Особые территориальные единицы в структуре Российского государства

В структуре Российской Федерации выделяются различные территориальные единицы, созданные для повышения эффективности управления государством и социально-экономического развития. Наиболее крупными из них являются округа (федеральные, военные, судебные, пограничные).

Федеральные округа представляют собой макрорегионы, имеющие стратегическое значение для территориального развития России, обеспечивающие реализацию полномочий главы государства (прежде всего формирование межрегионального уровня координации в контрольной, кадровой и информационной сферах) в территориальном аспекте[1]. Федеральные округа были созданы в целях поддержания единства государственной власти и законности Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Правовой основой Указа послужило положение п. «к» ст. 83 Конституции РФ, наделяющее Президента РФ правом назначать и освобождать полномочных представителей. В соответствии с Указом было образовано семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. В январе 2010 г. из Южного федерального округа был выделен и получил статус самостоятельного Северо-Кавказский федеральный округ1. Указом Президента РФ от 21 марта 2014 г. № 168 образован Крымский федеральный округ. Таким образом, в настоящее время территория России включает девять федеральных округов.

Основные функции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах направлены на реализацию положений ч. 2 ст. 80 Конституции РФ — охрана суверенитета и территориальной целостности, согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Создание на территории России федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах повлекло системное изменение в размещении многих территориальных органов федеральных органов (перестройка по окружному принципу) как исполнительной власти, так и не относящихся к ней. Данные органы выполняют лишь функции отдельных федеральных органов государственной власти, особых окружных функций этих органов не существует. На уровне федерального округа не осуществляется собственное нормативное правовое регулирование, так как территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не осуществляют нормотворческих функций. Отсутствуют и органы законодательной (представительной), судебной власти федеральных округов[2] [3].

Военные округа созданы в целях оптимизации структуры управления Вооруженными Силами РФ, а также совершенствования их взаимодействия с другими войсками, воинскими формированиями и органами при решении в регионах России задач в области обороны.

Согласно Положению о военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 27 июля 1998 г. №901, военный округ Вооруженных Сил РФ является основной военно-административной единицей Российской Федерации, общевойсковым оперативно-стратегическим территориальным объединением Вооруженных Сил РФ и предназначен для осуществления мер по подготовке к вооруженной защите и для вооруженной защиты Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории в установленных границах ответственности. Границы военного округа как военно-административной единицы, а также количество военных округов в Российской Федерации устанавливаются Президентом РФ по представлению министра обороны РФ. Также по представлению министра обороны РФ Президент РФ принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации военных округов.

Указом Президента РФ от 20 сентября 2010 г. № 1144 «О военноадминистративном делении Российской Федерации» утверждены четыре военных округа: Западный военный округ, Южный военный округ, Центральный военный округ, Восточный военный округ1. Руководство военными округами осуществляет министр обороны РФ.

Судебные округа образованы для деятельности судов арбитражной юрисдикции. Система арбитражных судов России строится таким образом, что на территориях нескольких субъектов РФ судебную власть может осуществлять один арбитражный суд — федеральный арбитражный суд округа[4] [5]. В России действуют 10 федеральных арбитражных судов округов: Волго-Вятского округа, Восточно-Сибирского округа, Дальневосточного округа, Западно-Сибирского округа, Московского округа, Поволжского округа, Северо-Западного округа, Северо-Кавказского округа, Уральского округа, Центрального округа.

Территориальная юрисдикция федеральных арбитражных судов округов определена в ст. 24 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации». Федеральные арбитражные суды округов являются судами по проверке в кассационной инстанции законности вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов субъектов РФ и арбитражных апелляционных судов. Таким образом, в федеральных арбитражных судах округов в кассационном порядке могут быть обжалованы как решения арбитражных судов субъектов РФ, вступившие в законную силу, так и постановления арбитражных апелляционных судов.

Судебные участки создаются как вид судебной территории, на которую распространяется юрисдикция мировых судей, т. е. территориальная подсудность дел мировому судье. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков. Основным критерием формирования судебных участков является доступ граждан к эффективному правосудию. Судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тыс. человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тыс. человек создается один судебный участок. Таким образом, судебный участок соотносим с территорией административных единиц, он составляет часть административных территорий. Судебное строительство мировой юстиции осуществляется по участковому принципу, суть которого заключается в том, что территория юрисдикции мирового судьи распространяется на судебный участок1.

В практике зарубежных стран судебные территории формируются по принципу их несовпадения с административно-территориальными единицами, т. е. судебные территории не тождественны административным единицам, не сливаются с административно-территориальным делением страны, что позволяет устранить зависимость судов от местной власти и административной системы.

В России общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта РФ определяются федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта РФ, согласованной с Верховным Судом РФ, или по инициативе Верховного Суда РФ, согласованной с соответствующим субъектом РФ (п. 2 ст. 4 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»), Следовательно, федеральным законом утверждается общее число мировых судей и количество судебных участков в каждом субъекте федерации[6] [7], а законами субъектов РФ судебные участки создаются и упраздняются[8]. Однако субъекты РФ, определяясь с созданием судебных участков, не могут создать их больше, чем установленное общее число мировых судей и количество судебных участков в субъекте РФ.

Избирательные округа (округа референдума) являются территориальными единицами измерения в организации выборов, референдума на территории Российской Федерации. По своему содержанию избирательные округа представляют собой разграниченные территории России, образованные в соответствии с избирательным законодательством (законодательством о референдуме) для организации выборов депутатов либо выборных должностных лиц (организации референдума). Порядок разделения территории на избирательные округа имеет весьма важное политическое значение, поскольку от этого могут зависеть результаты выборов.

Понятие «избирательный округ» закреплено в п. 30 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: «Избирательный округ — территория, которая образована (определена) в соответствии с законом и от которой непосредственно гражданами Российской Федерации избираются депутат (депутаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица)». С понятием избирательного округа законодательство о выборах связывает ряд важных избирательных действий. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов, их регистрация производятся в соответствующем избирательном округе. В границах избирательного округа обеспечиваются равные условия проведения предвыборной агитации для зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков.

Закон устанавливает три вида избирательных округов: единый, одномандатный, многомандатный.

Единый избирательный округ включает всю территорию, на которой проводятся выборы. Например, выборы депутатов Государственной Думы и выборы Президента РФ проводятся по единому избирательному округу, который включает всю территорию Российской Федерации (с 2016 г. для выборов депутатов Государственной Думы образуются один федеральный избирательный округ и 225 одномандатных избирательных округов). На выборах главы муниципального образования образуется единый избирательный округ на всей территории муниципального образования. Одномандатный избирательный округ — округ, в котором избирается один депутат. Многомандатный избирательный округ — округ, в котором избираются несколько депутатов и за каждого из них избиратели голосуют персонально.

Границы одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов утверждаются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории в порядке, предусмотренном законодательством.

Избирательная комиссия, организующая выборы, не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ (если избирательный округ включает часть территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта, в схеме должны быть обозначены границы данной части территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта), указаны номер каждого избирательного округа, место нахождения каждой окружной избирательной комиссии или избирательной комиссии, на которую возложены полномочия окружной избирательной комиссии, число избирателей в каждом избирательном округе. Соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган муниципального образования утверждает схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, при этом указанный орган до утверждения схемы избирательных округов вправе вносить поправки в представленную схему. Схема избирательных округов подлежит официальному опубликованию.

К образованию одномандатных и многомандатных избирательных округов предъявляются следующие требования: 1) учет административно-территориального деления субъекта РФ; 2) запрет образования избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий; 3) соблюдение примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях — не более чем на 30%; 4) соблюдение примерного равенства многомандатных избирательных округов по числу избирателей на один депутатский мандат с допустимым отклонением числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, которое не может превышать 10% от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях — 15% от средней нормы представительства избирателей; 5) допустимость отклонения от средней нормы представительства избирателей до 40% при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов;

6) недопустимость превышения пяти депутатских мандатов, подлежащих распределению в многомандатном избирательном округе (данное ограничение не применяется при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка).

Непосредственно для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки. Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов. Избирательные участки образуются на основании данных о числе избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка, но не более чем 3000 избирателей на каждом участке.

Прилегающая к государственной границе территория государства, выполняющая особые приграничные функции и обладающая в связи с этим специфическими особенностями, называется приграничной территорией. Режим этой территории установлен Законом № 4730-1. Приграничная территория РФ включает пограничную зону российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим пунктов пропуска через государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.

Россия имеет огромный пограничный периметр — 2/3 территории России, в котором проживает почти половина населения страны и который составляют существенно различающиеся по природным, демографическим, экономическим и другим характеристикам территории. Для их устойчивого развития необходимы внешнеполитические, экономические, гуманитарные контакты с сопредельными государствами. Федеральным законом от 22 июля 2002 г. № 91-ФЗ в России ратифицирована Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г.

В большинстве стран мира весьма активно используются благоприятные географические факторы, т. е. территориальная близость потенциальных зарубежных партнеров, способствующая приграничной торговле. В России приграничные территории менее развиты и экономически более депрессивны, чем такие же по уровню социально-экономического потенциала глубинные территории страны[9]. На приграничных территориях, административно входящих в состав 48 субъектов РФ, на которых проживает около 12 млн человек, уровень безработицы в среднем в 1,5—2 раза выше, чем в среднем по стране, а среднедушевой уровень доходов населения примерно на столько же ниже1. Более чем 70% регионов — реципиентов федерального бюджета представлены приграничными территориями. Население этих регионов во многом лишено возможности увеличения благосостояния за счет внешних факторов. Сказывается также отсутствие соглашений о приграничном сотрудничестве между Россией и сопредельными государствами, что не позволяет периферийным регионам более слаженно решать совместные проблемы с приграничными регионами соседних государств[10] [11].

Согласно ст. 41 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» на основе международного договора РФ с сопредельным иностранным государством или группой сопредельных иностранных государств может осуществляться приграничная торговля с предоставлением особого благоприятного режима внешнеторговой деятельности в отношении внешней торговли товарами и услугами.

На приграничной территории действует ряд ограничений свободы передвижения, ведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведением массовых мероприятий и проч.

Учитывая необходимость укрепления экономических позиций России в Азиатско-Тихоокеанском регионе, обусловленную принадлежностью Российской Федерации к этому динамично развивающемуся геополитическому пространству, куда последовательно смещается центр тяжести мировой экономики и политики, Правительство РФ распоряжением от 28 октября 2015 г. № 2193-р утвердило Концепцию развития приграничных территорий субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа. Концепция направлена на устойчивое развитие экономики и обеспечение социальной стабильности дальневосточных приграничных территорий, а также на формирование и рост конкурентных преимуществ перед приграничными территориями сопредельных государств.

Территорией закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) согласно Закону РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» признается территория ЗАТО как административно-территориального образования, созданного в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан (ст. 1). ЗАТО находятся в границах территорий соответствующих муниципальных образований.

Перечень ЗАТО и расположенных на их территориях населенных пунктов утверждается Правительством РФ1. Например, в Красноярском крае на территории ЗАТО «город Железногорск» расположены следующие населенные пункты: город Железногорск, поселки Подгорный, Додоново, Новый Путь и Тартат, деревня Шивера.

В границах территорий ЗАТО, на которых расположены, в частности, объекты Министерства обороны РФ, действует особый режим, включающий: установление запретной зоны (территория объекта) и контролируемой зоны (территория закрытого образования без территории объекта); ограничение на въезд и(или) проживание граждан; ограничение на полеты летательных аппаратов над их территориями; ограничение на ведение хозяйственной и предпринимательской деятельности, владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающее из ограничения на въезд и (или) проживание[12] [13].

Особенной частью государственной территории является особая экономическая зона (ОЭЗ), на которой устанавливается особый таможенный и налоговый режимы, финансовый и административный льготный по сравнению с общим режим инвестиций и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической и инвестиционной.

Особые экономические зоны получили широкое распространение во многих зарубежных странах к середине XX в. В настоящее время особые (свободные, специальные) экономические зоны с тем или иным успехом на отдельных территориях функционируют более чем в 120 государствах. Самое большое количество ОЭЗ создано в Соединенных Штатах Америки. По подсчетам специалистов, в США их более 240. В США функционируют три категории ОЭЗ: зоны внешней торговли, предпринимательские зоны, технологические парки1. В России ОЭЗ появились в середине 1990-х гг. В 2014 г. с целью обеспечения устойчивого социально-экономического развития, привлечения инвестиций в развитие действующих и создание новых производств, развития транспортной и иных инфраструктур, туризма, сельского хозяйства и санаторно-курортной сферы, а также повышения уровня и качества жизни граждан свободной экономической зоной стала территория Республики Крым и города Севастополя[14] [15].

В 2015 г. город Владивосток объявлен свободным портом[16]. Меры государственной поддержки предпринимательской деятельности на территории свободного порта Владивосток применяются с целью использования географических и экономических преимуществ Приморского края как восточных морских ворот Российской Федерации для интеграции в экономическое пространство государств Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР); развития международной торговли с государствами АТР; создания и развития производств, основанных на применении современных технологий и ориентированных на выпуск в свободном порту Владивосток конкурентоспособной в государствах АТР продукции; ускорения социально-экономического развития территории свободного порта Владивосток и повышения уровня жизни населения, проживающего на территории Дальнего Востока (ст. 1 Закона).

К настоящему времени в России создано 33 ОЭЗ[17], часть которых объединена в кластеры (промышленные группы, т. е. группы компаний, которые объединяет территориальное соседство и общность деятельности).

Действующее законодательство РФ предусматривает четыре типа особых экономических зон 1) промышленно-производственные; 2) тех-нико-внедренческие; 3) туристско-рекреационные и портовые. Кроме того, ОЭЗ существуют в Калининградской и Магаданской областях1.

Статья 2 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» признает особую экономическую зону как определяемую Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Территория особой зоны — это не территория в политическом или географическом смысле, а часть экономического пространства, на котором применяется определенная система льгот и стимулов предпринимательской деятельности[18] [19].

В качестве одного из способов разрешения проблемы развития экономически неблагополучных территорий законодательством предусмотрено создание зон территориального развития (ЗТР). Согласно Федеральному закону от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» под ЗТР понимается часть территории субъекта РФ, на которой в целях ускорения социально-экономического развития путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в экономику субъекта РФ резидентам ЗТР предоставляются меры государственной поддержки. Статус ЗТР приобретается на 12 лет. В течение действия такого особого правового статуса хозяйствующим субъектам, зарегистрированным как юридическое лицо или индивидуальный предприниматель на данной территории, предоставляются льготы, возможны и меры государственной поддержки различного уровня.

Поскольку статус ЗТР может получить часть территории субъекта РФ, а не весь субъект РФ, на такой территории создается специальный порядок управления, который не вписывается в ранее действовавшую систему управления территориями. Поэтому вышеназванный Закон предусмотрел внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее —

Закон № 131-ФЗ) в части изменения границ муниципальных образований1.

Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2013 г. № 326 определен перечень субъектов РФ, на территориях которых допускается создание ЗТР. В него вошли 20 субъектов РФ: 12 республик — Адыгея, Алтай, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Карелия, Северная Осетия — Алания, Тыва, Чеченская; три края — Забайкальский, Камчатский и Приморский; пять областей — Амурская, Ивановская, Курганская, Магаданская и Еврейская автономная. Закон о ЗТР действует вместе с рядом федеральных целевых программ и региональных программ по развитию отдельных территорий страны.

Территории наукоградов выделяют в соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» для эффективного развития сложившегося в их границах высокого научно-технического потенциала с градообразующим научно-производственным комплексом. Процедура присвоения территориальной единице статуса наукограда и его прекращения регулируется Правительством РФ[20] [21]. Правительство РФ присваивает статус наукограда на определенный срок исходя из целей и задач комплексного социально-экономического развития данной территории[22]. Первый наукоград России, который официально получил подобный статус в 2000 г., — город Обнинск, расположенный в Калужской области. В настоящее время наукоградов в России 13[23].

Как пишет В. И. Васильева, значение наукоградов чрезвычайно велико для развития инновационной экономики страны. Они отличаются высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала, имеющего общегосударственное значение, узкой специализацией интеллектуального потенциала, состоящей в том, что в конкретном наукограде научные исследования и эксплуатация оборудования осуществляются, как правило, не более чем по одному-двум направлениям развития науки, техники и технологии. Существенная доля их населения занята на государственных научно-производственных предприятиях. Экономика наукоградов находится в зависимости от государственной политики по развитию науки, высоких технологий и других направлений, связанных с обеспечением конкурентоспособности и безопасности страны1.

Наукоград является муниципальным образованием, следовательно, их границы совпадают. Согласно ст. 9 вышеназванного Закона о статусе наукограда установление и изменение границ наукограда осуществляются в порядке, определенном законом соответствующего субъекта РФ. Также ст. 10 Закона № 131-ФЗ предусмотрено установление и изменение границ территорий муниципальных образований законами субъектов РФ[24] [25].

Территория инновационного центра «Сколково» обособлена с целью развития исследований по определенным направлениям разработок и коммерциализации их результатов. По Федеральному закону от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» территория Центра — это земельные участки, которые находятся в границах территории, предназначенной для реализации проекта и определенной в установленном Президентом РФ порядке, и принадлежат на праве собственности управляющей компании (ст. 2). Инфраструктурой «Сколково» является совокупность территории Центра, а также зданий, строений, сооружений и иных объектов, в том числе коммунальных объектов, находящихся на территории Центра. Управление территорией «Сколково» осуществляет управляющая компания, наделенная государственно-властными полномочиями.

В литературе справедливо подвергаются критике положения исследуемого Закона: отмечается некоторая тавтология, когда определение «территория Центра» дается через понятие «границы территории»[26], смешиваются понятия «территория» и «земельные участки». Территория Центра состоит из совокупности земельных участков, каждый из которых отнесен к определенной категории земель и имеет соответствующее разрешенное использование. Кроме того, на данной территории есть недра, внутренние воды, хотя Закон о них не упоминает, определяя лишь особенности правового режима земельных участков, например запрет их отчуждения, передачи в субаренду и др.

Российское законодательство выделяет особо охраняемые природные территории, относя к ним участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, на которых располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и имеющие режим особой охраны[27]. Таким образом, к данному виду территорий относятся не только земельные участки, но и участки водной поверхности и воздушного пространства. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

В зависимости от особенностей режима особо охраняемых природных территорий выделяют следующие их категории: 1) государственные природные заповедники, в том числе биосферные; 2) национальные парки; 3) природные парки; 4) государственные природные заказники; 5) памятники природы; 6) дендрологические парки и ботанические сады; 7) лечебно-оздоровительные местности и курорты. Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, микрозаповедники и др.). Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

В последнее время на Крайнем Севере активно развивается сеть особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения. В число заповедников входят «Большой Арктический», «Остров Врангеля», «Кандалакшский», «Усть-Ленский», «Гы-данской» и «Таймырский биосферный».

Все особо охраняемые природные территории учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки.

В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Разновидностью особо охраняемых природных территорий являются территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Согласно ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» под коренными малочисленными народами понимаются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утвержден постановлением Правительства РФ1. По инициативе лиц, относящихся к малочисленным народам, образуются общины малочисленных народов, подлежащие государственной регистрации.

Выделяются территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, которые служат исконной средой обитания и традиционного образа жизни данных народов. Условия жизни в данных районах существенно отличаются от условий жизни в европейской части страны, прежде всего суровостью природы, что ставит перед многими коренными малочисленными народами вопрос об их физическом выживании и о дальнейшем существовании как неповторимых этносов[28] [29].

В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» к территориям традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ относятся особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

Размеры и границы территорий традиционного природопользования определяются с учетом следующих условий: 1) поддержания достаточных для обеспечения возобновляемости и сохранения биологического разнообразия популяций растений и животных; 2) возможности осуществления лицами, относящимися к малочисленным народам, различных видов традиционного природопользования; 3) сохранения исторически сложившихся социальных и культурных

связей лиц, относящихся к малочисленным народам; 4) сохранения целостности объектов историко-культурного наследия. Границы территорий традиционного природопользования утверждаются соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

На территориях традиционного природопользования могут выделяться следующие их части:

поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов;

участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления рыболовства, сбора дикорастущих растений;

объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность;

иные части территорий традиционного природопользования, предусмотренные законодательством РФ, законодательством субъектов РФ.

В литературе обращается внимание на необходимость скорейшей ратификации Россией Конвенции № 169 МОТ «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» (1989 г.), в которой более широко по сравнению с российским законом трактуется понятие «земля», включающее территорию, охватывающую всю окружающую среду районов, которые занимают или используют иным образом коренные народы. Из российского законодательства сложно определить границы территории традиционного расселения предков коренных малочисленных народов, особенно в отношении кочевых народов1. В отечественной литературе высказывались мнения о необходимости перехода к резервационной политике в отношении малых народов по примеру США и Канады. В частности, предлагалось запретить продажу алкогольных напитков на территориях резерваций, как это было сделано в США. Отмечалось также, что антиалкогольная кампания СССР положительно отразилась на уровне жизни народов Севера России[30] [31]. Однако эти предложения не были реализованы во многом из-за негативного отношения населения к понятию «резервация» как к чему-то дискриминационному и оскорбительному1.

Территория столицы (столичная территория), т. е. официального главного города государства, отличается от иной государственной территории значительной концентрацией здесь центральных органов власти.

В России согласно ч. 2 ст. 70 Конституции РФ и ст. 1 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» столицей Российской Федерации является город Москва.

Выбор города в качестве столицы государства не является произвольным: это результат закономерного развития российского народа. Город Москва сыграл государственно-образующую роль в становлении Российского государства, в результате чего в общественном сознании граждан России сложилось представление о Москве как о центральной территории[32] [33].

Столица Российской Федерации — место нахождения: 1) федеральных органов государственной власти РФ; 2) представительств субъектов РФ; 3) дипломатических представительств иностранных государств в России. Территорией столицы Российской Федерации является территория города Москвы. Законом предусмотрены дополнительные полномочия органов государственной власти города Москвы как столицы России.

В литературе выделяют следующие признаки столицы. Во-первых, это населенный пункт (город) в границах законодательно определенной территории, установленной высшими органами власти либо путем референдума граждан суверенного государства. Во-вторых, столица отличается устойчивостью и стабильностью, непосредственно связана с возникновением и развитием государства, его памятниками, знаменательными датами, объектами государственного значения, символами и этим олицетворяет самобытность, уникальность, цивилизационную специфику государства, приверженность историческим нравственным принципам, а также консолидирует граждан страны. В-третьих, столицей является город, в котором расположены преимущественно все государственные (федеральные) органы власти, представительства иностранных государств и из которого осуществляется управление территорией государства. В-четвертых, это объективно привилегированный город, о развитии которого государство проявляет особую заботу (а не просто осуществляет защиту) вследствие его особой социально-экономической и политической роли. Кроме того, отмечается консолидирующая роль столицы в реализации государственной политики, направленной на поднятие духовности, патриотизма, морально-нравственных основ самосознания, национальной идеи, а также выполнение столицей как территорией функций сосредоточения социальной инфраструктуры федерального значения разных сфер жизнедеятельности; создание надлежащих условий для выполнения государством социально-экономических функций и для обеспечения деятельности органов власти на территории столицы1.

Арендованной территорией России является город Байконур, расположенный на территории Республики Казахстан, охватывающий комплекс «Байконур», который состоит из космодрома и связанных с ним инженерно-технологической, социальной и административной инфраструктур города[34] [35]. Юридический статус Байконура уникален и не имеет аналогов в мире[36]. Являясь по-прежнему административно-территориальной единицей Казахстана, функционирующей в условиях российской аренды, в отношениях с Россией на период аренды город Байконур наделяется статусом города федерального значения Российской Федерации с особым режимом безопасного функционирования объектов, предприятий и организаций, а также проживания граждан. На территории города действует российское законодательство, но также должны соблюдаться права граждан Казахстана. На территории комплекса «Байконур» в отношении гражданских лиц и военнослужащих РФ и членов их семей применяется российское законодательство и действуют компетентные органы России, включая суд.

  • [1] См.: Чертков А. Н. Законодательное регулирование территориального устройства Российской Федерации: проблемы и решения // Журнал российского права. 2009. № 12. С. 22-31.
  • [2] Указ Президента РФ от 19 января 2010 г. № 82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».
  • [3] См.: Черкасов К. В. Современные тенденции и перспективы развития публичного администрирования на уровне федерального округа // Реформы и право. 2008. № 3. С. 18.
  • [4] Ранее согласно Указу Президента РФ от 27 июля 1998 г. № 900 «О военно-административном делении Российской Федерации» военных округов было семь: Ленинградский, Московский, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. В соответствии с Указом Президента РФ от 24 марта 2001 г. № 337с «Об обеспечении строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, совершенствовании их структуры» произошло укрупнение военных округов — их стало шесть, а с 1 декабря 2010 г. — четыре.
  • [5] См. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации».
  • [6] См.: Александров С. В., Бурдина Е. В. Проблемы формирования судебных участков и доступ к суду // Мировой судья. 2007. № 9—11.
  • [7] См. Федеральный закон от 29 декабря 1999 г. № 218-ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации».
  • [8] См., например, Закон г. Москвы от 15 октября 2003 г. № 60 «О создании судебных участков и должностей мировых судей города Москвы».
  • [9] См.: Павлов П. В. Административно-правовое регулирование приграничной торговли //Административное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 72—80.
  • [10] Си.. Архипов А. Ю., Черковец О. В. Внешнеэкономическая деятельность российских регионов. Ростов н/Д., 2005. С. 104, 105; Информационный портал Федеральной службы государственной статистики РФ. иИЛ: www.gks.ru.
  • [11] См.: Бильчак В. С. Приграничная экономика. Калининград, 2001. С. 5.
  • [12] См. постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508 «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов».
  • [13] См. постановление Правительства РФ от 26 июня 1998 г. № 655 «Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации».
  • [14] См.: Давыдов А. Ю. Нужны ли России свободные экономические зоны? // США и Канада. Экономика. Политика. Культура. 2006. № 2. С. 100.
  • [15] См. Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЗ «О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоны на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя».
  • [16] См. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток».
  • [17] См.: Баженова О. И. Об участии муниципальных образований в управлении развитием территории в контексте реформы городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 49—55.
  • [18] См. Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области».
  • [19] См.: Вишняков В. Г. Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 45.
  • [20] См.: Шалимова Я. А. Комментарий к Федеральному закону от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
  • [21] См. постановление Правительства РФ от 25 ноября 2004 г. № 681 «Об утверждении Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса».
  • [22] См., например, постановление Правительства РФ от 29 января 2007 г. № 53 «О присвоении статуса наукограда Российской Федерации г. Жуковскому (Московская область)».
  • [23] См.: Веселкова Е. Е. Правовые аспекты функционирования особых экономических зон в инфраструктуре инновационной деятельности // Законодательство и экономика. 2012. № 5. С. 46-50.
  • [24] См.: Васильев В. И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд. М., 2012.
  • [25] См., например, Закон Московской области от 9 февраля 2005 г. № 38/2005-03 «О статусе и границе городского округа Фрязино».
  • [26] См.: Анисимов А. П., Землякова Г. Л. Правовой режим земель инновационного центра «Сколково»: вопросы теории // Современное право. 2011. № 2. С. 44—49.
  • [27] См. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
  • [28] См. постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255 «О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации».
  • [29] См. подробнее: Абашидзе А. X., Анаиидзе Ф. Р. Международно-правовые основы защиты прав коренных народов: учеб, пособие. М., 2011; Кряжков В. А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М., 2010; Хабриева Т. Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование. М., 2010.
  • [30] См.: Гарипов Р. Ш. Коренные малочисленные народы в России: гарантии прав и свобод // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 67—73.
  • [31] См.: Обсуждение проекта Закона Российской Федерации «Основы правового статуса коренных народов Севера» // Этнографическое обозрение. 1995. № 3. С. 111.
  • [32] См.: Харючи С. Н. Коренные малочисленные народы: проблемы законодательства. Томск, 2004. С. 113.
  • [33] См.: Сабаева С. В. Статус столицы Российской Федерации как объект конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 33—39.
  • [34] См.: Сабаева С. В. Указ. соч. С. 39.
  • [35] См.: Иваненко В. С., Прокофьева М. В., Логинов И. С. Особенности правового статуса города Байконура и правовые проблемы вещания программ общероссийских телеканалов на его территории // Российский юридический журнал. 2010. № 4. С. 51—60.
  • [36] См.: Соглашение об основных принципах и условиях использования космодрома «Байконур» от 28 марта 1994 г., ратифицированное Федеральным законом от 24 октября 1994 г. № 28-ФЗ; Договор аренды комплекса «Байконур» между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан от 10 декабря 1994 г., ратифицированный Федеральным законом от 17 мая 1995 г. № 77-ФЗ; Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти от 23 декабря 1995 г.; Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о развитии сотрудничества по эффективному использованию комплекса «Байконур» от 9 января 2004 г. иДБ: http://archive.kremlin.ru/events/articles/2004/01/58551/59021.shtml.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >