Сравнительный анализ систем мониторинга окружающей среды в Беларуси и странах Евросоюза (на примере Чехии)

Чешская Республика имеет многолетний опыт и традиции в области охраны и регулирования состояния ОС и природных ресурсов. Первоисточники водного законодательства датированы XIX в., когда в результате резкого увеличения использования водных ресурсов возникла необходимость создания норм по охране источников воды и установления законных отношений в этой области. Аналогичный процесс произошел в XIX в. в лесном и сельском хозяйстве, когда возникла необходимость учета и отслеживания использования земельных ресурсов и их качества.

Современная система охраны ОС основана на исследованиях отрицательного воздействия промышленности и сельского хозяйства на природу и здоровье людей. Указанные исследования стали прежде всего толчком для создания реестра загрязнений воды и воздуха, а также для поиска технических разработок в целях понижения эмиссионных загрязнений среды. Лишь в конце второй половины XX в. центр тяжести подобных исследований переместился с «локального» мониторинга (т.с. отслеживания отдельных эмиссионных источников) на комплексный мониторинг качества составляющих компонентов ОС. Так, наступил период поиска пути улучшения состояния окружающей жизненной среды, основанного на наиболее оптимальном сочетании технических мер по снижению количества загрязняющих эмиссий, территориального планирования, урбанистических решений (разделение территорий на зоны, ограничение вредных эмиссий в зонах проживания населения и в охраняемых областях с сохраненной исходной и нарушенной жизненной средой), с другими организационными методами (поддержкой развития и использования общественного транспорта, строительством окружных дорог, поддержкой регулирования состояния окружающей среды и внедрением экологически более безопасных и чистых форм производства).

Исследование эффективности воздействия отдельных сложных механизмов улучшения ОС на реальное состояние ее составляющих компонентов (воду, воздух, почву, природу), а также на определенные условия жизни людей (явления и факторы физического характера, продукты и др.) потребовало мощного развития мониторинга состояния ОС и воздействующих на нее факторов. В 1990-е гг. новым импульсом для совершенствования такого мониторинга стал процесс постепенного сближения Чешской Республики с Европейским сообществом. Система мониторинга, созданная в Чешской Республике, в течение десятилетнего периода обобщила ряд прогрессивных методов, используемых в странах Европейского сообщества. Таким образом, в настоящее время Чешская Республика имеет систему мониторинга ОС, сопоставимую по организационным и техническим параметрам с лучшими системами в странах Европейского сообщества. Это позволило Чешской Республике выполнить требования Директивы Европейского сообщества «Охрана окружающей жизненной среды» (глава 22) при реализации условий и ведении с комиссией Европейского сообщества переговоров о вступлении в него Чешской Республики.

Маргинальной с точки зрения целостной системы мониторинга ОС является деятельность, связанная с отслеживанием геофизических явлений. Тем не менее и эта сфера деятельности стала прикладной и находит своих клиентов среди тех, кто занимается руководством государственной безопасностью, территориальным планированием и строительством.

Мониторинг состояния окружающей жизненной среды не регулируется в Чешской Республике самостоятельной единой юридической нормой. Мониторинг отдельных составляющих компонентов ОС диктуется и регулируется прежде всего необходимостью следить за соблюдением нормативов по охране отдельных составных частей ОС. Поэтому в Чешской Республике традиционно используется и развивается «локальный» мониторинг (иными словами, выборочный, или же частный) источников загрязнения водных ресурсов, воздушной среды, а в настоящее время и специализированный мониторинг складируемых отходов и аварий.

Некоторые разделы юридических документов, традиционно касающиеся условий труда и производственной среды, а также условий проживания населения и питьевой воды, уже в течение многих десятилетий сами по себе содержат отдельные пункты мониторинга окружающей жизненной среды. Однако эти традиционные требования по отслеживанию указанных факторов исходят скорее из юридических норм по охране здоровья населения, а нс из юридических нормативов по охране ОС, и поэтому их можно считать определенной реакцией на опасения по поводу влияния ОС на здоровье людей. Таким же типом правовых норм руководствуются и требования по мониторингу таких факторов ОС физического характера, как шум, электромагнитное излучение, ионизирующее излучение и др.

Для того чтобы определить, является ли государственная политика в области охраны ОС жизнеспособной и эффективной, необходимо нс только отслеживать отдельные источники загрязнения жизненной среды, но и следить за изменением и развитием отдельных составляющих компонентов ОС. Требования по мониторингу составляющих факторов окружающей жизненной среды юридически полностью оформлены и урегулированы только в области мониторинга качества воздушной среды. Эта область уже длительный период времени подчинена развивающимся и меняющимся правовым нормам вследствие того, что в чешские законодательные документы были привнесены требования европейских юридических нормативов, в частности факторов ОС и их влияния на здоровье человека. Что касается отдельных составляющих ОС, то здесь требования по мониторингу состояния среды регулируются в рамках законных полномочий отдельных министерств и ведомств (например, Министерства по вопросам охраны окружающей среды — МО С, Министерства сельского хозяйства — МСХ, Министерства здравоохранения — М3 Чешской Республики). Мониторинг проводится на основании долгосрочных программ и отдельных проектов, целенаправленность которых определяется центральными органами государственного управления в рамках их законных полномочий.

Предоставление информации о состоянии окружающей природной среды руководствуется законом об информации об окружающей природной среде. В соответствии с этим законом каждый гражданин имеет право на получение такой информации, а государственные органы обязаны предоставить ему всю имеющуюся у них в наличии информацию о состоянии ОС. Из этого можно сделать вывод о том, что граждане Чешской Республики имеют свободный доступ к любой информации о состоянии ОС, кроме исключений, предусмотренных, установленных и оговоренных законом (например, в рамках охраны информации личного характера и др.). Востребованная информация предоставляется гражданам бесплатно. Плата взимается лишь за работу, связанную с поиском информации, и за предоставленные информационные носители.

Рамки правовой базы системы мониторинга и предоставления информации отражены на рис. П1.1. Необходимо учесть, что аналитическая работа и сбор проб подчинены техническим стандартам Чешской Республики. Выполнение этих стандартов исполнительными организациями мониторинга обеспечивается в рамках системы руководства. Исполнительные организации по закону должны получить аккредитацию для проведения официальных анализов и в рамках требований министерств.

Руководство мониторингом окружающей среды в Чехии. Руководство мониторингом окружающей жизненной среды осуществляется по трем основным направлениям:

  • ? мониторинг, к проведению которого обязывают правовые нормы;
  • ? мониторинг, необходимость проведения которого диктуется и руководствуется законными полномочиями и обязанностями министерств;
  • ? научно-исследовательский мониторинг.

Мониторит, к проведению которого обязывают юридические правовые нормы, исходит из однозначно установленной ответственности органов государственного управления и частных организаций за качество природной среды. Измерение параметров состояния окружающей жизненной среды или параметров загрязнения обычно является обязанностью отдельных предприятий. Эти субъекты обязаны проводить измерения за счет собственных средств и с помощью собственного оборудования или в некоторых случаях при участии специализированных измерительных организаций, имеющих государственную лицензию. Полученная таким образом информация должна передаваться соответствующему ор-

Воздушная среда: Закон об охране воздушной среды № 86/2002, Декрет правительства об эмиссиях и управлении качеством атмосферного воздуха № 350/2002

Водная среда: Закон о воде № 254/2001, технические нормы ЧР, Декрет правительства о показателях качества воды № 82/1999, Декрет министерства о сохранении данных по водному хозяйству № 126/1976

Почва: Закон об охране сельскохозяйственных почв № 334/1992, Декрет министерства сельского хозяйства о контроле состояния сельскохозяйственных и лесных почв № 275/1998, Декрет министерства сельского хозяйства об установлении экологической характеристики почв № 327/1998

Леса: Закон о лесах № 289/1995, Декрет министерства сельского хозяйства о катего-ризации подвергающихся опасности эмиссий № 78/1996 (только общие условия)

Природа: Закон об охране природы и ландшафта № 114/1992 (только общие условия)

Шум, неионизирующее излучение: Декрет правительства об охране здоровья от шума и вибрации № 502/2000

Ионизирующее излучение: Закон о использовании ядерной энергии и ионизирующего излучения № 18/1997, Декрет государственного управления ядерной безопасности № 184/1997, Решение правительства о программе уменьшения влияния радона № 538/1999

Промышленные аварии: Закон о предотвращении крупных аварий № 353/1999 Стратосферный озон: Закон об охране озонового слоя Земли № 86/1995

Рис. П1.1. Правовое обеспечение системы мониторинга окружающей

среды в Чехии

гаиу государственного аппарата (областному, краевому или центральному) для ее последующей обработки. Обработкой занимаются специальные подразделения организаций, подведомственных соответствующему министерству. Такой механизм руководства и реализации мониторинга используется, например, при так называемом локальном мониторинге, мониторинге явлений физического характера, аварий и аварийных ситуаций, а в последнее время и при отслеживании качества воздуха.

Мониторит, необходимость проведения которого диктуется и руководствуется законными полномочиями и обязанностями министерств, но не затребованный однозначными правовыми нормативами, обычно проводится отраслевыми специализированными организациями, которые чаще всего создаются соответствующими министерствами для профессиональной поддержки и обеспечения деятельности органов государственного управления (например, Чешский институт гидрометеорологии, Научно-исследовательский институт водных ресурсов имени Т.Г. Масарика, Государственный институт здравоохранения, Научно-исследовательский институт лесного хозяйства и егсрства). Организации указанного типа, как правило, составляют и по согласованию с соответствующими компетентными министерствами принимают долгосрочные цели и задачи проводимого мониторинга.

Отдельные конкретные задачи, например проверка используемых и освоение новых методов или организация и обеспечение международного сотрудничества, часто осуществляются на основании проектов. На практике это означает, что в зависимости от конкретных результатов проведенной кратковременной или более длительной исследовательской программы принимается решение о последующем продолжении работы, о включении проведенной мониторинговой программы в более масштабную и более долгосрочную программу или о ее окончании. Такой подход к руководству и реализации мониторинга является наиболее часто используемым и характерным в частности для мониторинга в области здравоохранения, состояния природы, земельных ресурсов и водных ресурсов.

Научно-исследовательский мониторинг обычно проводится на основании проектов (грантов). Основными задачами этого мониторинга являются получение или создание новых данных методического характера, проверка гипотез об изменениях и развитии состояния ОС и пр. Инициатива по проведению такого типа мониторинга, как правило, исходит от научно-исследовательских организаций (например, от научно-исследовательских институтов Академии наук Чешской Республики, от высших учебных заведений) или от специализированных организаций, подчиненных ми-нистсрствам. Руководство такими разработками может осуществляться благодаря целевому направлению источников финансирования на определенные темы, развитие и разработка которых исходит из потребностей государственной политики в области окружающей жизненной среды. Однако суть, содержание и фактическое проведение разработок находятся полностью под контролем соответствующих организаций, занимающихся реализацией данного конкретного проекта. Такой подход характерен для мониторинга природы и геофизических явлений.

Основа руководства системой мониторинга следующая. Методическое руководство лабораториями и организациями, осуществляющими измерения, в основном происходит обозначенными организациями, которые осуществляют периодический контроль за качеством работы лабораторий и измерительных организаций.

Данные о расходах на мониторинг состояния ОС в Чешской Республике не являются предметом самостоятельного отслеживания, обработки и контроля ни в общегосударственных рамках, ни в рамках отдельных организаций. Система финансирования, однако, представляет собой достаточно верную копию вертикали руководства системой мониторинга и сбора информации об ОС. Наибольшую часть финансовых средств для проведения «мониторинга по закону» предоставляют и инвестируют предприятия. Обработка полученных данных, их интерпретация и последующая передача информации о состоянии ОС финансируется государственными организациями, т.с. преимущественно из средств государственного бюджета.

Мониторинг, который проводят специализированные организации или подразделения соответствующих министерств, финансируется из бюджетных средств этих организаций, причем основным источником в данном случае служат дотации министерств, т.е. снова государственный бюджет. Меньшая часть расходов этих организаций на проведение мониторинга покрывается за счет грантов, финансируемых из различных программ международного сотрудничества. Это касается исключительно финансирования мониторинга в рамках специальных отдельных проектов. И, наконец, последним финансовым источником указанных специализированных организаций являются доходы от предоставления информационных и подобных услуг частному сектору, гражданам, регионам и государственным организациям (с последних взимается лишь плата за услуги в рамках программ, нс финансируемых из средств государственного бюджета).

Научно-исследовательский мониторит использует в качестве практически единственного источника финансирования средства, полученные в качестве грантов на разработку конкретных проектов. Грантополучатели получают финансовые средства или из государственного бюджета, или в рамках международных программ по взаимному сотрудничеству.

Информационные потоки, так же как и способ финансирования мониторинга, являются в определенной степени копией вертикали руководства системой мониторинга окружающей природной среды. Различие в том, что на информационном уровне действует интеграция системы под защитой Министерства окружающей среды Чешского института экологии. Важную роль здесь играет закон об информации об окружающей природной среде, который гарантирует одинаковый доступ к информации об ОС всем гражданам без исключения. Каждый гражданин или общественный деятель может получить любую информацию о состоянии ОС, которой владеют государственные органы или руководимые ими организации. Информация бесплатная, но за услуги, связанные с передачей информации, необходимо платить (время работников, затраты на связь, копирование и т.д.). Большое количество информации находится в Интернете, но доступ к базам данных есть только у тех, кто ее обрабатывает. Мониторинг состояния ОС в принципе проводится нс для того, чтобы удовлетворить «информационный голод» общественности, а прежде всего с целью отслеживания эффективности государственной политики по охране ОС и исследования влияния человеческой деятельности на состояние окружающей жизненной среды.

Сбор и обработка информации, которая была получена в результате мониторинга ОС, проведенного в соответствии с обязывающими правовыми нормами или в рамках полномочий отдельных министерств и ведомств, осуществляется в дальнейшем отраслевыми организациями, деятельность которых ориентирована на ту или иную область ОС. Эти организации нс только проводят проверку полученных данных, их последующую обработку и интерпретацию, но и несут ответственность за передачу и прсдоставле-нис достоверных соответствующих данных в интегрированную систему информации о состоянии ОС. Деятельностью упомянутой интегрированной системы информации о состоянии ОС руководит Чешский институт экологии, который на основании мониторинговых данных о состоянии окружающей среды, полученных им от различных организаций, составляет периодические общегосударственные информационные источники (например, Ежегодник окружающей среды и другие периодические издания). Чешский институт экологии выступает в роли общественного центра по предоставлению информационных услуг, интегрирует информацию об ОС и осуществляет, помимо этого, издательскую и экспертную работу для Министерства окружающей среды.

Благодаря развитию и совершенствованию системы мониторинга состояния окружающей жизненной среды в Чешской Республике, включению всех требований Европейского сообщества по мониторингу и информации о состоянии окружающей жизненной среды в чешское законодательство, а также благодаря практической реализации указанных требований Чешская Республика достигла такого уровня мониторинга состояния ОС, который по большинству характеристик сравним с его уровнем в странах — членах Европейского сообщества.

Сдерживающим фактором для развития системы мониторинга состояния окружающей природной среды в Чешской Республике являются ограниченные источники финансирования, которые, в свою очередь, лимитируют в частности количество специалистов, занятых в данной области деятельности. Многие ранее существовавшие финансовые проблемы удалось преодолеть благодаря внедрению рациональных организационных подходов (например, созданию единой государственной сети по мониторингу воздушной среды), а также участию в проектах по международному сотрудничеству. Дальнейшее развитие системы мониторинга в значительной мере зависит от того, до какой степени приоритетной сочтет правительство охрану окружающей жизненной среды.

Опыт специалистов из различных областей мониторинга ОС в Чешской Республике показывает: государства — члены Европейского сообщества сталкиваются практически с теми же проблемами, что и Чешская Республика. В некоторых странах — членах Европейского сообщества мониторинг ОС традиционно в большей мере проводится в рамках самостоятельных исследовательских инициатив высших учебных заведений и негосударственных специализированных институтов. Для Чешской Республики — страны, которая лишь недавно отказалась от принципов государственной собственности, — подобная модель мониторинга пока является практически неприемлемой, поэтому зависимость развития и совершенствования мониторинга ОС от государственного руководства этой областью деятельности будет постепенно снижаться по мере роста экономического потенциала страны.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >