О РАЗГРАНИЧЕНИИ КОМПЕТЕНЦИИ И ВЗАИМОДЕЙСТВИИ МЕЖДУ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ

Способы и условия разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления и государственными органами

Довольно жесткая привязка системы местного самоуправления к системе государственного управления, с одной стороны, делает местное самоуправление управляемым со стороны государства, с другой — мешает развивать собственный, присущий местному самоуправлению потенциал. Сближающим и делающим похожими системы местного самоуправления и государственного управления является компонент, включающий в себя органы местного самоуправления. Именно эти представители публичной власти как субъекты соответствующих публично-правовых отношений несут на себе государственную составляющую системы местного самоуправления, которая занимает в ней и по объему, и по «энергетическому» воздействию преобладающее место. Поэтому именно их исследование в плане взаимодействия с государственными органами на сегодняшний день представляет не только большой научный интерес, но и громадную важность для определения стратегии и тактики развития местного самоуправления в России. Для того чтобы системе местного самоуправления не была уготована роль вспомогательного государственного механизма, необходимо на участке взаимодействия между муниципальными и государственными органами четко и последовательно проводить линию между сферами их проявления. Это поможет решению сразу нескольких задач:

• 1) выделение собственной компетенции органов местного самоуправления усилит их ответственность за осуществление своих функций, сделает более эффективной работу всей системы местного самоуправления;
• 2) разграничение компетенции позволит конкретизировать отношения, связанные с выполнением органами местного самоуправления государственных полномочий, усовершенствовать механизм их делегирования;
• 3) более четкие границы осуществления местного самоуправления позволят оптимизировать структуру местного самоуправления и полномочия его органов;
• 4) после разграничения компетенции муниципальных и государственных органов будет легче и быстрее найти наиболее приемлемые формы их сотрудничества.

В целом же решение данных задач должно повлечь как внутренние, так и внешние изменения системы местного самоуправления в сторону ее дальнейшего развития по пути усиления в ее лице интегративных свойств государства и общества и возрастания потенциала системы для решения жизненно важных проблем населения и государства.

Разграничение компетенции между государственными и муниципальными органами власти как один из аспектов взаимодействия этих органов — довольно сложная и актуальная проблема, имеющая уже на протяжении многих лет очень острый характер. Достаточно сказать, что в том числе для ее решения еще Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 была образована специальная комиссия, которой надлежало в установленные сроки представить предложения по совершенствованию федерального законодательства в этой сфере. Одним из важных результатов работы этой комиссии, воплощенным в Законе 2003 г., являются уточнение перечня и дифференциация вопросов местного значения применительно к видам муниципальных образований (поселениям, муниципальным районам, городским округам).

Неверно было бы утверждать, что до этого не предпринимались какие-либо попытки в нормативно-правовом порядке разграничить эту компетенцию. На уровне федерального законодательства, как правило, в отдельных статьях оговаривались вопросы, относящиеся к ведению органов местного самоуправления. В законодательстве отдельных субъектов РФ вопросам разграничения предметов ведения и полномочий были посвящены даже отдельные законы. Так, в Воронежской и Тюменской областях были приняты законы о принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В сфере земельных отношений разграничивались полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления законами Пензенской, Нижегородской областей, Еврейской автономной области. Однако большей своей частью эти законы систематизировали уже состоявшееся в федеральном законодательстве разграничение предметов ведения по различным вопросам деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Прежде чем говорить о разграничении компетенции государственных и муниципальных органов власти, обратимся к содержанию термина «компетенция». Еще применительно к местным Советам народных депутатов К. Ф. Шеремет определял компетенцию как совокупность их прав и обязанностей и определенной сферы деятельности¹.

Б. М. Лазарев предлагал более узкую трактовку этого понятия, считая элементом компетенции лишь «права и обязанности осуществлять ту или иную управленческую функцию применительно к определенным управляемым объектам. Сами же управляемые объекты являются элементами не компетенции, а управляемой среды, той реальной жизни, на которую орган оказывает воздействие». Вместе с тем он признавал, что включение новых объектов управления расширяет компетенцию органа управления^{[1] [2]}.

На наш взгляд, наиболее полную и развернутую характеристику понятия «компетенция» дал Ю. А. Тихомиров, который определил компетенцию как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел, относящихся к элементам компетенции: 1) нормативно установленные цели; 2) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; 3) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Без них компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств^[3]. Таким образом, при определении компетенции властные полномочия органа (должностного лица) должны рассматриваться только в неразрывной связи с предметами ведения, поскольку не могут, например, составлять часть компетенции властные полномочия органа (должностного лица), которые не направлены на реализацию его функций в сфере публичных дел, а обращены на внутреннюю организацию деятельности его аппарата.

Рассмотрим подробнее понятия «предметы ведения» и «полномочия» применительно к муниципальному праву. Согласно определениям, данным В. И. Фадеевым, закрепляемые нормами муниципального права предметы ведения местного самоуправления определяют области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Полномочия местного самоуправления — это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований^[4]. Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления и предметы ведения местного самоуправления были разграничены в ст. 4—6 Закона 1995 г. При этом перечень предметов ведения местного самоуправления являлся открытым, поскольку «муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти». Таким образом, при определении предметов ведения конкретных муниципальных образований необходимо было руководствоваться остаточным принципом, если соответствующие вопросы прямо не зафиксированы в действующем законодательстве в качестве предметов ведения местного самоуправления. В Законе 2003 г. установление вопросов местного значения уже являлось прерогативой только федерального законодателя и содержался закрытый перечень вопросов местного значения (ст. 14—16). По остаточному принципу на добровольной, а не на делегируемой государством основе могли решаться все иные установленные законодательством вопросы ведения с условием непротиворечия этому законодательству и необходимости наличия для решения таких дополнительных вопросов собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ). Затем возникла необходимость в выделении особого перечня прав, предоставляемых органам местного самоуправления для решения вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения (ст. 14', 15^[4], 16' Закона 2003 г.). Перечень также не являлся закрытым, и права осуществлялись на добровольной основе за счет собственных доходов местных бюджетов. Наиболее существенной корректировкой в сфере регулирования компетенции органов местного самоуправления явились дополнения и изменения, внесенные Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, согласно которым субъектам РФ посредством своих законов были предоставлены возможности устанавливать вопросы местного значения и перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ.

Поскольку те или иные вопросы ведения государственных и муниципальных органов власти предполагают их совместные действия в этих сферах, определенную сложность вызывает разграничение соответствующих полномочий государственных и муниципальных органов власти. Именно в этой части как у теоретиков, так и у практиков муниципального строительства остается неопределенность.

Нельзя сказать, что в научном плане эта проблема не затрагивается, поскольку ей даже посвящены отдельные диссертационные исследования¹. Одни из авторов считают, что данная задача в принципе неразрешима, потому как неисчерпаемы признаки, по которым можно проводить такие разграничения^{[6] [7]}, и что всегда будет оставаться область каких-либо дел, которые находятся в пограничной зоне между собственными полномочиями органов государства и местного самоуправления или в рамках которых органы государства и органы местного самоуправления обречены на тесное взаимодействие на принципах взаимозаменяемости и взаимодополняемости^[8]. Другие авторы видят реальный путь разграничения компетенции между государственными органами и органами местного самоуправления в разработке базы систематизации и классификации основ российского законодательства в рамках государственной политики информатизации правовой сферы России^[9]. Некоторые авторы предлагают даже установить определенную последовательность работ по разграничению полномочий, начав с кодификации предметов ведения и полномочий местного самоуправления, рассредоточенных в настоящее время во множестве нормативных актов. Вторым шагом должно стать принятие Федерального закона «Об общих принципах разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления». Третьим — принятие подобных законов на уровне субъектов РФ. Четвертым — заключение договоров между органами государственной власти субъектов РФ с каждым конкретным муниципальным образованием^[10].

В целом следует признать, что позиции авторов, предлагающих проведение разграничения компетенции, сводятся в основном к предложениям, связанным либо с выбором форм такого разграничения (законодательная, договорная), либо с систематизацией и конкретизацией уже имеющегося законодательства по вопросам местного самоуправления.

Необходимо отметить, что такой упрощенный подход к проблеме разграничения компетенции между государственными и муниципальными органами власти, согласно которому достаточно разделить и конкретизировать полномочия муниципальных и государственных органов в каждой регламентированной законодательством сфере их совместной деятельности, не станет решением этой проблемы, а лишь на некоторое время снимет ее остроту. Процесс разграничения полномочий на этом не закончится, он будет продолжаться до тех пор, пока существуют общие вопросы муниципальных и государственных органов власти. Поэтому, не принижая значения работы, которая ведется по разграничению предметов ведения и полномочий по действующим законодательным актам, необходимо прежде всего вооружить законодательные и правоприменительные органы в их деятельности таким механизмом, используя который они могли бы точнее и определеннее устанавливать и предоставлять в нормативноправовых и правоприменительных актах полномочия муниципальных и государственных органов власти. И тогда уже гораздо реже будет возникать необходимость в таком сложном и трудоемком процессе, как ревизия действующего законодательства.

Известно, что любое законодательство — это результат субъективного процесса правотворческой деятельности членов представительных, законодательных органов, которые имеют по обсуждаемым и принимаемым законопроектам свои собственные, отличающиеся друг от друга, представления, подходы и установки. Но всякий законодательный процесс нуждается и в определенной унификации, связанной не только с процедурой его организации, но и с наличием общей методологической основы. Такой методологической основой могли бы служить общие ориентиры, помогающие как законодателю, так и впоследствии правоприменителю более или менее точно определять рамки и сферу возможного и необходимого проявления деятельности органов местного самоуправления. Конечно, таким ориентиром прежде всего должно быть действующее законодательство, имеющее по сравнению с разрабатываемым законодательством более общий характер или большую юридическую силу, к которому можно, например, отнести базовый Закон 2003 г.

Однако по многим важным параметрам данный Закон сам отличается несовершенством и противоречивостью. Еще в своем очередном Послании Федеральному Собранию РФ в 2002 г. Президент РФ отмечал нечеткость в разграничении полномочий органов местного самоуправления и региональных органов власти, а также неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что — органы местного самоуправления, предлагал законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов «местного значения»^[11].

С тех пор заметного прогресса в решении этой проблемы не достигнуто. В связи с этим представляется, что для идентификации вопросов местного значения целесообразно среди всех вопросов, решаемых органами местного самоуправления, определить сначала вопросы, которые они решают по переданным им государственным полномочиям. Среди оставшихся после этого вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований, необходимо, в свою очередь, выделить те из них, которые содержат государственный компонент. В выявлении этого компонента в вопросах местного значения и заключается главная сложность.

На практике подобное выделение совместных полномочий уже было осуществлено, например, в Законе Тюменской области от 25 июля 1997 г. «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». В таких случаях, как показывает аналогичная практика по вопросам федеративного устройства государства, вопросы ведения между органами государственной власти и местным самоуправлением распределялись бы примерно по той же схеме, которая предусмотрена ст. 71—73 Конституции РФ. То есть перечислялись бы вопросы, которые находятся в исключительном ведении государственных органов, вопросы совместного ведения, а все остальные вопросы относились бы к предметам исключительного ведения местного самоуправления. Но возможна ли в принципе институционализация имеющих государственный характер вопросов местного значения в предметы совместного ведения государственных и муниципальных органов власти?

Прежде постараемся по аналогии с федеративными отношениями понять, как устроен механизм разграничения полномочий по предметам совместного ведения. Сами предметы совместного ведения — это тот круг отношений, который по своим внешним параметрам должен быть одинаков для всех участников правового регулирования, т. е. каждому из этих участников должен быть хотя бы потенциально доступен любой из участков отношений, подлежащих правовому регулированию. Отличие между участниками правового регулирования в вопросах совместного ведения может заключаться либо в предоставлении первенства одному из участников на урегулирование этих вопросов (остальные участники регулируют то, что осталось неурегулированным), либо в различной возможности регулирования этих вопросов с той или иной степенью обобщения и детализации. Так, согласно п. 5 ст. 26³ Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта РФ, могут устанавливаться полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Из этого следует, что применительно к решению общих вопросов государственных и муниципальных органов власти введение конструкции «предметы совместного ведения» вряд ли оправданно. В таких вопросах местного значения, как организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования и здравоохранения, определенные участки управления (разработка стандартов образования, совершенствование диагностики и профилактики заболеваний, установление квалификационных требований и аттестация работников муниципальных учреждений образования и здравоохранения и т. п.) по объективным причинам просто недоступны для их регулирования со стороны муниципальных органов власти. В вопросах местного значения у государственных органов власти существуют свои участки регулирования, которые не могут быть даже временно, до принятия соответствующих актов со стороны государственных органов, урегулированы органами местного самоуправления. Что касается таких аспектов управления этими учреждениями, как их материальное содержание, то здесь, в свою очередь, вряд ли оправданна система совместного с государством финансирования муниципальных учреждений (исключая кризисные финансовые ситуации).

Таким образом, вопросы местного значения даже при наличии в них большой доли государственного компонента не могут стать вопросами совместного ведения, поскольку здесь отсутствуют главные условия, при которых возможно наличие предметов совместного ведения, — это взаимозаменяемость субъектов регулирования и тождество внешних границ регулируемых отношений. Свои доводы по поводу этой проблемы приводит Г. Н. Чеботарев: «Идея выделения и законодательного закрепления предметов совместного ведения субъектов РФ и муниципальных образований... не вписалась, да и не могла вписаться в конституционную модель российского местного самоуправления. Практически все попытки региональных законодателей и органов местного самоуправления облечь эту идею в юридическую форму не увенчались успехом. В сферу совместной деятельности вольно или невольно включались вопросы местного значения, решение которых в соответствии со статьей 130 Конституции РФ может осуществляться только населением муниципального образования и (или) органами местного самоуправления, а также предметы, относящиеся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»^[12].

В чем же проявляется в вопросах местного значения роль государства и как в этих вопросах выделить полномочия, непосредственно осуществляемые органами местного самоуправления? Так, к ведению муниципальных образований относится вопрос организации, содержания и развития муниципальных учреждений дошкольного, основного, общего и профессионального образования. Если словосочетание «содержание муниципальных учреждений» предполагает действия органов местного самоуправления по поддержанию в необходимом состоянии материальной части учебных заведений (зданий, помещений, ит.п.), созданию благоприятных условий для организации и проведения учебных занятий, то вопросы организации и развития муниципальных учреждений образования не могут не включать установленные государством стандарты образования, условия приема и аттестации учащихся. Таким образом, если первый уровень дифференциации полномочий государственных и муниципальных органов власти осуществляется по предметам (сферам) ведения, то второй, более глубокий уровень касается внутренней сферы ведения местного самоуправления и связан с выделением соответствующих назначению и виду органов участков управления. Но встречаются и сферы деятельности, в которых даже такие участки управления выделить невозможно (например, охрана общественного порядка). В этом случае выделение полномочий органов местного самоуправления осуществляется, исходя из возможной степени их участия в решении подобных вопросов, доступных им инструментов управленческого воздействия. В частности, в борьбе с терроризмом муниципалитеты, не имеющие в отличие от компетентных государственных органов силовых структур, необходимых полномочий, профессионального кадрового состава, техники и оружия, могут оказать неоценимую помощь в профилактике и контроле, направленных на предотвращение этих опасных правонарушений, с привлечением широкого круга находящихся в их непосредственном ведении общественных территориальных структур и населения. В борьбе же с правонарушениями в сфере мелкой торговли, санитарии и т. п., т. е. в области административных правонарушений, степень участия, а значит, и круг полномочий у органов местного самоуправления должен быть шире.

Вопрос о компетенции органов местного самоуправления тесно связан с вопросом об их функциях, поскольку именно функции определяют характер деятельности органов местного самоуправления. Среди функций местного самоуправления выделяют такие, как: обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; охрана общественного порядка и др.¹ В отличие от предметов ведения, показывающих, по каким вопросам общественной жизни осуществляется местное самоуправление, в функциях эти вопросы как бы фокусируются в различные направления деятельности, что, в свою очередь, обусловливает отраслевую структуру аппарата органов местного самоуправления. Например, к функциям органов местного самоуправления в области социальной политики относятся: формирование системы дополнительных (к федеральным и региональным) социальных гарантий и методов социальной защиты; определение контингента лиц, нуждающихся в различных видах социальной помощи; реализация основных принципов социальной защиты населения — адресности, своевременности и доступности, целевого обеспечения социальной защиты из средств муниципального бюджета, создания единой муниципальной системы учреждений социальной помощи населению^{[13] [14]}.

Следует отметить, что наряду с разграничением вопросов ведения возникает проблема разграничения функций между государственными органами и органами местного самоуправления. Например, в области коммунального хозяйства, с управлением которым корреспондирует ряд вопросов местного значения, функционировал федеральный государственный орган — Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Позже он был переименован в Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 данное Агентство было упразднено, а его функции переданы Министерству регионального развития РФ. В свою очередь, Указом Президента РФ от 8 сентября 2014 г. № 612 Министерство регионального развития РФ также было упразднено, однако среди функций, переданных его правопреемникам, среди вопросов местного самоуправления уже не значится управление коммунальным хозяйством. Так, Министерству экономического развития РФ переданы функции в сфере социально-экономического развития муниципальных образований, Министерству финансов РФ — в сфере государственной поддержки муниципальных образований, Министерству юстиции РФ — в сфере разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления. Видимо, более емкое обозначение государственных функций, предназначенных для поддержки и взаимодействия с муниципальной властью, призвано освободить органы местного самоуправления от излишней государственной опеки. Поэтому в серьезном анализе нуждаются не только предметы ведения и полномочия местного самоуправления, но и государственные функции, призванные обеспечить сохранение только тех из них, которые действительно необходимы^[15].

Выделение функций местного самоуправления предопределяет соответствующую форму их осуществления, в результате чего в решении одноименных вопросов местного самоуправления между его органами происходит разделение труда. Данное разделение труда в местном самоуправлении требует прежде всего наличия органа, устанавливающего правила, по которым осуществляется местное самоуправление в той или иной сфере деятельности. По Закону 2003 г. такой обязательной структурой является выборный представительный орган местного самоуправления. Как во всякой управленческой деятельности, необходимы органы, которые в конкретных жизненных ситуациях должны определить, какие из установленных представительным органом местного самоуправления правил необходимо применить и реализовать в виде правоприменительных актов. Алгоритм управленческих действий требует наличия органов и структур, непосредственно исполняющих предписания правотворческого и правоприменительного органов, а также органов, которые бы вели учет и осуществляли контроль правильности и своевременности исполнения правовых актов, реагировали установленным образом на допущенные при этом нарушения.

С учетом предметов ведения и функций осуществляется систематизация полномочий соответствующих органов местного самоуправления. У органов местного самоуправления так же, как и у органов государственного управления, права и обязанности в режиме использования едины. То есть если у органа местного самоуправления в сфере публично-правовых отношений имеется какое-то право, то реализовать это право при возникновении так называемого юридического состава — его прямая обязанность, несмотря на то, что в нормативноправовом выражении права и обязанности органов местного самоуправления фиксируются раздельно.

Как органам публичной власти органам местного самоуправления разрешено только то, что разрешено законодательством. В связи с этим возникает вопрос: а вправе ли органы местного самоуправления в рамках действующего законодательства устанавливать свою собственную компетенцию? На этот вопрос И. И. Овчинников, опираясь еще на Закон 1995 г., отвечает отрицательно, утверждая, что самостоятельное установление органами местного самоуправления себе полномочий шло бы вразрез с принципами системной организации управленческой деятельности.

Отличную от предыдущего автора точку зрения демонстрирует в своей работе Н. В. Постовой, отмечая, что «муниципальные образования вправе устанавливать в уставах собственные полномочия, опираясь на Конституцию и Федеральный закон»^[16]. С этой точкой зрения следует согласиться с оговоркой, что такая основа для установления собственных полномочий муниципальными образованиями определяется с учетом законодательства субъектов РФ. Так, согласно Закону 2003 г. в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования входит принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, в котором, в свою очередь, определяются полномочия выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Другое дело, что практически «возможность в одностороннем порядке установления в уставе муниципального образования полномочий в сферах деятельности, которые являются общими и для государства, и для местного самоуправления, неизбежно приведет к их дублированию, возникновению правовых коллизий»¹. По мнению А. В. Лагуткина, содержание института местного самоуправления можно определить с помощью двойной компетенции. Вторая часть компетенции местного самоуправления должна быть построена по принципу «можно все, что не запрещено законом»^{[17] [18]}. Ранее в соответствии с Законом 1991 г. все полномочия между органами местного самоуправления были разграничены в зависимости от уровня административно-территориальных единиц, в пределах которых осуществлялось местное самоуправление (сельские, поселковые, городские, районные в городе, районные). Согласно Закону 1995 г. предметы ведения между находящимися в пределах одной границы муниципальными образованиями разграничивались законом субъекта РФ (п. 3 ст. 6), а конкретные полномочия органов местного самоуправления определялись уставом соответствующего муниципального образования (ст. 8).

В Законе 2003 г. вопросы местного значения уже разграничены по уровням (типам) и видам муниципальных образований, а передача отдельных полномочий органами местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, может быть осуществлена на основе их соглашения за счет межбюджетных трансфертов (ч. 4 ст. 15). Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136, внесшим изменения и дополнения в Закон 2003 г., разграничение (перераспределение) полномочий уже возможно посредством закона субъекта РФ, причем как между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (ч. 1 и 2 ст. 17), так и между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов (ч. 3 ст. 16^[18] и ч. I¹ ст. 17). Кроме того, законом субъекта РФ возможно установление дополнительных к Закону 2003 г. вопросов местного значения для городских округов с внутригородским делением (ч. 3 ст. 16), для внутригородских районов (ч. 2 ст. 16^[18]), для сельских поселений (ч. 3 ст. 14).

Представляется, что под перераспределением полномочий согласно Федеральному закону от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ понимается не только процесс передачи государственных полномочии органам местного самоуправления, но и, наоборот, изъятие полномочий органов местного самоуправления для их осуществления государственными органами власти, для чего и была введена данная новация. С учетом долговременного периода, на который перераспределяются полномочия (на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ), и формы перераспределения (закон субъекта РФ) по своему юридическому значению «перераспределение» имеет много общего с «установлением» полномочий. Отличие заключается в том, что перераспределение полномочий может предполагать переход полномочий от органов местного самоуправления к государственным органам власти, и наоборот, при сохранении за соответствующим уровнем власти самого вопроса ведения, по которому перераспределяются полномочия.

При оценке норм нововведения о перераспределении полномочий органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти возникает вопрос: как указанная норма будет сочетаться с положениями Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления? Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П были признаны не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 132 (ч. 1) и 133, положения п. 3 и 5 ст. 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку они допускали передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно. Как отмечалось в мотивировочной части данного постановления Конституционного Суда РФ, на органы государственной власти возлагается обязанность по созданию правовых, организационных, материальнофинансовых и других условий, необходимых для становления и развития местного самоуправления, и оказанию содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление. Кроме того, указывалось на то, что рассматриваемая норма Закона Курской области неправомерно ограничивает право граждан на осуществление местного самоуправления. Кстати говоря, по Закону Курской области предполагалась передача органами местного самоуправления своих полномочий государственным органам власти в добровольном порядке и на договорной основе, что согласно особому мнению судьи Н. В. Витрука не посягало на самостоятельность местного самоуправления и не умаляло прав его органов. Причем судья Г. А. Гаджиев в своем особом мнении обратил внимание на положительный момент этой нормы Закона Курской области, связанный с возможностью обеспечения единства управления территориями, которые сложились как целостные в экономическом и демографическом отношениях образования, координацией действий органов власти, постепенным введением системы местного самоуправления с учетом местных особенностей по мере создания необходимых предпосылок. Вместе с тем данный случай являлся «самодеятельностью» отдельного субъекта РФ, позволившего себе сказать новое слово в сфере правового регулирования местного самоуправления, на которое его не уполномочивал федеральный законодатель. Закон 1995 г., в пору действия которого было рассмотрено указанное дело, не содержал даже намека на какую-либо возможность осуществления полномочий органов местного самоуправления государственными органами власти. Однако в Законе 2003 г. законодатель уже предусмотрел временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в силу чрезвычайных обстоятельств или неисполнения муниципальными образованиями своих долговых и (или) бюджетных обязательств (ч. 1 и 2 ст. 75).

При анализе действующего законодательства можно убедиться, что в отдельных случаях в федеральном законодательстве полномочия прямо зафиксированы за конкретными видами органов местного самоуправления. Например, в ч. 10 ст. 35 Закона 2003 г. перечислены полномочия, которые относятся к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления. В ст. 24 ГсК РФ называются полномочия, которые по предметам ведения местного самоуправления в области градостроительства осуществляют представительный орган местного самоуправления и глава местной администрации.

Чаще всего в федеральных законах полномочия органов местного самоуправления закрепляются без уточнения вида и статуса этих органов. Так, в ст. 37 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» говорится, что «органы местного самоуправления... оказывают помощь пограничным органам... создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории».

Для российских федеральных законов, принятых в первой половине 1990-х гг., характерно закрепление полномочий органов местного самоуправления в единстве с их предметами ведения, в результате чего отдельные такие полномочия носят слишком декларативный характер. Например, в ст. 40 «Полномочия в области культуры органов местного самоуправления» Основ законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612-1 до внесения изменений Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ устанавливалось: «К ведению органов местного самоуправления в области культуры относятся: осуществление государственной политики в области культуры на своей территории... регулирование в пределах своих полномочий и компетенции отношений собственности в области культуры». В отдельных случаях, например в ст. 8 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» и в ч. 1 ст. 7 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (в ред. от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ), полномочия органов местного самоуправления по перечисленным там вопросам являются однотипными с полномочиями государственных органов, осуществляются в пределах соответствующих территориальных границ, а разграничение этих полномочий между государственными и муниципальными органами обеспечивается другими нормативными правовыми актами.

В подобных законах довольно сложно либо вообще невозможно выделить конкретные полномочия органов местного самоуправления, в связи с чем такие законы нуждаются в корректировке на предмет установления более четкого и ясного объема полномочий органов местного самоуправления, в реализации которых в соответствующих сферах деятельности заинтересовано государство.

В процессе нормотворческой деятельности по разграничению полномочий государственных и муниципальных органов власти необходимо учитывать требования ст. 71—73 Конституции РФ по разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Полномочия органов местного самоуправления и государственных органов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по вопросам исключительного ведения субъектов РФ могут разграничиваться в законодательных актах субъектов РФ.

Следует иметь в виду, что помимо препятствий в разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, обусловленных излишней декларативностью и неопределенностью соответствующих законодательных актов, на практике такими препятствиями в разграничении прав на конкретные объекты может стать отсутствие физических (пространственных) параметров разграничения этих объектов. Так, в соответствии с п. 2 ст. З³ Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется в пределах территорий соответствующих муниципальных образований, как правило, органами местного самоуправления. Вместе с тем на основе действующего законодательства и с учетом сложившейся практики ряд субъектов РФ еще до принятия нового Земельного кодекса РФ урегулировал в своих законах вопрос о разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере земельных отношений (Нижегородская, Пензенская области, Еврейская автономная область). С учетом того, что вопросы разграничения государственной собственности и земельное законодательство находятся согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в силу п. 2 ст. 12 ранее действовавшего Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» правовое регулирование земельных отношений субъектами РФ с формальной точки зрения отвечало требованиям федерального законодательства, а с точки зрения интересов развития местного самоуправления заслуживало всякого одобрения.

При разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления возникает вопрос и о выборе форм и способов такого разграничения. Вопросы местного значения могут устанавливаться федеральными и региональными законами (в уставах муниципальных образований эти вопросы определяются соответствующим представительным органом самостоятельно из числа тех, которые установлены федеральным и региональным законами). Однако установление предметов ведения и их разграничение — это не совсем тождественные процессы, поскольку установление может носить характер закрепления (фиксации) уже разграниченных вопросов ведения. В данном случае этим правом пользуются муниципальные образования, закрепляющие в своих уставах вопросы местного значения.

Законодательством предусмотрены различные способы разграничения предметов ведения. Первый способ, которым пользуются при разграничении предметов ведения компетентные государственные органы, — это перечисление вопросов местного значения, которые относятся к ведению муниципальных образований. Второй способ заключается в том, что компетентные государственные органы, не называя те или иные вопросы вопросами местного значения, предоставляют право их решения, а значит, их отнесения к своей компетенции самим органам местного самоуправления. Так, изначально согласно ч. 2 ст. 14, п. 3 ст. 15, п. 2 ст. 16 Закона 2003 г. органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований были вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Таким образом, чтобы установить возможность отнесения вопроса, не упомянутого Законом 2003 г. среди вопросов местного значения, к ведению конкретного муниципального образования, необходимо установить: 1) относится ли данный вопрос к компетенции государственных органов в соответствии с федеральными и региональными нормативными правовыми актами; 2) относится ли данный вопрос к ведению других муниципальных образований; 3) не исключен ли данный вопрос из ведения соответствующих органов муниципальных образований федеральными законами и законами субъектов РФ; 4) имеются ли для решения данного вопроса собственные материальные ресурсы и финансовые средства.

Внесение в Закон 2003 г. ст. 14', 15', 16' определило те сферы деятельности органов местного самоуправления, которые не относились к вопросам местного значения. Впоследствии дополнительные вопросы местного значения, как уже отмечалось выше, мог устанавливать законодатель субъекта РФ. Но вопрос о том, по каким критериям (родовым признакам) федеральному и региональному законодателю определять эти вопросы местного значения, по-прежнему остается открытым, в результате чего формирование и последующее частое изменение перечней вопросов местного значения осуществляется под воздействием субъективистских, конъюнктурных, лоббистских односторонних взглядов и сиюминутных потребностей и далеко от гармоничной, объективно выверенной системы вопросов.

О сложности выделения местных дел говорилось еще в советские времена, когда ни о каком местном самоуправлении еще не могло быть и речи. Так, Б. М. Лазарев полагал, что дела местного значения — это, скорее, категория экономико-социологическая, в то же время необходимо, чтобы они признавались местными и юридически¹. К. Ф. Шеремет обращал внимание на то, что грани между «делами местного значения» и вопросами общегосударственного значения

в некотором отношении условны. Многочисленность местных Советов, повторяемость вопросов в работе каждого из них рождает масштабы деятельности, значение которых выходит за пределы территории одного или нескольких Советов. Поэтому понятие «дела местного значения» — это государственно-правовая, а не политическая категория¹. Позднее, в начальный период развития местного самоуправления в России, Р. Р. Сиддиков указывал на следующие объективные признаки «дел местного значения»: решение вопроса ограничено территорией соответствующего Совета; решение вопроса находится в рамках выполняемых Советом функций и предметов ведения, т. е. в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством; в силу местных особенностей или индивидуального характера вопрос не может быть решен единообразно по отношению к местным Советам данного уровня^{[21] [22]}. Свое определение вопросов местного значения дает и В. М. Карабут: «Это часть предметов ведения, относящаяся к собственной компетенции муниципального образования и представляющая собой круг дел обшемуниципального, хозяйственного, социального, культурного, экологического и национального характера по обеспечению жизнедеятельности населения определенной территории»^[23].

Очевидная сложность выявления общих признаков вопросов местного значения применительно к их практическому использованию законодателями и правоприменителями объясняется не только трудностями обнаружения исчерпывающего перечня этих признаков, но и их делением на основные и второстепенные, а также их формулированием, исключающим определенные домысливания за законодателя. В законодательном изложении формулировка признаков вопросов местного значения должна быть доступной и ясной, даже если это достигается в ущерб полноте и точности изложения смысла этих признаков, которых можно достичь в научной работе.

Поэтому среди важнейших общих признаков вопросов местного значения, которые следовало бы отразить в законодательстве, можно назвать: 1) территориальный признак, т. е. решаемый вопрос, должен быть ограничен территорией соответствующего муниципального образования; 2) признак публичности, т. е. решаемый вопрос, касается общих интересов населения; 3) признак допустимости, т. е. отнесение того или иного вопроса к вопросам ведения соответствующего муниципального образования, не противоречит действующему законодательству, не нарушает законных прав и интересов других лиц; 4) признак соответствия вопроса материальным, финансовым, организационным и иным возможностям определенного уровня муниципальных образований (на основе соответствующих государственных социальных стандартов); 5) признак целесообразности, т. е. отнесение вопроса к категории местных дел, исходя из особенностей или условий жизнедеятельности населения определенных регионов и муниципальных образований.

Думается, что в классификации признаков вопросов местного значения нуждаются как федеральный законодатель, так и законодатель субъекта РФ. Согласно изменениям, внесенным Законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ в Закон 2003 г., субъекты РФ получили право устанавливать дополнительные вопросы местного значения и перераспределять их между муниципальными образованиями. Так, на основании ч. 3 ст. 14, ч. 3 ст. 16, ч. 2 ст. 16² Закона 2003 г. законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения для отдельных видов муниципальных образований (в том числе из числа государственных), например для городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 3 ст. 16). От делегирования (наделения) органам местного самоуправления государственных полномочий эта конструкция отличается тем, что при делегировании сами вопросы остаются государственными. При передаче же вопросов из государственного ведения в ведение муниципальных образований (органам местного самоуправления) устраняется государственная опека за ходом их осуществления, органы местного самоуправления приобретают большие возможности и свободу в выборе способов их решения, но и несут за их решение самостоятельную ответственность. Представляется, что способ передачи материальных ресурсов и финансовых средств для решения этих вопросов должен быть несколько иным, чем при делегировании полномочий. Соответствующие материальные ресурсы подлежат передаче в муниципальную собственность, а вместо субвенций в местном бюджете должны быть предусмотрены дополнительные собственные налоговые источники из числа бывших источников бюджета субъекта РФ (возможны также дополнительные отчисления от налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ).

Возможность установления вопросов местного значения является весьма привлекательной для регионов, так как в отличие от передачи органам местного самоуправления государственных полномочий преобразование государственных дел в вопросы местного значения позволяет им освободиться не только от вопросов, решение которых представляет для них определенные затруднения, но и от многих хлопотных обязанностей по методическому обеспечению, контролю, иному содействию в осуществлении государственных полномочий, а также освобождает от ответственности за решение этих вопросов. С целью недопущения злоупотреблений в отношении муниципальных образований и предотвращения такой практики муниципальным образованиям необходимо предоставить гарантии, обеспечивающие их право обжалования в судебном порядке таких решений субъектов РФ. В Законе 2003 г. необходимо дополнительно предусмотреть требование, согласно которому за городскими округами с внутригородским делением законом субъекта РФ могут закрепляться только те вопросы, которые находятся в исключительном ведении соответствующего субъекта РФ. Предварительно в основных законах субъектов РФ надо установить исчерпывающий перечень вопросов их ведения. В дальнейшем же целесообразно будет унифицировать этот перечень, закрепив его в соответствующей статье Конституции РФ.

При разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления формой такого разграничения так же, как и при разграничении предметов ведения, может быть закон. Вопрос о том, может ли разграничение полномочий государственных и муниципальных органов власти осуществляться в форме подзаконных нормативных актов, должен решаться с учетом следующих требований: 1) подзаконные акты издаются строго в пределах компетенций (полномочий), установленных законом; 2) подзаконные акты по своей форме и содержанию должны соответствовать требованиям, определенным в законе; 3) органы исполнительной власти обязаны принимать те виды актов, которые точно и конкретно названы в законе или в положении об органе; 4) подзаконные акты издаются для решения тех вопросов, которые определены в законе в виде типологии или перечня вопросов¹. Таким образом, подзаконный нормативный акт не может регулировать какие-то новые, не затронутые законом сферы отношений, в частности устанавливать вопросы местного значения. Что же касается разграничения полномочий в установленной законом сфере, то при соблюдении вышеуказанных условий оно допустимо в форме подзаконных нормативных актов.

Для разграничения полномочий между государственными и муниципальными органами власти могут использоваться как директивный, так и договорный способы. Директивный способ разграничения полномочий представлен, например, в ч. 1—2 ст. 17 Закона 2003 г. Согласно этой статье законами субъекта РФ может (в одностороннем порядке) осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Отличительными признаками договорного способа являются: 1) персонификация сторон отношений по разграничению полномочий; 2) характерные для гражданско-правовых отношений равноправие и свобода волеизъявления сторон договоров о разграничении полномочий; 3) возможность учета специфических интересов отдельных муниципальных образований, наиболее полное отражение их особенностей.

Ю. А. Тихомиров выделяет следующие дополнительные особенности этого способа: при его использовании происходит конкретизация статусной компетенции органов, разграничение полномочий осуществляется в пределах общих предметов ведения, для его применения должно быть легальное основание, он используется субъектами компетенции на добровольной основе путем выработки договоренностей¹. Исходя из этих и других признаков, договорный способ разграничения полномочий между государственными и муниципальными органами власти находит применение, причем, как правило, в отношениях органов местного самоуправления с органами власти субъектов РФ.

Вместе с тем не следует отождествлять такие договоры с обычными гражданско-правовыми сделками. Необходимо помнить, что предметом подобных договоров является перераспределение властных полномочий, а не просто каких-то прав и обязанностей по поводу определенного индивидуализированного объекта управления (например, разграничение прав и обязанностей по совместному использованию природоохранной зоны отдыха). Подобные права и обязанности не входят в содержание компетенции государственных и муниципальных органов власти, так как они не имеют властного характера. Но далеко не все властные права и обязанности могут составлять содержание этой компетенции. Так, права и обязанности государственного или муниципального органа, содержащиеся в его правоприменительных актах, т. е. имеющие разовый характер и адресованные конкретному объекту управления, также не являются частью их компетенции. Таким образом, установление и разграничение компетенции (полномочий) государственных и муниципальных органов власти может осуществляться только в форме нормативных правовых актов, поэтому возникшие в связи с этим между органами договорные отношения (как способ разграничения полномочий) должны в конечном счете приобретать формы соответствующих нормативных правовых актов (например, совместного постановления, распоряжения, указа, инструктивного письма ит.п.).

При оценке различных механизмов разграничения компетенции муниципальных и государственных органов власти еще раз обратимся к предложениям различных авторов, отдельные из которых рекомендовали принять специальный федеральный закон, устанавливающий единые правила разделения властных полномочий в отраслевом федеральном законодательстве, а также провести ревизию принятых федеральных отраслевых законов на предмет их соответствия Закону 1995 г.¹ Думается, что данное предложение является более конструктивным по сравнению с предложением о принятии законов о разграничении полномочий государственных и муниципальных органов отдельно по тем или иным сферам деятельности (в области здравоохранения, образования, экологической безопасности и т. д.)^{[24] [25]}. Ведь такое разграничение в отраслевом законодательстве происходит и без специальных законов, в виде выделения в отраслевых нормативных правовых актах статей и глав, посвященных компетенции в соответствующих сферах деятельности органов местного самоуправления. Дополнительные законы о разграничении полномочий с точки зрения юридической (законодательной) техники будут лишь усложнять механизм правового регулирования. Гораздо проще уяснить вопрос о разграничении полномочий в том или ином отраслевом законе путем внесения в него соответствующего дополнения или изменения.

Идея создания и принятия так называемого методического закона по разграничению всех существующих и возможных предметов ведения и полномочий муниципальных и государственных органов власти хотя и привлекательна, но трудноосуществима по причине предпола-

гаемого обилия в нем декларативных норм, которые свойственны, скорее, политическим или международным актам, чем обычным федеральным законам. Кроме того, такой закон должен опираться на базовый Закон 2003 г. Поэтому в структуре проекта федерального закона о разграничении предметов ведения и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления должны быть учтены следующие положения: 1) общие принципы разделения предметов ведения и полномочий (принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов; сочетание государственных интересов и интересов местного населения; самостоятельность местного самоуправления; соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления и др.); 2) способы разграничения предметов ведения; 3) способы разграничения полномочий; 4) формы разграничения предметов ведения и полномочий; 5) порядок урегулирования споров по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий; 6) сфера применения данного закона.

Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов при разграничении предметов ведения и полномочий муниципальных и государственных органов власти означает, что при разграничении полномочий на федеральном уровне необходимо руководствоваться положениями Конституции РФ, а при разграничении полномочий на региональном уровне — как положениями Конституции, так и нормами федеральных законов. Данный принцип при осуществлении разграничения полномочий позволяет оставаться в рамках правового поля и общей системы права. В противном случае может сложиться ситуация, аналогичная той, которая имела место при известном «параде суверенитетов» отдельных субъектов РФ начала 1990-х гг. Тогда в результате заключенных федеральной властью (Президентом РФ и Правительством РФ) с рядом субъектов РФ договоров в совместное и исключительное ведение последних были переданы полномочия, которые согласно ст. 71 и 72 Конституции РФ относились соответственно к исключительному ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Принцип сочетания государственных интересов и интересов местного населения предполагает (при отнесении тех или иных предметов ведения и полномочий к муниципальным или государственным органам) необходимость учета превалирующего интереса в решаемых с помощью реализации полномочий вопросов. Сделав же выбор в пользу государственных или муниципальных органов, надо формировать полномочия таким образом, чтобы они учитывали интересы как местного населения, так и государства в целом, а не ущемляли их. Разграничение полномочий должно осуществляться и с учетом того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государства, а также запрещается вмешательство государственных органов в деятельность местного самоуправления по вопросам его компетенции. Ну и вполне естественно, что уровень полномочий должен соответствовать предоставленным муниципальному или государственному органу материальным и финансовым ресурсам. Иными словами, должна финансироваться и материально обеспечиваться деятельность самого государственного или муниципального органа, а материальные объекты, в отношении которых осуществляется управленческое воздействие, должны соответствовать организационным возможностям этих органов. Так, было бы неоправданным (даже при условии полного финансирования сельской или поселковой администрации) наделение муниципального образования полномочиями по управлению находящимся на его территории медицинским или образовательным учреждением.

Способы разграничения предметов ведения зависят от содержания понятия «вопросы местного значения». Следует указать, что вопросы ведения муниципальных органов власти определяются способом, установленным федеральным законом. Если же возникший вопрос не отнесен к вопросам местного значения федеральным законом, но в то же время не относится к ведению государственных органов, не исключен из ведения данного муниципального образования, не относится к ведению других муниципальных образований, то с учетом характеризующих вопросы местного значения основных родовых признаков он может быть отнесен к ведению соответствующего муниципального образования.

Разграничение полномочий — это процедура, производная от разграничения предметов ведения муниципальных и государственных органов власти. Поэтому при разграничении полномочий необходимо исходить из того, что: 1) полномочия органам местного самоуправления предоставляются в пределах вопросов ведения муниципальных образований; 2) в вопросах местного значения полномочия органов местного самоуправления определяются муниципальными образованиями самостоятельно, но с учетом требований действующего законодательства и других объективных факторов. К таким обязательным требованиям можно отнести: закрепление исключительных полномочий выборных представительных органов местного самоуправления; соблюдение муниципальными образованиями при определении полномочий органов местного самоуправления требований об их соответствии материально-финансовым и организационным возможностям муниципального образования; установление объема и содержания полномочий с учетом и ориентацией на полномочия государственных органов в их общей сфере реализации; разграничение полномочий с учетом технологических циклов жизнеобеспечивающих отраслей экономики; структурирование полномочий по видам деятельности в соответствии со структурированием государственных органов по однородным видам деятельности. При разграничении полномочий необходимо установить запрет на отказ органов местного самоуправления от реализации тех полномочий, которые связаны с обеспечением реализации государственных полномочий, а также в области жизнеобеспечения граждан, в том числе по вопросам, отнесение полномочий по которым Законом 2003 г. не допускается органам государственной власти (исключительная компетенция).

Формой разграничения предметов ведения государственных и муниципальных органов власти является Закон 2003 г. и законы субъектов РФ. Формами разграничения их полномочий являются законы и подзаконные нормативные акты.

Порядок урегулирования споров по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий муниципальных и государственных органов власти может предусматривать создание образуемой на паритетных началах комиссии по урегулированию разногласий либо судебную процедуру. Комиссионная форма урегулирования разногласий могла бы использоваться прежде всего в тех случаях, когда в силу неурегулированности в законодательстве отношений по отнесению какого-либо вопроса к ведению муниципальных образований последние самостоятельно должны установить его принадлежность к вопросам своей компетенции. В связи с этим при возникновении у представителей государственных и муниципальных органов власти сомнений в правомерности или целесообразности закрепления в ведении муниципального образования определенного вопроса можно посредством проведения консультаций, экспертиз, совместных обсуждений и т. п. достичь желаемой ясности и результата, урегулировав таким образом этот спор. Более широкое применение данный способ урегулирования разногласий может найти при разграничении полномочий, поскольку сам процесс их разграничения в какой-то мере, как уже отмечалось, предполагает договорные отношения. Кроме того, предпочтительность такого порядка урегулирования спора увеличивается за счет возможности применения более простых, чем закон, форм разграничения полномочий (подзаконных актов), большей степени специализации и конкретности этих отношений, оперативности в разрешении подобных споров. Судебная же процедура урегулирования разногласий применяется либо в случае явного нарушения закона, либо когда комиссионный порядок урегулирования спора не принес ожидаемого результата.

Сфера применения подобного закона, если его разработка и принятие будут признаны целесообразными законодателями, должна, на наш взгляд, распространяться на случаи разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления как с федеральными, так и с региональными органами государственной власти. Необходимо рекомендовать компетентным государственным органам как федерального, так и регионального уровня привести свои действующие нормативные правовые акты в соответствие с настоящим законом. В данной ситуации возможны конкуренция и противоречие норм, которых можно избежать посредством установления обязанности федерального законодателя при принятии федеральных законов, определяющих компетенцию государственных и муниципальных органов власти в общих сферах управления, руководствоваться настоящим законом о разграничении предметов ведения и полномочий. Если же в противоречие с данным законом будут приняты подзаконные федеральные акты либо нормативные правовые акты органов власти субъектов РФ, то их действие может быть оспорено в судебном порядке.

Разумеется, не удастся избежать решения каких-то специальных вопросов, касающихся разграничения компетенции в общих сферах деятельности указанных органов.

Наиболее типичные из них отражены в практике Конституционного Суда РФ. Так, в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П были признаны не соответствующими Конституции РФ нормы Конституции Удмуртской Республики, в которых происходит совмещение полномочий государственных и муниципальных органов власти в результате включения отдельных органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Сходное нарушение, связанное с разграничением компетенции государственных и муниципальных органов власти, зафиксировано постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П. В п. 4 резолютивной части этого постановления говорится о признании не соответствующими Конституции РФ (ее ст. 12, 130, 131 (ч. 1) и 132) положений ст. 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми», согласно которым местные администрации осуществляют государственное управление, в качестве органов общей компетенции входят в систему исполнительной власти и образуются главой Республики Коми. Имеются примеры и более конкретного порядка, когда та или иная норма права, устанавливающая компетенцию органов местного самоуправления, позволяет усматривать в ней возможности этих органов, которые на самом деле не предоставлены законодателем. Например, в соответствии с определением Конституционного Суда РФ от 5 февраля 1998 г. № 22-0 было признано неверным такое толкование указанной нормы закона, при котором право органов местного самоуправления на установление местных налогов и сборов, предусмотренное п. 2 ст. 6 Закона 1995 г., позволяло этим органам расширять перечень местных налогов, определенный налоговым законом. В данном случае представительные органы местного самоуправления были вправе самостоятельно решать лишь вопрос, вводить или не вводить местные налоги, перечисленные в ст. 21 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Процессу разграничения полномочий органов местного самоуправления и государственных органов власти довольно часто мешает нечеткое формулирование и неправильное понимание используемых в правотворческой деятельности терминов и понятий. Так, определяя полномочия органов местного самоуправления, законодатель иногда дословно воспроизводил положения своих нормативных правовых актов, определяющих предметы ведения местного самоуправления, либо до такой степени расширяя эти полномочия, что они оказывались за рамками предметов ведения. Например, в Законе Свердловской области от 18 ноября 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в областной Закон “О местном самоуправлении в Свердловской области”» среди предметов ведения местного самоуправления упоминается контроль за использованием земель на территории муниципального образования (подп. 11 п. 2 ст. 5 Закона). В ст. 6 Закона среди полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения называется «контроль за использованием и охраной земель, находящихся в ведении органов местного самоуправления», а также «предоставление в аренду или временное пользование не используемых по назначению земель лесного фонда и земель обороны», «установление права ограниченного пользования на земельных участках» и др.

Как правило, произведенное в федеральных, да и в региональных нормативных правовых актах разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления нуждается в более детальной регламентации и наполнении конкретным содержанием на основе соответствующих отсылочных и бланкетных норм.

К таким нормативным правовым актам относятся, например, положения муниципальных образований «О квотировании рабочих мест в организациях для лиц, особо нуждающихся в социальной защите» (в соответствии с Законом РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»), «О порядке согласования перепланировки жилых помещений» (в соответствии с Жилищным кодексом РФ), «Об организации предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях» (в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации») и др.

Иногда такой подробной нормативно-правовой регламентации разграничения полномочий органов местного самоуправления не требуется, и тогда на основе норм, содержащихся в государственных нормативных правовых актах, может быть издан правовой акт уполномоченного муниципального органа власти, в котором находят отражение более конкретные правомочия других муниципальных структур власти и учреждений, направленные на реализацию данного правоприменительного акта. Например, в соответствии со ст. 34, 36 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» было принято распоряжение главы г. Оренбурга от 16 января 2001 г. «Об организации периодических медицинских осмотров, обязательных профилактических прививок, гигиенического обучения и аттестации в г. Оренбурге», а согласно ст. 11 Федерального закона от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений» и иным нормативным правовым актам федеральных органов государственной власти издано распоряжение главы г. Оренбурга от 23 мая 2001 г. «О мерах по охране территории города Оренбурга от карантинных вредителей, болезней и сорняков».

Принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, полномочия по которым не опосредованы процессом их разграничения с полномочиями государственных органов власти в федеральном и региональном законодательстве, осуществляется на основе ст. 12 и 132 Конституции РФ и уставов муниципальных образований. В частности, в нормотворческой практике Оренбургского городского Совета есть положения, в которых регламентируются вопросы муниципальной собственности («О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью г. Оренбурга», «О порядке и условиях найма жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности г. Оренбурга», «О муниципальном унитарном предприятии г. Оренбурга», «О порядке предоставления в аренду, субаренду и безвозмездное пользование движимого имущества муниципальной казны МО “город Оренбург”» и др.). Довольно много актов посвящено вопросам, касающимся муниципальных налогов и сборов, тарифов на предоставление муниципальных услуг, предоставления социальной поддержки («Об установлении налога на имущество физических лиц», «Порядок установления тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ», «Порядок выплаты ежегодной денежной помощи отдельным категориям граждан, проживающим на территории города Оренбурга» и др.). Немало места в нормативных правовых актах г. Оренбурга занимают вопросы благоустройства, торговли, транспорта и других направлений деятельности муниципальных служб (Правила благоустройства территории города Оренбурга, положения «Об уличной торговле на территории города Оренбурга», «О торговом реестре г. Оренбурга», «О правилах пользования муниципальным пассажирским транспортом в г. Оренбурге»), Важное значение в развитии связей органов местного самоуправления с населением имеют положения о взаимодействии муниципальных органов власти со средствами массовой информации, с общественными объединениями и др.

Необходимо отметить, что ряд предметов ведения и полномочий государственных и муниципальных органов власти очень трудно поддается разграничению. Это, в частности, относится к охране общественного порядка. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» были предусмотрены формирование муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России, выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка. Но при этом возник ряд серьезных вопросов, без решения которых данная реформа не могла быть проведена. За счет каких источников будут финансироваться муниципальные органы охраны общественного порядка? Будут ли на служащих этих органов распространяться льготы и гарантии работников МВД России? Как будут происходить их аттестация и назначение на должность (с участием или без участия МВД России)? Будут ли отличаться полномочия работников муниципальных органов охраны общественного порядка от полномочий работников МВД России? Как будут взаимодействовать эти две правоохранительные структуры?

Видимо, сложность всех этих и других вопросов не позволила законодателю сразу ввести муниципальные органы охраны общественного порядка на территории РФ. Чтобы проверить эту модель на деле,

был принят Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления». Условия этого эксперимента отличаются гораздо меньшей радикальностью по сравнению с вышеприведенными положениями Указа Президента РФ № 802. Так, согласно п. 7 Положения о порядке проведения в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления последние имели право лишь вносить в министерства, главные управления, управления внутренних дел субъектов РФ предложения по реорганизации подразделений и служб милиции общественной безопасности, принимающие участие в эксперименте. Из содержания этого пункта также следует, что органы местного самоуправления не самостоятельно, а совместно с начальниками территориальных органов внутренних дел должны были решать задачи по охране общественного порядка, а также согласовывать текущие и перспективные планы работы по охране общественного порядка. И только вопросы о финансовом и материальном обеспечении охраны общественного порядка по условиям этого эксперимента решались органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, вместо отдельной самостоятельной структуры муниципальных органов охраны общественного порядка в эксперименте предлагалась модель сотрудничества органов местного самоуправления с органами МВД России. Представляется, что вполне понятны и оправданны опасения государства, касающиеся передачи в руки муниципальных образований полномочий, которые считаются исключительной прерогативой государственных правоохранительных органов. Но так ли это необычно для нашей правоохранительной практики?

Согласно действовавшему ранее Кодексу РСФСР об административных правонарушениях значительная часть дел об административных правонарушениях была подведомственна административным комиссиям (ст. 199), отдельные дела рассматривались комиссиями по делам несовершеннолетних (ст. 201), комиссиями по борьбе с пьянством (ст. 201.1). Все вышеуказанные комиссии согласно ст. 196 Кодекса создавались Советами народных депутатов (позднее — выборными представительными органами местного самоуправления). Новый Кодекс РФ об административных правонарушениях уже не содержит указаний о том, что административная комиссия и комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав образуются в составе органов местного самоуправления: согласно ст. 22.1 КоАП РФ административные комиссии создаются в соответствии с законами субъектов РФ. Словно предугадав волю федерального законодателя еще до появления нового административного кодекса, ряд субъектов РФ уже успел принять специальные законы, определяющие порядок формирования и статус административных комиссий при органах местного самоуправления (законы Белгородской, Костромской, Саратовской областей). Вместе с тем следует признать, что по объему полномочий и профилю деятельности вышеуказанные комиссии и муниципальные органы охраны общественного порядка — это далеко не одно и то же. Если комиссии с точки зрения действующего законодательства призваны дать лишь оценку уже пресеченному и зафиксированному в установленном порядке правонарушению, то органы охраны общественного порядка, по сути, уполномочены на действия, которые компетентны производить органы и должностные лица МВД России. Данные же полномочия кроме их четкой законодательной регламентации требуют надлежащего материального, организационного, профессионального уровня охраны общественного порядка, который отсутствует у большинства муниципальных образований. В крупных муниципальных образованиях, где это возможно, вряд ли целесообразно создавать параллельные государственным и действующие в пределах тех же территорий муниципальные органы охраны общественного порядка. Из всего этого следует вывод: полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка должны носить преимущественно вспомогательный по отношению к полномочиям государственных правоохранительных органов характер.

В связи с этим в Законе 2003 г. охрана общественного порядка в качестве вопроса местного значения зафиксирована только в ведении муниципального района и городского округа. К тому же формулировка этого вопроса в Законе 2003 г. («организация охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа) муниципальной милицией»), с одной стороны, не согласуется со ст. 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», где в качестве организационной структуры полиции муниципальная милиция не упоминается, с другой — не позволяет отнести муниципальную милицию к органам местного самоуправления. Деятельность же самих органов местного самоуправления в этой сфере предполагается считать как организационную. В частности, согласно ст. 6 Федерального закона от 2 апреля 2014 г. 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» органы местного самоуправления оказывают поддержку гражданам и их объединениям в охране общественного порядка, создают условия для деятельности народных дружин. При этом органы местного самоуправления в отдельных случаях вправе самостоятельно устанавливать правовую основу участия граждан в охране общественного порядка (ст. 3), а также осуществлять свои контрольные функции в отношении отдельных правоохранительных органов¹. Следует учитывать также делегируемые в этой сфере органам местного самоуправления государственные полномочия (в частности, полномочия по созданию административных комиссий). В широком же смысле содержание общественного порядка составляют не только правовые нормы, т. е. нормы, обеспечивающие правопорядок, но и все иные нормы общественного общежития, которые могут содержаться в правилах поведения в муниципальных культурных учреждениях, городских парках отдыха, правилах благоустройства территории населенного пункта, правилах проживания в многоквартирных домах и др.

• [1] См.: Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., 1968. С. 11.
• [2] Си/. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 45—47.
• [3] См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55—56.
• [4] См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 246, 251—252.
• [5] См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 246, 251—252.
• [6] См.: Кубарков А. Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления: дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
• [7] См.: Куликов В. В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. № 11. С. 15.
• [8] См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 195.
• [9] См.: Шмелева С. В. Актуальные проблемы правовой информатизации органов муниципального самоуправления // Государство и право: теория и практика (государственное и муниципальное управление). Калининград, 1999. С. 39.
• [10] См.: Шевчик Н. А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: дис.... канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 128.
• [11] См.: Путин В. В. России надо быть сильной и конкурентоспособной // Российская газета. 2002. 19 апр.
• [12] Чеботарев Г. Н., Панфилов А. Н. Компетенция местного самоуправления. Тюмень, 2012.С. 132.
• [13] См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 113.
• [14] См.: Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия // Библиотека муниципального служащего. Вып. 7. М., 1999. С. 39.
• [15] См.: Путин В. В. Указ. соч.
• [16] Постовой Н. В. Муниципальное право: учебник. С. 277.
• [17] Чеботарев Г. Панфилов Л. Н. Указ. соч. С. 84.
• [18] Лагуткин А. В. Указ. соч. С. 14.
• [19] Лагуткин А. В. Указ. соч. С. 14.
• [20] Лагуткин А. В. Указ. соч. С. 14.
• [21] См.: Шеремет К. Ф. Указ. соч. С. 30.
• [22] См.: Сиддиков Р. Р. Местные органы власти и местное самоуправление (теоретические и организационно-правовые проблемы): дис.... д-ра юрид. наук. М., 1993. С. 127.
• [23] Карабут В. М. Вопросы местного значения: понятие и основное содержание (муниципально-правовой аспект) // Актуальные проблемы Российского государства и права. М., 1998. С. 46.
• [24] См.: Умнова И. А. Основные тенденции развития современного местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемно-тематический сб. С. 81.
• [25] См.: Стронгина М. П. Зарубежный опыт становления и развития самоуправления//К гражданскому обществу через самоуправление населения. Вып. 1. М., 1996. С. 140.