ПОНЯТИЕ И СОСТАВ ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

Понятие и виды муниципальных образований

В ст. 131 Конституции РФ закрепляется, что местное самоуправление осуществляется в границах городских и сельских поселений, а также на иных территориях. Такая формулировка означает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, т. е. поселениях, которые являются максимально приближенными к населению. Вместе с тем допускается осуществление местного самоуправления в границах иных территорий. Иными словами, на конституционном уровне предусматривается не только поселенческий принцип организации местного самоуправления, но и территориальный.

Такой подход дал основание говорить о приоритете поселенческой, одноуровневой модели местного самоуправления, которая была реализована в 1995 г. и насчитывала массу вариантов в разных субъектах РФ. Реформирование местного самоуправления, начатое в 2003 г., предполагает переход на двухуровневую модель местного самоуправления, причем одинаковую на всей территории РФ.

Для обозначения территориальной организации местного самоуправления в начале 1990-х гг. ввели термин «муниципальное образование», который был раскрыт в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1]. В ст. 1 названного Закона муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В этом определении фактически перечислены признаки

муниципального образования. Таким образом, муниципальным образованием является населенная территория, в пределах которой: осуществляется местное самоуправление; имеется муниципальная собственность; имеется местный бюджет;

имеются выборные органы местного самоуправления.

По мнению В. И. Фадеева, обязательными признаками каждого муниципального образования являются1:

территория, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2] [3];

компетенция, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления;

экономическая основа, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований; выборные и иные органы местного самоуправления; устав муниципального образования, иные муниципальные правовые акты, составляющие в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования;

официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

Разделяя в целом позицию В. И. Фадеева, следует обратить внимание на то, что в его перечне признаков муниципального образования ничего не говорится о населении[4]. На важность наличия этого признака указывал А. А. Замотаев, который, анализируя нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., обращал внимание на то, что под населенной территорией понимается территория, имеющая постоянное население и каким-либо образом используемая этим населением1.

Кроме того, уместно напомнить, что согласно ч. 3 ст. 61 Федерального закона 1995 г. отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу данного Закона не является основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования. Поэтому часть параметров муниципального образования, отнесенных В. И. Фадеевым к числу вышеуказанных признаков, таковыми вряд ли являются.

Казалось бы, теоретический вопрос о признаках муниципального образования имеет вполне практическое воплощение. При рассмотрении споров о территориальных основах местного самоуправления судам довольно часто приходится делать вывод о наличии или отсутствии муниципального образования, а для этого необходимо исследователь наличие или отсутствие признаков муниципального образования у конкретной территории[5] [6]. В Конституции РФ (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131,4. 1 ст. 132) указывается на ряд проявлений самостоятельности местного самоуправления (решение вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, наличие органов местного самоуправления). В судебной практике каждое из названных проявлений самостоятельности может истолковываться как признак муниципального образования, наличие или отсутствие которого соответственно подтверждает или отрицает существование конкретного муниципального образования[7].

Д. Б. Сергеев приходит к выводу, что признаки муниципального образования в судебных решениях — это осуществление местного самоуправления населением непосредственно или через выборные органы; наличие муниципального имущества, производства, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения; определение границ муниципального образования в установленном законом порядке; утверждение и регистрация устава муниципального образования и его включение в реестр уставов муниципальных образований; наделение муниципальной собственностью и существование местного бюджета; определение структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, а также их наименования и полномочий; отсутствие финансирования из бюджета другого муниципального образования; единые бюджет и выборные органы, регистрация места жительства и недвижимости, общая инфраструктура. По его мнению, существенные признаки научной дефиниции муниципального образования как правового явления, выделяющие его из ряда всех публично-правовых образований, заключаются в следующем: наибольшая приближенность к населению по сравнению с прочими публично-правовыми образованиями и то, что муниципальное образование оказывает организационно-правовое содействие местному сообществу в осуществлении местного самоуправления[8]. Причем Д. Б. Сергеев вполне справедливо обращает внимание на то, что у всех публично-правовых образований должны быть подобные признаки, хотя и отражающие их специфику (очевидно, что такой признак, как суверенитет, может быть только у государства, но не у субъектов РФ или муниципальных образований).

Таким образом, к признакам муниципального образования можно отнести: территорию, постоянно или преимущественно проживающее население, муниципальную собственность и местный бюджет, органы местного самоуправления, устав и систему муниципальных правовых актов, официальную символику.

В действующем Федеральном законе термин «муниципальное образование» определяется иначе, признаки муниципального образования не перечисляются. В соответствии со ст. 2 Закона № 131-ФЗ муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, вместо того, чтобы определить, что такое муниципальное образование, законодатель ограничился перечислением разных видов муниципальных образований.

В работах отдельных ученых встречается точка зрения, что следует в качестве специальных видов выделять такие муниципальные образования, как ЗАТО, наукограды, инновационный центр «Сколково» и другие подобные территории. Такая позиция представляется небесспорной: территория наукоградов и ЗАТО всегда имеет статус городского округа; инновационный центр «Сколково» расположен на территории двух муниципальных образований — разных поселений в Одинцовском районе Московской области. Поэтому представляется более точным говорить не о специальном виде муниципального образования, а об особенностях организации местного самоуправления на данных территориях.

В настоящее время в Законе № 131-ФЗ закреплено два территориальных уровня местного самоуправления, введено семь видов муниципальных образований. Является ли данный перечень исчерпывающим? Могут ли субъекты вводить иные виды муниципальных образований?

Анализ законов субъектов РФ показывает, что в подавляющем большинстве случаев виды муниципальных образований, содержащиеся в Федеральном законе, воспроизводятся в региональных законах без искажений. Однако встречается и иная практика.

Так, согласно ч. 2 ст. 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» местное самоуправление в городе Москве осуществляется во внутригородских муниципальных образованиях — муниципальных округах, городских округах, поселениях. В ч. 2 ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г. № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» предусмотрено, что внутригородскими муниципальными образованиями Санкт-Петербурга являются муниципальные округа, города и поселки (внутригородские территории города федерального значения Санкт-Петербурга).

Анализ законов городов Москвы и Санкт-Петербурга, уставов муниципальных образований, расположенных на территориях названных городов федерального значения, материалов правоприменительной практики показывает, что:

в отдельных случаях муниципальные округа, городские округа, поселения рассматриваются как самостоятельные виды муниципальных образований; это, в свою очередь, означает, что в Москве и Санкт-Петербурге установлены новые разновидности муниципальных образований;

в ряде случаев происходит отождествление названия, наименования муниципального образования и его вида; обычно в наименование муниципального образования включается указание на соответствующий вид муниципального образования и его название[9], например сельское поселение «волость Н-ск»; для сравнения можно привести наименования муниципальных образований в городе Москве1: муниципальный округ Алтуфьевский, муниципальный округ Арбат;

городской округ, с одной стороны, является самостоятельным видом муниципального образования, предусмотренным Законом № 131-ФЗ, а с другой — разновидностью внутригородского муниципального образования, расположенного в городе Москве; один и тот же термин используется в разных значениях[10] [11].

Согласно ст. 6 Закона № 131 -ФЗ субъекты РФ обладают так называемой связной компетенцией: могут регулировать только те вопросы организации местного самоуправления, которые отнесены к их ведению Законом № 131-ФЗ или иным федеральным законом[12]. Ни в одном федеральном законе полномочий по установлению новых видов муниципальных образований или их разновидностей за органами государственной власти субъектов РФ не закреплено.

Вопрос о равенстве разных видов муниципальных образований далеко не так однозначен и исследуется в решениях Конституционного Суда; встречается в материалах Государственной Думы. Так, о юридическом равенстве муниципальных образований говорится в контексте формирования органов местного самоуправления[13], определения их структуры[14], а также финансовых взаимоотношений[15]. По мнению Конституционного Суда РФ, сформулированному в постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П, произвольные отступления от принципа юридического равенства муниципальных образований, когда местные сообщества могут ставиться в положение лишь объекта государственной деятельности, не согласуются с их конституционно-правовым статусом, в частности с запретом произвольного ограничения прав местного самоуправления (ст. 130, 131 и 133 Конституции РФ).

В заключении Комитета по делам Федерации и региональной политике от 20 января 2005 г. № 3.19-26/4 «На проект Федерального закона № 92677-4 «О внесении изменения в пункт 1 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» говорится, что федеральным законодательством уже предусмотрено равенство муниципальных образований, ограничение прав на законодательную инициативу в зависимости от статуса муниципального образования противоречит конституционным принципам организации местного самоуправления и ставит сельские и городские поселения, являющиеся полноправными участниками законотворческого процесса, в неравное положение с муниципальными районами и городскими округами.

Вместе с тем, предусматривая разные виды муниципальных образований, федеральный законодатель довольно четко сформулировал свое стремление установить их различия. Для сравнения можно привести нормы Закона № 154-ФЗ, в котором говорилось только об одном виде муниципальных образований — муниципальное образование.

П. А. Астафичев, анализируя особенности разных видов муниципальных образований, приходит к выводу, что на них оказывают свое влияние такие факторы, как хозяйственно-экономическая деятельность, плотность населения, степень концентрации объектов недвижимости, развитие публичной администрации, промышленности, торговли, финансов, средств массовой коммуникации, науки, образования и культуры. Столичное, городское и сельское самоуправление имеет определенную специфику, которая должна, насколько это возможно, учитываться законодателем при правовом регулировании муниципальных правоотношений. В юридическом аспекте дифференциация столичного, городского и сельского самоуправления выражается в различном правовом статусе внутригородских территорий городов федерального значения, городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений. Конституционный принцип равенства предполагает, что законодатель не вправе вводить различия в правовой статус лиц, если это не имеет разумного и объективного обоснования. Поэтому каждый вид муниципального образования характеризуется единообразным подходом к распределению предметов ведения, причем произвольное сужение их юридических возможностей не является допустимым, если иное не установлено законом (закрытые административно-территориальные образования, наукограды, приграничные территории, ст. 80—82 Закона). Однако правовое равенство муниципальных образований соответствующих видов не означает равенства их потенциалов и уровней социально-экономического развития, что находится в зависимости от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры рынка. В частности, допускается перераспределение средств от муниципальных образований, являющихся донорами, в пользу экономически более слабых муниципалитетов на основе единых критериев такого перераспределения[16].

Анализ норм действующего законодательства позволяет сделать вывод о фактических различиях в правовом статусе разных видов муниципальных образований. Это проявляется в следующем.

  • 1. В Законе № 131-ФЗ фактически установлено определенное соотношение вида административно-территориальной единицы и вида муниципального образования. Например, сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов); городское поселение — город или поселок (иными словами, на территории городского округа не может быть двух городов — это является одной из причин отсутствия процедуры преобразования муниципального района в городской округ).
  • 2. Для разных видов муниципальных образований предусмотрены разные принципы территориальной организации, установлены разные критерии создания муниципальных образований. Например, критерий транспортной доступности действует только в отношении муниципальных районов; пешеходной — сельских поселений.
  • 3. Возможность изменения статуса путем преобразования в другой вид муниципального образования предусмотрена не для всех видов муниципальных образований. Как уже говорилось, нет процедуры преобразования городского округа в муниципальный район и наоборот.
  • 4. Упраздняться или создаваться могут только сельские поселения. В отношении иных видов муниципальных образований, видимо, должен использоваться термин «преобразование», означающий разделение или объединение.
  • 5. Для разных видов муниципальных образований предусмотрен разный перечень вопросов местного значения, который содержится в разных статьях Закона № 131-ФЗ: для городских и сельских поселений — в ст. 14; для муниципальных районов — в ст. 15; для городских округов — в ст. 16; для внутригородских территорий городов федерального значения — в ст. 79. Причем вопросы местного значения муниципальных районов законодатель именует вопросами межпоселенческого характера. Такая формулировка связана с особым статусом муниципального района как муниципального образования, объединяющего в обязательном порядке городские и сельские поселения[17].
  • 6. О возможности осуществления отдельных государственных полномочий говорится преимущественно в контексте муниципальных районов и городских округов (ст. 2, а также ч. 3 ст. 19 Закона № 131-ФЗ). По замыслу законодателя именно эти виды муниципальных образований обладают достаточным потенциалом, инфраструктурой и ресурсами для названной деятельности. Однако нет запрета на наделение поселений отдельными государственными полномочиями.
  • 7. В Законе № 131-ФЗ предусмотрены разные модели системы органов местного самоуправления в зависимости от вида муниципального образования (ст. 23, 34—37), установлена зависимость вида избирательной системы от вида муниципального образования (ст. 23). Например, для муниципального района предусмотрен косвенный порядок формирования представительного органа; только в сельских поселениях возможно проведение сходов; в некоторых видах муниципальных образований возможно совмещение для одного человека должностей главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа; пропорциональная система не применяется к подавляющему числу сельских поселений; возможность создания единой (совместной) администрации предусмотрена только для муниципального района и поселения, являющегося его административным центром.
  • 8. Существуют значительные различия в сфере бюджетных отношений. Например, полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района (ст. 52 Закона № 131-ФЗ).
  • 9. В ст. 61—63 Бюджетного кодекса РФ предусмотрены разные источники доходов местных бюджетов, в том числе разный размер отчислений от федеральных и региональных налогов. Муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района могут быть установлены единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов.
  • 10. Имеются фактические различия и в распределении межбюджетных трансфертов между разными видами муниципальных образований. Например, в ч. 5 ст. 137 Бюджетного кодекса РФ предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Необходимо подчеркнуть, что все вышеназванные различия и ограничения установлены федеральными законами и обусловлены стремлением сделать местное самоуправление более эффективным, а муниципальные услуги более доступными. Как правило, больший объем полномочий и ресурсов предоставляется более крупным, более мощным муниципальным образованиям, таким как городские округа и муниципальные районы. Но с них и «спроса больше». Например, ежегодные доклады о результатах деятельности для последующей оценки ее эффективности готовят только главы муниципальных районов и городских округов1.

Вместе с тем имеются случаи установления различий для отдельных видов муниципальных образований законами субъектов РФ. Это встречается, например, в реестрах муниципальных должностей и порождает судебные решения[18] [19].

Следствием отнесения территории к конкретному виду муниципального образования (городскому или сельскому) являются весьма существенные различия в объеме конституционных и иных прав и свобод граждан. Речь идет о доплатах учителям, врачам в сельских местностях; разной стоимости земли, недвижимого имущества, коммунальных услуг; разных нормативах на приезд скорой помощи, пожарных; разной экологической ситуации; доступности объектов культурного, исторического наследия и т. п.

Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государст-

ва. Различия в правовом статусе муниципальных образований, установленные федеральными законами и влекущие ограничения определенных прав граждан, в целом соответствуют конституционным требованиям. В названной статье Конституции РФ не говорится о конституционности ограничения прав на основании закона субъекта РФ, даже если он принят в пределах делегированных полномочий.

В существующей научной литературе практически не исследуется вопрос, должны ли все муниципальные образования иметь равный статус или быть равными во взаимоотношениях с субъектами РФ (по аналогии с субъектами РФ и Российским государством — ст. 5 Конституции РФ). В правоприменительной практике эта проблема периодически возникает, например, при рассмотрении жалоб граждан на то, что их территория получила статус городского поселения (и вошла в состав муниципального района с самостоятельной системой местного самоуправления), а не городского округа. В таких случаях правоприменитель обращает внимание только на то, что конституционное право на осуществление местного самоуправления у граждан реализовано; что конкретные территориальные пределы организации местного самоуправления ни Конституцией РФ, ни действующим законодательством не установлены.

Кроме фактических различий в правовом статусе муниципальных образований разных видов есть примеры установления различий между муниципальными образованиями, относящимися к одному виду. Это довольно четко видно на примере городских округов. Фактически у нас есть обычные городские округа и городские округа-наукограды, городские округа-ЗАТО. Для каждого вида городского округа предусмотрены особенности, связанные, например, с установлением границ муниципального образования, определением компетенции органов местного самоуправления, возможностью выбора системы органов местного самоуправления и др. В этом случае налицо определенная конкуренция прав, вытекающих из особенностей осуществления местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления возможно на основе выявления и установления баланса между конкурирующими конституционными ценностями, конституционными правами и свободами[20]. Так, анализируя соотношение права на самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления и обеспечение обороноспособности и безопасности государства, федеральный законодатель решил, что в ЗАТО возможна единственная модель организации местного самоуправления; выявляя баланс между избирательным правом и правом на осуществление местного самоуправления, федеральный законодатель установил, что пропорциональная избирательная система применяется, только если распределению между списками кандидатов подлежит не менее 10 депутатских мандатов; исследуя соотношение права на осуществление местного самоуправления в городах федерального значения и необходимость сохранения единства городского хозяйства, федеральный законодатель сделал выбор в пользу последнего, предоставив субъектам РФ дополнительные полномочия по правовому регулированию местного самоуправления. Такой подход полностью соответствует ст. 55 Конституции РФ — ограничение установлено федеральным законом в связи с необходимостью защиты определенных конституционных ценностей. И Конституционный Суд РФ всегда стоял на страже этого. Например, рассматривая возможность формирования представительного органа муниципального района как путем прямого волеизъявления населения, так и в ином, отличном от муниципальных выборов, порядке, Конституционный Суд РФ обратил внимание на следующее: формирование представительного органа муниципального района путем делегирования возможно, если есть волеизъявление населения муниципального образования (выраженное либо непосредственно, либо через соответствующие представительные органы поселений), а также при условии, что входящие в его состав главы поселений и депутаты представительных органов поселений приобретают свои полномочия на основе волеизъявления населения[21].

Исследуя проблему конкуренции прав, С. В. Нарутто обращает внимание на важность достижения конституционного баланса интересов. Конкуренция между равно защищаемыми основными правами и иными конституционно значимыми ценностями предполагает состязательность между различными конституционными правами, индивидуальным конституционным правом человека и публичными интересами, охраняемыми Конституцией РФ. При конкуренции основных прав разумного компромисса можно достичь, только поступившись одним правом в пользу другого, проявив гибкость и индивидуальный подход, учтя фактические обстоятельства конкретного дела. Эта конструкция на первый взгляд может показаться не совпадающей с положением ч. 3 ст. 17 Конституции РФ о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других людей. Вместе с тем правомерное ограничение какого-то права для более полной реализации другого права, имеющего в данной конкретной ситуации более важное значение для индивида и общества, не означает нарушения права[22].

Вопрос о различиях в правовом статусе муниципальных образований исследовался Конституционным Судом РФ в 2015 г. при рассмотрении «Иркутского дела». Это дело возникло как реакция на изменения, которые были внесены в законодательство субъектов РФ в 2014-2015 гг.

Законами субъектов РФ фактически были установлены существенные различия в муниципальных образованиях, относившихся к одному виду. Например, во всех муниципальных районах Новгородской области представительные органы формируются путем делегирования, но в некоторых районах с равной, не зависящей от численности населения поселения нормой представительства, а в некоторых исходя из численности населения поселения. Главы всех городских округов Новосибирской области (кроме Новосибирска) избираются соответствующими представительными органами муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсными комиссиями, по результатам конкурса и возглавляют местные администрации. Мэр города Новосибирска избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. В Московской и Калужской областях, Забайкальском крае представительные органы некоторых муниципальных районов формируются только путем делегирования, а некоторых — только на муниципальных выборах, причем в законе субъекта РФ приводится список муниципальных образований с указанием на то, где какая модель должна применяться. В Республике Карелия, Забайкальском крае, Владимирской и Иркутской областях законом субъекта задан способ избрания главы только одного городского округа — столицы субъекта РФ, в остальных городских округах могут применяться разные модели. Можно приводить подобные примеры и по другим субъектам РФ.

Различия в правовом статусе этих муниципальных образований, относящихся к одному виду, проявляются и в уровне правового регулирования (в однотипных муниципальных образованиях одни и те же вопросы в одних случаях регулируются уставом муниципального образования, в других — законом субъекта РФ), и в том, что в однотипных муниципальных образованиях устанавливаются разные организационные модели вне привязки к объективным критериям, но в силу дискреции законодателя. В Законе № 131-ФЗ установлен разный статус для разных типов муниципальных образований. Юридическое неравенство однотипных муниципальных образований в пределах одного субъекта РФ противоречит Конституции РФ.

Самое удивительное, что суды общей юрисдикции не видели в этом никаких нарушений. Анализ судебных решений показывает весьма неожиданные трактовки норм Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ. Особенно следует выделить следующие неоднозначные суждения судов:

разница в формах избрания глав однотипных муниципальных образований не может свидетельствовать о дискриминации, поскольку жители конкретных муниципальных образований не обладают правом на участие в местном самоуправлении вне их места жительства (в ином муниципальном образовании)1;

не связанное с местом жительства конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления допускает существование территориальных различий при реализации данного права[23] [24];

ограничение конституционных прав на осуществление местного самоуправления основано на прямых нормах федерального закона, которыми предусмотрена возможность наделения полномочиями глав муниципальных образований посредством выборов из числа членов представительного органа данного муниципального образования[25];

каких-либо критериев выбора одной из форм избрания главы муниципального образования, представительного органа федеральным законодательством не предусмотрено[26];

если во всех поселениях предусмотрена одна модель формирования органов местного самоуправления, а во всех муниципальных районах другая, то налицо многовариантность и ограничение права на осуществление местного самоуправления отсутствует[27].

Приведенный выше анализ правоприменительной практики высветил одну очень серьезную проблему: если федеральный законодатель считает целесообразным, то возможно установление разных моделей, разных критериев определения структуры органов местного самоуправления для разных типов муниципальных образований или для конкретных муниципальных образований. Пока федеральный законодатель этого не сделал, субъекты РФ не вправе этого делать, а иное будет означать ограничение права на осуществление местного самоуправления, что противоречит ряду статей Конституции РФ.

Реагируя на правоприменительную практику, Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П подчеркнул обязательность юридического равенства муниципальных образований и сформулировал определенные критерии их возможной дифференции. В мнении судьи Конституционного Суда РФ Н. С. Бондаря, подготовленном уже после оглашения названного решения, обращается внимание на возможность дифференциации муниципальных образований для целей: а) закрепления безальтернативной модели организации местного самоуправления для конкретных муниципальных образований; б) использования различных моделей организации местного самоуправления на одном и том же уровне территориальной организации. По мнению судьи, в данном случае следует исходить из принципа юридического равенства муниципальных образований (абз. 9 п. 4.2 мотивировочной части постановления), предполагающего в том числе юридическое равенство муниципальных образований в их взаимоотношениях с органами государственной власти (постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 29 марта 2011 г. № 2-П). В силу указанного принципа введение законодателем субъекта РФ для муниципальных образований различий в организации местного самоуправления допустимо, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые правовые средства соразмерны решаемым задачам и достигаемым целям.

Н. С. Бондарь поясняет, что по смыслу постановления Суда применяемые для целей определения порядка формирования органов и структурной организации муниципальной власти критерии дифференциации муниципальных образований должны определяться с учетом предъявляемых к ним позитивных (предоставительно-обязываю-щих) и негативных (ограничительных) требований. В позитивном плане вводимые критерии должны обеспечивать учет, в частности: а) влияющих на осуществление местного самоуправления региональных особенностей, связанных с характерными для данного субъекта РФ географическим положением, численностью и расселением жителей, соотношением городского и сельского населения, исторически сложившейся структурой народного хозяйства и т. д. (абз. 3 п. 3.1 мотивировочной части); б) роли публично-территориальной единицы в обеспечении комплексного социально-экономического развития субъекта РФ (абз. 4 п. 4.1 мотивировочной части); в) пространственнотерриториальных характеристик, а также степени концентрации населения и материально-финансовых ресурсов, степени взаимосвязи реализуемых на данной территории (уровне) публичных функций и задач с вопросами, относящимися к ведению субъекта РФ (абз. 6 п. 4.1 мотивировочной части); г) характера и объема участия органов местного самоуправления конкретного муниципального образования или вида муниципальных образований в осуществлении функций социального государства на конкретной территории как посредством реализации отдельных переданных государственных полномочий, так и в иных конституционно допустимых формах подобного участия (абз. 7 п. 4.1 мотивировочной части); д) наличия на соответствующей территории объектов, имеющих государственное значение (абз. 6 п. 4.2 мотивировочной части); е) уровня социально-правовой активности и самоорганизации населения, реально складывающейся практики местного самоуправления (абз. 1 п. 2.3 мотивировочной части). Что же касается негативных (ограничительных) требований, то критерии дифференциации муниципальных образований не могут быть подчинены лишь одной государственной целесообразности (абз. 5 п. 4.2 мотивировочной части); они не могут использоваться, например, для достижения необоснованных преимуществ политической силы, составляющей правящее большинство, равно как и для создания произвольных преград для общественно-политической деятельности своих оппонентов[28].

В соответствии с решением Конституционного Суда РФ по «Иркутскому делу» субъектам РФ необходимо разработать и нормативно закрепить критерии определения муниципальных образований, в отношении которых допускается применение в качестве безальтернативного одного из вариантов формирования представительного органа, избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования, в том числе установить критерии определения городских поселений, в отношении которых возможно применение соответствующего безальтернативного варианта. На основании ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» это решение должно быть исполнено в течение шести месяцев.

Любопытно, что первым на это решение Суда отреагировал федеральный законодатель. Согласно поправкам, внесенным в Закон №131 -ФЗ 30 декабря 2015 г., законом субъекта РФ устанавливается перечень муниципальных районов и городских округов, в которых проведение экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным. При этом законом субъекта РФ определяются критерии включения муниципальных районов и городских округов в указанный перечень, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления в данном субъекте РФ, включая степень концентрации возложенных на такие муниципальные образования государственных полномочий.

Согласно ст. 11 Закона № 131-ФЗ территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В состав территории городского поселения могут входить в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В соответствии со ст. 83 Земельного кодекса РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. В ч. 1 ст. 85 указывается, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Причем земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

В уставах муниципальных образований в соответствии с вышеприведенными нормами обычно содержится указание на то, что территорию муниципального образования составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к нему земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения муниципального образования, рекреационные земли, земли для развития муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. В состав территории муниципального образования входят в соответствии с его генеральным планом территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями)1.

Довольно часто в уставах содержится лишь перечень населенных пунктов, совокупная территория которых составляет территорию муниципального образования.

Территория одного муниципального образования отграничивается от другого границей. Граница муниципального образования — это линия, определяющая пределы его территории, отображаемая на картах (планах) и закрепляемая законом субъекта РФ. В большинстве случаев под границей понимается линия, проходящая по поверхности земли. Однако высказываются суждения о том, что под границей муниципального образования следует понимать линию в пространстве (вертикальная поверхность). Такой подход представляется небесспорным, поскольку воздушное пространство, недра находятся под государственной юрисдикцией.

В отличие от Государственной границы РФ границы муниципальных образований не требуют специального режима, связанного с особыми правилами содержания, пересечения, перемещения, пропуска или ведения хозяйственной деятельности. Основное предназначение границ муниципальных образований заключается в разграничении юрисдикции органов местного самоуправления, разделении земельных участков и объектов недвижимости, определении источников доходов муниципальных бюджетов[29] [30].

В соответствии со ст. 9 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» в кадастр вносятся сведения о границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, в том числе описание местоположения границ муниципальных образований; реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ муниципальных образований; описание местоположения границ населенных пунктов; реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ населенных пунктов.

В отношении муниципального образования подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости реквизиты закона субъекта РФ об установлении или изменении границ муниципального образования либо о преобразовании муниципального образования. При осуществлении же записи о границах населенных пунктов необходимо указать реквизиты правовых актов:

  • 1) утвержденного генерального плана (для населенных пунктов, находящихся на межселенной территории, — схемы территориального планирования муниципального района);
  • 2) изданных органами государственной власти субъектов РФ документов, подтверждающих установление или изменение границ населенных пунктов либо их упразднение.

Кроме того, в кадастр в обязательном порядке заносится информация о дате внесения, изменения либо аннулирования кадастровых сведений1.

  • [1] В настоящее время утратил силу.
  • [2] См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 301-302.
  • [3] Речь идет о Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ).
  • [4] См.: Шугрина Е. С. Выявление признаков муниципального образования как гарантия определения территориальных пределов осуществления права на местное самоуправление // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. С. 24—31; Она же. Понятие и признаки муниципального образования в материалах судебной практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 5.
  • [5] См.: Гильченко Л. В., Замотаев А. А., Пашенцев В. В. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении. М., 2000. С. 75, 76. Об этом же пишет и Д. Б. Сергеев (см., например: Сергеев Д. Б. Населенная территория как признак муниципального образования // Административное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 533—537).
  • [6] Более подробно об этом см.: Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебник. 5-е изд. М., 2014; Нарутто С. В., Шугрина Е. С., Исаев И. А., Ачебастрова И. А. Территория в публичном праве. М., 2013; Шугрина Е. С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010.
  • [7] См.: Колюшин Е. И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 66.
  • [8] См.: Сергеев Д. Б. Существенные признаки муниципального образования // Lex Russica. 2013. № 5. С. 488-494.
  • [9] См.: Макаров И. И. Правовые аспекты установления наименования муниципального образования // Государство и право. 2012. № 3. С. 25—31.
  • [10] См. Закон города Москвы от 15 октября 2003 г. № 59 «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве».
  • [11] К подобному выводу приходят и иные исследователи (см., например: Сергеев Д. Б. Классификации муниципальных образований: правовые аспекты // Российская юстиция. 2013. № 3. С. 18-21).
  • [12] Подобной позиции придерживается и Е. В. Гриценко. См., например: Гриценко Е. В. Организация публичной власти в городах федерального значения: в поиске оптимальной модели // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15.
  • [13] См. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиева по делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н. М. Савостьянова (постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П).
  • [14] См. постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П.
  • [15] См. постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П.
  • [16] См.: Астафичев П. А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. №4.
  • [17] См.: Захаров И. В. Институт вопросов местного значения: проблемы теории и практики // Российский юридический журнал. 2011. № 6. С. 88—93.
  • [18] См. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
  • [19] См., например, решение Верховного суда Республики Башкортостан от 8 июня 2012 г. по делу № 3-28/2012; определения Верховного Суда РФ от 29 августа 2012 г. № 49-АПГ12-2 (Республика Башкортостан) и от 17 февраля 2010 г. № 73-Г10-1 (Республика Бурятия); определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. № 332-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса государственного собрания — Курултая Республики Башкортостан о проверке конституционности Закона Республики Башкортостан «О реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан».
  • [20] См.: Шугрина Е. С. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления // Актуальные вопросы российского права. 2015. № 12. С. 41-51.
  • [21] См. постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П.
  • [22] См.: Нарутто С. В. Конкуренция конституционных прав и свобод человека в интерпретациях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 56—64.
  • [23] См. определение Верховного Суда РФ от 3 июня 2015 г. № 86-АПГ15-1 (Владимирская область).
  • [24] См. решение Владимирского областного суда от 26 января 2015 г. по делу № 3-6/2014.
  • [25] См. определение Верховного Суда РФ от 29 июля 2015 г. № 46-АПГ15-10 (Самарская область).
  • [26] См. определение Верховного Суда РФ от 29 июля 2015 г. № 46-АПГ15-10 (Самарская область); решение Московского областного суда от 8 сентябя 2015 г. по делу № 3-608/2015-М-472/2015; решение Владимирского областного суда от 26 января 2015 г. по делу № 3-6/2014.
  • [27] См. решение Камчатского краевого суда от 16 сентября 2014 г. № 3-11/2014-М-27/2014.
  • [28] См. мнение судьи Конституционного Суда РФ Н. С. Бондаря (постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П).
  • [29] См., например, Устав муниципального образования «Город Новомосковск»; Устав муниципального образования «Город Михайловск».
  • [30] См.: Астафичев П. А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 4. С. 27.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >