ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗНАЧЕНИЕ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ И ИХ КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС

Долгое время ст. 129 Конституции РФ, посвященная статусу органов прокуратуры, находилась в главе 7 «Судебная власть», что вызывало определенные нарекания, поскольку надзорное ведомство явно не относится к органам, осуществляющим правосудие. В то же время такое размещение не надо было воспринимать трагически или как оплошность, случайность. В ряде государств в главе «Судебная власть» находятся статьи, посвященные прокуратуре. Например, глава VI «Судебная власть» Конституции Румынии содержит два раздела — «Судебные инстанции» и «Прокуратура». В статье 131 Конституции Румынии подчеркивается, что прокуроры осуществляют свою деятельность под руководством министра юстиции. Статья 118 Конституции Литовской Республики, определяющая основное предназначение органов прокуратуры, находится в главе IX «Суд». В главе V «Суды» Конституции Португальской Республики располагается глава 4 «Прокуратура».

Однако приведенная нестыковка привела к конституционной реформе — принятию Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, в соответствии с которым глава 7 Конституции РФ получила название «Судебная власть и прокуратура». Но и в этом случае следует констатировать отсутствие решения об отнесении органов прокуратуры к той или иной ветви власти. Несомненно, что органы прокуратуры обладают особым статусом.

В то же время наличие особого статуса предполагает дискуссии о необходимости либо его устранения, либо закрепления. Страсти подогреваются, как минимум, двумя обстоятельствами. История советского государства свидетельствует, что прокуратура была одним из карательных органов тоталитарного государства. Ей принадлежал большой объем полномочий контролировать все и вся. Такой дисбаланс в системе государственной власти в рамках разделения властей недопустим. Это — с одной стороны. С другой стороны, при принятии России в Совет Европы одним из условий была обязательность реформирования органов прокуратуры. Кроме того, не будем упоминать политические составляющие всех дискуссий. Все это указывает на то, что вопрос с прокуратурой нельзя считать до конца решенным.

Рассмотрим основные предложения.

Первое предложение состоит в том, чтобы прокуратура находилась при законодательной власти. Прокуратура как орган надзора за исполнением законов должна находиться при законодательной власти России. Прокуратура не может быть в государстве совершенно одинокой при выполнении ею своих обязанностей. Закон — выражение народной воли. Одновременно он — творение законодательной власти. Прокурор вместе с этой властью заботится о претворении его в жизнь, о точном и неуклонном его исполнении. Сам действует на основе закона и подчиняется только закону, а следовательно, в своей деятельности независим и от законодательных органов. Однако прокурору нужна поддержка или, говоря языком Екатерины II из ее записки князю Вяземскому, «подпора», которая должна исходить прежде всего от законодательной власти. Прокурору приходится нередко сопротивляться «наисильнейшим людям», поэтому прокуратура в одиночестве не справится с задачей обеспечения единства законности. Исполнительная власть в этом ей плохой помощник. Разумеется, ей нужна и поддержка Президента РФ как главы государства и гаранта законности. С другой стороны, законодательной власти для реального осуществления ею функции высшего контроля за исполнением законов нужна собственная или близкая к ней государственно-правовая структура, в качестве которой может выступать опять-таки только прокуратура[1]. В этом случае непонятно, будет ли прокуратура выполнять функции уголовного преследования и поддержания обвинения в суде, как непонятно, будет ли она лишь вспомогательным органом парламента.

Второе предложение направлено на приближение органов прокуратуры к президентским структурам: «... органы прокуратуры должны занять свое место «под крылом Президента», стать органом президентской власти... Функции прокуратуры в этом плане очень близки функциям Президента. Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции Президент РФ является ее гарантом, а также прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В связи с этим полномочия прокуратуры должны в большей мере помогать Президенту страны реализовывать свои права. Проводится также историческая параллель, так как изначально прокуратура создавалась как «око государево». Но и в этом случае не совсем ясно, зачем это проводить в законе, ведь Президент РФ и прокуратура — не являются структурами, противопоставляющими себя друг другу.

Третье предложение носит более радикальный характер — включить прокуратуру в систему органов исполнительной власти, подчинив ее министру юстиции РФ. Автором такой реформы многие средства массовой информации называли Д. Козака. Необходимо отметить, что указанное предложение имеет в себе много рационального. Возможно, что с включением в систему органов юстиции не следует торопиться, но признание прокуратуры органом исполнительной власти приблизит ее к президентским структурам, устранит дискуссии вокруг ее статуса, придаст ее деятельности упорядоченный характер, органично включит в триаду принципа разделения властей.

Четвертое предложение направлено на придание прокуратуре статуса «четвертой власти»: «Прокуратура не является контрольным органом законодательной власти, а представляет собой самостоятельный централизованный федеральный орган... через соответствующие формы государственной деятельности происходит осуществление определенного вида государственной власти. Поэтому отмеченное выше несовпадение количества форм государственной деятельности и видов власти вполне преодолимо за счет признания прокурорской деятельности соответствующей (четвертой) ветвью государственной власти»1. В этом случае некоторые авторы отстаивают позицию существования контрольной власти, иные предлагают ввести в научный оборот термин «прокурорская власть»[2] [3].

В современном мире единой признанной модели организации прокуратуры не существует. Традиционно выделяют четыре общие модели:

  • 1) прокуратура входит в состав Министерства юстиции, хотя могут быть некоторые особенности функционирования при судах;
  • 2) прокуратура полностью включена в судебную систему;
  • 3) прокуратура является самостоятельной системой с подчинением либо главе государства, либо парламенту;
  • 4) прокуратура как особый институт отсутствует вообще, ее функции выполняют различные органы[4].

В России точкой отсчета функционирования прокуратуры считается 12 января 1722 г. В Именном Высочайшем Указе Петра 1 Правительствующему Сенату отмечалось: «Надлежит быть при Сенате Генерал-Прокурору и Обер-Прокурору, а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-Прокурору». Спустя несколько дней были введены должности прокуроров и при надворных судах. Перед прокуратурой Петром I была поставлена задача — «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония». 18 января Петр I назначил графа Павла Ивановича Ягужинского первым Генерал-прокурором Сената. Представляя сенаторам Генерал-прокурора, Петр I сказал: «Вот око мое, коим я буду все видеть». Эта же мысль была отражена и в Указе от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал-прокурора»: «И понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государ-ственных». Указ устанавливал основные обязанности и полномочия Генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры[5].

Однако в российской науке высказывалось и другое мнение — историю российской прокуратуры следует начинать с 1711 г. — времени создания Петром I фискалов при всех государственных учреждениях. В Указе императора от 5 марта 1711 г. фискалу поручалось «над всеми тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також — в сборе казны и прочего»[6].

В современной России в развитие конституционных положений был принят Федеральный закон от 17 ноября 1995 г., изложивший в новой редакции Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре), в который по мере необходимости вносятся изменения и дополнения. В соответствии со ст. 1 названного Закона прокуратура Российской Федерации — это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Данное понятие позволяет выделить признаки прокуратуры:

  • а) единая система органов. Создание каких-либо органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры, не допускается. Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Кроме того, этот признак имеет статусный характер, так как в соответствии с ним прокуроры всех уровней обладают едиными полномочиями и средствами их реализации в виде таких актов прокурорского реагирования, как протесты, представления, постановления, предостережения о недопустимости нарушений законов, обращения с заявлениями в суды и др.;
  • б) федеральная система органов. Так, прокуратура субъекта РФ, хотя и несет в себе его название, например прокуратура Рязанской области, однако не является органом государственной власти субъекта РФ. Субъект РФ не может создавать региональные органы власти с функциями, аналогичными прокурорским;
  • в) централизованная система органов. В соответствии с Законом о прокуратуре нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ;
  • г) деятельность осуществляется от имени Российской Федерации;
  • д) основная функция — надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Статья 4 Закона РФ о прокуратуре закрепляет принципы организации и деятельности прокуратуры РФ, к которым следует отнести (помимо обозначенных выше — единства и централизации):

  • • принцип гласности, означающий открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Закон дополняет, что прокуроры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (например, врачебная тайна, тайна следствия, нотариальная тайна и др.). Кроме того, Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ (Совету Федерации только лично на заседании палаты) и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Органы прокуратуры информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности;
  • • принцип законности, который проявляется прежде всего в самом предназначении прокуратуры — надзор за соблюдением законов, единства его исполнения в масштабах всей страны;
  • • принцип независимости. Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами. Статья 5 Закона о прокуратуре специально подчеркивает: «Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность». Закреплены гарантии данного принципа. Так, прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и участвовать в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

  • [1] Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. 2001. №9.
  • [2] Велиев И. В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Современное право. 2005. № 10.
  • [3] См.: ГошулякВ.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. М., 2005. С. 75—80.
  • [4] См.: Додонов В.Н., КрутскихВ.Е. Прокуратура в России и за рубежом. М., 2001. С. 5-8.
  • [5] См.: официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ: http://www.genproc. gov. ru/ ru/about/history.
  • [6] Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. М., 2005. С. 10—11.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >