Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Прекращение государственно-служебных отношений вследствие несоблюдения законодательства о противодействии коррупции

Увольнение в системе мер дисциплинарной ответственности государственных служащих за нарушение законодательства о противодействии коррупции

Юридическая ответственность за коррупционные правонарушения служит основным способом борьбы с коррупцией. Она наступает за совершение коррупционных преступлений и административных проступков и до принятия закона о противодействии коррупции являлась (за небольшими исключениями) единственным видом юридической ответственности, играющим превентивную и пресекательную роль.

В современном антикоррупционном законодательстве значительное внимание уделяется правонарушениям, которые, не обладая признаками коррупции, создают благоприятную среду для ее возникновения, укрепления и развития. Как было показано в первой главе, эти правонарушения не имеют доктринального определения. Различные авторы именуют их «коррупциогенными», «проступками коррупционной направленности», «правонарушениями в сфере противодействия коррупции», «нарушениями антикоррупционного законодательства», а некоторые причисляют их к коррупционным правонарушениям. Мы остановились на термине «правонарушения в сфере противодействия коррупции», указывающем на основание возникновения ответственности — нарушение установленных законодателем запретов и ограничений, выступающих в качестве мер предотвращения более серьезных коррупционных правонарушений. За эти проступки наступает, главным образом, дисциплинарная ответственность. Субъектами этой ответственности выступают лица, занимающие должности, вокруг которых законодатель строит систему антикоррупционных запретов и ограничений (связывая необходимость в них с полномочиями, возможностями и искушениями, возникающими в связи с занятием таких должностей). В основном это касается должностей государственной службы, в связи с чем государственные служащие могут рассматриваться как основной субъект дисциплинарной ответственности за правонарушения в сфере противодействия коррупции. Правовые инструменты, опробованные на государственной службе, впоследствии могут адаптироваться к правоотношениям с иным субъектным составом (муниципальные служащие, работники государственных корпораций, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов). Поскольку, как уже отмечалось, в настоящее время нормы законодательства о гражданской службе, как правило, служат основой для построения антикоррупционных механизмов на других видах государственной службы, а нередко и полностью имплементируются в них, мы будем рассматривать преимущественно государственную гражданскую службу. В то же время в отдельных случаях, когда законодательство о государственной военной и правоохранительной службе демонстрирует отличающиеся от государственной гражданской службы подходы, мы будем иллюстрировать это соответствующими примерами.

Под дисциплинарной ответственностью в юридической литературе понимается обязанность работников и работодателей, их представителей претерпеть юридически неблагоприятные последствия в форме лишений личностного, организационного и имущественного характера в порядке и на условиях, предусмотренных трудовым (или, что важно в контексте данной работы, служебным) законодательством.

По существу дисциплинарная ответственность — это самостоятельный вид юридической ответственности в сфере труда, субъектами правоотношений которой выступают работник и работодатель (государство и государственный служащий). Как отмечают С.Е. Чаннов и М.В. Пресняков, в отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения. Соответственно, меры дисциплинарной ответственности применяются не «надведомственными» органами (судом, арбитражем, инспекциями и т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).

Дисциплинарная ответственность государственных служащих имеет свою специфику, связанную с особым субъектом ответственности, который осуществляет не просто трудовую, а профессиональную служебную деятельность. В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», федеральный государственный служащий — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. В соответствии с ч. 2 названной статьи и со ст. 13 Закона о государственной гражданской службе гражданский служащий — гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Таким образом, признаками государственного служащего являются: а) наличие российского гражданства; б) осуществление профессиональной служебной деятельности; в) занятие должности государственной службы; г) получение денежного содержания за счет средств соответствующего бюджета.

Законодательство не содержит легального определения понятия должности государственной службы, несмотря на то, что, по общепризнанному мнению, «понятие государственной должности является стержневым, основополагающим для определения правового положения государственного служащего и порядка прохождения им государственной службы». Вместо этого ст. 8 и 9 Закона о системе государственной службы и ст. 8-10 Закона о государственной гражданской службе отсылают к иным нормативным актам и реестрам должностей государственной службы.

Уместно вспомнить, что по такому же пути законодатель пошел, определяя круг субъектов, на которые распространяются антикоррупционные ограничения и запреты, причем, если в относительно немногочисленных правовых актах, утверждающих реестры должностей государственной службы, еще можно сориентироваться, то с «антикоррупционными реестрами» все гораздо сложнее (как было показано выше, эта ситуация легко может порождать правовые пробелы и противоречия фактически на ровном месте). На наш взгляд, это порождает потребность в установлении и закреплении в законодательстве квалифицирующих признаков как для должностей государственной службы, так и для должностей, «уязвимых» к коррупционным проявлениям.

Опираясь на ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которой государственная служба связана с обеспечением исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных государственных органов, субъектов РФ, их государственных органов и т.д., можно говорить о том, что специфика правового положения государственных служащих, по сравнению с обычным субъектом трудовых отношений — работником, заключается в наличии у них определенных полномочий властного характера. Кроме того, специфика выполняемых ими служебных функций такова, что в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения возложенных на них должностных обязанностей могут иметь место тяжкие последствия. Как отмечает Ю.Б. Носова, «ответственность государственных гражданских служащих приобретает особый характер в силу того, что совершаемые действия и принимаемые решения порождают глубокие социальные последствия, затрагивают жизненные интересы человека, предполагают распоряжение огромными материальными, финансовыми, информационными ресурсами».

Отличительным признаком дисциплинарной ответственности является то, что ее меры применяются к виновному государственному служащему в порядке подчиненности вышестоящим государственным органом или должностным лицом, уполномоченным назначать государственного служащего на государственную должность.

Основанием возникновения дисциплинарной ответственности традиционно служит дисциплинарный проступок. Легальное определение дисциплинарного проступка государственного гражданского служащего содержится в ч. 1 ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Под ним понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. Данное определение дисциплинарного проступка позаимствовано из ст. 192 ТК РФ с той поправкой, что трудовые обязанности были заменены на служебные. Дисциплинарный поступок традиционно связывался с нарушением служебной (трудовой) дисциплины, а именно, нарушением внутреннего распорядка, должностных инструкций, положений, приказов работодателя. М.Б. Добробаба выделяет четыре признака дисциплинарного проступка государственного гражданского служащего:

  • 1) действия (бездействие), которые определены в законе как неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на гражданского служащего служебных обязанностей;
  • 2) ответственность, наступающая исключительно за виновные действия, т.е. вина, являющая обязательным признаком дисциплинарного проступка;
  • 3) выражается в виде нарушений служебной дисциплины гражданским служащим;
  • 4) за совершение дисциплинарного проступка на гражданского служащего может быть наложено дисциплинарное взыскание.

Дисциплинарное взыскание определяется в юридической литературе как мера ответственности работника за совершение дисциплинарного правонарушения, применяемая в целях предупреждения и пресечения нарушений трудового законодательства. Если говорить о дисциплинарных взысканиях применительно к государственной службе, то М.Б. Добробаба определяет дисциплинарное взыскание как меру дисциплинарно-правового принуждения, состоящую в применении к лицу, совершившему дисциплинарный проступок (служебнодисциплинарный деликт), установленных нормами государственнослужебного законодательства ограничений субъектом дисциплинарной юрисдикции, с которым государственный служащий находится в служебном правоотношении.

Дисциплинарное взыскание — не единственная мера, связанная с дисциплинарной ответственностью. В зависимости от обстоятельств совершенного дисциплинарного проступка (в том числе и коррупционного) представитель нанимателя может также применить к нарушителю меры дисциплинарного пресечения, восстановительные меры, дополнительные меры материально-морального воздействия. Однако применение указанных мер дисциплинарного принуждения возможно не всегда, в то время как дисциплинарное взыскание служит основной мерой воздействия на нарушителя служебной дисциплины.

Что касается системы дисциплинарных взысканий, то в юридической литературе достаточно традиционным является их разделение на общие и специальные. К общим при этом относятся взыскания, предусмотренные ТК РФ, к специальным — предусмотренные иными законодательными и подзаконными актами (в том числе и о государственной службе).

Общие дисциплинарные взыскания указаны в ст. 192 ТК РФ. Это замечание, выговор и увольнение. Законодательство о государственной службе также предусматривает все эти взыскания. Таким образом, в рамках данной классификации увольнение как мера ответственности за совершение коррупционных правонарушений относится к общим дисциплинарным взысканиям.

Дополнительные взыскания отличаются в зависимости от вида государственной службы. Так, в отношении гражданских служащих может применяться такое дополнительное взыскание, как предупреждение о неполном должностном соответствии. Для служащих органов внутренних дел предусмотрены: строгий выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, перевод на нижестоящую должность; для государственных служащих таможенных органов — строгий выговор и предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации. Сотрудники прокуратуры могут быть наказаны путем наложения на них таких дополнительных взысканий, как строгий выговор, понижение в классном чине, лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», предупреждение о неполном служебном соответствии; сотрудники органов наркоконтроля — строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии. Наконец, наибольшее количество дополнительных дисциплинарных взысканий предусмотрено в отношении военнослужащих. К таковым относятся: строгий выговор; лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег; лишение нагрудного знака отличника; предупреждение о неполном служебном соответствии; снижение в воинской должности; снижение в воинском звании на одну ступень; снижение в воинском звании на одну ступень со снижением в воинской должности; отчисление из военной профессиональной образовательной организации или военной образовательной организации высшего образования; отчисление с военных сборов; дисциплинарный арест.

Приведенные дисциплинарные взыскания применяются в том числе и в случаях совершения государственными служащими коррупционных дисциплинарных проступков.

Характерная черта современной системы дисциплинарных взысканий государственных служащих состоит в отсутствии (за некоторыми исключениями) жесткой зависимости между совершенным правонарушением и налагаемым за него взысканием. Не имеется в действующем трудовом и служебном законодательстве и так называемой «лестницы» взысканий, предусмотренной ранее КЗоТ РСФСР.

Соответственно, различие между значительным количеством дисциплинарных взысканий носит для большинства наказываемых лиц только психологический характер, поскольку, например, юридические последствия наложения на гражданского служащего взыскания в виде замечания, выговора и предупреждения о неполном должностном соответствии одинаковы. Поэтому многие ученые полагают, что эффект от их применения невысок. В силу этого все чаще высказываются предложения о введении по примеру многих демократических государств на российской гражданской службе санкций, носящих материальный характер. Представляется, что данное предложение заслуживает особого внимания применительно к коррупционным правонарушениям, однако подробное его рассмотрение выходит за рамки настоящей работы.

Особняком, разумеется, с точки зрения последствий применения, стоит увольнение с государственной службы, хотя и некоторые другие дисциплинарные взыскания (понижение в должности, понижение в классном чине, дисциплинарный арест и другие) также выделяются из общей массы.

В научной литературе часто высказывается мнение о том, что дисциплинарная ответственность носит карательный характер. Данная точка зрения представляется не совсем верной. Карательными по своей сути являются большинство дисциплинарных взысканий, поскольку основная их цель — наказать правонарушителя путем наступления для него конкретных негативных последствий. В то же время, как верно указывает В.И. Крусе, «основное воздействие дисциплинарного увольнения — в контексте конституционного правопользования — правовосстановительное. Заключая трудовой договор с работником, работодатель не просто рассчитывает на правомерно-дисциплинированное сотрудничество (партнерство), но имеет на него право (безотносительно к конкретному работнику). Расторгая договор с нарушителем трудовой дисциплины по соответствующим основаниям, он действительно применяет дисциплинарное взыскание, «восстанавливая» тем самым свое право заключить аналогичный по содержанию договор с другим, предположительно более дисциплинированным лицом». Сказанное верно и применительно к увольнению государственных служащих.

Разумеется, увольнение с государственной службы влечет для уволенного и конкретные негативные последствия, т.е. элемент кары здесь также присутствует. Однако кара наличествует и в других санкциях, носящих правовосстановительный характер: материально

правовых, гражданско-правовых, конституционно-правовых — просто кара в них выступает дополнением к их основной функции — восстановить нарушенное право.

Соответственно, увольнение с государственной службы преследует в первую очередь цель восстановления функционирования нормальных отношений. Применительно к увольнению государственных служащих восстанавливается не только право представителя нанимателя на прием на службу иного, более достойного кандидата (о чем применительно к трудовым отношениям пишет В.И. Крусе), но и конституционное право иных лиц на доступ к государственной службе и, собственно, нормальное функционирование государственно-служебных отношений, пострадавших в силу совершения серьезного дисциплинарного проступка (тем более коррупционного). Поэтому можно констатировать, что увольнение с государственной службы занимает особое место в системе дисциплинарных взысканий, являясь единственным взысканием правовосстановительного характера.

Особый характер увольнения как меры дисциплинарного взыскания, прекращающего трудовые либо служебные правоотношения, породил у некоторых специалистов сомнения в конституционности действующего законодательства в этой сфере. Так, А.В. Киселев справедливо отмечает, что «само по себе увольнение является ограничением права на труд, предусмотренного ч. 1 ст. 37 Конституции России», и подчеркивает, что «согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение конституционных прав может содержать федеральный закон и при этом преследовать цели, оправдывающие такое ограничение». Вместе с тем несколько неожиданно он приходит к выводу, что «увольнению нет оправдания как мере с точки зрения Конституции». Свою позицию А.В. Киселев обосновывает тем доводом, что цели ограничения конституционных прав «изложены во вторых частях статей 5, 8, 10, 11 Римской конвенции: защита национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия», однако цель защиты «имущественных интересов физических и юридических лиц» (в рассматриваемом случае работодателя. — Р.С.) там не названа.

Такая позиция вызывает некоторое недоумение. Во-первых, представляется не вполне корректным обращение к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в то время как конституционно значимые цели допустимого ограничения прав и свобод граждан прямо указаны в самой ч. 3 ст. 55 Конституции РФ: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, это даже не носит принципиального характера, поскольку и Конституция РФ, и Конвенция о защите прав человека и основных свобод указывают такую цель ограничения прав, как защита прав других лиц. На наш взгляд, совершенно очевидно, что нарушение трудовой (служебной) дисциплины ущемляет права работодателя (представителя), который рассчитывает на надлежащее выполнение трудовой функции (несение службы).

Если же говорить о коррупционных дисциплинарных проступках, совершаемых государственными служащими, то увольнение последних может (в зависимости от конкретной должности служащего) также преследовать цели обеспечения обороны страны и безопасности государства и даже защиты основ конституционного строя.

В силу указанных причин конституционность увольнения в системе мер дисциплинарного взыскания, с нашей точки зрения, не может подвергаться сомнениям.

Новеллы антикоррупционного законодательства по сути ввели особое основание возникновения дисциплинарной ответственности помимо дисциплинарного поступка — совершение правонарушения в сфере противодействия коррупции.

Следует оговориться, что, поскольку законодатель использует термин «коррупционные правонарушения» в Законе о государственной гражданской службе, вполне логично, что этот термин используют и авторы, изучающие дисциплинарную ответственность государственных служащих вне общего контекста противодействия коррупции. Ссылаясь на нормы данного Закона и работы авторов, мы вынужденно будем использовать термин «коррупционные правонарушения» в настоящей главе (не отказываясь при этом от позиции, согласно которой более корректным в данном случае является термин «правонарушения в сфере противодействия коррупции»).

К выводу об особом основании дисциплинарной ответственности за некоррупционные правонарушения позволяет прийти анализ ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». За совершение дисциплинарного проступка представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подп. «а»-«г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 рассматриваемого Закона. Как видно, эти основания не пересекаются с основаниями увольнения с государственной службы за коррупционный проступок (п. 1.1 ч. 1 ст. 37, и п. 13 и 14 ст. 33), а в перечень дисциплинарных взысканий не входит увольнение в связи с утратой доверия (ст. 59.2). Более того, ст. 59.1 содержит отдельный перечень взысканий за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, которые не именуются дисциплинарными.

Такая позиция законодателя сформировала в научной литературе мнение о том, что за правонарушения коррупционного характера для государственных служащих наступает ответственность, которая «не может рассматриваться как дисциплинарная, поскольку установлена отдельными (самостоятельными) нормативными правовыми актами..., а руководитель, привлекающий сотрудника к ответственности за проступки коррупционной направленности, применяет не дисциплинарное взыскание: «увольнение с гражданской службы» (досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта — для военнослужащих), а взыскание за коррупционное правонарушение в порядке, установленном ст. 59.1, 59.2, 59.3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 51.1 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»).

С.Е. Чаннов придерживается более осторожной позиции, отмечая, что «хотя законодатель и не обозначил четко, какой вид ответственности в данном случае должен применяться к государственным служащим, речь идет о дисциплинарной ответственности, хотя и достаточно своеобразной, поскольку привлечение к дисциплинарной ответственности без вины противоречит специфике данного вида ответственности». В.И. Михайлов также считает, что в законодательстве о государственной гражданской службе меры ответственности за коррупционные правонарушения выведены из общей системы мер ответственности.

А.Л. Юсупов выделяет три признака, определяющих особое место дисциплинарной ответственности за нарушение законодательства о противодействии коррупции: 1) наличие особого нормативного основания дисциплинарной ответственности; 2) унификация дисциплинарной ответственности государственных служащих различной видовой и ведомственной принадлежности за нарушения законодательства о противодействии коррупции; 3) унификация дисциплинарной и конституционно-правовой ответственности лиц, замещающих государственные должности, за нарушения законодательства о противодействии коррупции.

Некоторые авторы не согласны с указанной точкой зрения. Так, М.Б. Добробаба утверждает, что «в дисциплинарном законодательстве выделена особая категория дисциплинарных проступков — коррупционные правонарушения, за совершение которых применяются установленные служебным законодательством дисциплинарные взыскания, регламентируется порядок их применения». А.А. Гришковец, Г.С. Гончаренко, А.В. Куракин и другие также рассматривают правонарушения в сфере противодействия коррупции как подвид дисциплинарных проступков. В комментарии к Закону о государственной гражданской службе Т.В. Нечаевой и А.В. Кирилина взыскания, предусмотренные ст. 59.1, именуются «дисциплинарными взысканиями».

Необычную классификацию предлагают А.В. Кудашкин и Т.Л. Козлов. По их мнению, коррупционное дисциплинарное правонарушение заключается в использовании своего статуса для получения некоторых преимуществ, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание, а принятие в дар или дарение подарков, оказание услуг госслужащему третьими лицами и т.д. следует рассматривать как особый подвид коррупционного правонарушения — запрещенная гражданско-правовая сделка.

На наш взгляд, приходится согласиться с тем, что в позитивном законодательстве правонарушение в сфере противодействия коррупции в законодательстве о государственной службе не охватывается понятием дисциплинарного проступка, поскольку, помимо особых оснований привлечения к ответственности за такое правонарушение, законодатель исключил один из важных признаков дисциплинарного проступка — наличие вины государственного служащего. Это следует из отсутствия степени вины нарушителя в перечне обстоятельств, подлежащих установлению и учету при применении взысканий, предусмотренных ст. 59.1 и 59.2, в соответствии с ч. 2 ст. 59.3 закона о государственной гражданской службе. В то же время считаем методологически неверным говорить о каком-то особенном виде юридической ответственности, что противоречило бы и ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», согласно которой за совершение коррупционных правонарушений может наступать уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность. Следует говорить о дисциплинарной ответственности с особым основанием для ее наступления.

Что касается позиции законодателя, по сути, исключившего вину из обязательных признаков правонарушения в сфере противодействия коррупции, то правильность этой позиции подлежит отдельной оценке. В целом мы согласны с К.С. Бельским, который писал о том, что «принцип ответственности государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей должен быть сформулирован с точным очерчиванием его вины».

В структуре современного законодательства о государственной службе выделятся две группы правонарушений в сфере противодействия коррупции, за которые наступает дисциплинарная ответственность:

  • 1) несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (ст. 59.1 Закона о государственной гражданской службе, ст. 27.1 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», ст. 41.8 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 30.1 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» и др.). Применительно к этой группе уместно отметить два обстоятельства, затронутых ранее. Во-первых, во всех нормативных правовых актах о видах государственной службы перечень составов является открытым, причем такой квалифицирующий признак, как «установлено в целях противодействия коррупции», не подлежит однозначному толкованию и вносит элемент усмотрения лица, назначающего наказание, что само по себе является коррупциогенным фактором. Во-вторых, по каким-то причинам в Законе о государственной гражданской службе содержится лишь три возможных взыскания за совершение такого правонарушения: замечание, выговор и предупреждение о неполном должностном соответствии, в то время как законодательство об иных видах государственной службы предусматривает в том числе увольнение. Никаких видимых оснований для такого расхождения нет;
  • 2) закрытый перечень составов правонарушений, за совершение которых лицо подлежит увольнению в связи с утратой доверия (ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе, подп. «д. 1», «д. 2» ч. 1 ст. 51 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», ст. 41.9 Закона о прокуратуре, ст. 82.1 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.).

Увольнение в связи с утратой доверия как новый институт антикоррупционного законодательства заслуживает детального рассмотрения. «Утрата доверия представителем нанимателя» характеризует последствия совершения государственным служащим определенных правонарушений в сфере противодействия коррупции. В соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 16 Закона о государственной гражданской службе утрата доверия представителем нанимателя является ограничением, не позволяющим быть принятым или находиться на гражданской службе. Согласно ст. 59.2 государственный гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случаях несоблюдения ряда особых требований, ограничений или запретов, неисполнения обязанностей.

И толкование закона, и правоприменительная практика по поводу увольнения государственного служащего в связи с утратой доверия не отличаются единообразием. В Законе используется словосочетание «утрата доверия представителем нанимателя». Означает ли это субъективный момент в принятии решения по вопросу увольнения государственного служащего, другими словами, может ли представитель нанимателя (к примеру, руководитель государственного служащего) при наличии доказанного правонарушения в сфере противодействия коррупции принять решение не уволить государственного служащего в связи с «неисчерпанием лимита доверия»?

Ряд авторов отвечают на этот вопрос утвердительно. Как считает В.М. Корякин, под утратой доверия к лицу следует понимать такие последствия его действий (бездействия), которые порождают у его командира (начальника) обоснованные сомнения в его честности, порядочности, добросовестности, искренности мотивов его поступков, способности эффективно исполнять свои обязанности, т.е. сам термин «доверие» подразумевает субъективность, отсылает к отношению одного лица к другому. В.В. Митрохин также разделяет утрату доверия к сотруднику органов внутренних дел как основание для увольнения и собственно увольнение сотрудника в связи с утратой доверия.

С этим вопросом тесно связан второй вопрос, а именно: является ли увольнение в связи с утратой доверия обязательной мерой, которая должна применяться к государственному гражданскому служащему, совершившему правонарушение, предусмотренное ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе? Закон содержит противоречивые указания на этот счет, поскольку, с одной стороны, в ч. 1 ст. 59.2 используется термин «подлежит увольнению», а с другой стороны, в ч. 2 ст. 59.3 приводятся обстоятельства, подлежащие учету при применении этого взыскания. Ю.В. Егоров и Д.В. Соколов, анализируя аналогичную по содержанию ст. 30.2 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», приходят к выводу о безальтернативности наказания в виде увольнения в связи с утратой доверия за соответствующие нарушения антикоррупционного законодательства. И.В. Бараненкова, напротив, задается вопросом: «Как можно при применении указанных взысканий учитывать «характер совершенного военнослужащим коррупционного правонарушения, его тяжесть» и т.п., если военнослужащий за его совершение «подлежит увольнению»?

Если утрату доверия рассматривать как субъективный фактор, то следует принять точку зрения последнего автора, согласно которой, основания для увольнения в связи с утратой доверия следовало бы поместить в п. 2 ст. 51 Закона о воинской обязанности и военной службе — основания, по которым военнослужащий может быть уволен, а также согласиться с позицией А.Н. Лазаревой, утверждающей, что за совершение правонарушений из перечня ст. 59.2 может последовать увольнение за утрату доверия. Эта позиция зачастую находит отражение и в судебной практике. Так, в апелляционном определении Верховного суда Республики Тыва от 24 октября 2013 г. указано, что, хотя сведения, представленные государственным служащим В. в соответствии со ст. 8 Закона о противодействии коррупции, являются заведомо неполными, комиссия пришла к выводу, что факта злостного и умышленного сокрытия сведении не выявлено и соответственно данный проступок не служит основанием для увольнения. Поскольку Закон ничего не говорит о том, что представление недостоверных сведений обязательно должно быть «злостным и умышленным», более того, как отмечалось выше, вообще исключает степень вины нарушителя из рассмотрения, можно заключить, что комиссия пришла к выводу о том, что своим поступком В. не утратил доверия.

Мы разделяем данную точку зрения и считаем, что п. 1 ст. 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (и аналогичные по значению нормы правовых актов об иных видах государственной службы) следует изложить в следующей редакции: «Гражданский служащий может быть уволен в связи с утратой доверия в случае...». Соответственно, после установления всех обстоятельств, предусмотренных ч. 2 ст. 59.3, за соответствующее правонарушение может быть назначено как увольнение в связи с утратой доверия, так и более мягкое взыскание из перечня ст. 59.1.

В то же время мы категорически не согласны с тем, что утрата доверия как следствие совершения коррупционного правонарушения наступает в зависимости от субъективного отношения представителя нанимателя к государственному служащему, т.е. что речь идет о доверии как характеристике межличностных отношений.

Коррупция как явление характеризуется системностью, вовлеченностью большого числа участников, круговой порукой. Первая задача антикоррупционных законодательных мер состоит в разрушении этой круговой поруки, т.е. максимальный формализм при определении состава как коррупционного, так и коррупциогенного правонарушения, и назначении наказания. В этом смысле термин «утрата доверия» уместен, поскольку точно обозначает основание для увольнения государственного служащего — невозможность полагаться на его честность, порядочность и чистоту мотивов, обоснованное предположение о том, что данный служащий может злоупотребить должностным положением в целях личной выгоды. Неудачным является лишь сокрытый в термине субъективный фактор, который усугубляется использованием в Законе формулировки «утрата доверия представителем нанимателя». На самом деле речь должна идти об утрате доверия общества, интересы которого опосредованно выражает государственный служащий, исполняя свои должностные обязанности.

Таким образом, по нашему мнению, характеристика «утративший доверие» характеризует непосредственно государственного служащего, а не его отношения с конкретным начальником и слова «представителя нанимателя» следует исключить из п. 10 ч. 1 ст. 16 Закона о государственной гражданской службе.

Отметим, для сравнения, что в законодательстве о военной службе субъективный фактор выражен еще более явно. Подпункты «д. 1» и «д. 2» ч. 1 ст. 51 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» содержат формулировку «в связи с утратой доверия к военнослужащему со стороны должностного лица, имеющего право принимать решение о его увольнении». Возникает закономерный вопрос: может ли военный, явно нарушивший антикоррупционное требование, не утратить доверие такого должностного лица? Представляется, что ответ должен быть отрицательным.

На практике военнослужащие все чаще увольняются по указанным основаниям по инициативе соответствующих командиров (начальников). Так, например, решением Хабаровского гарнизонного военного суда заявление Я., в котором он оспорил приказ руководителя Службы организационно-кадровой работы ФСБ России от 24 апреля 2013 г. об увольнении с военной службы на основании подп. «д. 1» п. 1 ст. 51 Закона о военной службе, обоснованно оставлено без удовлетворения. Из заключения аттестационной комиссии Управления ФСБ России по Хабаровскому краю от 10 апреля 2013 г. следует, что Я. неоднократно сообщал полученную им информацию служебного характера постороннему лицу Н., который использовал ее для подготовки и совершения преступного деяния. Кроме того, Я. и Н. в ходе личных встреч с руководством ООО «Компания К.», занимающегося поставками оборудования в медицинские учреждения Хабаровского края, озвучили предложение об оказании влияния на больницы и Министерство здравоохранения Хабаровского края в решении вопроса с конкурирующими компаниями в целях создания вышеуказанной компании благоприятного климата для осуществления предпринимательской деятельности.

Наконец, стоит отметить, что субъективный фактор в институте увольнения в связи с утратой доверия подразумевал бы возможность увольнения лица, когда доверие к нему представителя нанимателя утрачено в результате совершения им действий, не предусмотренных законом. В трудовом законодательстве, где увольнение в связи с утратой доверия продолжительное время применяется в отношении работников, непосредственно обслуживающих денежные или товарные ценности (п. 7 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса РФ), накоплена обширная судебная практика, причем суды обоснованно занимают сторону увольняемого. В соответствии с п. 45 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» (в ред. от 24 ноября 2015 г.) работники могут быть уволены по основанию утраты к ним доверия в случае, когда указанные действия не связаны с их работой, только при установлении в предусмотренном законом порядке факта совершения хищения, взяточничества и иных корыстных правонарушений. Интересен пример о правомерности увольнения кассира по п. 7 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса РФ на том основании, что в нерабочее время на праздновании Дня Победы он появится в общественном месте в форме офицера СС с соответствующей нацистской символикой. Естественно, что данный факт никаким образом не связан с выполняемыми работником трудовыми функциями и не может повлечь за собой утрату доверия работодателя по непосредственному обслуживанию денежных и товарных ценностей. Однако применительно к поведению государственного служащего данный пример заставляет задуматься о возможном расширении сферы применения данного дисциплинарного взыскания — от правонарушений коррупционной направленности к более широкому перечню деяний, нарушающих этические кодексы государственных служащих.

Принципиальным отличием увольнения с государственной службы в связи с утратой доверия и увольнением по иным основаниям должна являться, по нашему мнению, невозможность в первом случае занимать должности государственной (и муниципальной) службы в течение определенного времени, т.е. увольнение в связи с утратой доверия должно выступать неким дисциплинарным аналогом рассмотренных в предыдущем параграфе мер уголовной и административной ответственности.

В действующем законодательстве можно увидеть отражение этого положения, в частности, в ст. 16 Закона о государственной гражданской службе. В соответствии с общим смыслом этой статьи утрата доверия служит основанием, не только препятствующим дальнейшему нахождению на государственной службе, но и приему на государственную службу.

Проблема заключается в том, что в отличие от уголовного наказания, которое влечет судимость, и административного наказания дисциплинарное взыскание отражается на статусе лица лишь до тех пор, пока он состоит в служебных (трудовых) отношениях. Как только лицо увольняется с государственной службы, эти отношения прекращаются, и утрата доверия перестает быть частью правового статуса лица.

В литературе высказываются предложения о том, чтобы перевести составы правонарушений, влекущие увольнение в связи с утратой доверия, из дисциплинарных в административные. Аргументы в пользу этой точки зрения, несомненно, есть. Во-первых, это соответствует общим тенденциям развития административного законодательства, в котором, с одной стороны, существенно расширяется сфера применения такой меры наказания, как дисквалификация, в том числе для государственных служащих, а с другой стороны, растет перечень административно наказуемых деяний, связанных с предоставлением неполных или недостоверных сведений. Причем, если оценить меры наказания, предусмотренные новыми статьями КоАП РФ (ст. 19.7.7, 19.7.9), то можно прийти к выводу, что законодатель крайне серьезно расценивает такие проступки. Во-вторых, решается проблема статуса лица, уволенного в связи с утратой доверия. Конечно, сам термин «утрата доверия» лишится при этом нормативного звучания, поскольку ни в УК РФ, ни в КоАП РФ в составах коррупционных правонарушений он не используется.

А.А. Гришковец предлагает противоположную миграцию норм. Он отмечает, что отличие административных правонарушений от дисциплинарных проступков заключается в том, что если составы первых жестко закреплены в КоАП РФ, то составы последних исчерпывающим образом в законе не формулируются. Учесть их и тем более четко сформулировать в виде конкретных составов едва ли возможно и практически целесообразно. Такой подход неоправданно сковывал бы представителя нанимателя. Как известно, дисциплинарная ответственность применяется по большей части по усмотрению представителя нанимателя, который самостоятельно оценивает то или иное деяние». Его предложение заключается в том, чтобы перевести предусматривающие дисквалификацию составы административных правонарушений в разряд дисциплинарных проступков и закрепить дисквалификацию как новую меру дисциплинарного воздействия.

Представляется, что уже присутствующая в законодательстве мера — увольнение в связи с утратой доверия — уверенно занимает потенциальную нишу дисциплинарной дисквалификации и с учетом специфики государственной службы терминологически более оправдана. Мы также видим перспективы в расширении сферы применения данной меры на случаи недобросовестного исполнения служебных обязанностей, повлекшие нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц, хотя и не готовы вступить в дискуссию о том, какие административные проступки следует при этом перевести в разряд дисциплинарных. Думается, что в настоящее время наиболее важно закрепление законодательного механизма, препятствующего поступлению лица, уволенного в связи с утратой доверия, на государственную службу в течение определенного времени. Для этого необходимы следующие меры:

1. Нормативное закрепление специального статуса такого лица. В Федеральном законе «О противодействии коррупции» следует закрепить положение, согласно которому лицо, уволенное в связи с утратой доверия, не может в течение определенного времени занимать должности государственной (муниципальной службы).

Сейчас наблюдается крайне любопытная ситуация. С одной стороны, увольнение в связи с утратой доверия формально не отражается на правовом статусе лица и никто не мешает ему вновь поступить на государственную службу. С другой стороны, в трудовую книжку заносится соответствующая запись, на которую обращают внимание кадровые службы государственных органов. При проведении конкурса на замещение вакантной должности государственной службы такая характеристика служит основанием к тому, чтобы отдать предпочте-ниє другому кандидату. Однако подобную щепетильность кадровые службы проявляют в основном при приеме на младшие должности государственной службы, причем запись в трудовой книжке оказывается пожизненным клеймом. Что же касается высших и главных должностей государственной службы, то здесь решение принимается, как правило, на том уровне, когда трудовая книжка в расчет не берется, а принципиальную роль играет репутация лица, его знакомства и связи. В крайнем случае никто не мешает кандидату на должность государственной службы «потерять» трудовую книжку или завести новую. Получается, что, как и в случае нарушения антикоррупционных запретов и ограничении, антикоррупционные меры ответственности оказываются чрезмерно жесткими на нижнем уровне и малоэффективными на высшем — там, где коррупция наиболее опасна.

В связи с этим представляется необходимым закрепить подход, согласно которому увольнение в связи с утратой доверия влечет ограничение прав уволенного гражданина на поступление на государственную (желательно и на муниципальную службу) впоследствии.

2. Соответственно, в законодательстве должен быть установлен срок такого ограничения. С учетом специфики рассматриваемых правонарушений и общих сроков действия дисциплинарных взысканий представляется наиболее целесообразным закрепление срока в один год. Если коррупционный проступок настолько значителен, что этот срок видится законодателю недостаточным, следует задуматься о переводе его в разряд административных правонарушений с тем, чтобы решить вопрос об ограничении его доступа к государственной службе путем использования такого административного наказания, как дисквалификация.

Применительно к государственной гражданской службе наше предложение может быть реализовано путем внесения изменений в п. 10 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», дополнив ее словами: «а также в случаях увольнения гражданского служащего в связи с утратой доверия в течении одного года после увольнения». В таком виде ограничение конституционного права на доступ к государственной службе вполне соответствует требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Разумеется, подобные изменений должны быть внесены и в законодательные акты о военной и иных видах государственной службы. Правда, здесь могут возникнуть определенные сомнения относительно возможности применения дисциплинарного взыскания после прекращения служебных правоотношений. Однако необходимо отметить, что в теории трудового права обосновано представление об особенностях дисциплинарного взыскания в виде увольнения, которое «продолжает действовать после увольнения работника в течение всей его трудовой деятельности. Поскольку запись об увольнении с работы в качестве применения меры дисциплинарного взыскания создает препятствия при реализации лицом, подвергнутым данному дисциплинарному взысканию, своих способностей к труду, зачастую приводит к необходимости объяснять при поступлении на работу причины увольнения за совершение дисциплинарного проступка». Более того, в качестве проблемы отмечается, что в связи с изложенным «нарушается конституционный принцип гуманизма при применении к работникам меры ответственности. По истечении годичного срока дисциплинарное взыскание из трудовой книжки работника не исчезает, а продолжает его преследовать при каждом случае предъявления сведений о трудовой деятельности», для решения же ее предлагается закрепить право работника «потребовать по истечении одного года изменения формулировки причины увольнения на собственное желание. В этом случае полномочный представитель работодателя обязан изменить формулировку причины увольнения на собственное желание работника, а также выдать работнику дубликат трудовой книжки без внесения в него записи о применении к работнику снятой в связи с истечением годичного срока меры дисциплинарного взыскания в виде увольнения», либо право работника обратиться с соответствующим заявлением в полномочные государственные органы.

В любом случае из изложенного очевидно, что увольнение в качестве меры дисциплинарного взыскания представляет собой исключение из общих правил. Представляется, что и в отношении государственной службы применение к гражданину последствий увольнения в связи с утратой доверия в течение года является допустимым.

3. Наконец, данная мера будет работать лишь в том случае, если статус лица будет учитываться представителем нанимателя при приеме на государственную службу. Как уже отмечалось, трудовая книжка является недостаточно надежным средством фиксации такого статуса. Для этих целей более подходит единый государственный реестр, аналогичный реестру дисквалифицированных лиц. Необходимо отметить, что предложение о создании такого реестра уже было оформлено в виде проекта федерального закона. Нам, однако, такой подход видится не вполне удачным.

При решении указанного вопроса мы предлагаем учесть, что в настоящее время уже существует и введена в эксплуатацию федеральная государственная информационная система «Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров», которая используется в том числе и для ведения кадрового резерва. Цель создания данной системы состоит в обеспечении доступа граждан к информации о государственной службе Российской Федерации, эффективного формирования кадрового состава государственной службы, в частности, формирования единой базы вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В системе размещаются и поддерживаются в актуальном состоянии сведения об

имеющихся у участников информационного взаимодействия вакантных должностях; сведения о лицах, рекомендуемых для включения в федеральный резерв управленческих кадров и т.д. Реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, может быть легко создан в рамках системы, активно применяющейся в деятельности кадровых служб. Разумеется, должна быть установлена обязанность представителя нанимателя проверять данные кандидата на занятие должности государственной службы в этой системе и ответственность за прием на государственную службу лица со статусом утраты доверия.

В этой связи следует отметить, что в теории служебного права институт кадрового резерва рассматривается как специфический вид служебных отношений с государственным гражданским служащим. По мнению И.Н. Гарячука, «включение в кадровый резерв является своего рода государственной гарантией гражданскому служащему, служебный контракт с которым приостанавливается». М.В. Пресняков также считает, что цель кадрового резерва состоит в предоставлении гражданскому служащему социальных гарантий в виде сохранения за ним должности гражданской службы при наличии предусмотренных законом обстоятельств. Соглашаясь с указанными авторами и проводя аналогии со ст. 39 Закона о государственной гражданской службе, в соответствии с которой при увольнении в связи с дисквалификацией или осуждением к наказанию, предусматривающему лишение права занимать должности государственной службы, государственный служащий не подлежит включению в кадровый резерв, считаем, что реестр лиц, утративших доверие, следует вести отдельно от кадрового резерва.

Мы разделяем точку зрения С.Д. Красноусова, в соответствии с которой действующее законодательство не препятствует поступлению на государственную службу гражданина, выполняющего управленческие функции в коммерческой или некоммерческой организации, которая была привлечена к административной ответственности за совершение коррупционных правонарушений. По мнению автора, «поступление на службу не изменяет отношение лица к своему поведению и правилам управления. В таком случае государство как наниматель при наличии информации о том, что поступающий на службу субъект проявит себя как недобросовестный управляющий, который совершал противоправные действия, был нечестным и не выполнял со всей тщательностью и аккуратностью своих обязанностей, должно иметь гарантии несовершения данным лицом подобных действий и на государственной службе». Обязательным условием принятия такого лица на государственную службу С.Д. Красноусов считает согласие комиссии по соблюдению требований к служебному поведению.

Увольнение в связи с утратой доверия занимает особое место в системе мер дисциплинарной ответственности государственных служащих. Эта мера применяется по особому основанию (коррупционное правонарушение вместо дисциплинарного проступка) и, если исходить из буквального толкования закона, не имеет альтернатив (хотя в настоящее время правоприменительная практика идет по иному пути ). По нашему мнению, она может и должна существовать во взаимосвязи с иными мерами дисциплинарной ответственности, в частности, с близкой к ней мерой — увольнением по общим основаниям. Считаем, что такую взаимосвязь можно построить, внимательнее изучив перечень составов правонарушений в сфере противодействия коррупции и признак наличия вины в этих составах.

Дополнительно к классификации, предложенной нами в первой главе, считаем целесообразным отдельно остановиться на таком правонарушении, как непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является. По нашему мнению, это правонарушение обладает всеми признаками коррупционного правонарушения, содержащимися в ст. 1 Закона о противодействии коррупции, поскольку ситуация, когда государственный служащий выступает стороной конфликта интересов, по определению предполагает личную заинтересованность, а непринятие мер по предотвращению такого конфликта предполагает в общем случае злоупотребление должностными полномочиями для разрешения конфликта интересов в свою пользу. Некоторые авторы даже рассматривают конфликт интересов на государственной службе как квалифицирующий признак коррупционного правонарушения: «Коррупционное преступление — это умышленное деяние служащего государственного или муниципального органа, разрешающее возникший конфликт интересов на службе противоправным путем, при условии соответствия такого деяния признакам конкретного преступления, предусмотренного в Особенной части УК РФ (наличие последствий, особого предмета преступления и т.д.)». В связи с этим видятся перспективы переноса данного состава правонарушения в категорию административных правонарушений. С.С. Бут также выделяет несоблюдение норм, препятствующих возникновению на государственной службе конфликта интересов, и несоблюдение требований об уведомлении работодателя и правоохранительных органов о случаях обращений с целью склонения к коррупции как составы правонарушений, которые целесообразно включить в КоАП, но включает в эту группу ответственность за нарушение процедур предоставления сведений о доходах и расходах при прохождении государственной службы — эту позицию мы не разделяем.

Что касается иных коррупционных составов ст. 59.2, то они, как было обосновано ранее, могут быть разделены на две группы: 1) нарушение установленных антикоррупционным законодательством ограничений и запретов (в подзаконных нормативных актах эта группа также именуется как нарушение требований к служебному поведению) и 2) непредставление требуемых сведений, а равно представление заведомо недостоверных или неполных сведений. Рассмотрим эти две группы подробнее.

Закон о государственной гражданской службе предусматривает общие и специальные основания для увольнения. Общие основания для увольнения включают п. 13 и 14 ч. 1 ст. 33: несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных федеральными законами, а также нарушение запретов, связанных с гражданской службой и предусмотренных ст. 17 Закона о государственной гражданской службе. Некоторые авторы справедливо усматривают здесь конкуренцию норм и задаются вопросом: «так вправе ли представитель нанимателя в рассматриваемой ситуации сам избрать вариант наказания гражданского служащего (по ст. 59.1 или по п. 14 ч. 1 ст. 33 Закона № 79-ФЗ) либо он обязан использовать один из них?» По смыслу законодательства подразумевается следующий ответ.

В ситуации, когда государственный гражданский служащий сознательно или под воздействием непреодолимой силы открыто нарушает один из предусмотренных законодательством запретов (например, наследует ценные бумаги или в установленный срок после поступления на государственную службу не выводит наличные денежные средства и ценности из иностранного банка), т.е. делает сознательный выбор не в пользу продолжения государственной службы, он подлежит увольнению по общим основаниям. Разумеется, под открытостью следует понимать такую ситуацию, когда государственный служащий сам сообщает представителю нанимателя о своем несоответствии антикоррупционным требованиям. Если же государственный служащий нарушает те же запреты или ограничения тайно, например, занимается предпринимательской деятельностью или пользуется иностранными финансовыми инструментами, логично презюмировать злоупотребление и, обнаружив данный проступок, уволить государственного служащего в связи с утратой доверия. Как видно, речь идет не только о нарушении запретов и ограничений, но и о предоставлении заведомо неполных или недостоверных сведений о себе. Отметим, что для полного соответствия этой теоретической конструкции актуальному законодательству ч. 1 ст. 15 Закона № 79-ФЗ следует дополнить (помимо уже имеющихся п. 9, 10 и 12) п. 13, закрепляющим обязанность сообщать представителю нанимателя о фактах, делающих невозможным дальнейшее пребывание на государственной службе.

Что же касается нарушения антикоррупционной обязанности по представлению определенных сведений, то, согласно нашей классификации данное деяние относится к категории производных правонарушений в сфере противодействия коррупции. Это значит, что указанное деяние не только не образует состава коррупционного правонарушения, но и не создает условий для коррупционных правонарушений, т.е. не является коррупциогенным. В то же время совершение такого деяния, безусловно, снижает эффективность антикоррупционных мер. Законодатель считает, что, обязывая государственных служащих раскрывать сведения о доходах и расходах (своих и близких родственников), иные сведения, он сможет использовать эту информацию для эффективного выявления коррупционных правонарушений.

Однако государственный служащий, совершающий коррупционные правонарушения, следы которых могут быть обнаружены при изучении сведений, которые он обязан представлять, выберет путь фальсификации этих сведений, поскольку ответственность за коррупционные деликты превышает ответственность за представление недостоверных сведений. Таким образом, данная мера ответственности не исполняет превентивную функцию. Если же в силу ошибки или небрежности неверные сведения о себе подает государственный служащий, не совершавший коррупционные правонарушения, и в этом случае речь об эффективности нормы, очевидно, не идет.

Увольнение в связи с утратой доверия за данные правонарушения будет выполнять пресекательную роль лишь в тех случаях, когда представитель нанимателя не может уличить государственного служащего в коррупции, но может уличить в представлении недостоверных сведений (поскольку эти сведения являются в основном проверяемыми, а, кроме того, работает принцип прозрачности, позволяющий привлечь к проверке этих сведений общественность). Подозрительное лицо (в данном случае термин «утрата доверия» особенно уместен) отстраняется от государственной службы, что, несомненно, является эффективной антикоррупционной мерой.

Однако не вызывает сомнения тот факт, что законодатель, равно как и представитель нанимателя, не заинтересован в отстранении от государственной службы лиц, не совершающих коррупционные правонарушения. Следовательно, если существуют обстоятельства, объективно указывающие на ошибку или невозможность выполнения данной обязанности, т.е. на отсутствие вины нарушителя, эти обстоятельства не могут и не должны игнорироваться.

Так, на практике неоднократно возникает ситуация, когда государственные служащие не могут предоставить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера близких родственников по причине отказа самих родственников в предоставлении этих сведений. Комментируя в рамках конкретного дела об увольнении с государственной службы довод суда о том, что «истица имела возможность в течение четырех месяцев убедить своего супруга в необходимости представления соответствующих сведений», С.Е. Чаннов задается вопросом: «с помощью каких средств, государственный служащий должен убеждать лицо в исполнении обязанности, которая на это лицо не возложена, при явном нежелании указанного лица сделать это добровольно?». В этом случае они обязаны обратиться в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационную комиссию). Но, как справедливо отмечает А.Э. Ивенин, не всегда причины непредставления сведений либо представление неполных сведений о доходах своей супруги (супруга) могут быть признаны объективными.

И.В. Бараненкова приводит другой пример. На непосредственного начальника, которого обязан уведомить военнослужащий, прямо не возложены ни обязанности по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, возникшего у подчиненного, ни обязанность по информированию представителя нанимателя о полученном от подчиненного уведомлении. В то же время военнослужащий, являющийся командиром (начальником), подлежит увольнению с военной службы в связи с утратой доверия в случае непринятия им мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, возникшего у подчиненного ему военнослужащего, после того как ему стало известно о возникновении такого конфликта. Может ли быть установлена ответственность (в виде увольнения!) командира (начальника) за неисполнение обязанности, которая на него (пусть формально) не возложена? «В результате на практике «военным правоприменителям» приходится «выкручиваться», ссылаясь на иные нормы, которые, пусть косвенно, но устанавливают общие и должностные обязанности командиров в этой сфере».

Не исключено, что законодатель рассуждал следующим образом: если имеет место факт, несовместимый с прохождением государственной службы, степень вины значения не имеет. Другими словами, совершение коррупционного правонарушения рассматривается как нарушение ограничений, связанных с государственной службой (на что указывают и п. 9 и 10 ч. 1 ст. 16 Закона о государственной гражданской службе).

Мы могли бы с этим согласиться, если бы не настаивали на утрате доверия как на объективной характеристике лица, которая для эффективного противодействия коррупции должна отграничивать лицо от прохождения государственной службы, даже если изначальное формальное основание (например, занятие предпринимательской деятельностью) уже отпало.

Из сказанного следует, что степень вины государственного служащего подлежит установлению, как это принято для иных дисциплинарных проступков. Здесь мы полностью солидарны с А.Л. Юсуповым, предложившим следующую формулировку ч. 2 ст. 59.3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: «При решении вопроса об утрате доверия и при применении дисциплинарных взысканий, предусмотренных статьями 59.1 и 59.2 настоящего Федерального закона, учитываются характер и тяжесть совершенного гражданским служащим нарушения законодательства о противодействии коррупции, степень его вины, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение гражданским служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей».

Отметим, что неопределенная правовая ситуация с предоставлением сведений о доходах (расходах) близких родственников государственных служащий может быть разрешена путем возложения соответствующих обязанностей непосредственно на этих родственников. За неисполнение этой обязанности может быть предусмотрена административная ответственность. Данный подход достаточно давно и успешно используется в других государствах. В частности, в США декларации о доходах и имуществе в том же режиме, что и сам чиновник, подает его супруга (супруг). Более того, на близких родственников чиновника распространяются и другие запреты, обусловленные режимом государственной службы, например, на получение подарков и занятие определенными видами трудовой деятельности. А в соответствии с Законом Соединенного Королевства о реформе полиции 2002 г. служащему или его супруге, или любому родственнику в семье, проживающему с ним, запрещено держать лицензию на продажу алкоголя, лицензии и разрешения, связанные с букмекерской деятельностью или развлекательными центрами, либо иметь доли собственности в любой такой лицензии или разрешении, что может повлечь имущественную выгоду. Как отмечает Л.В. Густова, полицейским или членам их семьи нежелательно нести ответственность за деятельность букмекерских контор, пабов, ночных клубов и танцевальных залов, поскольку в такого рода учреждениях, вероятно, будут иметь место нарушения закона, и недопустимо, чтобы полицейский был связан с ними. Однако и иными видами предпринимательской деятельности члены семьи полицейского могут заниматься только в другом районе и при наличии специального разрешения. Имплементация аналогичной практики в российское антикоррупционное законодательство представляется весьма перспективной.

Обобщив наши выводы, предлагаем следующую модель правового регулирования (на примере законодательства о государственной гражданской службе):

  • 1. Увольнение, не связанное с утратой доверия, должно включаться в перечень дисциплинарных взысканий, применяемых за правонарушения в сфере противодействия коррупции.
  • 2. За деяния, предусмотренные ст. 59.2, может применяться как увольнение в связи с утратой доверия, так и иные дисциплинарные меры, предусмотренные ст. 59.1. В перспективе каждый состав правонарушения может регулироваться специальной статьей законодательства о государственной служое, предусматривающем конкретные санкции за его совершение.
  • 3. Степень вины нарушителя подлежит обязательному установлению наряду с иными обстоятельствами, предусмотренными ст. 59.3.
  • 4. За неумышленное правонарушение в сфере противодействия коррупции увольнение в связи с утратой доверия назначаться не должно. Наиболее строгим взысканием в этом случае является увольнение.
  • 5. Назначение в качестве меры наказания увольнения в связи с утратой доверия должно рассматриваться как запрет занятия должностей государственной службы в течение определенного срока (в качестве которого предлагается один год).

Предлагаемая нами модель увольнения в связи с утратой доверия будет дополнена в следующем параграфе при детальном рассмотрении процессуальных аспектов.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >
 

Популярные страницы