Процедуры увольнения государственных служащих за нарушения законодательства о противодействии коррупции

Наиболее эффективным методом борьбы с коррупционными правонарушениями на государственной службе является отстранение государственных служащих, виновных в коррупционных правонарушениях, от дальнейшего прохождения государственной службы. Современное антикоррупционное законодательство предусматривает лишение права занимать должности государственной службы в качестве меры ответственности за совершение уголовных, административных и дисциплинарных коррупционных правонарушений.

Лишение права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы как мера уголовной ответственности и дисквалификация как мера административной ответственности с необходимостью влекут увольнение лица с государственной службы по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (п. 1, 5 ч. 2 ст. 39 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). При этом служебный контракт прекращается, а гражданский служащий освобождается от замещаемой должности и увольняется с государственной службы без права на включение в кадровый резерв (другими словами, служебные отношения с государственным служащим полностью прекращаются). Данный механизм увольнения с государственной службы представляется достаточно проработанным и не вызывает вопросов.

В то же время новеллы антикоррупционного законодательства предусматривают увольнение с государственной службы в связи с утратой доверия за совершение коррупционных правонарушений (в широком смысле) как меру дисциплинарной ответственности. Увольнение и расторжение трудового контракта в таком случае происходят по инициативе представителя нанимателя (подп. 1.1 п. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). На практике различные процедуры увольнения вступают в конкуренцию. Так, отвечая на вопрос, по какой статье должен быть уволен гражданский служащий, уличенный в получении взятки, и какой порядок при этом должен соблюдаться, Л.В. Куревина отмечает: «Если в отношении служащего применялась процедура, установленная ст. 59.3 Закона № 79-ФЗ, то увольнение произойдет по подп. 1.1 п. 1 ст. 37 этого Закона — за утрату доверия. Если проверка не проводилась, а служащий привлечен к уголовной ответственности, приговор вступил в законную силу и назначено наказание, исключающее возможность замещения должности гражданской службы, то уволить придется по п. 1 ч. 2 ст. 39 Закона № 79-ФЗ».

На наш взгляд, существование подобной конкуренции, из-за которой процедура увольнения с государственной службы связывается не с коррупционным деянием государственного служащего, а действиями представителя нанимателя, не допустима в антикоррупционном законодательстве, где правовая неопределенность сама по себе является коррупционным фактором. Процедура увольнения с государственной службы за совершение коррупционных правонарушений является не до конца устоявшейся новацией отечественного законодательства и, помимо приведенного примера, характеризуется рядом других неоднозначных моментов. Для выработки предложений по их устранению необходимо детально проанализировать дисциплинарное производство по антикоррупционным правонарушениям.

Понятие дисциплинарного производства относится к числу вполне определенных в юридической литературе. По определению Д.Н. Бахраха, дисциплинарное производство — это регулируемая правовыми нормами деятельность субъектов линейной власти по применению дисциплинарных взысканий. С.Н. Братановский определяет дисциплинарное производство как урегулированную правом деятельность уполномоченных субъектов, направленную на привлечение виновных к дисциплинарной ответственности.

Ю.Б. Носова подчеркивает, что дисциплинарное производство является одной из разновидностей административных производств, составляющих административный юрисдикционный процесс, и предлагает понимать под ним урегулированную административно-правовыми процессуальными нормами деятельность по привлечению государственных служащих к дисциплинарной ответственности.

К иным разновидностям административных производств, обладающих общими чертами с дисциплинарным производством, относятся производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам, производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами административной ответственности, а также исполнительное производство.

Далее, говоря о дисциплинарном производстве, мы будем рассматривать дисциплинарное производство применительно к государственным служащим и, за исключением специально оговоренных случаев, в качестве примера — государственную гражданскую службу.

Родовым для дисциплинарного производства является понятие юридического процесса. Д.Н. Бахрах определяет его как сознательную, целенаправленную деятельность, которая: 1) состоит в реализации властных полномочий субъектами публичной власти; 2) направлена на разрешение индивидуальных дел; 3) документируется; 4) регулируется юридическими нормами.

М.Б. Добробаба использует для характеристики дисциплинарного производства термин «служебно-деликтный процесс» и выделяет следующие признаки: 1) является формой реализации исполнительной власти; 2) объектом служебно-деликтного процесса выступает служебный спор (как разновидность административно-правовых споров); 3) имеет множественную правовую регламентацию; 4) его юридический результат всегда связан с обеспечением установленного порядка государственного управления; 5) отличается широким кругом субъектов; 6) ему присущи принципы административного процесса; 7) независимо от вида государственной службы осуществляется стадийно; 8) имеет место множественность способов защиты процессуальных прав участников служебно-деликтного процесса (административный и судебный порядок). На некоторых из этих признаков стоит остановиться подробнее.

Прежде всего, заслуживает внимания наличие существенных особенностей для государственных служащих различной видовой классификации. Дисциплинарное производство регламентируется целой системой нормативно-правовых актов, различных по юридической силе, содержанию и силе применения, в связи с чем его содержание различается для отдельных видов государственных служащих. Важное место в этой системе занимают подзаконные нормативные акты, в том числе указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты. Мы позволим себе не согласиться в целом с точкой зрения М.В. Добробабы, утверждающей, что регламентацию вопросов служебно-дисциплинарной ответственности и дисциплинарных производств на уровне подзаконных актов нельзя признать обоснованной, «поскольку согласно ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы граждан не могут быть ограничены иначе как на основании федеральных законов, а служебнодисциплинарная ответственность, как и дисциплинарное производство, всегда связана с ограничениями общегражданских прав». Подзаконные нормативные акты в данной сфере конкретизируют процедурные аспекты дисциплинарного производства для отдельных видов го-сударственнои службы или отраслей государственного управления, а также обеспечивают реализацию положений актов большей юридической силы в рамках конкретных ведомств и не вводят, как представляется, дополнительных ограничений прав и свобод государственных служащих. Собственно, в этом и заключается отличие дисциплинарного производства от производства по делам об административных правонарушениях, которое объективно нуждается в едином правовом регулировании на федеральном уровне всех без исключения субъектов административной деятельности. В то же время, как будет показано далее, в вопросах дисциплинарного производства по коррупционным правонарушениям законодатель действительно несколько увлекся подзаконным регулированием, перенеся на этот уровень принципиальные положения, связанные с ограничением прав и свобод.

Также отметим в связи с вышесказанным, что как ни привлекательно не выглядела бы мысль об унификации дисциплинарного производства для определенных категорий правонарушений коррупционной направленности, это едва ли выполнимо.

Юридический процесс требуется в тех случаях, когда без гармонизации отношений между всеми участниками материальных правоотношений невозможно получить надлежащий материально-правовой результат. Для этого необходимо определенное время. Соответственно, юридический процесс характеризуется наличием стадий, каждая из которых детализируется до степени разумности, целесообразности и необходимости, исходя из тех задач, которые призван решать юридический процесс для достижения конкретного материальноправового результата. Как отмечает П.П. Серков, задача юридического процесса заключается в том, чтобы действия органов власти были доведены до логического конца, и тем самым исключалось бы необоснованное бездействие, поэтому в необходимых случаях устанавливаются временные параметры тех или иных действий органов государственной власти. Этим создаются дополнительные предпосылки к достижению материально-правового результата. В дисциплинарном производстве можно выделить шесть стадий, четыре из которых являются обязательными, а две факультативными:

  • - возбуждение дела о дисциплинарном проступке;
  • - служебное расследование;
  • - рассмотрение дисциплинарного дела и принятие решения;
  • - исполнение решения;
  • - обжалование решения;
  • - досрочное снятие дисциплинарного взыскания.

В позитивном законодательстве перечисленные стадии четко не установлены. В связи с этим следует согласиться с мнением о целесообразности закрепления стадий дисциплинарного производства в Законе о государственной гражданской службе и установления сроков, субъектного состава и перечня юридически значимых документов, принимаемых на каждой из этих стадий.

Дисциплинарное производство по коррупционным правонарушениям представляет собой урегулированную процессуальными нормами деятельность по привлечению государственных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение правонарушений в сфере противодействия коррупции. Основными задачами дисциплинарного производства по коррупционным правонарушениям являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение в ходе проверки обстоятельств совершения коррупционного проступка, принятие решения по ее итогам, исполнение указанного решения, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению коррупционных проступков.

По сравнению с общим дисциплинарным производством, дисциплинарное производство по коррупционным правонарушениям характеризуется некоторыми специальными принципами.

В качестве основного из таких принципов А.Л. Юсупов выделяет принцип неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений, справедливо отмечая, что он в настоящее время не имеет гармоничного сочетания с отраслевым принципом усмотрения субъекта дисциплинарной власти по применению дисциплинарных взысканий. Говоря о других принципах, автор заявляет, что «нынешнее состояние законодательства о государственной службе позволяет сделать вывод о том, что фактически в нем установлен принцип презумпции виновности государственных служащих, поскольку возложение на них обязанности регулярно представлять справки о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера означает, что государственный служащий считается заведомо подверженным коррупции и извлекающим неправомерные доходы в результате использования своего служебного положения, пока не докажет, что его доходы и имущество получены законно».

Мы категорически не согласны с подобным суждением (равно как и с мнением ряда высокопоставленных чиновников, которые видят «презумпцию виновности» в имплементации ст. 20 Конвенции ООН против коррупции о необоснованном обогащении). Тот же принцип при желании можно усмотреть в любой обязанности по представлению информации, к примеру, в налоговые органы. На наш взгляд, к числу специальных принципов дисциплинарного производства по коррупционным правонарушениям следует отнести принцип отстранения от государственной службы лиц, совершивших умышленное и виновное правонарушение в сфере противодействия коррупции (или, равный ему по объему в контексте рассуждений предыдущего параграфа принцип утраты доверия к государственному служащему, виновному в совершении такого правонарушения).

Применительно к коррупционным правонарушениям законодатель закрепляет особую модель дисциплинарного производства в ст. 59.3 Закона о государственной гражданской службе и схожих по содержанию статьях в законах об иных видах государственной службы.

В соответствии с ч. 1 указанной статьи взыскания за правонарушения в сфере противодействия коррупции применяются представителем нанимателя на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, — и на основании рекомендации указанной комиссии.

Таким образом, в отношении государственного служащего проводится не служебная проверка, урегулированная ст. 59 Закона о государственной гражданской службе, которая проводится в процессе дисциплинарного производства по иным должностным проступкам, а иная, особая проверка, которую мы, чтобы избежать путаницы в терминологии, будем называть антикоррупционной. Для того чтобы установить обоснованность и эффективность особой модели дисциплинарного производства, проведем сравнительный анализ этих видов проверки.

  • 1. Все элементы правового режима служебной проверки закреплены в федеральном законе, включая основание проведения, обстоятельства, подлежащие установлению, правовой статус субъекта, проводящего проверку и гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, требования к срокам и письменному заключению по ее результатам. Ведомственные нормативные акты, устанавливающие особенности проведения служебной проверки в отдельных государственных органах, практически полностью повторяют положения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», конкретизируя, как правило, состав комиссии и правовой статус ее членов, документационное обеспечение проверки. В отношении антикоррупционной проверки в Федеральном законе указан лишь ее субъект, иные элементы правового режима регулируются Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению». Положение об антикоррупционной проверке, утвержденное данным Указом (далее — Положение), является более детализированным, по сравнению с нормами Федерального закона о служебной проверке. Тем не менее, оно также конкретизируется в ведомственных нормативных актах. Таким образом, правовое регулирование антикоррупционной проверки в отличие от служебной проверки осуществляется не на двух, а на трех уровнях, основным из которых является второй. Такая модель отличается большей гибкостью, позволяя оперативно настраивать ее в соответствии с эволюционирующей антикоррупционной парадигмой. В частности, в Указ Президента РФ № 1065 за четыре года было внесено семь изменений, затронувших в том числе основания проведения проверки, ее субъекты и ряд процессуальных аспектов. На данном этапе развития антикоррупционного законодательства такой подход представляется оправданным, однако в перспективе, думается, было бы правильным перенесение оснований и сроков проверки, прав государственного служащего, полномочий лиц, осуществляющих проверку, в ст. 59.3 Федерального закона о государственной гражданской службе, как это сделано для служебной проверки. Данные аспекты непосредственно затрагивают права и свободы гражданских служащих и нуждаются в стабилизации на уровне федерального закона (в соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции РФ).
  • 2. Основанием для проведения служебной проверки служит решение представителя нанимателя или письменное заявление гражданского служащего (ч. 1 ст. 59). Для проведения антикоррупционной проверки в п. 10 Положения устанавливается в качестве основания «достаточная информация, представленная в письменном виде в установленном порядке». Понятие «достаточная» является оценочным и, на наш взгляд, должно быть заменено на «информация, свидетельствующая о нарушении государственным служащим требований к служебному поведению, либо недостоверности (неполноты) поданных им сведений». Информация анонимного характера не может служить основанием для проверки (п. 11 Положения). Перечень источников такой информации является закрытым и включает правоохранительные органы, иные государственные органы, органы местного самоуправления и их должностных лиц; работников подразделений кадровых служб федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений, должностных лиц кадровых служб указанных органов, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений; постоянно действующие руководящие органы политических партий и зарегистрированные в соответствии с законом иные общероссийские общественные объединения, не являющиеся политическими партиями; Общественную палату Российской Федерации; общероссийские средства массовой информации.

Как представляется, законодатель существенно ограничил основания проведения антикоррупционной проверки, по сравнению со служебной проверкой. Для проведения служебной проверки достаточно решения представителя нанимателя, а круг источников информации о совершении дисциплинарного проступка практически не ограничен. Например, основанием для принятия решения о проведения служебной проверки в Минстрое России является письменное обращение, поступившее в Минстрой России в установленном порядке, содержащее информацию о неисполнении или ненадлежащим исполнении гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей (без указания источников), а для принятия решения о проведении служебных проверок в Рособоронзаказе вообще не предусмотрено оснований.

Таким образом, в качестве основания проведения антикоррупционной проверки не могут служить обращения граждан и организаций, что, на наш взгляд, весьма снижает эффективность механизма, поскольку именно граждане и юридические лица, находящиеся вне пределов системы государственной службы и государственного управления (наиболее подверженных поражению комплексными коррупционными образованиями), могут выступать критичным источником информации о фактах не только ненадлежащего исполнения обязанностей государственным служащим, но и о фактах коррупции. Отстранение гражданского общества от процесса возбуждения производства о фактах коррупции в государственных органах сводит на нет принцип прозрачности, рассмотренный в первой главе. В связи с этим согласимся с авторами, считающими оправданным формирование особой правовой процедуры рассмотрения обращений граждан и организаций, содержащих информацию о фактах коррупционных проявлений в деятельности должностных лиц государственных и муниципальных органов, а также подведомственных им государственных и муниципальных учреждений и предприятий. Представляется, что позиция законодателя может быть обусловлена тем, что ввиду повышенного внимания общественности к проблеме коррупции неограниченный круг источников информации может привести к шквалу сообщений от инициативных граждан, особенно в отношении публичных государственных служащих. С таким количеством проверок кадровые службы не справятся. Однако, поскольку та же норма устанавливает оценочный признак «достаточности» информации для проведения проверки, а обращения граждан (в том числе произвольные запросы информации) уже подлежат рассмотрению в силу федеральных законов «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», это опасение представляется нам несостоятельным.

Отметим, что идентичные основания для проведения антикоррупционной проверки предусмотрены Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации», касающейся лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и по содержанию практически полностью совпадающим с Указом Президента РФ № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации». В дальнейшем вопросы дисциплинарного производства в отношении лиц, замещающих государственные должности, специально рассматриваться не будут ввиду отсутствия принципиальных отличий, по сравнению с лицами, замещающими должности государственной службы.

3. Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. Субъектом антикоррупционной проверки выступает подразделение кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Именно на кадровые службы в соответствии с Указом Президента РФ № 1065 возложены полномочия по проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, что представляется вполне логичным, поскольку именно в кадровой службе аккумулируются персональные данные государственных служащих. В соответствии с этим Указом руководителям федеральных государственных органов предписывалось создать подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Помимо анализа сведений о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера на государственных служащих и граждан, претендующих на замещение должностей государственной службы, на данные подразделения возлагаются функции, среди которых значительное место занимают антикоррупционные. П.А. Кабанов, проведя большую работу по их классификации, предлагает следующее определение: «Антикоррупционная функция подразделения кадровой службы органов публичной власти по профилактике коррупционных и иных правонарушений — это регулярно осуществляемая специализированным подразделением кадровой службы органа публичной власти по профилактике коррупционных и иных правонарушений деятельность по реализации или обеспечению реализации государственной политики противодействия коррупции».

Основной функцией данного специализированного подразделения является контрольная. Н.М. Конин определяет контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическую форму деятельности государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины. Контроль, по мнению ученого, включает в себя три обязательных элемента: 1) проверку фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями; 2) проверку путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности; 3) принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования, так и негативного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности)).

Особо следует выделить следующие задачи, возложенные на специализированные подразделения кадровых служб:

  • -обеспечение соблюдения федеральными государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами;
  • - обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов;
  • -обеспечение реализации федеральными государственными служащими обязанности уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры РФ, иные федеральные государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений;
  • - взаимодействие с правоохранительными органами в установленной сфере деятельности;
  • - проведение служебных проверок.

Последний пункт в приведенном списке свидетельствует о том, что Указ Президента РФ № 1065 возлагает на данные подразделения федеральных государственных органов полномочия по проведению всех видов проверок. Это не противоречит положению ст. 59, поскольку они являются структурными подразделениями кадровых служб федеральных государственных органов. Таким образом, антикоррупционная и служебная проверка в федеральных государственных органах осуществляется одним и тем же подразделением. Что касается территориальных органов федеральных государственных органов и иных государственных органов, то выделение в них специальных подразделений кадровых служб, на наш взгляд, не имеет объективной необходимости. Правильнее было бы возложить антикоррупционные функции непосредственно на кадровые службы, предоставив организацию внутренней структуры самим государственным органам, исходя из их специфики и численности аппарата. Представляется, что и в Законе о государственной гражданской службе мог быть указан единый субъект антикоррупционной и служебной проверки — подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров (отметим, что в Положении, утвержденном Указом Президента РФ № 1065, субъект проверки именуется уже как «кадровые службы» соответствующих органов).

4. Кадровые службы государственных органов осуществляют проверку как самостоятельно, так и путем направления запроса в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности (п. 13 Положения). Эти полномочия предоставляются кадровым службам на основании ч. 7 ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» и ст. 7 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности». По нашему мнению, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности, не должны заменять в этом случае субъект антикоррупционной проверки (как может следовать из буквального толкования нормы), а проводить особую проверку, которая заключается в осуществлении оперативно-розыскных мероприятий в целях добывания информации, необходимой для принятия решений о достоверности и полноте соответствующих сведений, а также о соблюдении государственным служащим требований к служебному поведению. Само решение должно приниматься кадровой службой, которая предъявляет представителю нанимателя доклад в соответствии с п. 28 Положения.

Результаты оперативно-розыскной деятельности могут служить поводом и основанием для возбуждения уголовного дела (ст. 11 Закона об Оперативно-розыскной деятельности).

При проведении оперативно-розыскных мероприятий по запросам не могут осуществляться такие мероприятия, как обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи. Это ограничение установлено в п. 19

Положения и исключено из текущей редакции закона об Оперативнорозыскной деятельности, что представляется некорректным. Согласимся с А.В. Макаровым и О.В. Фирсовым о целесообразности возвращения соответствующей статьи в федеральный закон.

5. При проведении служебной проверки подлежат полному, объективному и всестороннему установлению факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка; вина гражданского служащего; причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка; характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка; обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки. Положение о проведении антикоррупционной проверки требует установления лишь факта достоверности (недостоверности) и полноты (неполноты) сведений, либо соблюдения (несоблюдения) требований к служебному поведению. При этом, поскольку в соответствии со ч. 2 ст. 59.3 при применении взысканий учитываются характер совершенного гражданским служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, а также соблюдение иных (отличных от послуживших основанием проверки) требований к служебному поведению, то эти обстоятельства также подлежат установлению в ходе проверки и отражению в мотивировочной части доклада.

Так, районный суд отказал в удовлетворении иска Б. к Федеральному агентству по рыболовству и его территориальному управлению о признании незаконным увольнения, указав, что при прекращении служебного контракта с Б. ответчиком учтен характер совершенного правонарушения, его тяжесть (сокрытие получения дохода в размере двадцати двух миллионов рублей) и тот факт, что ранее к Б. уже применялось взыскание за аналогичное нарушение. Кроме того, суд учел, что Б. не представил объяснений по факту допущенных нарушений, а также уклонился от явки на заседание комиссии Росрыболовства по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, которая проводила проверку по факту возможного представления им неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

С другой стороны, например, Свободненский городской суд Амурской области признал незаконным увольнение Д. с должности старшего государственного инспектора Управления по ветеринарному и фитосанитарному надзору на основании п. 1 ч. 1 ст. 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с тем, что он не сообщил представителю нанимателя, что его супруга является директором поднадзорного объекта ООО

Плодопитомник «Свободненский», куда он был направлен с проверкой, в связи с тем, что, по мнению суда, при увольнении не были учтены характер совершенного гражданским служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение гражданским служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.

6. Служебная проверка проводится в течение одного месяца (ч. 6 ст. 59). Срок антикоррупционной проверки составляет до двух месяцев и может быть продлен еще на месяц (п. 12 Положения). На период проведения проверки государственный служащий может быть отстранен от замещаемой должности с сохранением денежного содержания.

На наш взгляд, приведенный анализ свидетельствует об отсутствии принципиальных различии между двумя рассмотренными видами проверки в отношении государственного служащего. Основное отличие обусловлено тем, что служебная проверка устанавливает, как правило, «внутренние» факты, а антикоррупционная проверка требует выяснения фактов, не относящихся к служебной деятельности проверяемого лица и вообще находящихся вне компетенции государственного органа (доходы государственного служащего, мотивы личной заинтересованности в конфликте, осуществление предпринимательской деятельности и др.). Таким образом, вполне обоснован увеличенный срок антикоррупционной проверки и дополнительные полномочия кадровых служб по истребованию информации (включая запросы в правоохранительные органы, инициирование оперативно-розыскных мероприятий и т.д.). Субъекты проверки, подлежащие установлению обстоятельства, основания, правовое положение проверяемого государственного лица практически не отличаются. Вследствие этого мы еще раз подчеркнем обозначенную позицию о необходимости включения в Федеральный закон о государственной гражданской службе (а также законы об иных видах государственной службы) статью об антикоррупционной проверке, по структуре и содержанию соответствующей ст. 57 о служебной проверке.

Антикоррупционная проверка может проводиться не только в отношении государственных служащих, но и лиц, претендующих на замещение должностей государственной службы. При этом имеются незначительные различия в правовом положении лица (например, оно не может быть отстранено от замещаемой должности на время проверки), а в докладе может быть сделано предложение о назначении гражданина на должность или отказе от нее. Кроме того, круг обстоятельств, подлежащих установлению, естественным образом сужается (исключается, в частности, вина). Представляется, что такая проверка могла бы регулироваться отдельным положением, что упростило бы задачу с точки зрения юридической техники.

По результатам антикоррупционной проверки в отношении государственного служащего представляется доклад, в котором может содержаться одно из следующих предложений (п. 28 Указа Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065):

  • - об отсутствии оснований для применения к государственному служащему мер юридической ответственности;
  • - о применении к государственному служащему мер юридической ответственности;
  • - о представлении материалов проверки в соответствующую комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.

Соответственно, должностное лицо, назначившее государственного служащего на должность федеральной государственной службы, рассмотрев доклад, принимает одно из следующих решений (п. 31 Указа Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065):

  • -применить к государственному служащему меры юридической ответственности;
  • - представить материалы проверки в соответствующую комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.

Здесь видится технический недостаток нормативного акта, поскольку, очевидно, что представитель нанимателя вправе также не привлекать государственного служащего к юридической ответственности при отсутствии на то оснований. По нашему мнению, представитель нанимателя не должен обладать свободой воли в принятии решений, а обязан согласиться с предложением кадровой службы, поскольку предоставление ему дискреционных полномочий в этом вопросе явно не содействует противодействию коррупции. К сожалению, это противоречит принципам единоначалия и персональной ответственности на государственной службе. Одно из возможных решений заключается в том, чтобы изначально возложить антикоррупционную проверку на конфликтную комиссию, которая не находится в иерархическом подчинении представителя нанимателя.

В Постановлении не говорится о том, представляет ли кадровая служба предложения о конкретных мерах дисциплинарной ответственности или решение целиком находится в компетенции представителя нанимателя (в отличие от предложений конфликтной комиссии).

Как отмечалось выше, нормативные правовые акты и правоприменительная практика содержат противоречивые указания и на обязательность применения конкретных мер, в частности, увольнения в связи с утратой доверия за совершение деяний, предусмотренных ст. 59.2.

Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. № 431-ФЗ ст. 59.3 Закона о государственной гражданской службе была дополнена ч. 3.1, согласно которой взыскание в виде замечания может быть применено к гражданскому служащему при малозначительности совершенного им коррупционного правонарушения на основании рекомендации комиссии по урегулированию конфликтов интересов.

Текст законопроекта, внесенный в Государственную Думу РФ, содержал иную формулировку, позволяющую прояснить смысл данной нормы: «применение взыскания в виде замечания или выговора только на основании рекомендации соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (аттестационной комиссии)». Другими словами, норма элиминирует дискреционные полномочия представителя нанимателя, запрещая назначать взыскание в виде замечания за совершение правонарушений в сфере противодействия коррупции за исключением случая малозначительности правонарушения. Данная норма вызвана к жизни ситуацией, когда замечание является наиболее распространенной мерой ответственности, применяемой представителем нанимателя за правонарушения, предусмотренные ст. 59.1 и 59.2. Однако исключение из формулировки слова «только» при сохранении слов «может быть применено», на наш взгляд, обесценивает норму.

С данной нормой связан и ряд других вопросов.

Во-первых, понятие малозначительного коррупционного правонарушения с трудом поддается однозначному толкованию, хотя разделение таких правонарушений на более и менее серьезные с дифференциацией санкций за их совершение заслуживает только одобрения. Понятие малозначительности долгое время вызывает споры в правоприменительной практике по делам об административных правонарушениях. С.А. Бессчасный и И.М. Будлов, комментируя решения судов об освобождении от административной ответственности в связи с малозначительностью проступка, указывают, что «поскольку совершенное должностным лицом административное правонарушение посягает на охраняемые законом отношения в области противодействия коррупции, поэтому такое правонарушение по своему характеру не может быть признано малозначительным». В этой связи представляется более обоснованной позиция С.К. Илия, который предлагает, помимо понятия малозначительного коррупционного проступка, ввести и понятие тяжкого коррупционного проступка, за которое возможно только увольнение. На наш взгляд, понятия тяжкого коррупционного проступка было бы достаточно самого по себе, более того, предпосылки для этого явным образом заложены в ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе. Законодатель должен лишь устранить неоднозначность толкования закона.

Во-вторых, помимо малозначительности деяния, необходима рекомендация конфликтной комиссии, причем Закон не указывает, может ли комиссия, установив малозначительность деяния, рекомендовать иную меру ответственности. Деятельность конфликтной комиссии регулируется Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». В соответствии с п. 3 Положения, утвержденного данным Указом, основной задачей комиссий является содействие государственным органам в обеспечении государственными служащими требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, а также в осуществлении в государственном органе мер по предупреждению коррупции. Государственная комиссия привлекается руководителем государственного органа в случае соответствующего решения кадровой службы по результатам антикоррупционной проверки (п. 16 Положения). Комиссия правомочна рекомендовать руководителю государственного органа применить к государственному служащему конкретную меру ответственности, например, если ей установлено, что сведения, представленные государственным служащим, являются недостоверными и (или) неполными (п. 23, 25.1). В законодательстве не содержится прямого ответа на вопрос, в каких случаях передача материалов проверки в комиссию является обязательной. В связи с появлением нормы о малозначительности деяния можно заключить, что законодатель рекомендует привлекать комиссию, как минимум, в тех случаях, когда факт совершения правонарушения установлен, но в качестве меры ответственности предлагается наиболее мягкое взыскание. По нашему мнению, иные основания привлечения конфликтной комиссии к антикоррупционной проверке также должны быть закреплены нормативно.

В-третьих, в своем текущем виде норма ч. 3.1 ст. 59.3 не решает проблему мягкости наказания за коррупционные правонарушения, просто вместо замечания будет назначаться выговор.

С.Е. Чаннов предложил понятие публичной дисциплинарной ответственности государственных служащих, которая должна наступать за совершение дисциплинарных проступков, посягающих на надлежащее функционирование государственной и муниципальной службы. По его мнению, этот вид ответственности должен базироваться на четырех предпосылках: установлении перечня соответствующих правонарушений, определении соответствия тяжести совершенного проступка и наложенного взыскания; большей дифференциации дисциплинарных взысканий, налагаемых на государственных и муниципальных служащих в зависимости от преследуемых при наложении целей; существенной элиминации дискреционных полномочий представителя нанимателя при наложении дисциплинарных взысканий. Ответственность за правонарушения в сфере противодействия коррупции относится к этой категории и должна, по нашему мнению, строиться на тех же принципах. В силу этого мы предлагаем отказаться от понятия малозначительности, устанавливаемой конфликтной комиссией, а при назначении взыскания опираться на виновность лица. В принципе мы видим только два подхода к определению малозначительности правонарушения — через причиненный ущерб или через отношение лица к своему деянию. В целях противодействия коррупции величина ущерба представляется малозначащим фактором, по сравнению с психологической установкой лица на совершение правонарушения. Если государственный служащий умышленно нарушает установленные антикоррупционным законодательством требования к служебному поведению, понимая значение своего проступка, то доверять такому государственному служащему нельзя, даже если реальный ущерб еще не нанесен. А это и есть вина. Соответственно, за умышленное совершение тяжких правонарушений в сфере противодействия коррупции, перечень которых содержится в специальной ст. 59.2, должно наступать увольнение в связи с утратой доверия. За умышленное совершение иных правонарушений в сфере противодействия коррупции должно быть предусмотрено взыскание в виде увольнения с государственной службы.

Срок для применения взысканий за совершение правонарушений в сфере противодействия коррупции составляет один месяц со дня поступления информации о совершении гражданским служащим коррупционного правонарушения. Однако в этот период не засчитываются: а) период временной нетрудоспособности гражданского служащего; б) период пребывания его в отпуске; в) периоды других случаев его отсутствия на службе по уважительным причинам (командировка, выполнение общественных обязанностей и др.); г) время проведения проверки и рассмотрения ее материалов комиссией по урегулированию конфликта интересов. Окончательный же срок (с учетом времени проведения проверки и отсутствия на службе по уважительным причинам) ограничен шестью месяцами со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения.

В соответствии с ч. 5 ст. 59.3 копия акта о применении к гражданскому служащему взыскания с указанием коррупционного правонарушения и нормативных правовых актов, положения которых им нарушены, или об отказе в применении к гражданскому служащему такого взыскания с указанием мотивов вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта. Закон не предусматривает оснований для продления срока вручения акта, в связи с чем возникают неопределенности. К примеру, что делать, если требование не выполнено по объективным причинам (например, государственный служащий заболел после издания приказа, но до вручения ему копии).

Наибольшие затруднения в правоприменении вызывает вопрос: на какую именно норму следует ссылаться в приказе об увольнении в случае применения к государственному служащему взыскания в виде увольнения с государственной службы в связи с утратой доверия? С одной стороны, норма ч. 4 ст. 59.3 прямо указывает, что в акте о применении к гражданскому служащему взыскания в случае совершения им коррупционного правонарушения в качестве основания применения взыскания указывается ст. 59.1 или 59.2 Федерального закона о государственной гражданской службе. Однако в ч. 2 ст. 33 Закон связывает увольнение с государственной гражданской службы с прекращением служебного контракта и освобождением от замещаемой должности гражданской службы. Данные юридические факты наступают одновременно со вступлением в силу соответствующего правового акта государственного органа. Наша позиция заключается в том, что увольнение в связи с утратой доверия следует рассматривать не как подвид собственно увольнения, а как основание для увольнения. Терминологическое противоречие данного постулата устраняется незначительной редакцией законодательства о государственной службе: например, п. 1 ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе может быть изложен в следующей редакции: «Гражданский служащий подлежит утрате доверия в случае...». Основания увольнения перечислены в ст. 33-41. Таким образом, ссылаться следует на подп. 1.1 п. 1 ч. 1 ст. 37. Именно по этому пути и идет в основном правоприменительная практика.

Таким образом, законодательство, регулирующее дисциплинарное производство по правонарушениям в сфере противодействия коррупции, в настоящее время содержит ряд пробелов и норм, допускающих неоднозначное толкование. При этом «неправильный ответ» на любой из обсуждавшихся вопросов может повлечь незаконность увольнения и восстановление на государственной службе.

Так, Л. обратился в суд с иском к управлению Министерства внутренних дел РФ по субъекту РФ, межмуниципальному отделу Министерства внутренних дел РФ о признании незаконным приказа об увольнении, восстановлении на службе, взыскании денежного довольствия за время вынужденного прогула. Решением районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам краевого суда, исковые требования Л. удовлетворены.

При разрешении спора судом установлено, что майор полиции Л., замещавший должность эксперта, уволен на основании п. 3 ч. 4 ст. 82 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с утратой доверия. Основанием для увольнения послужил доклад по результатам проведенной проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных майором полиции Л. В ходе проверки выявлено, что в справках о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных истцом за 2009-2011 гг., содержатся недостоверные и неполные сведения.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что факт представления неполных и недостоверных сведений о доходах за 2009-2011 гг. является грубым нарушением служебной дисциплины, в связи с чем при наложении дисциплинарного взыскания должен быть соблюден порядок привлечения сотрудника к дисциплинарной ответственности. Установив, что привлечение истца к дисциплинарной ответственности имело место по истечении шести месяцев со дня совершения дисциплинарных проступков по каждому случаю подачи недостоверных сведений и учитывая, что ранее за нарушение обязанности предоставить полные и достоверные сведения истцу было объявлено публично замечание в устной форме, суд пришел к выводу о незаконности увольнения Л. со службы.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ согласилась с указанными выводами и отметила, что судами первой и апелляционной инстанций правомерно был проверен порядок привлечения истца к дисциплинарной ответственности, а также указала, что увольнение за нарушение, допущенное истцом, возможно по двум основаниям: как за грубое нарушение служебной дисциплины, так и в связи с утратой доверия. При этом дисциплинарное взыскание не может быть наложено на сотрудника органов внутренних дел по истечении шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности — по истечении двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. Кроме того, за каждый случай нарушения служебной дисциплины на сотрудника органов внутренних дел может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание. Суд признал установленным, что дисциплинарное взыскание в виде увольнения наложено с пропуском шестимесячного срока, исчисляемого со дня совершения дисциплинарного проступка, в данном случае — со дня представления деклараций с недостоверными и неполными сведениями. Суд принял во внимание, что в августе 2012 г. за непредставление сведений за 2011 г. о находящемся в пользовании истца, его супруги и ребенка земельном участке истец уже был привлечен к дисциплинарной ответственности в виде замечания в устной форме, в связи с чем за то же нарушение служебной дисциплины он не мог быть повторно подвернут дисциплинарному взысканию в виде увольнения со службы.

Отдельно следует остановиться на часто возникающем вопросе об увольнении государственного служащего в связи с утратой доверия за коррупционное правонарушение, предусмотренное УК РФ или КоАП РФ, а именно происходит увольнение по ст. 37 или по ст. 39 Закона о государственной гражданской службе. Следует отметить, что приговор суда по уголовному или административному делу не служит основанием для увольнения в связи с утратой доверия. Как справедливо решил Псковской гарнизонный военный суд, «хотя должностными лицами воинской части проводилось административное разбирательство по выявленному коррупционному правонарушению, однако полномочий у данного должностного лица по проведению проверки в рамках профилактики коррупционных и иных правонарушений не имеется». Соответственно, в юридической литературе ответ на вопрос об основании увольнения ставится в зависимость от того, была ли проведена проверка в отношении государственного служащего.

На наш взгляд, сама постановка вопроса является некорректной. Увольнение в связи с утратой доверия может проводиться лишь за совершение правонарушений в сфере противодействия коррупции (но не коррупционных правонарушений в узком смысле), а антикоррупционная проверка проводится с целью установления достоверности и полноты представленных государственным служащим сведений, соблюдения требований к служебному поведению. Последнее подразумевает соблюдение требований и запретов, выполнение обязанностей, установленных с целью противодействия коррупции, а этот критерий не подлежит однозначному установлению (как было сказано в первой главе). Однако составы уголовных и административных правонарушений к таковым не относятся в любом случае, что нашло отражение, например, в п. 17 Указа Президента РФ № 821: комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины. В соответствии с п. 30 Положения о проверке, утвержденного Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 при установлении в ходе проверки обстоятельств, свидетельствующих о наличии признаков преступления или административного правонарушения, материалы об этом представляются в государственные органы в соответствии с их компетенцией. Таким образом, уличение государственного служащего в получении взятки, хищении, злоупотреблении служебным положением и ином коррупционном правонарушении в принципе не служит основанием дисциплинарного производства. Не случайно типовые случаи конфликта интересов, приведенные в Письме Минтруда России от 15 октября 2012 г. № 18-2/10/1-2088 никак не пересекаются с составами уголовных и административных правонарушений.

В связи с рассматриваемым вопросом обращает на себя внимание обстоятельство, что увольнение государственного служащего в связи с осуждением гражданского служащего к наказанию, исключающему возможность замещения должности гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также применением к гражданскому служащему административного наказания в виде дисквалификации относится Законом о государственной гражданской службе к обстоятельствам прекращения служебного контракта, не зависящего от воли сторон (ст. 39). В то же время утрата доверия включена в перечень оснований расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ст. 37).

Такое положение оправдано, если исходить из предположения, что утрата доверия субъективна. Однако в соответствии с нашей точкой зрения в целях эффективного противодействия коррупции утрата доверия должна рассматриваться как объективная характеристика государственного служащего, виновного в совершении правонарушения в сфере противодействия коррупции. Более того, исходя из сложившейся правоприменительной практики, за совершение таких правонарушений допускается применение различных взысканий вплоть до замечания. Ситуация, при которой представитель нанимателя признает государственного служащего утратившим доверие, но при этом не увольняет его, в соответствии с действующим законодательством невозможна. Представляется, что выбор места для данной нормы был обусловлен тем фактом, что именно наниматель (а не суд, например) принимает решение о применении к государственному служащему соответствующего взыскания. Однако следует разделять взыскание и расторжение служебного контракта, наступающее вследствие взыскания. По нашему мнению, и. 1.1 ч. 1 ст. 37 следует перенести в и. 6 ч. 2 ст. 39 не из-за логических соображений, а потому, что это позволит автоматически закрепить два следующих положения, которые представляются нам принципиальными:

  • - при применении к государственному служащему взыскания в виде утраты доверия он не может быть уволен, а подлежит увольнению;
  • - при увольнении государственного служащего в связи с утратой доверия он не включается в кадровый резерв.

Таким образом, рассмотрев систему ответственности государственных служащих за нарушения законодательства о противодействии коррупции с акцентом на основания и процедуры увольнения, мы установили взаимосвязь двух важнейших мер противодействия коррупции на государственной службе — лишения права занимать должности государственной службы и увольнения с государственной службы; проследили трансформацию первой из названных мер в контексте различных видов юридической ответственности — уголовной, административной (где лишение права занимать должности государственной службы представлено в виде дисквалификации) и дисциплинарной (новый антикоррупционный институт — утрата доверия). Это позволило нам рассмотреть данную меру комплексно, выявить ее сущностные признаки и определить ее место в антикоррупционном законодательстве. Данная мера ответственности выполняет не только карательную, но и пресекательную функцию, так как лишает государственного служащего совершать коррупционные правонарушения в дальнейшем, а также способствует ослаблению и разрушению коррупционных связей, в которых он мог принимать или принимал участие.

На основе комплексного исследования были выдвинуты предложения по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях и законодательства о дисциплинарном производстве на государственной службе с тем, чтобы объединить утрату доверия, административную дисквалификацию и уголовное наказание в виде лишения права занимать должности государственной службы в единую систему взаимосвязанных элементов. Кроме того, были сформулированы общие принципы разделения утраты доверия и увольнения с государственной службы как разных по действию и основанию мер дисциплинарной ответственности. Наконец, были детально проанализированы особенности дисциплинарного производства по правонарушениям в сфере противодействия коррупции, проведен сравнительный анализ с «классическим» дисциплинарным производством на государственной службе и выработаны предложения по гармонизации законодательства с целью использования накопленной теоретической базы и опыта правоприменения.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >