ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СФЕРЫ СЕРВИСА И ТУРИЗМА

Государственная политика на региональном уровне направлена на содействие туристской деятельности и создание благоприятных условий для ее развития, поддержание приоритетных направлений, формирование представления о регионе как благоприятном для развития туризма, осуществление поддержки и защиты туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

В рекомендациях Всемирной туристской организации (UN ]УТО) отмечаются следующие основополагающие функции государственной политики: маркетинг, координация туристской деятельности и развития, планирование, правовые вопросы и финансирование.

Целями государственного регулирования согласно Федеральному закону Российской Федерации от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее — ФЗ «Об основах туристской деятельности») являются охрана окружающей среды, развитие туристской индустрии, создание новых рабочих мест, создание условий для их деятельности. «Государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений».

Система задач государственного регулирования в сфере туризма предусматривает обеспечение прав граждан на отдых, развитие туристской индустрии, образование и патриотическое воспитание, охрану окружающей среды и сохранение культурных объектов, создание новых рабочих мест, рост доходов государства и граждан Российской Федерации (рис. 2).

Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего туризма, въездного туризма, социального туризма, детского туризма и самодеятельного туризма.

Задачи государственного регулирования туризма

Рис. 2. Задачи государственного регулирования туризма

в Российской Федерации

При этом государством используются следующие управленческие методы.

  • 1) определение приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;
  • 2) нормативно-правовое регулирование в сфере туризма;
  • 3) разработка и реализация федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма, в том числе путем предоставления прямых бюджетных инвестиций, субсидий, льготных кредитов на реализацию проектов развития туристской индустрии;
  • 4) содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках, определение приоритетных мероприятий по маркетингу и рекламе туристских регионов в целях повышения их привлекательности;
  • 5) защита прав и интересов туристов, в том числе оказание им экстренной помощи, а также обеспечения их безопасности;
  • 6) содействие кадровому обеспечению в сфере туризма;
  • 7) развитие научных исследований в сфере туризма;
  • 8) классификация объектов туристской индустрии;
  • 9) формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров;
  • 10) информационное обеспечение туризма;
  • 11) создание благоприятных условий для развития туристской индустрии;
  • 12) оказание государственных услуг в сфере туризма;
  • 13) взаимодействие с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти за пределами Российской Федерации;
  • 14) налоговое и таможенное регулирование;
  • 15) обеспечение доступа к туристскому региону, охрана туристских достопримечательностей.

Система государственного регулирования туризма в Российской Федерации опирается на две институциональные ветви власти: законодательную и исполнительную. Законодательная ветвь представлена Комитетом Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству, в исполнительной ветви основополагающая роль принадлежит Федеральному агентству по туризму (Ростуризм) в структуре Министерства культуры Российской Федерации (рис. 3).

Федеральный законом «Об основах туристской деятельности» определены полномочия органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований по созданию благоприятных условий для развития туризма.

Международный опыт государственного регулирования туристской деятельности показывает использование различных моделей:

  • 1) модель: американская — отсутствие центральной государственной туристской администрации, все вопросы решаются на местах на основе принципов рыночной «самоорганизации»;
  • 2) модель: европейская — решение общих вопросов развития туризма на уровне государства, преимущественно в области политики и координации маркетинговой деятельности;
  • 3) модель: азиатская — наличие сильного и авторитетного центрального органа — министерства, значительные финансовые вложения в индустрию туризма, инвестирование туристской инфраструктуры.

Комитет Государ-ственной Думы по экономической политике

Федеральное агентство по туризму

Министерство здравоохранения и социального развития

Министерство спорта и молодежной политики

Туристская

админист

рация

субъектов

РФ

Муниципальные (районные) органы координации туристской деятельности

___

Министерство природных ресурсов и экологии

Министерство

транспорта

Федеральное агент-

Министерство

ство по управлению

экономического

особыми экономи-

развития

ческими зонами

Рис. 3. Система государственного регулирования туризма

в Российской Федерации

В сфере туризма особое значение имеет деятельность общественных организаций и профессиональных объединений. В зависимости от состава членов, их статуса и представительства, а также уставных целей и задач туристские организации квалифицируются как:

  • - всемирные, региональные и национальные;
  • - официальные (межправительственные) и неофициальные;
  • - универсальные и специализированные.

Наиболее представительной, авторитетной и активно действующей организацией в сфере сотрудничества стран в области туризма является Всемирная туристская организация (UN WTO) — специализированное межправительственное учреждение системы ООН. В 1969 г. ООН приняла решение о создании Всемирной туристской организации, был принят ее Устав, и в 1975 г. состоялось первое учредительное заседание Генеральной ассамблеи UN WTO.

В настоящее время членами UN WTO являются 156 государств из всех регионов мира. Россия как правопреемник СССР является членом UN WTO с 1975 г. Кроме того, в соответствии с Уставом в нее вступили в качестве ассоциированных и присоединившихся членов (без права решающего голоса) 350 общественных и коммерческих структур, связанных с туристской деятельностью.

Высшим руководящим органом UN WTO является созываемая один раз в два года Генеральная ассамблея. Исполнительный совет является руководящим органом; штаб-квартира организации находится в Испании. В UN WTO насчитывается шесть региональных комиссий, и несколько специальных комитетов, образованных для разработки рекомендаций по управлению и содержанию программы работы.

Всемирная федерация ассоциаций туристских агентств (FUAA Г), насчитывающая в своем составе национальные ассоциации туристских агентств различных стран, выступает сторонником либерализации туристского бизнеса и защиты интересов туристских фирм.

Международная федерация туроператоров (IFTO), в которую входят ассоциации туроператоров и отдельные туроператорские фирмы, занимаясь общими вопросами развития международного туризма, особое внимание уделяет защите интересов туроператорского бизнеса.

Деятельность Всемирной ассоциации туристских агентств (WATА) направлена на развитие международных туристских поездок путем создания по всему миру агентств Ассоциации. Она осуществляет обмен технической и коммерческой информацией, координацию деятельности своих агентств, унификацию туристской документации.

Международная гостиничная ассоциация (IHA) объединяет предпринимателей гостиничного бизнеса разных стран в целях развития их сотрудничества в вопросах повышения качества услуг, внедрения современных технологий и стандартов обслуживания, повышения профессионализма гостиничного персонала и др.

Международная ассоциация воздушного транспорта (ТАТА) объединяет авиатранспортные предприятия (авиакомпании, аэропорты и др.), обслуживающие основные международные и внутренние линии. Ее основная задача заключается в развитии их сотрудничества с целью повышения качества обслуживания пассажиров.

Международная ассоциация конгрессного бизнеса (ICCА) объединяет организации, осуществляющие обслуживание участников международных и национальных конгрессов, конференций, симпозиумов и др.

Международное бюро по социальному туризму (BITS) и международное бюро молодежного туризма (BITEJ) объединяют туристские организации профсоюзных объединений и компании, занимающиеся молодежным туризмом с целью расширения их сотрудничества в развитии социального туризма.

Международный туристский альянс (ЛИТ) включает национальные автомобильные ассоциации, федерации и туристские клубы, объединяющие индивидуальных членов, или национальные федерации с целью развития автотуризма.

Туристская ассоциация Тихоокеанского региона (РАТА) — одно из наиболее многочисленных региональных объединений, в состав которого входят более 2200 членов из 64 стран, представляющих национальные правительственные туристские организации, транспортные и гостиничные ассоциации, туристские оптовые и розничные фирмы, а также различные организации, связанные с индустрией туризма.

Крупнейшими национальными туристскими ассоциациями являются Американское общество туристских агентов (АСТА), Ассоциация британских туристских агентов Франции (СНАВ), Союз канадских туристских ассоциаций (АКТА), Национальная испанская ассоциация, Союз немецких бюро путешествий (ДРВ), Австралийская федерация туристских агентов (АФТА), Японская ассоциация туристских агентов (ДЖАТА), Российский союз туринду-стрии (РСТ).

Выборочный анализ законов, связанных с развитием туризма в отдельных странах, также свидетельствует о различных государственных приоритетах. В Турции законом определены точные сроки регистрации недвижимости, выдачи лицензии, предоставления коммунальных услуг по льготным ценам. В Италии законом предусмотрено выделение финансовых средств отдельным областям. В Финляндии закон о туризме отсутствует, но подписан договор между Национальной ассоциацией по туризму и Управлением по защите прав потребителей.

В Российской Федерации законодательное регулирование сферы сервиса и туризма регламентируется следующими нормативно-правовыми актами:

  • 1. Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК РФ). Часть 3, введенный в действие Федеральным законом от 26.11.2001 № 147-ФЗ.
  • 2. Стратегия развития туризма в Российской Федерации до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.05.2014. № 941-р.
  • 3. Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2011 № 644.
  • 4. Федеральный закон от 14.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».
  • 5. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
  • 6. Федеральный закон «О защите прав потребителей» от 19.06.1995 №2-ФЗ.
  • 7. Федеральный закон «О рекламе» от 13.03.2006 № 38-ФЗ.
  • 8. Федеральный закон «О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации» от 15.08.1996 № 114-ФЗ.
  • 9. Государственные стандарты:
    • - ГОСТ Р 50681-2010. Туристские услуги. Проектирование туристских услуг;
    • - ГОСТ Р 56642-2015. Туристские услуги. Экологический туризм. Общие требования;
    • - ГОСТ Р 54604—2011. Экскурсионные услуги. Общие требования;
    • - ГОСТ Р 54605-2011. Услуги детского и юношеского туризма;
    • -ГОСТ Р 51185-2014.Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования;
    • - ГОСТ 30389-2013. Услуги общественного питания. Предприятия общественного питания. Классификация и общие требования.
  • 10. Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 11.07.2014 № 1215 «Об утверждении порядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, осуществляемой аккредитованными организациями».
  • 11. Налоговый кодекс Российской Федерации (далее — НК РФ). Часть 2, введенный в действие Федеральным законом от 05.08.2000 № 117-ФЗ.
  • 12. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
  • 13. Федеральные государственные образовательные стандарты.
  • 14. Приказ Федерального агентства по туризму Российской Федерации от 11.07.2007 № 66 «Об утверждении структуры региональной (муниципальной) программы развития туризма субъектов Российской Федерации».

Федеральным законом «Об основах туристской деятельности» введены поправки, предусматривающие следующие меры, направленные на поддержку туристской деятельности:

  • 1) создание объединения туроператоров в сфере выездного туризма «Турпомощь» для оказания экстренной помощи туристам за пределами Российской Федерации в случае невозможности исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором своих обязательств по договору. Объединение туроператоров в сфере выездного туризма является некоммерческой организацией, представляющей собой общероссийское объединение, которое основано на принципе обязательного членства юридических лиц, осуществляющих на территории РФ туроператорскую деятельность в сфере выездного туризма;
  • 2) содействие в организации эвакуации туриста из страны временного пребывания за счет средств резервного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма;
  • 3) формирование резервного фонда за счет взносов туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма.

Указанные взносы перечисляются в денежной форме в следующих размерах:

  • а) 50 тыс. руб. — для туроператоров, у которых показатель количества туристов в сфере выездного туризма за год составил не более чем 10 тыс. туристов включительно, а общая цена туристского продукта в сфере выездного туризма за предыдущий год составила не более чем 40 млн руб.;
  • б) 100 тыс. руб. — для туроператоров, у которых показатель количества туристов в сфере выездного туризма за год составляет не более чем 100 тыс. туристов включительно, за исключением туроператоров, указанных п. «а»;
  • в) 300 тыс. руб. — для туроператоров, у которых показатель количества туристов в сфере выездного туризма за год составляет более чем 100 тыс. туристов, но не более чем 500 тыс. туристов включительно;
  • г) 500 тыс. руб. — для туроператоров, у которых показатель количества туристов в сфере выездного туризма за год составляет более чем 500 тыс. туристов;
  • 4) установление размера финансового обеспечения ответственности туроператоров, который определяется договором или договорами страхования ответственности туроператора и (или) банковской гарантией или банковскими гарантиями и не может быть меньше:
    • - 500 тыс. рублей — для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего туризма или въездного туризма;
    • - 3% (на 2016 г.), с 2017 г. — 5% общей цены туристского продукта в сфере выездного туризма, но не менее чем 50 млн руб. — для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма;
  • 5) установление мер административной ответственности за правонарушения, совершенные туроператорами в сфере выездного туризма при осуществлении своей деятельности.

Федеральным законом «Об основах туристической деятельности» установлено, что реализация турпродукта осуществляется на основании договора, который заключается в письменной форме, в том числе в форме электронного документа, и должен соответствовать российскому законодательству.

Туристская путевка и туристский ваучер являются основными первичными документами.

Туристская путевка — документ строгой отчетности, подтверждающий факт передачи туристского продукта.

Туристский ваучер — документ, устанавливающий право туриста на услуги, входящие в состав тура, и подтверждающий факт их оказания.

Система взаимодействия субъектов туристской сферы представлена на рис. 4.

Авиакомпании, железные дороги, другие транспортные организации по доставке туристов к местам пребывания

Гостиница (мотель, кемпинг, гостевой дом, частные дома, турбазы и т.д.)

ОВИР, отделы виз посольств

Транспортные организации в местах пребывания туристов

Г иды-переводчики, экскурсоводы, сопровождающие, проводники и т.п.

Организации отдыха, питания, культуры, спорта, развлечения, образования и т.п.

Система взаимодействия субъектов туристской сферы

Рис. 4. Система взаимодействия субъектов туристской сферы

При производстве и реализации туристского продукта имеют место три типа договоров:

1. Договор на туристское обслуживание (реализацию туристского продукта) — договор между туристом и туроператором (ту-рагентом), предметом которого являются отношения между туроператором (турагентом) и туристом по оказанию (реализации) туристских услуг в составе комплексного туристского продукта. В случае заключения договора о реализации туристского продукта между турагентом и туристом или иным заказчиком ФЗ «Об основах туристской деятельности установлено, что турист в праве потребовать от турагента предоставления всех услуг, входящих в тур, независимо от того, кем эти услуги оказываются.

Данный тип договора является разновидностью договора возмездного оказания услуг (ст. 779 ГК РФ).

  • 2. Договоры между турфирмой и организациями туристской индустрии. Характер туристского обслуживания не позволяет, как правило, исполнителю (туроператору) лично выполнять все условия договора. Поэтому он вынужден поручать выполнение некоторых своих обязанностей третьим лицам (транспортным предприятиям, средствам размещения, предприятиям общественного питания, спорта, культуры и т.п.), оставаясь ответственным перед туристом за их выполнение.
  • 3. Отношения туроператора с турагентом регулируются агентскими договорами, а также договорами поручения и комиссии, которые близки по своей природе агентскому договору. Они должны составляться в соответствии с нормами, определенными в гл. 49, 51 и 52 ч. II ГК РФ. При этом туроператор поручает третьему лицу (турагенту) выполнение как юридических (заключение с туристом договора на оказание услуги от своего имени или от имени третьего лица), так и некоторых физических действий.

В зависимости от особенностей деятельности у турагента возникают различные обязательства перед потребителями туруслуг и разная степень ответственности за обеспечение оказания их потребителю.

Наиболее часто в этой группе договоров используется агентский договор (соглашение) — устанавливает взаимоотношения между туроператором (принципалом) и турагентом, который предусматривает передачу права на продажу туристских услуг от туроператора (принципала) к турагенту от имени и за счет туроператора (принципала).

В том случае, когда турпродукт реализуется турагентом на основании заключенного с туроператором договора поручения, ответственность лежит на туроператоре, от имени которого действует турагент.

Если деятельность осуществляется на основании договоров комиссии, обязательства перед потребителями возлагаются на ту-рагента, ибо в таком случае именно он и от своего имени заключает сделки с потребителями.

Контрольные вопросы

  • 1. Каковы направления государственной политики в области туризма и социально-культурной деятельности?
  • 2. Перечислите функции государственной политики, определенные Всемирной туристской организацией ({Ж УУТО).
  • 3. Оцените уровень государственной поддержки предприни-тельства в туризме в Российской Федерации в современных условиях.
  • 4. Какие методы и инструменты туристской политики предусмотрены ФЗ «Об основах туристской деятельности»? Какие рычаги предусмотрены в законах о развитии туризма на уровне субъектов РФ.
  • 5. Какие основные нормативно-правовые требования предъявляются к проектированию туристского продукта?
  • 6. Чем вызвана необходимость формирования системы регулирования туристской деятельности в Российской Федерации?
  • 7. Охарактеризуйте исторические процессы развития внутреннего туризма в России и в регионе (Приморский край, другие регионы Дальнего Востока).
  • 8. Как изменились приоритеты государства в этом вопросе? Используйте данные по развитию туристской сети, объемам обслуживания, финансированию внутреннего туризма.
  • 9. Приведите примеры организационной структуры управления туризмом в мировой практике, в Российской Федерации на федеральном, региональном и местном уровнях в Российской Федерации.
  • 10. Какими документами регулируется система отношений между производителями и потребителями в сфере туризма?
  • 11. Какие требования предъявляются к туроператорам в случае необходимости оказания экстренной помощи туристам?
  • 12. Какие размеры финансового обеспечения установлены для туроператоров?
  • 13. Какие размеры финансового обеспечения установлены для турагентов?
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >