ОПТИМИЗАЦИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Современные подходы к оценке эффективности деятельности местного самоуправления

В соответствии с ранее приведенными положениями п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Сама реальная способность органов местного самоуправления предполагает наличие не только властных полномочий, но и их материально-финансового и кадрового обеспечения. В свою очередь, реальность местного самоуправления обусловливает его эффективность. Понятие «эффективность» связано с достижением наилучших результатов при наименьших затратах. К оценке же эффективности местного самоуправления можно подходить с различных позиций, поскольку существуют индикаторы и критерии оценки деятельности как органов местного самоуправления, так и всей системы местного самоуправления в целом.

Для начала рассмотрим виды деятельности органов местного самоуправления, индикаторы ее оценки и критерии эффективности согласно Указу Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». К моменту принятия данного Указа аналогичный по характеру Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» уже прошел соответствующую практическую апробацию, а в информации, поступившей в Совет Федерации Федерального Собрания РФ из субъектов РФ, отмечались следующие его недостатки: наличие ряда отсылочных норм; отсутствие критериев, по которым можно оценить степень эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти; не учтено то, что ряд экономических показателей лишь косвенно зависит от деятельности исполнительных органов государственной власти конкретного субъекта РФ и др.1 Как оказалось, подобные недостатки характерны и для Указа № 607. По целевому назначению показатели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, перечень которых утвержден данным Указом, имеют социально-экономический характер: доля амбулаторных учреждений, имеющих медицинское оборудование в соответствии с табелем оснащения; число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения; общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, и т. п. Данные показатели отражают количественные и качественные аспекты предоставления населению муниципального образования медицинских, образовательных, жилищных и иных услуг, что и служит индикаторами оценки деятельности органов местного самоуправления. Кстати сказать, общественная (общественно-хозяйственная) теория местного самоуправления, на основе которой в России в XIX в. проводилась земская реформа, в качестве главного назначения местного самоуправления предполагала именно заведование делами местного хозяйства[1] [2]. В современной законодательной транскрипции местное самоуправление также включает в себя решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения (ч. 2 ст. 1 Закона 2003 г.), которые в основном относятся к социально-экономической сфере. Анализируя содержание самого перечня, используемого для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, следует обратить внимание на следующие аспекты: 1) связь показателей с вопросами местного значения; 2) связь показателей с полномочиями органов местного самоуправления; 3) коэффициент зависимости результатов показателей от принятых органами местного самоуправления решений; 4) коэффициент корреляции решений органов местного самоуправления по отношению к соответствующим решениям государственных органов власти; 5) характер количественных показателей; 6) характер качественных показателей; 7) критерии эффективности показателей.

Важно отметить, что перечень данных показателей имеет весьма неустойчивый характер вследствие множественности и изменчивости правовых источников их закрепления. Так, Указом Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1384 первоначально установленный перечень показателей был сокращен с 30 до 13 позиций. Вскоре постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 “Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов”, подпункта “и” п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 “Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления”» в соответствии с п. 2 Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 (т. е. за две недели до вступления в силу Указа Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1384) был установлен перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, который значительно дополнял перечни, установленные обеими редакциями указов Президента РФ. Постановлением Правительства РФ был выделен перечень рекомендуемых показателей, используемых для определения размера грантов, предоставляемых в целях поощрения лучшим муниципальным образованиям из бюджета субъекта РФ в виде межбюджетных трансфертов (11 позиций). В то же время показатели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, которые являются наиболее значимыми для поощрения муниципальных образований грантами, в соответствии с п. 3 постановления Правительства РФ субъекты могут определять самостоятельно.

Характеризуя взаимосвязь упомянутого перечня с вопросами местного значения, например городского округа, надо отметить, что далеко не все вопросы местного значения нашли отражение в перечне. Так, не подлежит оценке деятельность органов местного самоуправления по созданию условий: для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (п. 15 ч. 1 ст. 16 Закона 2003 г.), организации досуга (п. 17 ч. 1 ст. 16), массового отдыха жителей городского округа и организации обустройства мест массового отдыха населения (п. 20 ч. 1 ст. 16) и др. Поэтому складывается впечатление о факультативности, вторичности этих вопросов для оценки деятельности органов местного самоуправления. Вместе с тем в отличие от некоторых зарубежных стран российский Закон 2003 г. и иное законодательство не предусматривают деления вопросов местного значения на обязательные и факультативные. Так как материально-финансовые и организационные ресурсы многих муниципальных образований не позволяют в равной мере охватить все вопросы местного значения, при этом одновременно реализуя множество делегируемых им государственных полномочий, вышеуказанный перечень может сыграть негативную роль в плане формирования на практике перечня «второстепенных вопросов местного значения».

Следует также отметить, что не имеют непосредственного отношения к вопросам местного значения, а значит, и к полномочиям органов местного самоуправления, такие показатели перечня, как: доля многоквартирных домов, в которых собственники помещений выбрали и реализуют один из способов управления многоквартирными домами (п. 20); доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет (п. 23) и др. Ряд же показателей напрямую связан с вопросами местного значения: доля амбулаторных учреждений, имеющих медицинское оборудование в соответствии с табелем оснащения (п. 4 перечня; п. 14 ч. 1 ст. 16 Закона 2003 г.); доля детских дошкольных муниципальных учреждений от общего числа организаций (п. 6 перечня; п. 13 ч. 1 ст. 16 Закона 2003 г.); число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения (п. 8 перечня; п. 33 ч. 1 ст. 16 Закона 2003 г.); доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которых проведен капитальный ремонт, текущий ремонт (п. 10 перечня; п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона 2003 г.) и др.[3]

Как известно, сами органы местного самоуправления не предоставляют услуги и не производят работы, необходимые населению, они лишь принимают управленческие решения, обеспечивающие осуществление соответствующих услуг и работ. В связи с этим такой показатель перечня, как доля населения, охваченного профилактическими осмотрами, скорее, зависит не от органа местного самоуправления, а от работников муниципальных медицинских учреждений, непосредственно осуществляющих эти профилактические осмотры. Но поскольку муниципальная власть рассматривается в единстве ее муниципальных органов, учреждений и предприятий, органы местного самоуправления должны нести ответственность не только за свои собственные управленческие решения, но и за деятельность подведомственных им предприятий и учреждений. Вместе с тем при оценке деятельности органов местного самоуправления нельзя игнорировать объективно существующую разную степень (коэффициент) зависимости результатов показателей от принятых органами местного самоуправления решений. Так, число случаев смерти лиц в возрасте до 65 лет, детей до 18 лет (п. 3) вряд ли можно напрямую связывать с эффективностью управленческой деятельности органов местного самоуправления, поскольку есть экологически неблагополучные территории, отдаленные опустевшие села, в которых остались доживать свой век одни старики, проблемы дефицита высокотехнологичной медицинской помощи и др., т. е. вопросы, которые не под силу решить даже всему государству, а не то что органам власти отдельных муниципальных образований.

Ряд показателей перечня должен быть скоррелирован с результатами деятельности соответствующих государственных органов, поскольку данные показатели могут сложиться только в результате совместной деятельности органов местного самоуправления и государственных органов. Так, это относится к вопросам жилищного строительства (п. 14, 17 перечня), развития организаций коммунального комплекса, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо-, энергоснабжению, водоотведению, очистке сточных вод, утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъекта РФ и (или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которых составляет не более 25% от общего числа организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на территории городского округа (муниципального района) (п. 21), и др.

Эффективность деятельности органов местного самоуправления по представленным в перечне показателям должна определяться на основе как количественных, так и качественных показателей. Большинство показателей перечня относится к количественным показателям. Применительно к государственной службе их принято называть показателями физического результата — количество отремонтированных дорог, объем собранного мусора, очищенной воды и т. п.[4] Количественные показатели могут указывать не только на физический результат решения тех или иных вопросов местного значения, но и на степень оптимизации затрат на их решение. Так, согласно перечню такими показателями являются: отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций городского округа (муниципального района) (п. 1); доля организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами и (или) оказание услуг по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, участие субъекта РФ и (или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которых составляет не более 25%, от общего числа организаций, осуществляющих данные виды деятельности на территории городского округа (муниципального района) (п. 23).

Ряд показателей перечня стимулирует процесс коммерциализации предоставления муниципальных услуг, техническое перевооружение и другие прогрессивные направления развития, которые освобождают аппарат муниципального управления от излишних функций, удешевляют и делают более качественными сами услуги. Это доля объема отпуска коммунальных ресурсов, счета за которые выставлены по показаниям приборов учета (п. 24); доля муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) в городском округе (муниципальном районе) (п. 27); доля муниципальных общеобразовательных учреждений, переведенных: на нормативное подушевое финансирование; на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат (п. 28); доля муниципальных медицинских учреждений, применяющих медико-экономические стандарты оказания медицинской помощи; переведенных на оплату медицинской помощи по результатам деятельности (п. 28) и др.

Несмотря на разнообразие, индикаторы оценки деятельности органов местного самоуправления, представленные в перечне, в недостаточной степени учитывают качественную сторону этой деятельности. Эффективность деятельности органов местного самоуправления по указанным в перечне показателям может быть рассчитана как соотношение между результатами и затратами. Так, наряду с количеством организаций коммунального комплекса, осуществляющих оказание услуг, важна и качественная сторона, связанная с организацией их работы: соблюдение режима предоставления услуг, технологических норм качества этих услуг, учет интересов потребителей этих услуг и др. Разумеется, методика определения качества предоставляемых услуг, особенно в гуманитарной сфере, очень сложна. Но это не значит, что отдельные качественные показатели осуществления работ и услуг не могут быть предметом контроля со стороны компетентных органов местного самоуправления и прежде всего самого населения. Следовательно, должны быть разработаны индикаторы и критерии оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Пока же немногими из таких качественных показателей, представленных в перечне, являются: средняя продолжительность периода со дня принятия решения о предоставления земельного участка для строительства или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) по предоставлению земельных участков для получения разрешения на строительство (п. 16); площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в отношении которых со дня принятия решения о предоставлении земельного участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) не было получено разрешения на ввод в эксплуатацию: объектов жилищного строительства — в течение трех лет; иных объектов капитального строительства — в течение пяти лет (п. 18).

Для тех муниципальных услуг, которые трудно поддаются качественной оценке из-за неразработанности ее критериев, в качестве показателя такой оценки может выступать мнение населения об уровне предоставления этих услуг. Так, очень уместно в перечень показателей включен п. 30 «Удовлетворенность населения: медицинской помощью (процент от числа опрошенных); качеством дошкольного образования, общего образования и дополнительного образования детей (процент от числа опрошенных); деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных)».

Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 введен новый (взамен прежнего) перечень показателей удовлетворенности населения муниципального образования, среди которых уже значатся: удовлетворенность организацией транспортного обслуживания, качеством автомобильных дорог, жилищно-коммунальными услугами: уровнем организации теплоснабжения (снабжения населения топливом), водоснабжения (водоотведения), электроснабжения, газоснабжения. Согласно п. 14 постановления значения показателей оценки населением эффективности деятельности органов местного самоуправления определяются на основе данных независимых опросов населения, порядок организации и проведения которых определяется нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Итоги проведенных опросов с применением 1Т-технологий размещаются на официальном сайте субъекта РФ, а также на официальных сайтах соответствующих муниципальных образований в срок до 1 мая года, следующего за отчетным. Результаты оценки населением подлежат рассмотрению и анализу экспертной комиссией, которая может создаваться при высшем должностном лице (руководителе высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. При выявлении экспертной комиссией обоснованных причин низкой оценки населением деятельности органов местного самоуправления экспертная комиссия может рекомендовать: руководителям органов местного самоуправления разработать и реализовать программу по повышению результативности деятельности органов местного самоуправления и решению выявленных в ходе анализа проблем развития с установлением целевых индикаторов на плановый период; высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, представительному органу муниципального образования направить инициативу об удалении главы муниципального образования в отставку и др.

Мнение населения важно знать даже при измеряемых результатах и даже если оно ошибочно. Один из зарубежных экономистов-анали-тиков П.Д. Эпштейн на примере г. Дейтон (штат Огайо) показал, как важно знать истинный уровень преступности в деловой части города и мнение людей по этому поводу. Понимая разницу и в то же время учитывая оба этих фактора, он отмечал: «Если не учитывать мнение людей о том, что преступность в деловой части города высока, они постараются проводить там меньше времени, что отразится на экономическом положении города. Но считать, что преступность на самом деле так высока, как кажется, тоже ошибочно — придется расставить в центре больше полицейских, забрав их из действительно неблагополучных районов. Когда в Дейтоне поняли, что имеют дело с неверным представлением, приняли эффективное решение: провели широкую информационную кампанию, показав истинное положение дел, и увеличили штат одетых в форму работников службы дорожного движения (содержание их дешевле, чем полицейских), в присутствии которых люди чувствуют себя спокойнее»[5].

Что касается способов проверки качественных показателей оценки деятельности органов местного самоуправления, то помимо социологических опросов населения ими могут быть жалобы граждан в компетентные государственные и муниципальные органы власти; судебные решения, отменяющие неправомерные акты органов местного самоуправления; результаты проверок со стороны контрольных государственных органов деятельности органов местного самоуправления; отчеты и иная информация, представленная органами местного самоуправления государственным органам.

Помимо государственных органов и самого населения оценка деятельности органов местного самоуправления в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций осуществляется также со стороны субъектов общественного контроля в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Предметом оценки являются публичные полномочия органов местного самоуправления, издаваемые ими акты и принимаемые решения. Результаты такой оценки служат качественными показателями, характеризующими прежде всего степень интеграции органов местного самоуправления с местным населением, отражения и реализации его насущных интересов.

Хотя органы местного самоуправления и занимают доминирующее положение в местном самоуправлении, они не могут отождествляться со всей его системой. Как форма публичной власти местное самоуправление — это также различные формы прямого осуществления (участия в осуществлении) населения в решении вопросов местного значения. Следовательно, помимо индикаторов и критериев оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления должны быть выявлены соответствующие показатели деятельности всей системы местного самоуправления в целом. При этом одни из этих показателей имеют автономный, а другие — интегрирующий по отношению к деятельности элементов системы местного самоуправления характер.

Выше отмечалось, что перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденный Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607, содержит далеко не полный перечень индикаторов и критериев оценок, по которым следовало бы оценивать деятельность органов местного самоуправления.

Дополнительными направлениями совершенствования организации и деятельности органов местного самоуправления являются направления, отраженные в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Срок проведения административной реформы (2006—2010 гг.) на самом деле относился лишь к принятию базовых нормативных правовых документов по основным направлениям данной реформы, значительная часть которых, кстати говоря, была принята уже за пределами этого срока и принимается или совершенствуется до сих пор. К тому же Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» фактически представляет собой дополнительный правовой базис нового этапа административной реформы. Что же касается реализации Концепции административной реформы, то в настоящее время сделаны лишь первые шаги в этом направлении с весьма скромными результатами ее фактического воплощения, что свидетельствует об актуальности проводимой административной реформы.

Среди задач этой реформы: внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и др. И хотя реформа предназначена в основном для государственного аппарата, ее положения вполне уместно распространить и на органы местного самоуправления, о чем свидетельствуют меры, самостоятельно принимаемые органами местного самоуправления на территориях своих муниципальных образований по реализации положений этой Концепции.

В Концепции отражены организационные моменты, которые в конечном счете влияют на результаты деятельности местного самоуправления, поскольку они связаны с оптимизацией структуры и функций аппарата управления, использования им управленческого потенциала гражданского общества, приближения деятельности аппарата к интересам и потребностям населения. В связи с этим, например, в качестве индикатора уровня соблюдения законности и отсутствия коррупции в деятельности органов местного самоуправления следует использовать не только количество отмененных в судебном порядке незаконных актов органов местного самоуправления, число привлеченных к административной и уголовной ответственности должностных лиц местного самоуправления, обвиненных в соответствующих правонарушениях, но и показатели внедрения антикоррупционных мер, предусмотренных вышеуказанной Концепцией и иным антикоррупционным законодательством, среди которых: внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупционность; деперсонализация взаимодействия муниципальных служащих с гражданами и организациями, в частности, путем введения системы «одного окна» и системы электронного обмена информацией; детальная регламентация процедуры взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг) — стандарты муниципальных услуг (административные регламенты); деление административно-управленческих процедур на стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля; ротация должностных лиц и др.

Важными индикаторами эффективности деятельности органов местного самоуправления являются показатели оптимизации работы их структурных подразделений, которые должны включать данные о соответствии структуры и штатного расписания органов местного самоуправления вопросам местного значения, которые призваны решать эти органы, отсутствии избыточных функций отраслевых (функциональных) и территориальных органов, а также дублировании функций двумя и более органами местного самоуправления. Особое внимание при этом следует уделить исполнительно-распорядительным органам местного самоуправления, осуществляющим надзорные и контрольные функции, максимально минимизировав их деятельность по отношению к частным предпринимателям, иным коммерческим и некоммерческим структурам. Оптимизация разделения труда между вышестоящими и нижестоящими отраслевыми и территориальными органами местного самоуправления, между исполнительно-распорядительными органами обшей и специальной компетенции также должна выступать индикатором оценки эффективности местного самоуправления.

Правотворчество органов местного самоуправления — это показатель их способности не только решать, но и «регламентировать значительную часть публичных дел» (п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления). По тому, насколько полно и активно используется органами местного самоуправления эта возможность, можно судить о степени самоорганизации и самостоятельности местного самоуправления. Закон 2003 г. значительно расширил по сравнению с Законом 1995 г. пределы правотворческого регулирования муниципальных образований. Так, в качестве исключительных сфер правового регулирования каждого отдельного муниципального образования в Законе 2003 г. названы: установление основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц (ч. 2 ст. 24), порядок реализации правотворческой инициативы граждан (ч. 1 ст. 26), порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления и возможность наделения его правами юридического лица (ч. 5 ст. 27), порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления (ч. 11 ст. 27), порядок организации и проведения публичных слушаний (ч. 4 ст. 28), порядок назначения и проведения опроса граждан (ч. 4 ст. 31) и др. Кроме того, глава местной администрации в силу ч. 2 ст. 7 и ч. 6 ст. 43 Закона 2003 г. может издавать постановления по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Данная норма корреспондируется с положениями п. 5 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которыми при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям. Все правотворческие акты муниципальных образований можно рассматривать под различными углами зрения.

Пределы правотворческой деятельности муниципальных образований по вопросам местного значения во многом обусловлены наличием в этих вопросах государственного компонента. Совершенно ясно, что организация охраны общественного порядка на территории муниципального района или городского округа органами местного самоуправления с точки зрения осуществления муниципальным образованием правовой регламентации этой функции имеет весьма незначительный объем, поскольку подробное правовое регулирование действий по охране и обеспечению общественного порядка осуществляется в соответствующих законодательных актах. Кроме того, в системе местного самоуправления отсутствуют силовые структуры, подобные органам МВД России. На основе законов органам местного самоуправления могут лишь делегироваться отдельные полномочия, например в виде права на создание административных комиссий.

Что касается финансовых возможностей правотворческой деятельности муниципальных образований, то согласно ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления.

При этом указанные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета. Например, порядок реализации правотворческой инициативы граждан, определяемый нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (ст. 26 Закона 2003 г.), может содержать весьма затратные механизмы оформления и реализации правотворческой инициативы граждан, включающие: условия регистрации инициативной группы граждан, связанные с оформлением и подтверждением статуса ее участников; предварительную экспертизу проекта правового акта; прохождение процедуры его согласования в структурных подразделениях местной администрации муниципального образования и т. п. Конечно, если большая часть расходов, связанных с этими процедурами, будет возложена на самих инициаторов проекта нормативного правового акта, то вряд ли у кого-то из граждан появится желание выражать правотворческую инициативу. Причем в ст. 86 Б К РФ говорится о самостоятельности установления органами местного самоуправления своих расходных обязательств. Это значит: какие из этих расходных обязательств считать своими, а какие — чужими, решать органам местного самоуправления, которые в этой ситуации вряд ли захотят обременять местный бюджет. Таким образом, как это ни парадоксально, лучшим вариантом в сложившейся ситуации будет отсутствие нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, тем более что ч. 1 ст. 26 Закона 2003 г. допускает возможность реализации этой правотворческой инициативы даже при отсутствии такого акта представительного органа, т. е. руководствуясь только указанным Законом.

Местное самоуправление — это своеобразный мост между гражданским обществом и государством. Ситуационно местное самоуправление расположено таким образом, что приближенность к интересам и потребностям населения обеспечивает его адаптацию и более тесную связь с функционирующими в среде гражданского общества институтами. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах были названы конкретные механизмы повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества, среди которых:

раскрытие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

проведение публичных обсуждений подготавливаемых решений;

проведение общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти;

включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти;

создание и деятельность при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества;

определение рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.

Как уже отмечалось, в самой системе местного самоуправления имеется элемент гражданского общества в виде территориального общественного самоуправления (ТОС), которое имеет большой потенциал, необходимый для формирования подлинного местного самоуправления. В качестве самостоятельного индикатора оценки эффективности местного самоуправления следует выделить показатели участия в местном самоуправлении ТОС.

В отличие от органов местного самоуправления, представляющих собой квинтэссенцию публичной власти местного самоуправления, формы прямого волеизъявления местного населения неоднородны. Если формы осуществления местного самоуправления (формы прямой демократии — выборы, референдум, отзыв выборных лиц избирателями и т. п.) довольно подробно урегулированы как в федеральном, так и в региональном законодательстве, то формы участия в осуществлении местного самоуправления (публичные слушания, опросы, правотворческая инициатива и др.) нуждаются в дополнительных гарантиях и стимулах со стороны государства, без которых эти формы будут оставаться либо невостребованными, либо чисто декоративными.

В качестве отдельных самостоятельных индикаторов оценки эффективности деятельности местного самоуправления можно выделить показатели информированности населения о деятельности органов местного самоуправления, а также показатели об ответственности органов местного самоуправления перед населением. В частности, показатель информированности местного населения о принимаемых органами местного самоуправления решениях очень важен с различных точек зрения, так как информированность: 1) обеспечивает более полное удовлетворение и защиту прав граждан; 2) способствует усилению интегративных связей между органами местного самоуправления и населением, укрепляя и совершенствуя таким образом всю его систему; 3) обеспечивает принятие более правильных и эффективных решений органов местного самоуправления; 4) делает функционирование органов местного самоуправления транспарентным и более доступным населению для осуществления контроля и воздействия. Состояние же ответственности органов местного самоуправления перед населением является индикатором реальности местного самоуправления, поскольку именно в этой ответственности заключается суть местного самоуправления.

  • [1] См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М., 2008. С. 369.
  • [2] См.: Кутафии О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 51.
  • [3] Здесь и далее приводятся нормы Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607, поскольку более широкий перечень показателей (по сравнению с Указом Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1384) позволяет автору представить более полную классификацию показателей и продемонстрировать характерные дефекты законодательного регулирования, часть из которых, кстати, была впоследствии устранена Указом Президента РФ.
  • [4] См.: Эффективность государственного управления / пер. с англ, под общ. ред. С. А. Батчикова и С. Ю. Глазьева. М., 1998. С. 202.
  • [5] Эффективность государственного управления / под обш. ред. С. А. Батчикова и С. Ю. Глазьева. С. 242.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >