виде количественных характеристик, т.е. концентрации определенных загрязняющих веществ, представляющих опасность для жизни и здоровья людей, а также жизнедеятельности водной фауны и флоры. Обычно это количество миллиграмм конкретного загрязняющего вещества на литр воды. Например, штат Аризона (Department of Environmental Quality) утвердил комплекс стандартов, закрепив в них требования к качеству вод, распространяющиеся на протекающее по территории штата русло р. Колорадо, включая оз. Красное (Red Lake), ряд других рек, а также океанских заливов.
Стандарты состоят из трех разделов: 1) целевое назначение вод; 2) показатели качества вод; 3) политика, направленная на предотвращение ухудшения качества вод (anti-degradation policy).
В первом разделе указывается назначение вод, т.е. для каких целей они используются: промышленное или сельскохозяйственное производство; водоснабжение городов и других населенных пунктов, в том числе питьевой водой; рыбоводство и обеспечение жизнедеятельности водной фауны и флоры; место отдыха и развлечения людей и т.д.
Обычно водотоки и водоемы используются не для одного, а ряда назначений. Бывает, что качество вод не позволяет обеспечить их использование по всем намечаемым назначениям. В этих случаях планируется проведение определенных работ, с тем чтобы обеспечить возможность использования вод по каждому назначению, а в стандарте устанавливается дата, к которой эта задача должна быть решена.
Определяемое штатами целевое назначение вод согласовывается с ЕРЛ, осуществляющим контроль за тем, чтобы штаты не снижали уровень требований к качеству вод и они использовались бы по всем возможным назначениям, в числе которых обычно должны быть рыбоводство и купание людей. Бывает, однако, что отдельные водоемы и водотоки вообще непригодны для рыбоводства, жизнедеятельности живых организмов и купания людей из-за загрязнения в результате природных катаклизмов, слишком медленного течения и других обстоятельств. Штаты представляют соответствующие данные в ЕРЛ, и оно вправе разрешить использование этих вод только, например, для промышленных и сельскохозяйственных нужд и снизить, разумеется, уровень требований к качеству вод.
При пересмотре стандартов качества вод штаты должны проанализировать возможность их использования и по другим назначениям, не предусмотренными действующими до этого стандартами.
Разграничение компетенции между федеральными органами и органами штатов по вопросу о целевом назначении того или иного водотока или водоема (как и по любому вопросу в области охраны природы и окружающей среды) провести очень сложно. Возникающие при этом споры разрешаются судами по искам, предъявляемым по большей части штатами или общественными экологическими организациями, заявляющими, что ЕРЛ вышло за пределы своих полномочий, нарушив конституционные права штатов.
При рассмотрении конкретного дела суд подчеркнул, что определение целевого назначения вод — прерогатива штатов, несмотря на то, что оно должно быть согласовано с ЕРЛ. Что же касается необходимого для использования по соответствующему назначению уровня качества вод, то выполняемые ЕРЛ регулирующие и контролирующие функции полностью отвечают задачам, поставленным Конгрессом США перед ЕРЛ как федеральным органом, ответственным за охрану вод страны от загрязнения.
Суд признал необоснованным иск, оспаривавший право ЕРЛ устанавливать показатель, лимитирующий содержание кислорода в водах р. Миссисипи. Суд подчеркнул, что ЕРЛ наделено широкими полномочиями в области нормирования качества вод. ЕРЛ вправе не только отказать в согласовании представленного штатом стандарта, снижающего уже имеющийся уровень качества, но и потребовать закрепления в стандарте более высокого, по сравнению с достигнутым, уровня качества. Бремя (обязанность) доказывания того, что в настоящее время дальнейшее улучшение качества вод невозможно, лежит на органах штата[1].
Во втором разделе стандарта качества вод закрепляются собственно показатели качества, базирующиеся на нормативах ЕРЛ. Их соблюдение — необходимое условие поддержания надлежащего уровня качества вод, гарантирующего их использование по целевому назначению.
В подавляющем большинстве случаев показатели качества вод выражаются в виде количественных характеристик, т.е. концентрации определенных загрязняющих веществ, представляющих потенциальную опасность для жизни и здоровья людей, а также для жизнедеятельности водной фауны и флоры. Обычно это количество миллиграммов конкретного вещества на литр воды. Причем концентрация может быть разной, в зависимости от температуры воды. Так, в названном стандарте качества вод штата Аризона предусмотрено, что для обеспечения жизнедеятельности водной фауны и флоры содержание аммиака не должно превышать 6,67 мг/л при температуре от 0 до 14 °С, 4,68 мг/л при температуре 20 °С и т.д.
В отдельных случаях в стандартах дается описательная характеристика надлежащего качества вод. Например, «отсутствие видимого ценообразования», «отсутствие запаха». Такие нормы стандартов должны быть исключением из правила и могут предусматриваться в стандартах только тогда, когда невозможно установить количественные показатели. Анализ практики применения Закона показал, что одной из причин недостаточной эффективности применения стандартов качества вод является установление в них описательных характеристик вместо количественных. Поэтому в дополнениях к Закону, принятых Конгрессом в 1987 г., была прямо предусмотрена обязанность штатов во всех случаях закреплять в стандартах качества вод количественные показатели допускаемого содержания в них токсичных веществ.
В стандартах качества вод могут содержаться нормы запретительного характера. Так, в соответствии с рассматриваемым стандартом штата Аризона запрещается выброс в р. Сабино Крик (Sabino Creek) любых сточных вод, в том числе и подвергшихся очистке.
Встречаются в стандартах и такие формулировки, как «не допускается неоправданное вмешательство, которое может причинить вред обитающим в воде живым организмам».
Включаемое в стандарт в соответствии с Законом требование о проведении курса (политики), направленного на недопущение ухудшения качества вод, основано на трех правилах: 1) обязанность сохранить существующий уровень качества вод и возможность их использования по всем установленным целевым назначениям; 2) если качество вод выше закрепленного стандартом уровня качества, поскольку это было необходимо для их использования для купания людей и рыбоводства, снижение показателей качества вод допускается лишь в исключительных случаях, вызванных потребностями социального и экономического развития и в установленном законом порядке; 3) ни при каких обстоятельствах не допускается ухудшение качества вод, представляющих собой особую важность и ценность для общества и являющихся частью национальных парков и заповедников.
Экономический фактор, т.е. предстоящие затраты, необходимые для обеспечения соблюдения требований стандартов качества вод, могут, конечно, учитываться при их утверждении. Однако в отличие от технологических стандартов, что будет рассмотрено дальше, это не обязательное условие, имея в виду, что затраты могут быть достаточно большими и не всегда точно исчисляемыми в случаях, когда решено добиться уровня качества, необходимого для определенного целевого использования что называется «любой ценой».
Разрешаемая производственно-хозяйственная деятельность не должна препятствовать использованию вод в соответствии с их установленным целевым назначением. Например, не допускается, чтобы в результате деятельности гидроэлектростанции уменьшались установленные соответствующим органом штата объем и уровень вод, необходимые для разведения рыбы, несмотря на то, что качественные показатели вод отвечают всем предусмотренным требованиям.
Стандарты качества вод могут распространяться как на промышленные предприятия и другие источники загрязнения, находящиеся в данном штате, так и на источники загрязнения, находящиеся в другом штате, вверх по течению водотока, в который они сбрасывают загрязняющие вещества, что приводит к ухудшению качества расположенных вниз по течению вод. Выдача сертификатов на сброс загрязняющих веществ с учетом указанных стандартов позволяет предотвращать загрязнение вод в результате деятельности потенциальных источников загрязнения, расположенных в другом штате, вверх по течению данного водотока.
Роль и назначение стандартов качества вод состоит в том, что их требования должны учитываться при: а) разработке и утверждении технологических стандартов; б) выдаче сертификатов на выброс загрязняющих веществ индивидуальным источникам загрязнения; в) проведении штатами в соответствии с Законом о чистоте вод (§ 401) так называемой сертификации потенциальных источников загрязнения.
Технологические стандарты и сертификаты на выброс загрязняющих веществ подробно рассматриваются дальше. Сертификация же самих источников загрязнения требует специального пояснения. Дело в том, что при подготовке к проведению строительных работ или иной производственнохозяйственной деятельности, связанных с выбросом в воды загрязняющих веществ, муниципалитеты, предприятия, компании и др. обязаны предварительно, до начала их выполнения, получить разрешение (license, permit) на это от соответствующих федеральных органов управления. Для получения такого разрешения должен быть представлен, в частности, сертификат органа по контролю качества вод штата о том, что данные работы (деятельность) не повлекут за собой нарушение требований стандарта качества вод. Если в дальнейшем, в результате сброса загрязняющих веществ, качество вод не будет отвечать требованиям стандартов, разрешение на проведение работ (деятельности) может быть приостановлено или аннулировано. Для его восстановления или получения нового разрешения необходимо будет снова представить сертификат органа по контролю качества вод штата.
Стандарты качества вод должны периодически пересматриваться. Закон о чистоте вод обязывает штаты делать это каждые три года (ст. 303(a)), если, разумеется, необходимость в этом не возникает раньше, с учетом потребностей общества, новейших научно-технических достижений и других обстоятельств. При пересмотре стандартов штаты должны проанализировать возможность их использования и по другим назначениям, не предусмотренным действующими до этого стандартами.
Технологические стандарты, нормирующие выброс загрязняющих веществ промышленными предприятиями. В соответствии с Законом на ЕРЛ возложена обязанность утверждения системы обязательных федеральных технологических стандартов, закрепляющих допускаемое количество и концентрацию сбрасываемых в воды загрязняющих веществ исходя из отраслевой принадлежности промышленных предприятий. Естественно, что различные количественные характеристики устанавливаются, например, для изготовителей бумаги и целлюлозы и конечных изготовителей металлопродукции.
Технологические стандарты разрабатываются и утверждаются с учетом следующих шести факторов: 1) категория загрязняющих веществ и степень их токсичности; 2) продолжительность их воздействия на качество вод; 3) их распад, разложение, растворение, расщепление и (или) прекращение отрицательного воздействия; 4) обычная или предполагаемая выживаемость находящихся в воде организмов, подвергшихся воздействию этих загрязняющих веществ; 5) ценность таких организмов; 6) каким образом и в какой степени воздействуют токсичные вещества на организмы.
Загрязняющие вещества. Закон подразделяет загрязняющие вещества на три категории: 1) обычные загрязняющие вещества (conventionalpollutants)', 2) необычные загрязняющие вещества (non-conventionalpollutants)', 3) токсичные загрязняющие вещества (toxic pollutants).
Обычные загрязняющие вещества — это нефть, жиры, бактерии фекальных масс и др. Они характерны для сточных вод, поступающих из муниципальных водостоков. Для очистки от этих загрязняющих веществ строятся специальные водоочистные станции.
Необычные загрязняющие вещества — это все загрязняющие вещества, не включенные в перечни обычных и токсичных загрязняющих веществ. Среди них можно назвать азот, фосфор, окислы углерода и др.
Токсичные загрязняющие вещества — это загрязняющие вещества или их комбинации, которые в результате выброса попадают в организм непосредственно из окружающей среды или через потребляемые продукты питания и, согласно располагаемым ЕРА данным, могут являться причиной смерти, различных заболеваний и прежде всего рака, генетических мутаций. К ним относятся, например, ДДТ, диохимин и другие углеводороды, содержащие хлор, ртуть, кадмий, свинец и другие токсичные металлы. Закон установил перечень особо опасных загрязняющих веществ {priority pollutants), включив в него 126 загрязняющих веществ, и обязал ЕРЛ регулярно его пересматривать и обновлять.
В зависимости от степени опасности той или иной категории загрязняющих для здоровья людей и жизнедеятельности водных организмов, в технологических стандартах закрепляются допускаемые нормативы их выброса в воды. Естественно, наиболее строгие, «жесткие» нормы, т.е. наименьшее разрешаемое количество выброса, предусмотрены для токсичных веществ, например таких, как ртуть. Менее опасны обычные загрязняющие вещества. Между двумя этими категориями находятся необычные загрязняющие вещества, которые не так опасны, как токсичные, но более опасны, чем обычные загрязняющие вещества. Исходя из этого устанавливаются различные лимиты (нормативы) их выброса.
Выброс любых радиологических химических и биологических отравляющих веществ, а также радиоактивных высокоактивных отходов и медицинских отходов полностью запрещается и не допускается ни при каких обстоятельствах.
Выделение тепла рассматривается законом как фактор, способствующий ухудшению качества вод, и, соответственно, лимитируется точно так же, как и выброс загрязняющих веществ. Согласно Закону о качестве вод (ст. 316 (в)), в технологических стандартах должны закрепляться нормативы выделения тепла с учетом расположения водотока или водоема, конструкции водоприемников и их способности к охлаждению воды. Эти нормативы определяются на основе применяемых в настоящее время на практике наилучших технологий, с тем чтобы максимально уменьшить вредное воздействие выделяемого тепла на окружающую среду.
В стандартах должен закрепляться уровень требований, достаточный для того, чтобы гарантировать безопасность живых организмов {health based standards). Устанавливаемые нормы и правила должны основываться на технических и экономических возможностях предприятий. Закон подчеркивает необходимость закрепления прогрессивных нормативов, учитывающих новейшие достижения научно-технического прогресса.
ЕРЛ обязано периодически пересматривать стандарты, устанавливая, как правило, более строгие требования. Это обеспечивает гибкость системы
технологических стандартов, соответствие закрепляемых в них нормативов современным требованиям.
Технологические стандарты утверждаются для отдельных категорий предприятий исходя из их отраслевой принадлежности. Закон дал примерный перечень категорий предприятий и обязал ЕРЛ систематически его пересматривать, внося необходимые изменения и дополнения. К таким категориям относятся, в частности: нефтеперерабатывающие предприятия; сталелитейные заводы и комбинаты по прокату чугуна и железа; предприятия, выпускающие продукцию органической и неорганической химии; текстильные фабрики; цементные заводы; изготовители мыла и моющих средств; производители мясной и молочной продукции; изготовители пластмассовых и синтетических изделий; предприятия бумажно-целлюлозной и деревообрабатывающей промышленности; стекольные заводы и производители асбеста и др.
Если ЕРЛ в силу различного рода обстоятельств не утвердило технологические стандарты для какой-либо категории предприятий, оно вправе устанавливать нормативы выброса загрязняющих веществ для конкретных предприятий с учетом наилучших практических возможностей (best practicable judgment).
Бывает, что технологические стандарты «не подходят» для отдельных предприятий, имеющих существенные отличия от других предприятий данной категории. ЕРЛ «приспосабливает» для таких предприятий действующие стандарты, устанавливая для них иные нормативы. Это может быть сделано как при разработке технологического стандарта, так и в ходе его применения на основании информации, представленной заинтересованным предприятием.
Законодательство и государственные органы не определяют, какое оборудование и технологии, формы и методы контроля должны применяться. Потенциальные источники загрязнения вправе решать эти вопросы самостоятельно. Они могут, к примеру, выбрать разработку тех или иных превентивных мер на любой стадии технологического процесса либо сосредоточиться на финишном контроле и последующей очистке отходов производства и сточных вод, точно так же, как и определить уровень своих затрат, сопоставив их с получаемыми от этих мероприятий выгод. Государственные контрольные органы интересует только одно — не превышают ли количество и концентрация загрязняющих веществ установленных пределов (лимитов).
Отсутствие у конкретных источников загрязнения надлежащей технологии может служить основанием для соответствующей корректировки выданного сертификата, т.е., по существу, речь идет о выдаче определенному предприятию разрешения на временное отступление от требований стандарта. ЕРЛ вправе давать такое разрешение конкретному источнику загрязнения лишь в случаях, когда имеются объективные причины, препятствующие соблюдению тех или иных требований стандарта. Однако ЕРЛ не вправе исключить его из действия национальной системы, другими словами, освободить его от обязанности внедрить надлежащую технологию, провести необходимые мероприятия и обеспечить соблюдение стандартов.
Деятельность промышленных предприятий в части выброса в воды загрязняющих веществ регулируется четырьмя видами технологических стандартов, устанавливающих своего рода ступени норм выброса — от менее строгих (большее количество) к более строгим (меньшее количество), исходя из технических возможностей и затрат, необходимых для обеспечения соблюдения этих норм, категории загрязняющих веществ, а также от того, являются ли эти предприятия новыми или действующими на момент введения в действие распространяющегося на них стандарта.
Первый вид — стандарты, базирующиеся на наилучшей применяемой в настоящее время на практике технологии (best practicable control technology currently available, BPT). При утверждении такого стандарта для соответствующей отрасли или подотрасли ЕРЛ обязано провести экономический анализ, сопоставив предстоящие затраты с экономическими и социальными выгодами от уменьшения загрязнения вод. Это означает, что затраты должны быть соразмерны с предполагаемыми выгодами.
Второй вид — стандарты, основанные на наилучшей технологии контроля обычных загрязняющих веществ {Best Conventional {pollutant control) Technology, ВСТ). По идее, эти стандарты должны быть более строгими и служить переходным этапом к третьей ступени. Здесь также ЕРЛ сопоставляет затраты и выгоды, определив разумное соотношение между ними, с тем чтобы промышленность не несла чрезмерные расходы. Фактически эти стандарты мало чем отличаются сейчас от стандартов первого вида (ступени), хотя затраты, связанные с внедрением стандартов ВСТ и обеспечение соблюдения их более строгих требований по сравнению со стандартами ВРТ, в принципе, могут быть больше.
Стандарты ВСТ не обязательно отменяют или заменяют стандарты ВРТ. Они могут служить дополнением к ним, обеспечивая тем самым последовательное ужесточение нормативов и усиление контроля за выбросом в воды загрязняющих веществ.
Третий вид — стандарты, основанные на наилучшей, технически доступной и экономически достижимой технологии {Best Available Technology {economically achievable), BAT). Утверждая такой стандарт, ЕРЛ может ориентироваться на лучшее, наиболее передовое предприятие отрасли, а также на технологию, которой еще нет в наличии, но которую можно будет внедрить к сроку введения стандарта в действие. При этом не обязательно, чтобы затраты и выгоды были соразмерны. При этом не обязательно, чтобы затраты и выгоды были соразмерны, как это имеет место при утверждении стандартов ВРТ и ВСТ. Следовательно, здесь затраты могут значительно превышать предполагаемые выгоды.
ЕРЛ может предусмотреть в стандарте этой ступени полный запрет выброса определенных токсичных загрязняющих веществ. Стандарты ВАТ ориентируют промышленность на внедрение более современной технологии, с тем чтобы в конечном итоге полностью прекратить выброс в воды каких-либо загрязняющих веществ.
Стандарты указанных трех видов распространяются на действующие предприятия. Для новых предприятий Законом предусмотрен четвертый вид стандартов — стандарты, базирующиеся на лучших имеющихся образцах технологий (Best Demonstrated Available Technology, BDAT). При утверждении такого стандарта ЕРА рассматривает вопрос о затратах и оценивает, насколько они обоснованы применительно к конкретной отрасли (подотрасли) промышленности.
ЕРА имеет широкий простор в определении норм выброса, включая право предусмотреть полный запрет выброса в воды загрязняющих веществ, стимулируя тем самым промышленность всемерно внедрять более совершенные технологии.
Фактор предстоящих затрат при утверждении стандартов для новых предприятий имеет меньшее значение, чем при утверждении стандартов для действующих предприятий. ЕРА исходит из того, что новые предприятия могут и должны вкладывать необходимые средства, направленные на предотвращение загрязнения вод. Соответственно, в стандартах BDATзакрепляются более жесткие нормативы.
Предприятия промышленности нередко оспаривают в судебном порядке обоснованность распространения на них технологических стандартов или иных нормативно-технических документов, лимитирующих выброс в воды загрязняющих веществ, заявляя, что соблюдение установленных в них нормативов требует от предприятий непомерных экономических затрат, а сумма этих затрат несоразмерна с тем количеством загрязняющих веществ, выброса которых в воды удастся в результате этого избежать (см. подробно гл. 7).
Согласно Закону, выброс загрязняющих веществ в воды определенными источниками загрязнения, в принципе, запрещается. Это положение было сформулировано как общее правило, имея в виду, что к 1985 г. должна была быть решена задача полного прекращения выброса этими источниками загрязняющих веществ, что вытекает и из самого названия национальной программы. Соответственно, выдачу сертификатов на выброс загрязняющих веществ следовало бы рассматривать как исключение из этого правила. Однако в связи с тем, что, несмотря на значительные успехи в борьбе с загрязнением вод, эта задача не была решена не только к указанному сроку, но далека от окончательного решения и в настоящее время; полное прекращение выброса загрязняющих веществ остается пока лишь только целью и задачей. Другими словами, норма о запрете выброса загрязняющих веществ не работает как общее правило. Поэтому выдача сертификатов является, по существу, не исключением из правила, а главным и, как показал опыт, весьма эффективным средством контроля за загрязнением и обеспечения чистоты вод.
Стандарты, нормирующие сброс сточных вод через муниципальные водостоки. Бурный рост городов, расширение их границ, совершенствование городских инфраструктур — безусловное свидетельство прогресса человечества и улучшения качества жизни людей. Вместе с тем эти положительные явления и процессы неизбежно ставят перед обществом и государством ряд задач, связанных с охраной окружающей среды. Одна из них — охрана вод от загрязняющих веществ, сбрасываемых через муниципальные водостоки в реки, их притоки, ручьи, каналы, озера, пруды, морские заливы, лагуны и т.п. В США она наиболее остро стоит в крупных городах, особенно в мегаполисах, насчитывающих несколько миллионов человек (Нью-Йорк, Лос-Анджелес, Чикаго и др.). Те же проблемы все больше возникают перед быстро растущими городскими мегаполисами Азии (Токио, Сингапур и др.), крупными городами стран Западной Европы (Великобритания, Германия, Италия и др.) и, конечно же, России. Их нельзя решить только на локальном уровне, необходимы специальные общенациональные программы и соответствующее законодательство.
В последние три десятилетия проблеме уменьшения и предотвращения загрязнения вод через муниципальные водостоки придается в США все большее значение. Ей занимались все ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная. Постоянное внимание уделяли ей пресса и общественные организации инвайронменталистов. Промышленность не является больше главным источником загрязнения вод, и это, безусловно, результат реализации Закона о чистоте вод. «Первенство» принадлежит теперь городам и сельскому хозяйству.
Муниципальные водостоки включают в себя канализационные водостоки и водостоки для дождевой воды.
Канализационные водостоки — это канализационные трубы большого размера, находящиеся под землей и тянущиеся на тысячи миль. Они предназначены для сбора сточных вод, поступающих из жилых домов, школ, больниц и других зданий и несущих биологические отходы жизнедеятельности людей и животных, а также различные загрязняющие вещества, накопившиеся в воде в процессе мытья, стирки и приготовления пищи. По этим водостокам сточные воды попадают на муниципальные водоочистные сооружения (станции), где подвергаются соответствующей обработке и очистке. Очищенная вода частично используется повторно, например, для поливки парков и спортивных площадок, остальная обычно направляется в близлежащие водостоки и водоемы.
Водостоки для дождевой воды — это трубы, предназначенные для обеспечения стока дождевых вод с городских улиц, строительных площадок, территорий жилых массивов, предприятий, учреждений, организаций и различного рода бизнесов, занимающихся производственной, коммерческой и иной деятельностью. Урбанизация расширяет площадь водонепроницаемых участков земли. Отсюда возникает необходимость не только сбора дождевых потоков, но и разработки мер по предотвращению от загрязнения принимающих эти потоки вод. Ведь льющаяся с неба вода смывает выпадающие из атмосферы радиоактивные и другие вредные осадки, грязевые отложения от транспортных средств, бытовой и строительный мусор, удобрения и несет все это в муниципальные водостоки, откуда они, минуя очистные станции, напрямую попадают в ближайшие водотоки и водоемы.
В современных условиях канализационные водостоки и водостоки для дождевых вод обычно строятся отдельно. Однако раньше эти водостоки объединялись в единую систему (combined sewer system). Сточные воды смешиваются с дождевыми, и все это поступает на водоочистные станции. В результате особенно во время проливных дождей муниципальные водостоки настолько переполняются, что неочищенные сточные и дождевые воды не попадают на водоочистные станции и несут в водотоки и водоемы большое количество загрязняющих веществ. Достаточно сказать, что, по данным ЕРА, ежегодно сбрасывается в водотоки и водоемы США 1,2 трлн таких неочищенных вод, и это является в настоящее время причиной загрязнения вод в 772 городах страны[2].
Необходимое условие предотвращения загрязнения вод через муниципальные водостоки — установление эффективного правового режима функционирования водоочистных станций и муниципальных водостоков дождевых вод с учетом их специфики.
Закон о чистоте вод относит муниципальные водостоки городов и других населенных пунктов США, наряду с предприятиями (компаниями, корпорациями), к определенным источникам загрязнения, и на них распространяется действие национальной системы (программы), направленной в конечном итоге на полное прекращение загрязнения вод (National Pollutant Discharge Elimination System).
Муниципальные водоочистные станции. Закон регулирует деятельность муниципалитетов по очистке использованных вод, поступающих в их канализационные системы и содержащих загрязняющие вещества, выделяя эту деятельность в качестве общественных работ (Publicly Owned Treatment Works). Ответственность за проведение этих работ на определенной территории возложена на соответствующие муниципальные службы, в распоряжении которых находятся указанные очистные станции.
В отличие от промышленных предприятий, очистные станции — пассивный получатель сточных вод, содержащих загрязняющие вещества. Главное предназначение этих станций — сбор, очистка и сброс сточных вод, поступающих из жилых домов, а также зданий, в которых расположены различного рода предприятия, учреждения и организации.
Многие промышленные предприятия, как уже отмечалось, предпочитают избавляться от отходов производства через муниципальные водостоки, осуществляя тем самым непрямой, окольный сброс в воды загрязняющих веществ (indirect discharge). Объясняется это тем, что при сбрасывании сточных вод непосредственно в водотоки и водоемы (direct discharge) предприятия должны руководствоваться более строгими требованиями распространяющихся на них технологических стандартов, регламентирующих сброс загрязняющих веществ как отходов производства. В этих же случаях, в соответствии с Законом, они обязаны произвести лишь предварительную обработку (очистку) сточных вод {pretreatment requirements).
ЕРЛ разрабатывает и утверждает стандарты, закрепляющие требования к предварительной очистке сточных вод. Такие стандарты относятся к одному из действующих в области охраны вод виду — стандартам, основанным на наилучшей технически доступной и экономически достижимой технологии (Best Available Technology (economically achievable), BAT). При их утверждении ЕРЛ ориентируется на лучшее, наиболее передовое предприятие отрасли, а также на технологию, которой еще нет в наличии, но которую при обоснованных и приемлемых затратах можно будет внедрить к сроку введения стандарта в действие. Таким образом, сточные воды, сбрасываемые промышленными предприятиями в муниципальные канализационные водостоки, проходят двойную очистку — сначала предварительную на самих предприятиях, а затем на водоочистных станциях.
Наряду с проверками соблюдения стандартов на предварительную очистку, ЕРЛ осуществляет контроль за сбрасываемыми промышленными предприятиями в канализационные системы отходами, с тем чтобы не допустить нарушения работы водоочистных станций. Запрещается, например, сброс кислот, вязких, горючих и легковоспламеняющихся веществ.
Для очистных станций утверждаются отдельные стандарты, закрепляющие допускаемое количество загрязняющих веществ, содержащихся в сбрасываемых ими сточных водах. При этом учитывается уровень существующей технологии и применяемого водоочистными станциями оборудования. Требования этих стандартов менее строгие, чем требования технологических стандартов, регламентирующих сброс сточных вод как результат промышленного производства. Другими словами, для очистных станций установлены нормативы сброса загрязняющих веществ ниже (т.е. допускаемое количество больше), чем для промышленных предприятий.
Применяются различные способы очистки водоочистными станциями сточных вод, попадающих в муниципальные канализационные водостоки.
Первичная очистка (primary treatment) предполагает сбор сточных вод в специальных резервуарах, где оседают твердые вещества, из которых затем при помощи химикатов удаляются органические вещества. Эффект такой очистки сравнительно невелик. Поэтому наиболее распространен сейчас другой способ — вторичная очистка (secondary treatment). При этом способе производится дальнейшее удаление органических веществ с помощью физических, биологических и химических методов. Закон специально оговаривает, что окислительные и отстойные бассейны, распределительные каналы и биофильтры рассматриваются как вторичная очистка. При таком способе очистки происходит своего рода процесс самоочистки воды, как это имеет место в природе при быстром течении рек и других водотоков.
Согласно Закону, на водоочистные станции возложена обязанность производить вторичную очистку сбрасываемых из муниципальных канализационных водостоков сточных вод. ЕРЛ вправе освободить муниципальные очистные станции от вторичной очистки сточных вод, сбрасываемых в океан или приливно-отливные реки, если эти сточные воды не попадают в системы водоснабжения людей, не причиняют ущерб живым водным организмам и не препятствуют использованию соответствующих водоемов для отдыха и развлечений.
Наиболее совершенный способ очистки заключается в применении химических средств, позволяющих очистить воду настолько, чтобы она могла быть использована повторно и стать составной частью водоснабжения населения промышленности и др. Таких систем в США существует сравнительно немного, прежде всего из-за их дороговизны. Однако по мере возрастания потребности в воде и в связи с ее недостатком все более актуальной становится проблема разработки более совершенных и экономически эффективных технологий, обеспечивающих химическую очистку сточных вод.
И промышленные предприятия, и очистные станции обязаны получить от ЕРА или соответствующего органа штата сертификат, в котором указываются закрепленные в стандартах нормативы сброса загрязняющих веществ.
Местные органы управления вправе утверждать локальные стандарты на сброс сточных вод, не противоречащие федеральным стандартам и стандартам штата, и издавать их в виде ордонансов, включаемых в муниципальные кодексы. Они могут устанавливать нормативы для конкретных очистительных станций, указывая их непосредственно в сертификате.
Муниципальные водостоки дождевых вод. Исходя из формулировки Закона рассматриваемые муниципальные водостоки являются определенным источникам загрязнения. Однако ЕРА при утверждении в 1973 г. во исполнение этого Закона правил о порядке выдачи сертификатов исключило большинство из них из национальной программы, тем самым освободив их от обязанности получения сертификатов, соблюдения каких-либо норм выброса в воды загрязняющих веществ и, соответственно, контроля за их деятельностью.
ЕРА исходило при этом из того, что если не ограничить круг источников загрязнения, на которых распространяется национальная программа, то сертификаты пришлось бы выдавать миллионам потенциальных источников загрязнения, что практически нереально и не имеет смысла.
Названные правила оспаривались в административном, а затем и в судебном порядке Национальным советом по охране природных ресурсов (National Resources Defense Council INC., NRDC), одной из наиболее крупных и влиятельных общественных организаций инвайронменталистов, требовавшим отмены этих правил как не соответствующих требованиям Закона 1972 г.
Выступая в качестве истца по делу, в котором ответчиком являлось ЕРА, NRDC ссылался на редакцию Закона, а также судебные прецеденты, согласно которым ЕРА не предоставлено право делать исключения в отношении каких-либо источников загрязнения, подпадающих под категорию определенных источников. NRDC просил суд, в частности, обязать ЕРА привести указанные правила в соответствие с Законом.
Федеральный суд столичного округа Колумбия согласился с этими доводами и признал утвержденные ЕРА правила недействительными, указав в своем решении, что поскольку муниципальные водостоки для дождевых вод относятся к определенным источникам загрязнения, на них распространяются предусмотренные Законом требования национальной программы, и ЕРА не вправе исключать их из этой программы. Вместе с тем суд отметил, что ЕРА имеет все необходимые полномочия для установления обоснованных, оптимальных норм выброса загрязняющих веществ через эти водостоки, а также форм и методов контроля за деятельностью муниципалитетов.
В течение последующих 15 лет ЕРА безуспешно пыталось найти приемлемое решение, дорабатывало и перерабатывало эти правила, которые, однако, не смогли удовлетворить инвайронменталистов, и они неоднократно обжаловали эти правила и предъявляли иски в суд.
Так, при рассмотрении дела NRDC v. COSTL Федеральный апелляционный суд столичного округа Колумбия также признал неправомерным решение об исключении этих муниципальных водостоков из национальной программы, а приведенные ЕРЛ в обоснование этого решения аргументы необоснованными. ЕРЛ ссылалось на то, что муниципальные службы не могут контролировать количество и концентрацию попавших в сточные воды загрязняющих веществ, поскольку это зависит от интенсивности и продолжительности дождей, наличия различного мусора и отходов, сметаемых дождевыми потоками с улиц, строительных площадок и других городских территорий. Следовательно, по мнению ЕРЛ, для таких ситуаций невозможно утвердить технологические стандарты, лимитирующие сброс загрязняющих веществ, подобно тому, как это имеет место с промышленными предприятиями и очистными станциями.
В решении суда подчеркивается, что наличие технологических стандартов не является обязательным, необходимым условием распространения на источники загрязнения национальной программы и освобождения их от обязанности получения сертификатов. В указанных случаях контроль осуществляется в иной форме — проверка проводимых муниципальными службами мероприятий, направленных на уменьшение и предотвращение загрязнения вод (United States Court of Appeals, District of Columbia Circuit, 1977. 568 F. 2d 1369).
В конце концов в 1987 г. Конгресс принял по этому вопросу ставшие частью Закона о чистоте вод дополнения, которые учитывали как необходимость борьбы с загрязнением вод в результате стока в них дождевых потоков, так и практические возможности муниципалитетов и расположенных на территории городов предприятий уменьшать и предотвращать загрязнение, а ЕРЛ — осуществлять за этим надлежащий контроль.
Требования национальной программы были распространены на промышленные предприятия и муниципалитеты городов: средних (с численностью населения от 100 тыс. до 250 тыс. человек) и крупных (с численностью свыше 250 тыс.). Кроме того, ЕРЛ или Департамент по контролю вод штата вправе распространить действие этой программы на любой источник загрязнения вод (муниципалитет небольшого города, организация, учреждение, бизнес, независимо от рода их деятельности) в случае установления, что он выбрасывает значительное количество загрязняющих веществ, что приводит к ухудшению качества вод и нарушению требований стандарта качества вод.
Нормирование ежедневного сброса загрязняющих веществ. Соблюдение всеми источниками загрязнения установленных для них нормативов выброса в воды загрязняющих веществ еще не гарантирует надлежащее качество вод. Нередко бывает, что каждый отдельно взятый определенный источник загрязнения (промышленное предприятие, строительная организация, водоочистная станция и др.) сбрасывает в воды загрязняющие вещества в пределах нормативов соответствующего технологического стандарта, а неопределенный источник загрязнения (животноводческая или сельскохозяйственная ферма) — в пределах запланированного для него лимита. Однако общее количество и концентрация попадающих в воды загрязняющих веществ таково, что в конечном результате качество вод конкретного водоема или водотока не отвечает требованиям утвержденного для него стандарта качества вод.
В связи с этим Закон о чистоте вод обязал штаты: во-первых, определить такие водоемы и водотоки; во-вторых, подготовить их перечень и, исходя из степени их загрязненности, разработать план очередности при проведении мероприятий по улучшению качества вод в целях создания необходимых условий для обеспечения безопасности людей и жизнедеятельности водной фауны и флоры; в-третьих, установить максимально допустимое общее количество ежедневно сбрасываемых в водоем или водоток всеми источниками загрязнения загрязняющих веществ (total maximum daily loads, TMDL), с тем чтобы предотвратить ухудшение качества вод и обеспечить сохранение его уровня в соответствии с действующим стандартом качества вод (§ 303 (d)).
Указанные перечни и TMDL должны быть согласованы с ЕРА, которое вправе потребовать внесения в них изменений и дополнений, и если штаты не выполнили его указания, сделать это своей властью, в том числе установить TMDL для конкретного водоема или водотока.
TMDL — это норматив, лимитирующий количество сбрасываемых загрязняющих веществ или устанавливающий количество, на которое должен быть уменьшен сброс загрязняющих веществ. Норматив TMDL должен быть таким, чтобы при его соблюдении, т.е. когда общее количество каждого конкретного загрязняющего вещества, сбрасываемого всеми источниками загрязнения, находится в его пределах, качество вод не ухудшалось бы и отвечало требованиям стандарта.
Подготовка TMDL — процесс достаточно сложный и трудоемкий, детально регламентированный Законом и нормативными документами ЕРА. От правильной организации этой работы зависит, насколько успешно будет решена задача обеспечения соблюдения стандартов качества вод.
Прежде всего проводится анализ всех источников загрязнения, как определенных, так и неопределенных, а также природных источников загрязнения с целью определения главного фактора — максимальное количество и концентрация загрязняющих веществ, которые они способны выбрасывать в конкретный водоем или водоток. Кроме того, при установлении норматива TMDL учитываются и такие факторы, как месторасположение источников загрязнения, обычная температура воды, скорость течения, действующие источники выделения тепла и способность вод к рассеиванию тепловой энергии и др. Размер норматива TMDL различается также в зависимости от сезона.
При исчислении размера норматива TMDL предусматривается определенный «запас прочности», т.е. его размер не может быть равен общему количеству загрязняющих веществ, сбрасываемых во время разработки и утверждения TMDL. Это делается с учетом двух обстоятельств: 1) лишь относительная достоверность данных о характере и степени воздействия того или иного количества конкретного загрязняющего вещества на качество вод; 2) перспективы дальнейшего развития производства и других видов деятельности, которые могут привести к дополнительному сбросу в воды загрязняющих веществ.
В выдаваемых определенным источникам загрязнения сертификатах должен учитываться норматив ТМйР. Это означает, что каждый такой источник загрязнения имеет как бы свою долю в общем объеме допускаемого ежедневно количества сбрасываемых загрязняющих веществ. Таким образом, роль ТМйЬ в национальной системе прекращения загрязнения вод заключается в том, что ТМОЬ служит связующим звеном между стандартом качества вод, технологическим стандартом и сертификатом. Вопрос о правовом режиме деятельности неопределенных источников загрязнения, в том числе о применении к ним нормативов ТМОР, рассматривается дальше.
После согласования с ЕРА перечня и ТМОЬ штаты утверждают план мероприятий, направленный на обеспечение соблюдения ТМРЬ и, следовательно, поддержание надлежащего качества вод и предотвращение его ухудшения.
ГА//)/, как средство реализации требований стандартов качества могут быть эффективно использованы органами штатов по контролю качества вод и ЕРА для воздействия на потенциальных источников загрязнения в целях предотвращения ухудшения качества вод. Сопоставляя результат и причину, они обязывают потенциальные источники загрязнения проводить мероприятия, направленные на уменьшение количества и концентрации сбрасываемых в воды загрязняющих веществ.
Сертификаты. Все определенные источники загрязнения, как промышленные предприятия, так и очистные станции, должны иметь сертификат на сброс загрязняющих веществ в водоемы. Сброс таких веществ без соответствующего сертификата является незаконным, независимо от наступивших последствий, т.е. степени загрязнения воды, пригодности ее к использованию и т.д.
Сертификат выдается ЕРА или соответствующими органами штатов, если эти штаты имеют утвержденную ЕРА программу выдачи таких сертификатов либо это право делегировано им ЕРА. Для этого штаты должны представить обоснование, подтверждающее их организационные и технические возможности выдавать сертификаты. В настоящее время примерно 75% штатов выдают сертификаты самостоятельно, в остальных штатах это делает ЕРА.
Сертификат выдается, как правило, сроком на пять лет; после этого должен быть получен новый сертификат. При выдаче новых сертификатов закон запрещает возврат к прежним, менее строгим нормативам сброса загрязняющих веществ. В новых сертификатах должны, как правило, устанавливаться более жесткие требования. При переходе права собственности на водоток или водоем сертификат передается новому собственнику. В необходимых случаях в сертификат могут вноситься изменения, а при нарушении установленных правил он может быть аннулирован.
При выдаче сертификатов должны быть учтены требования стандартов качества вод. Это означает, что нельзя устанавливать в сертификатах такое количество и концентрацию загрязняющих веществ, в результате выброса которых ухудшается качество вод, по сравнению с требованиями стандартов.
Как уже отмечалось, на потенциальные источники загрязнения, расположенные в штате вверх по течению водотока, могут быть распространены стандарты качества вод, утвержденные штатом, находящимся вниз по течению этого водотока. Данное положение вытекает из Закона о чистоте вод, прямо закреплено в нормативном документе ЕРЛ исходя из его полномочий и нашло поддержку в судебной практике.
Так, находящейся в штате Арканзас очистной станции был выдан сертификат ЕРЛ на выброс загрязняющих веществ в ближайшую реку, несущую свои воды в расположенную на территории соседнего штата Оклахома р. Иллинойс (Illinois River). Власти штата Оклахома обратились в ЕРЛ с ходатайством об аннулировании данного сертификата, поскольку выброс этих загрязняющих веществ ухудшает качество вод штата, что является нарушением утвержденного штатом Оклахома стандарта качества вод.
Рассмотрев это ходатайство по существу, ЕРЛ пришло к заключению, что сброс очистной станцией сточных вод не ведет к поддающимся обнаружению изменениям качества вод р. Иллинойс, и оставило сертификат в силе. Суд первой инстанции вынес решение о неправомерности выдачи данного сертификата в нарушение утвержденного штатом Оклахома стандарта качества вод.
В конечном итоге дело рассматривалось Верховным Судом США, который отменил предыдущее судебное решение и признал действия ЕРЛ правомерными по следующим основаниям. Утвержденный штатом Оклахома стандарт качества вод не является «автоматически» обязательным для потенциальных источников загрязнения, расположенных в другом штате, в данном случае в штате Арканзас, и власти штата Оклахома не вправе обязать их руководствоваться данным стандартом. Это исключительное право ЕРЛ, которое Конгресс наделил широкими полномочиями при принятии решений о допускаемых сбросах загрязняющих веществ и на которое возложил ответственность за обеспечение надлежащего качества вод страны. Верховный Суд подчеркнул, что при рассмотрении подобного рода ходатайств аннулирование сертификата, означающее в данном случае полный запрет выброса загрязняющих веществ, — не единственно возможное решение. ЕРЛ вправе, например, утвердить долгосрочную и широкомасштабную программу сокращения, а впоследствии и полного прекращения сброса в воды загрязняющих веществ[3].
Все определенные источники загрязнения обязаны регулярно (обычно ежемесячно) представлять в ЕРЛ или в соответствующий контролирующий орган штата отчеты о сбросе в водоемы загрязняющих веществ. Данные, содержащиеся в сертификате и отчетах, общедоступны. Поэтому не представляет большой сложности проведение проверок путем сопоставления этих данных и выявление фактов нарушения установленных нормативов.
Закон проводит четкое разграничение и устанавливает различные правила контроля за загрязнением вод от дождевых потоков для промышленных предприятий и муниципалитетов.
В сертификатах, выдаваемых промышленным предприятиям, ЕРЛ должно устанавливать количество и концентрацию загрязняющих веществ, сбрасываемых с их территорий через муниципальные водостоки для дождевых вод. Предприятия обязаны выполнять требования распространяющихся на них федеральных стандартов, лимитирующих выброс загрязняющих веществ, с тем чтобы обеспечить соблюдение утверждаемых штатами стандартов качества вод.
Что же касается муниципалитетов, то ЕРЛ, выдавая им сертификаты, вправе устанавливать определенные требования, направленные на обеспечение соответствия качества вод показателям, закрепленным в стандартах штата, не предусматривая, однако, количественные нормативы допускаемого выброса загрязняющих веществ. Вместо этого ЕРЛ осуществляет систематический контроль за проводимыми муниципалитетами мероприятиями по уменьшению загрязнения вод исходя из их максимальных практических возможностей (maximum extent practicable). Такие мероприятия могут включать, в частности, модернизацию оборудования, внедрение новых, прогрессивных конструктивных решений, совершенствование системы мониторинга, технологических процессов, форм и методов проверок, информационного обеспечения, профессиональной подготовки кадров и др.
В тех случаях, когда качество вод не соответствует требованиям стандартов, муниципалитеты обязаны представлять в региональные органы по контролю вод отчет о допускаемых нарушениях и план мероприятий по их устранению. В дальнейшем муниципалитеты ведут совместно с этими органами постоянную работу, направленную на предотвращение загрязнения вод. Муниципалитеты должны требовать от находящихся на их территории предприятий и бизнесов, а также от проживающих на ней граждан соблюдения действующих норм и оказывать им в этом всевозможную техническую, методическую и образовательную помощь. Особое внимание должно уделяться новым и реконструируемым бизнесам, с тем чтобы они не стали причиной дополнительного загрязнения.
ЕРЛ и департамент штата по контролю вод (включая их региональные органы) вправе потребовать от муниципалитетов выполнения определенных мероприятий, которые эти органы сочтут необходимыми, и включения этих мероприятий в соответствующий план.
Анализ решения проблемы загрязнения вод в результате стока в них дождевых потоков свидетельствует о наметившейся уже с конца 1970-х и начала 1980-х годов тенденции расширения сферы применения введенной в 1972 г. национальной программы. При проведении этой политики ЕРЛ испытывает, с одной стороны, постоянное давление со стороны общественных организаций инвайронменталистов, а с другой — противодействие муниципалитетов и предприятий, особенно строительных компаний и корпораций. Первые настаивают на максимально всемерном распространении национальной программы и ужесточении контроля, вторые — нередко противятся этому различными способами, в том числе оспаривая в судебном порядке право ЕРЛ потребовать от них выполнения правил национальной программы прекращения выброса в воды загрязняющих веществ.
Яркой иллюстрацией таких конфликтов и столкновений служит рассмотренный иск NRDC о признании недействительными правил ЕРЛ. Приведем еще одно характерное дело.
Две общественные организации инвайронменталистов — Защитники живой природы (Defender of Wilde Life) и Sierra Club — обратились в суд с требованием пересмотреть решение ЕРА, согласно которому сертификаты на сброс дождевых вод через муниципальные водостоки должны были выдаваться муниципалитетам пяти городов штата Аризона без указания в них количественных нормативов допускаемого выброса загрязняющих веществ. Истцы полагали включение в сертификаты таких нормативов обязательным согласно требованиям Закона и необходимым для обеспечения надлежащего качества вод.
Федеральный суд отклонил этот иск, указав в своем решении от 15 сентября 1999 г., что включение в сертификаты количественных нормативов — право, но не обязанность ЕРА. С учетом практических возможностей предотвращения и уменьшения загрязнения вод ЕРЛ вправе установить более или менее строгие требования к муниципалитетам, водостоки которых приводят к загрязнению вод. Закон предоставил ЕРЛ право выбора: либо предусмотреть количественные нормативы, определив также сроки введения их в действие, либо установить контроль за мероприятиями муниципалитетов, т.е. пойти по пути постепенного, поэтапного решения главной задачи — обеспечение соблюдения стандартов качества вод.
Многие строительные организации, а иногда и муниципалитеты вместо разработки и принятия программ по предотвращению загрязнения вод через муниципальные водостоки затевают дорогостоящие судебные споры, возражая против распространения на них требований стандартов. При этом один из аргументов заключается в том, что их затраты неизмеримо больше, чем получаемые от этого выгоды. Суды, как правило, отказывают в удовлетворении таких исков, указывая на обязанность этих источников загрязнения осуществлять необходимые мероприятия по уменьшению и предотвращению загрязнения близлежащих вод. «Даже удаленность от океана на расстоянии двадцати миль не освобождает их от ответственности за загрязнение вод» (LosAngeles Times, указ, статья).
Ассоциация строительной индустрии (Building Industry Association of San Diego County) оспаривала в административном и судебном порядке утвержденные в феврале 2001 г. Региональным департаментом по контролю вод (California Regional Water Control Board) г. Сан-Диего, штат Калифорния, правила о порядке выдачи сертификатов и контроля за загрязнением вод от поступающих в них через муниципальные водостоки дождевых потоков. Названные правила регулировали деятельность по сбросу содержащих загрязняющие вещества дождевых потоков через муниципальные водостоки 18 городов и района порта мегаполиса Сан-Диего, а также населенных пунктов графства Сан-Диего.
Принятие этих правил было вызвано тем, что поступающие через эти водостоки без какой-либо очистки дождевые потоки явились причиной загрязнения и ухудшения качества вод до такой степени, что они стали представлять опасность для водных живых организмов и здоровья. Проведенные исследования показали, что для достижения главной цели — обеспечение соответствия качества вод требованиям стандартов — необходимы не только применение современной технологии контроля за загрязнением вод, но и целенаправленная, систематическая работа муниципалитетов совместно с контролирующими органами по разработке внедрению и мониторингу новых более современных технологий.
Выдаваемые в соответствии с указанными правилами сертификаты должны были включать требования двух видов. Первый относился к указанному выше критерию, установленному законодательством, — максимальные практические возможности, т.е. количество сбрасываемых загрязняющих веществ должно быть уменьшено до максимально возможного уровня исходя из возможностей современной техники. Второй вид требований определял еще одну границу — стандарты качества вод, т.е. сброс загрязняющих веществ не должен приводить к ухудшению качества вод по сравнению с показателями соответствующего стандарта.
Муниципалитеты не высказали каких-либо замечаний по данным правилам. Другое дело, предприятия, занимающиеся производственной деятельностью, и прежде всего строительством, пользующиеся муниципальными водостоками для сброса дождевых вод со своих территорий.
Названная ассоциация, в состав которой входили 19 строительных организаций (площадок), обязанные согласно этим правилам получить соответствующие сертификаты, не возражала против требований первого вида, но категорически выступила против требований второго вида. Ассоциация потребовала отмены правил в этой части как не соответствующих федеральному закону, предъявив иск к департаменту штата по контролю вод (State Water Regional Control Board). По мнению ассоциации, закон установил только один критерий — максимальные практические возможности, что является «высшим пределом», а департамент по контролю вод не вправе требовать соблюдения стандарта качества, если его показатели превышают этот критерий. Ассоциация заявила также, что соблюдение требований стандартов нереально и департамент не доказал практическую возможность их выполнения.
К исковым требованиям ассоциации присоединился ряд корпораций, объединений и бизнесов, занимающихся производством, строительством и недвижимостью, а также муниципалитет небольшого города Сан-Маркос. На стороне ответчика, департамента штата по контролю качества вод, выступили три организации инвайронменталистов: упоминавшийся ранее Национальный совет и общественные организации, занимающиеся вопросами сохранности вод штата Калифорния и залива Сан-Диего (California Coastal Keeper и San Diego Bay Keeper).
Решением суда первой инстанции иск ассоциации был отклонен как необоснованный. Апелляционный суд оставил это решение в силе, указав в своем постановлении от 4 декабря 2004 г., что согласно федеральному закону департамент вправе предусматривать в сертификате такие требования, которые бы обеспечивали соблюдение стандарта качества вод. Суд подчеркнул, что закон предоставил ЕРЛ и соответствующему органу штата дискреционное право установить по своему усмотрению необходимые для этого нормы и правила и потребовать выполнения тех или иных мероприятий, т.е. определить надлежащие средства для достижения конечной цели. При этом может учитываться не только технический уровень применяемого контроля за загрязнением, но и более высокий уровень, который может быть достигнут в результате систематической работы с участием указанных органов. Безусловно, их действия могут быть оспорены в судебном порядке. Однако ассоциация оспаривала лишь правомерность распространения на входящие в ее состав строительные организации требований стандартов качества, не представив доказательств практической невозможности их выполнения. Между тем, как отметил суд, бремя (обязанность) доказать это лежит на истце.
