УВОЛЬНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ КАК МЕРА ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Система юридической ответственности государственных служащих за нарушения законодательства о противодействии коррупции

Одним из основных способов предотвращения тех или иных негативных явлений в самых различных областях общественной жизни, которые противоречат нравственным и социальным нормам, воплощенным в правовой форме — ив том числе коррупционным проявлениям — служит установление мер юридической ответственности. Юридическая ответственность неотрывно связана с обеспечением неотвратимости наказания за правонарушение, которое, в свою очередь, по словам С.Н. Братуся, выступает необходимым условием законности, воспитания граждан, должностных лиц в духе подлинного уважения к закону.

Как верно отмечает П.П. Серков, «законодательного определения юридической ответственности не существует». Ввиду сложности и многоаспектности данного явления в настоящее время нет и единого доктринального определения данного понятия. В учебнике по теории государства и права под редакцией Н.И. Матузова и А.В. Малько юридическая ответственность рассматривается как один из видов социальной ответственности, главная особенность которой состоит в том, что она связана с нарушением юридических норм, законов, за которыми стоит принудительный аппарат государства. По мнению авторов, в структуре юридической ответственности «всегда присутствует карательный, воспитательный и превентивный моменты». В другом учебнике юридическая ответственность определяется как особое правовое состояние, в силу которого лицо обязано претерпевать определенные лишения государственно-принудительного характера за совершенное правонарушение. Б.Т. Базылев рассматривает юридическую ответственность как «общий, комплексный по содержанию (состоящий из норм различных отраслей), своеобразный по структуре (включающий в себя институты и целую отрасль), охранительный по назначению, функциональный институт права, регулирующий деликтные отношения методом наказания правонарушителей».

В целях исследования специфики юридической ответственности государственных служащих за совершение коррупционных правонарушений нет необходимости вступать в полемику по вопросам наиболее корректного доктринального определения. Вместо этого можно опереться на следующие основные признаки юридической ответственности, которые, по нашему мнению, удачно выделяет Ю.Б. Носова:

  • 1) неразрывная связь с правонарушением;
  • 2) применение государственного принуждения;
  • 3) в своей сущности юридическая ответственность — суть претерпевание правонарушителем каких-либо неблагоприятных последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера.

Отдельно стоит подчеркнуть общую позицию о том, что отсутствие вины лица в совершении деяния исключает возможность привлечения его к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности. Данная позиция находит нормативное воплощение в ст. 5 УК РФ (объективное вменение, т.е. уголовная ответственность за невиновное причинение вреда, не допускается), ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ (лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина), а также в определении дисциплинарного проступка, содержащемся в ч. 1 ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В некоторых работах обосновывается расширительная модель юридической ответственности. Так, В.Д. Карачун предлагает включать в нее меры административного пресечения, утверждая, что «юридическая ответственность как реальное неблагоприятное последствие административно-правового воздействия может иметь место и в отсутствие наказания за совершение административно наказуемого деяния». Мы не считаем эту модель обоснованной и в настоящей работе будем придерживаться классического подхода.

В науке ведется дискуссия по вопросу позитивной юридической ответственности, которая представляет собой обязанность соблюдать предписания, требования правовых норм и, по мнению Б.Т. Базылева, находит выражение в реальном правомерном поведении. На протяжении последних десятилетий не прекращаются попытки объединить позитивную и ретроспективную (негативную) юридическую ответственность в единое двухаспектное явление (представителями этой точки зрения выступают Р.И. Косолапов, Н.И. Матузов, В.С. Марков, Н.А. Слободчиков и др.). По мнению Г.А. Гаджиева, реального прогресса в этом направлении нет. Как образно выразился О.С. Иоффе, «если воздушный шарик сильно надуть, то он обязательно лопнет». А.Ф. Вишневский утверждает, что в правовой позитивной ответственности по существу нет юридического содержания, это, скорее, ответственность этического плана: «Сторонники позитивной ответственности пытаются придать юридической ответственности не свойственное ей позитивно-нравственной содержание. Юридическая же ответственность по своей природе априори является негативной».

Многие авторы осторожно высказываются о возможности объединения двух указанных видов ответственности, после чего сосредоточиваются на рассмотрении единственной, интересующей их модели. Мы последуем их примеру и будем рассматривать в основном «классическую», негативную юридическую ответственность как правовой механизм противодействия коррупции в деятельности государственных служащих.

Существуют пять основных видов юридической ответственности: материальная, дисциплинарная, административная, гражданско-правовая, уголовная.

В первой главе настоящего исследования была предложена классификация нарушений антикоррупционного законодательства и выделены коррупционные правонарушения в значении Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и правонарушения в сфере противодействия коррупции. Очевидно, что для борьбы с правонарушениями первой группы законодатель использует главным образом меры уголовной и административной ответственности, а для борьбы с правонарушениями в сфере противодействия коррупции — меры дисциплинарной ответственности.

Исследование уголовной ответственности за коррупционные правонарушения выходит за рамки данной работы. Остановимся только на одном, принципиальном, на наш взгляд, аспекте. Как отмечалось в первой главе монографии, УК РФ не содержит термина «коррупция», а тем более, одноименного состава преступления. Коррупционные преступления рассредоточены по различным главам и даже различным разделам Особенной части. Как справедливо отмечает Р.К. Меле-каев, некоторые из преступлений могут признаваться либо не признаваться коррупционными в зависимости от того, какое содержание вкладывается в термин «коррупция». По мнению В.А. Григорьева, в отечественном уголовном законодательстве насчитывается 80 составов преступлений, которые при определенных условиях могут быть отнесены к числу коррупционных. Несмотря на Закон «О противодействии коррупции», отнесение тех или иных составов к коррупционным является по-прежнему доктринальным.

Следует согласиться с Р.К. Мелекаевым в том, что подобное разночтение может оказать влияние на статистическую отчетность. Но может ли оно оказать влияние на квалификацию деяния и назначение мер юридической ответственности? В Федеральном законе «О противодействии коррупции» содержатся три важных отсылки к содержанию коррупционных правонарушений. В первую очередь, следует обратить внимание на ст. 13 Закона о противодействии коррупции. Согласно ч. 2 этой статьи физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по решению суда может быть лишено в соответствии с законодательством Российской Федерации права занимать определенные должности государственной и муниципальной

службы. Далее согласно ч. 1 ст. 14 в случае, если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Наконец, ст. 9 устанавливает обязанность государственного или муниципального служащего уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Используемый в формулировке ч. 2 ст. 13 оборот «в соответствии с законодательством Российской Федерации» отсылает к ст. 47 УК РФ. Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью (ч. 1 ст. 47). Оно устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания (ч. 2 ст. 47). В соответствии с ч. 3 данный вид наказания может назначаться в качестве дополнительного вида наказания и в случаях, когда оно не предусмотрено соответствующей статьей Особенной части УК РФ, если с учетом характера и степени общественной опасности совершенного преступления и личности виновного суд признает невозможным сохранение за ним права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (КоАП РФ в ст. 3.11, регулирующей дисквалификацию как вид административного наказания, аналогичной оговорки не содержит). Таким образом, ч. 2 ст. 13 Закона о противодействии коррупции содержит формальное основание для суда назначать в качестве наказания за любое коррупционное преступление лишение права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы. В то же время приходится согласиться с мнением В.В. Григорьева о том, что эта норма «не имеет самостоятельного значения и, по сути, отсылает к соответствующим нормам уголовного законодательства и уголовно-процессуального законодательства».

С одной стороны, такое положение представляется обоснованным. Лицо, признанное судом виновным в совершении коррупционного преступления, утрачивает доверие общества и не должно представлять его интересы, замещая какие-либо должности государственной или муниципальной службы (о чем подробнее будет сказано далее). С другой стороны, это приводит к чрезмерному увеличению дискреционных полномочий судов, связанному с размытостью понятия «коррупция». Так, в статистической отчетности подразделений, осуществляющих борьбу с коррупцией в правоохранительных органах, в перечень коррупционных преступлений попадает, например, уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица (ст. 198 УК РФ). Обозначенная перспектива вызывает сомнение и поэтому мы согласны с Р.К. Мелекаевым, который для уголовно-правовых и криминологических целей предлагает принять одно из следующих решений: в Особенной части УК РФ выделить специальную главу, посвященную коррупционным преступлениям, либо в Общей части УК РФ дать понятие коррупционного преступления и исчерпывающий перечень коррупционных преступлений.

Государственный гражданский служащий, которому в качестве наказания за коррупционное преступление назначено судом лишение права занимать соответствующие должности государственной службы, подлежит увольнению с государственной службы по п. 1 ч. 2 ст. 39 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Если говорить об административной ответственности за совершение коррупционных правонарушений, то ее значение видится двояким. Во-первых, законодательство об административных правонарушениях позволяет распространять ответственность за коррупционные правонарушения на юридических лиц, которые не могут быть субъектами уголовной ответственности, поскольку невозможно сочетать принципы вины и личной ответственности с невиновной и коллективной ответственностью юридических лиц; у юридических лиц нет вины в традиционном уголовно-правовом смысле. Во-вторых, составы «коррупционных» административных проступков должны, очевидно, заполнять нишу между коррупционными преступлениями, отличающимися высокой степенью общественной опасности и коррупционными дисциплинарными проступками, локализованными в границах трудовой деятельности лиц.

Проблематика административной ответственности юридических лиц не охватывается данной работой, поэтому мы позволим себе лишь некоторые общие замечания. Во-первых, применение за коррупционное правонарушение мер ответственности к юридическому лицу не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо (ч. 2 ст. 14 Закона о противодействии коррупции). Во-вторых, норма ч. 1 ст. 14 этого Закона является бланкетной и отсылает к конкретным составам административных проступков, причем на данный момент такими составами являются состав ст. 19.28 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица (аналог ст. 291 УК РФ) и ст. 19.29 КоАП РФ — незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего, либо бывшего государственного или муниципального служащего. Последовательное и согласованное развитие антикоррупционного законодательства видится в том, что в идеале каждому составу коррупционного преступления, которое может быть совершено от имени или в интересах юридического лица должен соответствовать состав административного проступка. Например, состав ст. 285.3 УК РФ — внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений — следует, по нашему мнению, отнести к коррупционным, а предусмотренное статьей преступление может быть совершено в интересах юридического лица, но за неимением соответствующего состава в КоАП РФ привлечь юридическое лицо к ответственности на этом основании невозможно.

Остановимся подробнее на административной ответственности должностных лиц за совершение коррупционных проступков, которая также может повлечь их увольнение с государственной службы.

Административная ответственность определяется в литературе как вид государственного принуждения, выражающийся в применении административного наказания к субъектам права, совершившим административное правонарушение, виновность которых была установлена в процессе производства по делам об административных правонарушениях. И.М. Дивин предлагает следующее емкое определение: «Административная ответственность — это установленная государством мера принудительного воздействия, направленная на применение определенных санкций в отношении лица, виновного в совершении административного правонарушения».

Административная ответственность занимает «промежуточное» положение между дисциплинарной и уголовной ответственностью. В отечественной правовой доктрине отсутствует механизм однозначного установления границ административной ответственности, который бы позволил отнести состав определенного правонарушений к административным проступкам. Это служит причиной непрекра-щающейся полемики в юридической литературе. Так, С.М. Зырянов критикует административное законодательство за чрезмерную репрессивность, «приводящую к конкуренции с уголовной ответственностью», отмечает «инфляцию» административных наказаний, выражающуюся в перманентном увеличении административных штрафов, сроков лишения специального права, во внедрении новых видов административных наказаний. С другой стороны, С.А. Денисов, напротив, предлагает расширять границы административной ответственности на составы дисциплинарных проступков государственных служащих. По его мнению, «неэффективность дисциплинарной ответственности связана с ее диспозитивностью. Диспозитивность дисциплинарной ответственности позволяет использовать ее избирательно для воздействия на принципиальных служащих, не желающих выслуживаться перед начальством. Их «приговаривают» жить по закону, в то время как для служащих, преданных руководителю, создается режим наибольшего благоприятствования и возможность безнаказанно совершать коррупционные проступки». В отсутствие общепризнанного доктринального механизма определения границ административной ответственности de lege lata спор может продолжаться бесконечно. В частности, мы не видим перспективы в попытках найти критерий определения степени общественной опасности конкретных правонарушений с учетом того, что на понимание степени общественной опасности оказывают влияние и степень развития общества, и текущие политико-правовые приоритеты, и, наконец, политическая воля. В то же время видится возможным и необходимым проведение границы между дисциплинарной и административной ответственностью государственных служащих за нарушение законодательства о противодействии коррупции. В связи с этим следует согласиться с позицией А.В. Куракина о том, что основания административной и дисциплинарной ответственности различные и один вид ответственности нельзя заменить другим.

По мнению В.А. Козбаненко, административная ответственность нужна в том числе «и для того, чтобы поставить гражданскую службу на должную высоту, прочные нравственную и правовую основы. Законность как принцип деятельности на гражданской службе предполагает не только знание действующего законодательства и следование ему, но и юридически ответственное отношение гражданского служащего к своему поведению». К сожалению, по общему мнению, государственные гражданские служащие не являются самостоятельными специальными субъектами административных правонарушений, по крайней мере, с точки зрения КоАП РФ. Государственные служащие несут административную ответственность либо как физические лица (в случае, когда совершение административного правонарушения не связано с исполнением им служебных обязанностей), либо как должностные лица. При этом отмечается, что в настоящее время «ни в теоретическом, ни в практическом плане не решен вопрос о понятии и признаках должностного лица в аспекте гражданской службы». Проблема усугубляется тем, что КоАП РФ и УК РФ дают различные определения понятия должностного лица.

В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Организационно-распорядительные функции включают в себя руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий, полномочия по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия. К административно-хозяйственным функциям могут быть отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.

Следует согласиться с тем, что при дальнейшей научной разработке института административной ответственности государственных служащих и имплементации этого института в законодательство об административных правонарушениях следует учитывать разделение гражданских служащих на определенные категории (руководители, помощники руководителя, специалисты и обеспечивающие специалисты), которые выполняют различные функции в осуществлении властно-распорядительных полномочий государственного органа, служебно-правовых обязанностей при прохождении гражданской службы. Следует отметить перспективность концепций, выдвинутых В.М. Манохиным, который отмечал, что основным элементом правового статуса любого государственного органа является компетенция и это положение можно распространить и на правовой статус должностного лица, так как должностные полномочия являются составной частью компетенции государственного органа.

Поддержим также позицию В.В. Кизилова, который предлагает следующую новеллу в КоАП РФ относительно определения гражданского служащего как специального субъекта административной ответственности: «Гражданский служащий — гражданин Российской Федерации, осуществляющий на платной основе профессиональную служебную деятельность на предусмотренной сводным реестром должностей государственной гражданской службы Российской Федерации должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Гражданский служащий подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, в результате которых нарушены права и интересы граждан, а также юридических лиц».

А.В. Кудашкин и Т.Л. Козлов относят к административным коррупционным правонарушениям обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями правонарушения, за которые установлена административная ответственность: «противоправные, виновные действия (бездействие) в сфере реализации избирательных прав граждан, за которые предусмотрена административная ответственность по КоАП РФ: подкуп избирателей (ст. 5.16), незаконное финансирование избирательной кампании (ст. 5.20) и др., а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими административную ответственность за коррупционные правонарушения». Очевидно, что перечисленными составами список не ограничивается. Сюда следует отнести также ст. 7.27 «Мелкое хищение» (в случае совершения соответствующего действия путем присвоения или растраты с использованием государственным служащим своего служебного положения), ст. 7.30 «Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков», ст. 14.9 «Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления», ст. 15.21 «Использование служебной информации на рынке ценных бумаг» и ряд др.

В соответствии с классификацией, предложенной нами в первой главе, административная ответственность наступает лишь за правонарушения первой группы — коррупционные правонарушения. Ю.В. Ростовцева отмечает, что практически все эти составы не затрагивают правонарушения, совершаемые государственными служащими в связи с нарушением ими запретов и ограничений на государственной службе, основное назначение которых заключается в предупреждении коррупционных правонарушений. По ее мнению, нарушение подобных запретов и ограничений должно сопровождаться соотносимым с правонарушением наказанием.

Мысль о введении административной ответственности за правонарушения, создающие условия для коррупционных правонарушений, вместо дисциплинарной ответственности, установленной в текущем законодательстве, высказывается и другими авторами. Так, в научно-практическом пособии под редакцией Ю.А. Тихомирова отмечается, что перспективным направлением совершенствования правового регулирования в области борьбы с коррупцией является закрепление в КоАП РФ таких составов административных правонарушений, как нарушение запрета на осуществление государственными служащими предпринимательской деятельности; нарушение требования представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; получение гражданским служащим в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц; ненадлежащее исполнение должностных полномочий (обязанностей) государственными и муниципальными служащими;

злоупотребление должностными полномочиями; превышение должностных полномочий, если это не повлекло существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства; неэффективное использование бюджетных средств (административной ответственности за нецелевое их расходование) и др.

Представляет интерес позиция С.Е. Чаннова. Он указывает на то, что публичная служба имеет целью обеспечение надлежащей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц, следовательно, дисциплинарная ответственность в служебных правоотношениях является не частной, а публичной, и функция данного типа ответственности является не правовосстановительной, а предупреждающей и пресекательной. При этом, по его мнению, «возможность представителя нанимателя не применять дисциплинарное взыскание к виновному служащему во многих случаях будет ущемлять публичный интерес, так как указанный представитель действует не в своих частных интересах как заинтересованное лицо, а обеспечивает надлежащее функционирование органа государственной власти или органа местного самоуправления от имени Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования в качестве уполномоченного лица». По сути автор предлагает распространить признаки административной ответственности на «публичную дисциплинарную ответственность» государственных служащих (ответственность за проступки, посягающие на надлежащее функционирование государственной и муниципальной службы) — прежде всего, путем «существенной элиминации дискреционных полномочий представителя нанимателя при наложении дисциплинарных взысканий». Очевидно, что предлагаемая модель наиболее применима именно к правонарушениям государственных служащих в сфере противодействия коррупции.

Другие авторы утверждают, что в законодательстве о государственной гражданской службе меры ответственности за коррупционные правонарушения уже выведены из общей системы мер ответственности, а по мнению А.В. Куракина, КоАП РФ предусматривает ответственность за дисциплинарные проступки коррупционного характера в ст. 13.11, 13.14, 15.21 и др. Утверждение, что указанные составы можно рассматривать как дисциплинарные проступки, представляется необоснованным.

Думается, что будет методологически верно разграничивать виды ответственности согласно предложенной в первой главе классификации. Административная и уголовная ответственность наступает за совершение коррупционных правонарушений. За правонарушения, создающие условия для совершения коррупционных правонарушений, должна наступать дисциплинарная ответственность. При этом принципиальных возражений против позиции С.Е. Чаннова о том, что публичная дисциплинарная ответственность на государственной службе может строиться на началах, отличных от общей дисциплинарной ответственности, у нас нет. На наш взгляд, законодатель отчасти воспринял эту позицию, вводя институт увольнения в связи с утратой доверия.

Среди возможных видов наказаний, которые могут применяться к государственным служащим за совершение коррупционных административных проступков, наибольший интерес в контексте тематики настоящего исследования представляет дисквалификация, поскольку она, так же как и увольнение, связана с невозможностью дальнейшего нахождения виновного в коррупционном деянии лица на государственной службе. Собственно, свое нынешнее значение дисквалификация получила в связи с развитием антикоррупционного законодательства путем принятия Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 15 октября 2015 г.). Ранее суть дисквалификации заключалась в принудительном лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, быть арбитражным управляющим.

В соответствии с существующей редакцией ст. 3.11 КоАП РФ дисквалификация заключается также в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы. Соответственно дисквалификация как вид административного наказания может быть применена к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы (п. 3 ст. 3.11).

Дисквалификация относится к основным административным наказаниям (ч. 1 ст. 3.3 КоАП РФ), устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет (ч. 2 ст. 3.11) и может назначаться только судом (ч. 3 ст. 23.1).

Государственный гражданский служащий, к которому применено административное наказание в виде дисквалификации, подлежит увольнению с государственной службы по п. 5 ч. 2 ст. 39 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Мы придерживаемся принципиального мнения о том, что государственный служащий, совершивший коррупционное правонарушение, и вина которого установлена судом, должен быть отстранен от государственной службы. Это точка зрения была озвучена в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ в 2012 г.: «Адекватная мотивация государственных муниципальных служащих: конкурентная оплата их труда, система моральных, материальных, карьерных поощрений, стимулирующих непрерывное улучшение работы госаппарата. При этом должна быть кардинально повышена персональная ответственность, вплоть до временной дисквалификации. Это означает, что нерадивый чиновник не только может и должен быть отстранен от занимаемой должности, но ему должно быть запрещено какое-то время заниматься этим видом деятельности». Следует согласиться с С.А. Гомоновым в том, что дисквалификация государственного служащего служит эффективным способом превенции коррупционных правонарушений, так как исключает субъекта из определенной сферы общественных отношений и лишает его фактической и юридической возможности совершить аналогичное правонарушение.

Отстранение лица, совершившего коррупционное правонарушение, от государственной службы является «сквозной» мерой для трех основных видов ответственности государственного служащего: уголовной, административной и дисциплинарной. Оно может наступать в двух формах: 1) увольнение с государственной службы; 2) запрет занимать должности государственной службы.

При этом второе с необходимостью влечет за собой первое. По нашему убеждению, увольнение само по себе представляет собой недостаточную меру для противодействия такому системному и глубоко укоренившемуся явлению, как коррупция, поэтому, как будет обосновано далее, отстранение от государственной службы должно наступать в виде запрета занимать должности государственной службы — в том числе как мера дисциплинарной ответственности за правонарушения в сфере противодействия коррупции. Отметим, что существуют и более радикальные взгляды. Так, например, по мнению Е.А. Кравцовой, «эффективности можно достичь лишь применяя в качестве наказания лишение права заниматься определенной деятельностью пожизненно». В зарубежных странах, имеющих наиболее развитый опыт противодействия коррупции, пожизненное лишение служебных прав практикуется. Например, в Великобритании такая мера может быть применена к сотруднику полиции, повторно осужденному за получение подарка, ссуды, вознаграждения или чего-либо иного, имеющего ценность. Как представляется, указанный опыт может быть в перспективе востребован и в Российской Федерации.

Однако следует признать, что в настоящее время дисквалификация является недостаточно эффективным средством отстранения коррумпированного чиновника от государственной службы, уступая в этой роли даже такому виду дисциплинарной ответственности, как увольнение в связи с утратой доверия. Это обусловлено, на наш взгляд, двумя обстоятельствами.

Во-первых, дисквалификация как вид наказания назначается судьями крайне редко. А.А. Гришковец приводит судебную статистику за первое полугодие 2013 г., полученную по запросу в Судебный департамент при Верховном Суде РФ. Если верить этой статистике, административное наказание в виде дисквалификации судами общей юрисдикции налагалось за этот период лишь тридцать два раза, при этом чаще всего за нарушение законодательства о труде и об охране труда (ст. 5.27 КоАП РФ), т.е. не в связи с совершением государственными служащими коррупционных правонарушений, тогда как по ст. 5.63, 14.9, 19.6.1 дисквалификация в обозначенный период не применялась ни разу. По мнению автора, причиной столь редкого, а потому малоэффективного применения дисквалификации может служить и коррупционная составляющая: «Когда над гражданским служащим, нарушившим, к примеру, законодательство о конкуренции, нависнет угроза дисквалификации, он приложит максимум усилий для того, чтобы, что называется, «полюбовно договориться» с должностными лицами той же Федеральной антимонопольной службы, которые уполномочены возбуждать соответствующее производство по делу об административном правонарушении». Эта точка зрения представляется излишне безапелляционной. Мы видим другую возможную причину в том, что в каждой статье КоАП присутствует более привычная для судов альтернатива дисквалификации в виде административного штрафа, который и назначается в качестве наказания по соответствующим статьям.

Во-вторых, в КоАП РФ присутствует значительное число составов административных правонарушений, которые на практике достаточно часто связаны с совершением коррупционных действий. При этом в санкции статьи дисквалификация не указана, что исключает возможность ее применения.

В качестве примера можно привести ст. 7.31 КоАП РФ «Нарушение порядка ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну, реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)», 7.30 «Нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и др. Таким образом, государственный служащий, замешанный в указанных коррупционных деяниях, в худшем случае будет подвергнут административному штрафу и уволен с государственной службы, что не помешает ему тут же поступить туда вновь (особенно, если в совершенных коррупционных действиях был замешан и его руководитель).

Правовая конструкция, использованная в уголовном праве, а именно лишение права занимать должности на государственной службе может назначаться судьей в качестве дополнительного вида наказания, даже если такая санкция не предусмотрена статьей Особенной части УК РФ, не может применяться в законодательстве об административных правонарушениях. Во-первых, в КоАП РФ дисквалификация может выступать лишь в качестве основного наказания, что вполне оправданно, если соотносить эту санкцию с тяжестью административных проступков, по определению представляющих меньшую степень общественной опасности. Во-вторых, наличие этой санкции в статье влияет на исключительную подведомственность этого дела суду, которая, очевидно, должна быть установлена до рассмотрения дела по существу.

Поэтому имплементация принципа лишения права занимать должности государственной гражданской службы за совершение коррупционного административного правонарушения может быть осуществлена только в явном виде, что требует продолжения работы по унификации административного законодательства.

Представляется целесообразным выделить среди составов административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ перечень составов, удовлетворяющих следующим признакам:

  • 1) субъектом правонарушения может выступать государственный (муниципальный) служащий;
  • 2) совершение правонарушения государственным (муниципальным) служащим сопряжено (или может быть сопряжено) со злоупотреблением должностными полномочиями;
  • 3) целью совершения данного правонарушения является (или может являться) имущественная или иная личная заинтересованность государственного (муниципального) служащего.

В соответствующих статьях КоАП РФ необходимо ввести специальные составы административных правонарушений, удовлетворяющие признакам коррупционного правонарушения (субъект — государственный служащий, цель — имущественная или иная личная заинтересованность, а объективная сторона включает злоупотребление полномочиями) и установить дисквалификацию в качестве единственного возможного наказания за такое правонарушение. В настоящее время в КоАП РФ имеется ряд составов, по которым дисквалификация предусмотрена как безальтернативное наказание (ч. 2 ст. 5.27; ч. 3 ст. 5.57; ч. 1, 2 ст. 6.18; ч. 2 ст. 14.31.2; ч. 3 ст. 19.7.1; ч. 2 ст. 19.8.1; ч. 6 ст. 19.30; ч. 2 ст. 20.8). А.К. Соловьева и А.П. Стуканов указывают, что в таких случаях наказание в виде дисквалификации применяется как крайняя и единственно возможная мера для достижения цели принудительного прекращения противоправной деятельности должностного лица.

Другими словами, мы предлагаем выделить в рамках статей КоАП РФ специальные составы коррупционных правонарушений, за совершение которых судьями должно назначаться наказание в виде дисквалификации, а, точнее, — лишения права замещать должности государственной службы на определенный срок. В этом смысле представляется заслуживающей внимания точка зрения А.А. Гришковца, который предлагает «расщепить» дисквалификацию и внести вместо нее для гражданских служащих такое дисциплинарное взыскание, как лишение права замещать должности государственной гражданской службы на определенный срок. Мы не считаем необходимым переводить эту меру ответственности из административной плоскости в дисциплинарную, а смысл «расщепления» этого вида наказания предлагаем определять, исходя из нижеследующих соображений.

В соответствии с ч. 3 ст. 32.11 КоАП РФ в целях обеспечения учета лиц, в отношении которых имеются вступившие в законную силу постановления о дисквалификации, формируется реестр дисквалифицированных лиц. В нем содержатся следующие сведения: фамилия, имя, отчество, дата и место рождения; полное наименование и идентификационный номер налогоплательщика организации, в которой дисквалифицированное лицо работало во время совершения административного правонарушения, должность, которую занимало дисквалифицированное лицо в этой организации; статья, предусматривающая административную ответственность; срок дисквалификации; даты начала и истечения срока дисквалификации и ряд других сведений. Данные сведения являются открытыми для всеобщего ознакомления.

Посредством ведения реестра обеспечивается исполнение наказания в виде дисквалификации. При заключении договора (контракта) закон обязывает уполномоченное лицо (в случае приема на государственную службу — представителя нанимателя) запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц (ч. 2 ст. 32.11 КоАП).

Возникает вопрос: означает ли наказание в виде дисквалификации одновременный запрет на занятие всеми видами деятельности, перечисленными в ст. 3.11 или конкретными, в соответствии с совершенным правонарушением? В научной литературе и судебной практике данный вопрос практически не поднимался, что, как представляется, связано с экзотичностью ситуации, когда, например, фармацевт, подвергнутый дисквалификации по ст. 6.29 заинтересовался бы карьерой на муниципальной службе (учитывая, что дисквалификация, как отмечалось выше, назначается судами нечасто). Однако в целом приходится констатировать превалирование первой точки зрения. Так, Я.А. Володкина указывает, что «главное правовое последствие применения дисквалификации состоит в прекращении трудовых отношений дисквалифицированного лица на тех должностях, о которых говорится в ст. 3.11 КоАП РФ». В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», затрагивающем вопрос о назначении административного наказания в виде дисквалификации индивидуальному предпринимателю, осуществляющему предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, указывается, что с момента вступления решения о назначении такого наказания в законную силу договор считается прекращенным, и дисквалифицированное лицо не вправе в том числе осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом. В формулировке ст. 14.23 и 32.11 КоАП РФ содержится ссылка лишь на факт дисквалификации, а не ее основание.

Данная ситуация вызывает ряд вопросов, особенно в связи со значительным увеличением числа составов административных проступков, за которые предусмотрено наказание в виде дисквалификации. Это противоречит целям административного наказания, которое в соответствии с ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений. По нашему мнению, по мере роста «популярности» дискриминации у судей данный вопрос будет поставлен и решен в пользу дифференциации наказания. Предложение А.А. Гришковца представляется разумным не столько из лингвистических соображений (автор обосновывает несоответствие термина «дисквалификация» содержанию, включающему отстранение от государственной гражданской службы), сколько как возможность сработать «на опережение». Дисквалификация государственного гражданского служащего означает невозможность в течение определенного времени находиться на государственной службе — в полном соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 16 и п. 5 ч. 2 ст. 39 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Также представляется обоснованным лишение права на тот же срок занимать должности муниципальной службы, а также государственные должности.

Отметим, что такое решение очевидным образом вдохнуло бы жизнь и в вопрос правового регулирования административной ответственности государственного служащего как особого субъекта законодательства об административных правонарушениях.

Вторым важнейшим видом юридической ответственности государственных служащих за нарушение законодательства о противодействии коррупции, регулирующимся именно нормами административного права, является ответственность дисциплинарная. Ее особенности и в первую очередь увольнение с государственной службы по данному основанию будет подробно рассмотрено далее.

В завершение отметим, что за совершение коррупционных правонарушений государственные служащие могут также привлекаться и к материальной ответственности. Как указывают В.М. Корякин и П.А. Кот, «в системе мер противодействия коррупционным проявлениям материальная ответственность субъектов не только выступает карой за совершенный акт коррупции, но и служит цели возмещения государству материального ущерба, причиненного таким актом». Данный вид ответственности наступает независимо от иных мер юридической ответственности в случае, когда вследствие совершения виновным лицом коррупционного правонарушения причиняется ущерб имуществу, находящемуся в федеральной собственности. Однако, поскольку данный вид юридической ответственности государственных служащих регулируется в настоящее время нормами трудового, а не административного права (исключение составляют военнослужащие), а также никак не связан с прекращением служебных правоотношений, в рамках данной монографии мы его рассматривать не будем.

Что касается гражданско-правовой ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения, то в работах российских юристов она связывается в основном с имплементацией Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. В Конвенции выделен следующий ряд гражданско-правовых норм, связанных с противодействием коррупции: установление недействительности сделки, предусматривающей совершение коррупции, при признании ее в судебном порядке; возмещение ущерба в исковом судопроизводстве, которое включает в себя реальный ущерб, упущенную выгоду, компенсацию морального вреда; выделение условий наступления ответственности за акт коррупции; требование о возмещении ущерба от государства при совершении коррупционных правонарушений должностными лицами при исполнении ими своих полномочий; установление срока исковой давности по таким правонарушениям не менее трех лет. Российская Федерация к данной Конвенции не присоединилась.

Помимо этого, гражданско-правовые по сути санкции предусмотрены ст. 17 Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», согласно которой Генеральный прокурор РФ или подчиненные ему прокуроры в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых подконтрольным лицом не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы.

В целом детальное исследование этого вида ответственности также выходит за рамки настоящей работы.

Таким образом, рассмотрев систему юридической ответственности государственных служащих за совершение коррупционных правонарушений, можно утверждать, что важнейшей отличительной особенностью уголовной и административной ответственности является дальнейшая невозможность лица, виновного в коррупционном правонарушении, к дальнейшему прохождению государственной службы. Как будет показано далее, принцип очищения государственной службы от коррумпированных элементов распространяется и на случаи совершения правонарушении, создающих условия для коррупционных правонарушений, являясь, таким образом, стержневым элементом для законодательства в сфере противодействия коррупции.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >