ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ (НАДЗОР)

Экологический контроль — деятельность по проверке и обеспечению соблюдения, применения и исполнения требований природоохранного законодательства хозяйствующими субъектами, их собственниками (владельцами), руководителями, должностными лицами и иными работниками, а также гражданами.

В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (п. 1) экологический контроль представляет собой систему мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушений природоохранного законодательства, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности норм, правил и требований в области охраны окружающей среды.

В российской юридической литературе обычно выделяют государственный, муниципальный, общественный и производственный контроль^[1].

В настоящем исследовании подробно рассматриваются главным образом вопросы государственного экологического контроля как административноправового средства обеспечения экологического правопорядка, экологической безопасности и реализации прав граждан на здоровую окружающую среду.

Государственный экологический контроль (надзор)^[2] в России и США как средство реализации государственной экологической политики направлен на решение предупредительных, информационных и карательных задач. Он осуществляется специально управомоченными на то государственными органами, носит вневедомственный характер, и в случаях выявления экологических правонарушений к юридическим и физическим лицам применяются административно-правовые санкции и ответственность. Государственный экологический надзор в России возложен на несколько федеральных служб, входящих в систему различных министерств: Минприроды, Минсельхоз, Минздрав, Минэкономразвития, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС).

Федеральная служба по экологическому технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) осуществляет надзор в области охраны окружающей природной среды в части, касающейся ограничения техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности при использовании атомной энергии (за исключением ядерных установок военного назначения). На Ростехнадзор возложены также функции горного и энергетического надзора и надзора за качеством атмосферного воздуха.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Роспри-роднадзор) осуществляет надзор: в области охраны использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства), за состоянием особо охраняемых природных территорий федерального значения, за рациональным использованием и охраной недр, лесного фонда в определенных случаях, морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне, за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе, за безопасностью гидротехнических сооружений и др.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) осуществляет надзор за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на территории страны, ведение единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнения, государственный мониторинг атмосферного воздуха, поверхностных водных объектов, континентального шельфа, исключительной экономической зоны и др.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) осуществляет надзор в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, селекционных достижений, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, охраны воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, а также функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей, в том числе государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства, а также санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу России.

Функции государственного экологического надзора выполняют также Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), Федеральное агентство по рыболовству (Росрыбо-ловство) и др.

Разграничение полномочий по осуществлению государственного экологического надзора между федеральными контролирующими органами и органами субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и постановлением

Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю»^[3].

Права органов государственного экологического надзора, а также их должностных лиц (государственных инспекторов) можно разделить на две группы: а) права организационного характера, необходимые для проведения проверок; б) правомочия административно-властного характера, связанные с применением мер государственного принуждения. Они закреплены в законах РФ об охране окружающей среды, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, о недрах, а также в Земельном, Водном и Лесном кодексах.

К первой группе прав относятся: беспрепятственное посещение подконтрольных объектов (в необходимых случаях с соблюдением установленных режимных ограничений); запрос, получение и ознакомление с документами результатами, анализов и иными материалами, содержащими необходимую для выполнения контрольных функций информацию; получение объяснений от руководителей и других работников подконтрольных объектов; проведение всех необходимых для выявления фактического положения дел мероприятий, в том числе отбор проб; назначение государственной экологической экспертизы и последующая проверка выполнения всех предусмотренных в заключении экспертизы мероприятий; привлечение технических средств и специалистов подконтрольных объектов для проведения проверок и экспертиз, а также для контроля за устранением выявленных нарушений; тестирование и испытание продукции в специальных контрольно-измерительных лабораториях и центрах^[4].

Вторую группу составляют следующие права: дача обязательных для исполнения предписаний (указаний) об устранении выявленных экологических правонарушений и проведении мероприятий, направленных на предотвращение их в дальнейшем; аннулирование выданных лицензий (разрешений) или приостановление их действия; принятие решений об ограничении, приостановлении, запрещении или прекращении хозяйственной и иной деятельности предприятий, организаций сооружений и иных подконтрольных объектов, представляющей потенциальную опасность для окружающей среды, жизни и здоровья людей, имущества физических и юридических лиц; дача предписаний об отзыве не отвечающей экологическим требованиям продукции и запрещении ее выпуска и реализации; привлечение к административной ответственности лиц, допустивших нарушение природоохранного законодательства.

Эффективность применения механизма юридической ответственности за экологические правонарушения в значительной степени зависит от комплексного подхода, т.е. применения всех видов ответственности в целях обеспечения государственной экологической дисциплины, возмещения экологического вреда и вреда, причиненного физическим и юридическим лицам. Поэтому можно рассматривать и как право, и как обязанность органов государственного экологического надзора направление материалов руководителям (собственникам, владельцам) подконтрольных объектов или в их вышестоящие организации материалов о привлечении виновных лиц к дисциплинарной и материальной ответственности, а также в правоохранительные органы для привлечения виновных юридических лиц к гражданско-правовой ответственности, а физических лиц — к гражданско-правовой и уголовной ответственности.

Государственные инспектора обязаны предупреждать, выявлять и пресекать нарушения природоохранного законодательства и разъяснять нарушителям их права и обязанности, соблюдая при этом требования законодательства.

В предусмотренных законом случаях отдельные категории инспекторов имеют право на применение служебного оружия, спецсредств, обыск и досмотр, например, при осуществлении контроля за соблюдением правил охоты и рыболовства.

Закрепляя за контролирующими органами и их должностными лицами (инспекторами) все необходимые для полных и объективных инспекционных проверок права, законодательство вместе с тем гарантирует защиту прав и законных интересов проверяемых хозяйствующих субъектов. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установил порядок проведения и оформления результатов проверок, обязанности и пределы полномочий инспекторов^[5].

Согласно ст. 13 названного Закона, решения государственных инспекторов могут быть обжалованы в административном и (или) судебном порядке. Кроме того, вред, причиненный юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю в результате действия (бездействия) органов экологического надзора и их должностных лиц, признанного неправомерными в установленном порядке, подлежит возмещению в соответствии с нормами гражданского законодательства.

Американские специалисты обычно выделяют три вида контроля: государственный, внутрипроизводственный и общественный.

В США основным федеральным органом государственного экологического контроля (надзора) является Агентство по охране окружающей среды {ЕРЛ).

Создание в 1970 г. ЕРЛ, на которое была возложена ответственность за поддержание и улучшение качества окружающей среды в целях охраны здоровья людей, а также принятие в 1970—1990-х годах основополагающих федеральных природоохранных законов принципиально изменили, наряду с системой нормирования (нормативно-технического регулирования) качества окружающей среды, также систему государственного экологического контроля надзора. В настоящее время он осуществляется специально созданными для этого органами на всех уровнях государственного управления: федеральном, штатов и местного самоуправления (графства, города, округа, районы и другие административно-территориальные единицы).

Современная система государственного экологического надзора в США представляет собой проверку соблюдения закрепленных в нормативном порядке требований к качеству объектов окружающей среды и допускаемому негативному на них воздействию. Она базируется на общем правиле — выброс загрязняющих веществ запрещается, за исключением случаев, когда это допускается принятыми в соответствии с законодательством правилами, а количество и концентрация выбрасываемых загрязняющих веществ лимитируются выданным в установленном порядке сертификатом.

Исходя из этого, хозяйствующие субъекты (предприятия, компании, корпорации, организации, учреждения, бизнесы) — потенциальные источники загрязнения окружающей среды обязаны осуществлять внутрипроизводственный экологический контроль {self-auditing), цель которого — предотвращение любых экологических нарушений. В случаях же их выявления, например, выброс в воды или атмосферный воздух загрязняющих веществ в количестве, превышающем нормативы сертификата, хозяйствующие субъекты обязаны немедленно уведомить об этом соответствующий контролирующий орган и принять необходимые меры по прекращению нарушения и устранению его последствий. Отчеты об уровне загрязнения (количество и концентрация сброшенных загрязняющих веществ) должны представляться ЕРА по его требованию или в установленные им сроки.

Законом может быть предусмотрена обязанность предприятий вводить мониторинг {monitoring), что предполагает установку необходимого оборудования, использование специальных методов наблюдения и контроля, отбор и хранение образцов, ведение учетно-отчетной документации.

Так, согласно Закону «О чистоте вод» предприятия промышленности и муниципальные водоочистные станции, на которые распространяется национальная программа прекращения загрязнения вод {National Pollution Discharge Elimination System), должны иметь у себя систему мониторинга, т.е. наблюдения и контроля за сбрасываемыми загрязняющими веществами, а также соответствующую отчетность. На них возложен ряд обязательств: установка и применение необходимого для мониторинга оборудования с использованием различных методов, включая биологические; отбор и хранение образцов сточных вод после их очистки; ведение учетно-отчетной документации; представление в ЕРА по его требованию либо периодически, в установленные им сроки отчетов {discharge monitoring report, DMR) об уровне загрязнения, т.е. количестве и концентрации сбрасываемых ими в воды загрязняющих веществ (§ 308 Закона).

К отчету должна прилагаться вся документация, позволяющая определить, отвечает ли качество вод требованиям стандартов и могут ли соответствующие водотоки и водоемы использоваться по установленному для них целевому назначению. Во всех случаях к отчету должен быть приложен перечень токсичных загрязняющих веществ, выпускаемых промышленным предприятием, а также применяемым им в процессе производства. Выявление нарушений в таких случаях — дело довольно простое. Достаточно сравнить указанные в сертификате нормативы с данными отчета. Разумеется, ЕРЛ вправе проводить полную проверку деятельности источников за-

грязнения, когда сочтет это необходимым, не ограничиваясь лишь ознакомлением документов.

Государственный экологический надзор за соблюдением требований стандартов и иных норм и правил, действующих в области экологии, — одна из главных функций ЕРА.

В составе центрального аппарата ЕРА имеется департамент, главная задача которого — обеспечение соблюдения экологического законодательства в относящихся к компетенции ЕРА сферах, — Enforcement and Compliance Assurance (OECA). Он осуществляет руководство деятельностью региональных отделений ЕРА и выполняет свои функции в тесном взаимодействии с органами управления штатов и другими федеральными ведомствами, оказывая при этом всемерную помощь органам местного самоуправления, общественным организациям, гражданам, предприятиям, компаниям и корпорациям, а также их ассоциациям и группам.

Работа ОЕСА ведется в соответствии с определенными программами, направленными на соблюдение требований стандартов и других нормативно-технических документов, предотвращение экологических нарушений, устранение их последствий и возмещение экологического вреда. Особое внимание уделяется применению юридической ответственности за экологические правонарушения. В его составе имеются отделы по вопросам применения административных, гражданско-правовых санкций (Office of Civil Enforcement, ОСЕ) и уголовно-правовых санкций (Office of Criminal Enforcement Forensics and Training, OCEFT).

В структуру ОСЕ входят подразделения по обеспечению соблюдения законодательства об охране от загрязнения атмосферного воздуха (Air Enforcement Division), вод (Water Enforcement Division), а также земель в результате выброса в них мусора, отходов и химикатов (Waste and Chemical Enforcement Division), руководящие деятельностью региональных отделений ЕРА в пределах своей компетенции.

В структуре OCEFT следует выделить подразделение по расследованию экологических преступлений (Criminal Investigation Division, CID), имеющее 42 региональных и локальных подотдела и располагающее штатом следователей, наделенных всеми необходимыми для раскрытия преступлений полномочиями: ношение оружия, осуществление задержания, ареста, обыска, изъятия и др.

В составе ОЕСА создано также специальное подразделение национальной безопасности (Homeland Security Division), главная задача которого — борьба с террористической деятельностью, направленной на массовое поражение людей путем умышленного распространения и выброса в атмосферу, воды и земли опасных для жизни ядовитых и высокотоксичных веществ, химикатов и т.п.

Региональные отделения ЕРА имеют штат инспекторов, которые проводят инспекционные проверки (inspections). Проверка состояния атмосферного воздуха проводится в форме оценки (evaluation).

В зависимости от цели проверки выделяются проверки соблюдения требований определенного закона (например, Закона о чистоте вод); состояние окружающей среды и экосистема конкретного региона, города, населенного пункта и т.п.; качество вод того или иного водоема или реки; воздействие на экологию какого-либо сектора промышленности (например, химических комбинатов) и др.

Инспекторы вправе беспрепятственно посещать любые объекты экологического контроля: предприятия, организации, учреждения, места захоронения отходов, мусорные свалки и т.д., являющиеся потенциальными источниками загрязнения окружающей среды. В ходе проверки сопоставляются, прежде всего, отчетные данные с указанными в сертификате на выброс загрязняющих веществ нормативами. Инспектор, если необходимо, проводит полную проверку, включая отчеты и другую документацию, состояние используемого для мониторинга оборудования, анализ и отбор образцов, опрашивает работников проверяемого объекта, осматривает территорию и наблюдает за проведением тех или иных производственно-хозяйственных операций. Результаты проверки могут доводиться для сведения других государственных органов и общественных организаций, за исключением случаев, когда информация является коммерческой тайной.

Распространение конфиденциальной информации, по общему правилу, запрещается. Этот запрет, однако, не распространяется на комитеты и комиссии Конгресса США, которые вправе истребовать любую имеющуюся информацию.

В законодательстве США охране коммерческой тайны придается серьезное значение. Официальные представители ЕРА, которые умышленно или сознательно (т.е. с «прямым или косвенным умыслом») допустили разглашение конфиденциальной информации, привлекаются к уголовной ответственности. Законом о чистоте вод, например, за такие действия предусмотрены в качестве меры наказания штраф в размере до 1 тыс. долл, или лишение свободы сроком до одного года либо оба наказания одновременно (§ 308 (Ь)).

Государственный экологический надзор путем проведения инспекционных проверок подконтрольных объектов характерен прежде всего для потенциальных стационарных источников загрязнения окружающей среды. Другие способы проверки соблюдения экологических требований применяются в отношении мобильных источников загрязнения.

Так, проверка соблюдения установленных обязательными федеральными стандартами нормативов выброса загрязняющих веществ выхлопными газами автотранспортных средств проводится в находящейся в штате Мичиган специальной общенациональной испытательной лаборатории, определяющей содержание загрязняющих веществ в топливе автомашин (National Vehicle and Fuel Emission Laboratory). Испытываются выбранные наугад автомашины определенных классов, моделей, марок. Ответственность за проведение этих испытаний и обеспечение соблюдения экологических требований возложены на подразделение ЕРА по вопросам транспорта и качества атмосферного воздуха (Office of Transportation and Air Quality).

В отличие от России, в США нет разграничения полномочий органов государственного экологического надзора федерации и штатов. Это обусловлено особенностями федерализма в США, так называемого двойного федерализма, заключающимися, как уже отмечалось, в том, что все контролирующие органы, федеральные и штатов, так же как и судебные и другие правоохранительные органы, действуют параллельно, независимо друг от друга. Здесь нет так называемой вертикали власти, и взаимоотношения органов штатов с федеральными органами строятся не на началах субординации, подчинения нижестоящего органа вышестоящему, а на принципах взаимного сотрудничества, партнерства. ЕРЛ и контролирующие органы штатов, занимающиеся вопросами охраны окружающей среды, разрабатывают совместные программы, планы, заключают между собой договоры. В них конкретизируются и детализируются выполняемые функции и намечаются совместные природоохранные мероприятия, направленные на реализацию поставленных законом целей и задач. При этом, разумеется, действует принцип верховенства федеральных законов. Законы и другие нормативные акты, издаваемые органами власти и управления штатов, не могут противоречить федеральным законам и нормативным актам федеральных ведомств.

ЕРЛ и органы штатов как две параллельные системы могут проводить инспекционные проверки независимо друг от друга, и при выявлении нарушений законодательства, применять правовые санкции, предусмотренные соответственно федеральным законодательством и законодательством штатов.

Локальные органы, осуществляющие экологический надзор отдельных объектов окружающей среды, находятся в административном подчинении соответствующего органа штата, который вправе отменять и изменять их решения, а также самостоятельно провести такую проверку, если сочтет это необходимым.

Контролирующие органы штатов проводят проверки находящихся на их территории предприятий — источников загрязнения, за исключением источников, относящихся к ведению федеральных властей.

Контролирующие органы штатов и ЕРЛ обычно проводят инспекционные проверки независимо друг от друга, и при выявлении нарушений законодательства и те, и другие применяют правовые санкции и ответственность. Тот факт, что ЕРЛ делегирует штатам право реализации, а в ряде случаев и разработки базирующихся на обязательных федеральных стандартах национальных программ применительно к отдельным объектам окружающей среды, вовсе не означает, что ЕРЛ не может проводить инспекционные проверки источников загрязнения, находящихся в юрисдикции штатов. ЕРЛ во всех случаях сохраняет свои регулирующие и контролирующие функции и соответствующие права. ЕРЛ проводит проверки источников загрязнения, когда сочтет это необходимым и, исходя из своих властных полномочий, применяет санкции либо обращается с иском в суд, особенно в тех случаях, когда это не было сделано органами штатов или, по мнению ЕРЛ, принятые меры являются недостаточными.

Сложившаяся практика «двойного контроля» подвергается критике со стороны штатов и промышленности. При этом штаты подчеркивают то обстоятельство, что их контролирующие органы, так же как и ЕРЛ, вправе направлять источникам загрязнения уведомления о выявленных нарушениях, обязательные указания (предписания) об их устранении, а также применять к ним предусмотренные законодательством санкции. Соответственно, штаты стремятся быть более независимыми, полагая, что поскольку ответственность за реализацию требований федеральных стандартов возложена главным образом на них, они должны иметь более широкие возможности при осуществлении своих контрольных функций, а вмешательство ЕРЛ лишь подрывает их авторитет. Представители промышленности заявляют, что дублирование инспекционных проверок приводит к излишним тратам времени и средств^[6].

Находясь под прессом двойного контроля, промышленные предприятия и другие источники загрязнения не торопятся разрешать конфликты и судебные споры с контролирующими органами штатов путем мирового соглашения, поскольку они опасаются, что на этом дело не кончится и в результате последующих проверок со стороны ЕРЛ к ним будут применены дополнительные санкции и они будут нести еще большую ответственность. Между тем мирное урегулирование споров — явление положительное и весьма характерное для американской правовой системы. Оно широко используется при разрешении гражданско-правовых споров во всех сферах жизни общества.

В специальной литературе указывалось также, что в связи с этим возникают вопросы процессуального характера и нет единой судебной практики. Так, при рассмотрении конкретного дела (Harmond Industies, Inc. V. Browner, 191 F. 3d 894 8'^Л Cir. 1999) суд пришел к выводу, что одобренное судом штата соглашение между промышленной компанией и штатом Миссури о разрешении спора без судебного разбирательства означает, что ЕРЛ теперь не вправе предъявить иск к компании — источнику загрязнения за то же самое нарушение. Другие суды не поддержали эту позицию, допуская предъявление исков за то же самое нарушение как контролирующими органами штатов, так и ЕРЛ^[7].

Большинство авторов отмечают, что проблема разграничения компетенции федеральных органов и органов штатов при осуществлении экологического контроля нередко вызывает серьезные затруднения^[8].

Думается, что это вызвано прежде всего особенностями системы американского федерализма, и контролирующие органы стремятся разрешить ее путем координации проводимых проверок и проведении, при необходимости, совместных проверок.

По результатам инспекционных проверок, выявивших экологические правонарушения, ЕРЛ и контролирующие органы штатов широко используют правовую форму соглашений организационного характера, заключаемых с предприятиями-нарушителями, что позволяет избежать длительные и дорогостоящие судебные процессы. Наряду с контролирующими органами ЕРА и штатов, участниками соглашений могут быть органы прокуратуры и государственные органы управления, федеральные и штатов.

Эти соглашения заключаются после предъявления контролирующим органом иска к экологическому правонарушителю, т.е. в процессе рассмотрения дела, но до вынесения судебного решения. Будучи по своей юридической природе добровольным соглашением сторон, такое соглашение, другими словами — согласованное решение, вступает в силу только после утверждения его судом {consent decree). Нарушитель, как правило, обязуется провести определенные мероприятия, направленные на прекращение, устранение причин и предотвращение выявленных нарушений и восстановление качества окружающей среды, а также уплатить штраф. Контролирующий орган, соответственно, отказывается от дальнейшего рассмотрения судом своих исковых требований, предъявленных в связи с выявленным нарушением. Соглашение после утверждения его судом обязательно для сторон точно так же, как любое вынесенное судом решение.

В сентябре 2005 г. ЕРЛ, Региональное отделение федеральной прокуратуры на территории штата Делавэр, а также власти штатов Юта и Теннеси подписали согласованное решение с крупнейшей торговой корпорацией Wall-Mart, имеющей сеть супермаркетов по всей стране, о мерах по прекращению загрязнения вод в результате того, что водостоки, построенные специально для супермаркетов и предназначенные для стока с их территорий ливневых дождей, не обеспечивают сбор и последующую надлежащую очистку ливневых дождей, несущих в близлежащие водоемы и водотоки мусор и различного рода загрязняющие вещества. На основании этого соглашения корпорация обязуется проводить проверки состояния водостоков, принять неотложные меры по их реконструкции, обеспечив соблюдение установленных для определенных источников загрязнения требований, а также осуществлять надзор за своими 150 подрядчиками, отвечающими за строительство и оборудование этих супермаркетов и прилегающих к ним территорий. Корпорация обязана также представлять ЕРЛ отчеты о проделанной работе и достигнутых результатах. Одновременно за допущенные нарушения корпорация обязана уплатить штраф в сумме 3,1 млн долл, и выделить 250 тыс. долл, на мероприятия по охране вод.

В апреле 2009 г. федеральный суд утвердил соглашение между ЕРЛ и корпорацией Chemtrade Logistics, Chemtrade Refinery Seiyices and Marsulex о мероприятиях по уменьшению количества выбрасываемых в атмосферу вредных для здоровья людей загрязняющих веществ и обеспечению надлежащего внутризаводского экологического контроля на входящих в ее состав заводах, выпускающих серную кислоту. В результате проведенных региональным отделением ЕРЛ проверок было установлено, что на шести находящихся в разных штатах заводах нарушаются требования и нормативы выброса в атмосферу двуокиси серной кислоты, закрепленные в соответствующих стандартах, утвержденных во исполнение Закона о чистоте атмосферного воздуха. Более того, модернизация заводов в целях увеличения объемов выпускаемой продукции привела также к значительному увеличению количества выброса в атмосферу двуокиси серной кислоты. Однако корпорация не обратилась за требуемыми в таких случаях сертификатами, определяющими допускаемое для каждого завода количество и концентрацию выброса загрязняющих веществ, и не установила оборудование для контроля за их выбросом согласно требованиям стандарта, обязательного для строящихся и модернизируемых предприятии — потенциальных источников загрязнения окружающей среды (New Sources Performance Standard).

В соответствии с достигнутым с ЕРЛ соглашением, к которому присоединились также власти штатов Луизиана, Огайо и Оклахома, корпорация обязалась уплатить штраф в размере 700 тыс. долл, и провести мероприятия, выделив для этого не менее 12 млн долл., по значительному уменьшению выброса в атмосферу двуокиси серы и обеспечению надлежащего контроля за выбросом загрязняющих веществ, в частности, новое, более современное оборудование (газоочистители, контрольно-измерительные приборы и др.), а также усовершенствовать технологический процесс, с тем чтобы добиться соблюдения более жестких требований новых обязательных стандартов, закрепляющих меньшее количество допускаемого выброса двуокиси серы^[9].

В ходе сравнительного анализа государственных структур России и США, на которые возложены функции государственного экологического контроля, хотелось бы высказать ряд соображений.

Российскими специалистами обсуждается вопрос о целесообразности сосредоточения экологического контроля в едином государственном органе^[10]. Конечно, такая идея выглядит достаточно привлекательной. Однако нужно иметь в виду, что контроль — это одна из функций государственного управления, и поэтому в большей или меньшей степени его должны осуществлять все органы исполнительной власти, нормативные и исполнительнораспорядительные акты которых могут оказать воздействие на качество окружающей среды. Тем не менее представляется целесообразным возложить государственный контроль (надзор) качества атмосферного воздуха, вод и земель на специальный федеральный орган, как это было сделано в США при создании ЕРЛ. Качество окружающей среды определяется прежде всего качеством этих взаимосвязанных компонентов природной среды. Так, выброс в атмосферу загрязняющих веществ нефтеперерабатывающими предприятиями, работающими на угле электростанциями, предприятиями металлургии и др. в первую очередь ухудшает качество воздуха, затем так называемые кислотные дожди несут эти загрязняющие вещества в водные объекты, откуда они попадают в почвы. Результат этого «круговорота загрязняющих веществ» — ухудшение качества, а порой и деградация окружающей природной среды.

Сосредоточение экологического контроля (надзора) в рамках самостоятельного федерального органа, разграничение его функций с другими структурами, занимающимися управлением в области экологии, и прежде всего природопользованием, позволит более эффективно обеспечить комплексный подход при организации и проведении проверок соблюдения соответствующих природоохранных законов.

Представляется обоснованной также точка зрения специалистов, полагающих целесообразным закрепление в законодательном порядке муниципального экологического контроля^[11].

Общая тенденция расширения самостоятельности и творческой инициативы органов местного самоуправления должна найти свое отражение и в природоохранной деятельности. Об этом свидетельствует положительный опыт крупных городов России и многолетняя практика органов самоуправления США. Муниципальный экологический контроль, дополняя экологический контроль и надзор федеральных и региональных органов, позволяет избежать излишней централизации контрольных функций, обеспечить регулярные проверки потенциальных источников ухудшения качества окружающей среды, оперативное реагирование на факты экологических правонарушений и их предотвращение, эффективное участие общественности в решении экологических проблем. В США, как уже отмечалось, ЕРЛ является самостоятельным федеральным ведомством, подчиненным непосредственно президенту как главе исполнительной власти. В России таким ведомством могло бы быть федеральное агентство в ведении Минприроды. Если в США органы государственного экологического контроля (надзора), федеральные и штатов, представляют собой две параллельные, независимые друг от друга системы, то в России исходя из закрепленных в Конституции РФ принципов федерального устройства они должны входить в единую систему органов государственного экологического контроля (надзора) Федерации и ее субъектов.

Разумеется, нельзя переоценивать роль такого рода организационных перестроек, создания и реформирования государственных структур исполнительной власти. Эффективность государственного экологического контроля и надзора зависит от многих факторов: уровня и качества законодательства и нормативно-технического регулирования, материально-технической базы и подготовки квалифицированных кадров, взаимодействия с другими контролирующими, а также правоохранительными органами, экологической культуры и уровня общественного сознания, выражающегося в нетерпимом отношении к любым нарушения государственной экологической дисциплины и соответственно неуклонном применении к правонарушителям мер юридической ответственности.

• 1
• 2

• [1] См. напр.: Боголюбов С.А. Экологическое (природоресурсное) право: Учебник. М.: Контракт, 2010. С. 154-169; Краевое О.И. Экологическое право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2010. С. 149-151. Некоторые авторы выделяет также ведомственный экологический контроль, см., напр.: Бринчук М.М. Экологическое право. С. 366-367; Дубовик О.Л. Экологическое право. С. 333.
• [2] В дальнейшем будет использоваться, как правило, термин «надзор».
• [3] СЗ РФ. 2009. № 44. Ст. 625.
• [4] Эта группа прав рассматривается в главе «Административно-правовые санкции и ответственность».
• [5] СЗ РФ 2008. № 33. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
• [6] См.: Schoenbaum T.J., Rosenberg R.H., Doremus H.D. Environmental Policy Law. P. 968.
• [7] Ibid. P.969.
• [8] См., напр.: Hinckley B., Goldman Sh. American Politics and Government. Scott, Foresman and Company, 1990. P. 47.
• [9] http://wmv.epa.gov/reg5oorc/enfactions/enfactions2009/week-200903.htm
• [10] См.: Боголюбов. С.А. Указ. соч. С. 158.
• [11] См.: Боголюбов С.А., Хлуднева Н.И. Об охране окружающей среды. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2009. С. 405-407.