ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Государственный финансовый контроль Российской Федерации и место в нем контроля за автономными учреждениями

Термин «контроль» часто употребляется в научной и практической деятельности. Разные авторы вкладывают различный смысл в категорию «контроль», и это является прежде всего следствием подхода к данному вопросу с точки зрения интересов представителей различных направлений исследования.

Специалисты теории управления выделяют три стадии управленческой деятельности: планирование и определение цели; организация выполнения принятого решения; контроль исполнения. Таким образом, они рассматривают контроль как заключительную стадию цикла управления, позволяющего сопоставить достигнутые результаты с запланированными.

С данной точкой зрения можно согласиться в том случае, если рассматривать контроль как процесс по проверке чего-либо. Однако, согласно данной точке зрения, процесс управления представляет собой смену циклов, и контроль представлен как заключительная стадия управления, тем самым упускается из виду то, что контроль, помимо прочего, сопровождает весь процесс управления, т.е. присутствует на каждой стадии управления, как минимум в виде самоконтроля. И с этой позиции правильнее было бы назвать контроль одной из функций управления.

Подобного мнения придерживаются Шохин С.О. и Воронина Л.И. [234]. Они полагают, что контроль может быть охарактеризован как одна из функций управления, представляющая собой систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить степень их реализации, наличие отклонений и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно проинформировать компетентные органы, способные принять меры к улучшению положения дел. Э.А. Вознесенский в своих трудах писал, что «контроль представляет собой одну из основных функций органов руководства и управления хозяйственным и культурным строительством, состоящую в систематической проверке объектов контроля» [100]. Такой взгляд на контроль, по нашему мнению, является более правильным.

Некоторые экономисты представляют контроль как форму или метод управления. С таким утверждением сложно согласиться. Форма управления представляет собой совокупность способов и приемов, с помощью которых можно управлять, управлять же посредством контрольных действий нельзя. Кроме того, контролю присущи собственные приемы и методы.

Ряд ученых рассматривают контроль с кибернетической точки зрения, т.е. контроль представляется как способ организации обратной связи между управляемой и управляющей системами. Подобной точки зрения придерживается Бурцев В.В. [81]. Однако такой взгляд на контроль описывает отношение между управляемой и управляющей системами, но не раскрывает сущности самого контроля.

Существует также правовая точка зрения на контроль, которая сводится к проверке различного рода регламентирующих решений. Файоль в своих трудах писал, что «контроль на предприятии состоит в проверке, все ли протекает согласно принятой программе, согласно данным приказаниям и установленным принципам». На наш взгляд, данный подход отражает основную суть контроля.

Подходы к определению категории «контроль» можно обобщить в табл. 1.1.1.

Таблица 1.1.1

Подходы к определению категории «контроль»

Концепции

Теория

управления

Кибернетический

подход

Правовой

подход

Содержа

ние

Контроль

рассматривается

как заключительная стадия управления, функция

управления, форма или метод управления

Контроль

рассматривается как способ организации обратной связи, с помощью которого управляющая система получает информацию об управляемой системе

Контроль представляет собой проверку различного рода регламентирующих решений

Авторы

Андреев В.Д., Ефимова Н.П., Белобжецкий И.А., Шохин С.О. и др.

Бурцев В.В.,

Белуха Н.Т.,

Васильева М.В. и др.

Криницкий Р.И., Афанасьев В.Г., Белый И.Н. и др.

Таким образом, сложно дать универсальную трактовку категории «контроль». Контроль является составной частью управленческого процесса, в котором он выступает элементом обратной связи, так как по его результатам производится корректировка ранее принятых решений и планов. Контроль дает возможность не только установить отклонения от правил, норм законодательства, но и определить причины этих отклонений, выявить должностных лиц, допустивших эти отклонения.

Контроль - это система наблюдения за процессом функционирования управляемого объекта и проверки его фактического состояния в целях выявления отклонений от принятых управленческих решений, оценки обоснованности и эффективности этих решений и результатов их выполнения, устранения неблагоприятных явлений и при необходимости информирования о них компетентных органов.

В экономической литературе выделяют такие понятия, как финансовый, экономический и хозяйственный контроль. В отношении

определения указанных видов контроля существует разброс мнений. Разные авторы вкладывают различный смысл в указанные понятия, в то же время некоторые авторы одинаково характеризуют различные виды контроля. Связано это прежде всего с тем, что объектами финансового, экономического и хозяйственного контроля выступают примерно одни и те же процессы, зафиксированные одной и той же системой сбора информации.

Например, Л.М. Аснин в своих трудах писал, что экономический контроль «проявляется в постоянной проверке исполнения решений законодательных органов и правительства на федеральном и местном уровне по экономическим и хозяйственным вопросам, осуществляемым специальным аппаратом квалифицированных специалистов» [56], тем самым отождествляя понятия экономического и хозяйственного контроля. Р.И. Криницкий определял хозяйственный контроль как «процесс наблюдения и проверки производственной и финансовохозяйственной деятельности предприятий, осуществляемый соответствующими субъектами управления с целью выявления отклонений от установленных параметров этой деятельности, устранения и предупреждения отрицательных явлений и тенденций» [173]. Некоторые ученые (Белобжецкий И.А., Криницкий Р.И.) оперируют понятием «финансовохозяйственный контроль», определяя его как систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объединений, учреждений, организаций и других подразделений материального производства и непроизводственной сферы с целью объективно оценить экономическую эффективность этой деятельности, установить законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций, сохранность социалистической собственности, выявить внутрихозяйственные резервы повышения эффективности производства и роста доходов государственного бюджета [63].

Если исходить из первичных составляющих, то хозяйственный контроль представляет собой контроль за всей хозяйственной деятельностью, экономический контроль - контроль за экономической деятельностью или контроль в экономической сфере. В свою очередь экономика представляет собой науку об общих законах экономического развития хозяйства, рассматривающая это хозяйство в развитии и во взаимосвязях с внешней средой, причем объектом изучения является хозяйство как система определенных отношений, направленных на рациональное использование ее производственных (материальных, трудовых и финансовых) ресурсов. Таким образом, экономический контроль - это контроль за процессами и отношениями, возникающими в ходе хозяйственной деятельности.

Как мы видим, деление контроля на хозяйственный и экономический достаточно условно. Понятие «экономический контроль» в какой-то степени шире понятия «хозяйственный контроль», но на микроэкономическом уровне их можно отождествить.

Если рассматривать хозяйство, т.е. совокупность производственных отношений, как систему, то можно выделить подсистемы, входящие в данную систему такие, как администрация, финансы, безопасность, производство и т.д. Таким образом, финансовая деятельность является одной из составных частей всей системы хозяйствования, т.е. отождествлять понятия «хозяйственный контроль» и «финансовый контроль» некорректно. По мнению автора, понятие «хозяйственный контроль» шире и включает в себя финансовый контроль, наряду с административным и организационно-техническим.

Таким образом, резюмируя все вышесказанное, авторская точка зрения заключается в следующем: на микроуровне хозяйственный контроль можно отождествить с экономическим контролем. В этом случае составляющими компонентами хозяйственного (экономического) контроля будут:

  • — административный контроль, или контроль за эффективностью и адекватностью функционирования системы управления;
  • — технологический контроль, или контроль за организацией и соблюдением технологии производственных процессов;
  • — финансовый контроль.

В отношении определения понятия «финансовый контроль» среди ученых нет единого мнения. Ряд авторов (табл. 1.1.2) отождествляют его с государственным, тем самым отрицая его возможность в негосударственном секторе экономики. Такой взгляд на финансовый контроль закрепился со времен плановой экономики, когда он ограничивался отношениями, возникающими при формировании и использовании централизованных и децентрализованных денежных фондов предприятий, и отношениями, возникающими в бюджетной сфере.

В последнее время имеется тенденция к распространению сферы действий финансового контроля на негосударственные финансы. По мнению большинства современных ученых, помимо бюджетной сферы объектами финансового контроля являются также отношения, возникающие в процессе деятельности различных экономических субъектов (табл. 1.1.2).

Таблица 1.1.2

Определения категории «финансовый контроль»

п/п

Определение

Автор

1

2

3

1

Финансовый контроль является формой реализации контрольной функции финансов, основу которой составляет движение финансовых ресурсов в фондовой и нефондовой формах.

В.Л. Тарасевич

2

Финансовый контроль - это контроль за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов.

Н.И. Химичева

3

Финансовый контроль - это составная часть государственного контроля, элемент всей системы экономического управления и планирования.

Д.А. Аллахвердян

4

Финансовый контроль - это наблюдение, определение и выявление фактического положения финансовых показателей деятельности по сравнению с заданными.

Л.А. Дробозина

5

Финансовый контроль - это совокупность форм, методов, приемов производства ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, объединений, организаций, учреждений; законности операций по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, сохранности собственности, правильности и своевременности выполнения финансовых обязательств перед бюджетом, государственными внебюджетными фондами; постановки бухгалтерского учета и достоверности отчетности.

И.В. Фирулин

6

Финансовый контроль - это проверка специально уполномоченными органами соблюдения участниками финансовых, денежных, кредитных, валютных операций требований законодательства, норм и правил, установленных государством и собственниками.

М.В. Мельник

7

Финансовый контроль необходимо рассматривать в двух аспектах: во-первых, как строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов, во-вторых, как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

Е.Ю. Грачева

8

Под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности.

А.Н. Козырин

9

Финансовый контроль определяется как контроль законодательных и исполнительных органов власти всех уровней, а также специально созданных учреждений, за финансовой деятельностью всех экономических субъектов: государства, предприятий и учреждений. Он включает контроль за соблюдением финансово-экономического законодательства в процессе формирования и использования денежных фондов, оценку эффективности финансовохозяйственных операций и целесообразности произведенных расходов. Финансовый контроль -стоимостный контроль, поэтому он осуществляется во всех сферах общественного воспроизводственного процесса и сопровождает весь процесс движения денежных фондов, включая стадию осмысления финансовых результатов.

Финансовый контроль является важнейшим элементом системы управления финансами, он служит формой реализации функций финансов и призван обеспечить интересы, права как государства, так и всех других экономических субъектов.

М.В. Романовский

По мнению автора, финансовый контроль представляет собой деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в виде денежных средств, а также эффективности и правильности их расходования.

Понятие «финансовый контроль» шире понятия «государственный финансовый контроль», более того, государственный финансовый контроль является частью финансового контроля и представляет собой контроль за формированием, распределением и использованием средств государственного бюджета.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25.07.1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) государственный финансовый контроль в Российской

Федерации включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101 -р (далее по тексту - Распоряжение Правительства РФ № 1101 -р) предлагается определить государственный финансовый контроль как «деятельность уполномоченных органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов), направленную на контроль:

  • — соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
  • — достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;
  • — экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Согласно приведенному определению областью государственного финансового контроля является исполнение бюджетного законодательства. За его рамками остаются налоговый, валютный, таможенный и другие виды контроля. Это противоречит нормам, установленным Указом Президента Российской Федерации от 25.07.1996 г. №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», в соответствии с которым «государственный финансовый контроль в Российской Федерации включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Государственный финансовый контроль возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Российской Федерации, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольноревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов».

Авторская точка зрения сводится к тому, что государственный финансовый контроль включает в себя контроль за соблюдением проводимой финансовой политики в стране в целом и не ограничивается лишь отношениями в бюджетной сфере. Автор предлагает разделить государственный финансовый контроль на бюджетный контроль и контроль за деятельностью, не связанной с бюджетной (или контроль в сфере внебюджетных отношений). При этом бюджетный контроль предлагается представить как вид государственного финансового контроля, осуществляемый в сфере бюджетных отношений, направленный на установление законности и экономической эффективности деятельности участников бюджетного процесса и соблюдения бюджетного законодательства. Другими словами, это контроль за законным, эффективным и целевым использованием средств государственного бюджета.

В свою очередь контроль за деятельностью, не связанной с бюджетной, представляет собой контроль за деятельностью лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, и включает в себя контроль за соблюдением налогового, таможенного, валютного законодательства и так далее.

В общем виде схема классификации финансового контроля, и в частности государственного финансового контроля, представлена на рис. 1.1.1.

Классификация финансового контроля и государственного

Рис. 1.1.1. Классификация финансового контроля и государственного

финансового контроля по видам

Таким образом, бюджетный контроль выступает разновидностью государственного финансового контроля. Вместе с тем законодательством не определено понятие бюджетного контроля. Однако при рассмотрении раздела 9 Бюджетного кодекса «Государственный и муниципальный контроль» возникают определенные сомнения в правильности трактовки базовых понятий: в указанном разделе

рассматриваются основы государственного финансового контроля, однако фактически в нем содержатся нормы, регламентирующие деятельность уполномоченных субъектов по осуществлению бюджетного контроля. По мнению автора, в Бюджетном кодексе логичнее было бы рассматривать именно бюджетный контроль. По аналогии с этим нормы, регламентирующие понятие налогового контроля, его форм, методов осуществления, полномочия налоговых и иных органов по осуществлению налогового контроля, содержатся в Налоговом кодексе; порядок осуществления таможенного контроля содержится в Таможенном кодексе, валютного контроля, в Федеральном законе № 173-ФЗ от 10.12.2003 г. «О валютном регулировании и валютном контроле», контроля в банковской сфере - Закон № 395-1 от 02.12.1990 г. «О банках и банковской деятельности» и т.д.

Целью государственного финансового контроля является обеспечение законности и эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и государственной собственности.

Значение государственного финансового контроля выражается в том, что при его проведении, во-первых, проверяется соблюдение всеми органами государственной власти и местного самоуправления, а также предприятиями, организациями, учреждениями, гражданами установленного законодательства, а во-вторых, проверяется эффективность и обоснованность совершаемых действий и их соответствие задачам государства. Таким образом, государственный финансовый контроль выступает одним из важнейших способов обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой политики.

В качестве задач бюджетного контроля можно выделить следующие:

  • 1) обеспечение соблюдения действующего законодательства в области бюджетного законодательства;
  • 2) обеспечение правильности формирования и использования финансовых ресурсов государства;
  • 3) обеспечение эффективного, целевого и рационального использования бюджетных средств;
  • 4) выявление резервов роста финансовых ресурсов, доходной базы бюджетов различных уровней;
  • 5) обеспечение своевременности платежей и расчетов;
  • 6) выявление финансовых злоупотреблений и расточительства и другие задачи.

Государственный контроль подразделяется на общегосударственный, осуществляемый органами государственной власти и управления, и ведомственный, осуществляемый контрольно-ревизионными

отделами министерств и ведомств за деятельностью подведомственных учреждений.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации выделяют три ветви власти: законодательную (представительную), исполнительную и судебную. Каждая из них выполняет свои функции, в том числе и в части бюджетных отношений. Кроме того, предметы ведения и полномочия органов государственной власти разделены на три составляющие: федеральные, субъектов Российской Федерации,

совместного ведения.

В связи с этим органы контроля, в зависимости от принадлежности к ветвям власти, делятся на органы парламентского контроля, контрольные органы исполнительной власти и независимые органы финансового контроля. В свою очередь, по вертикальному уровню власти они подразделяются на федеральные контрольные органы и контрольные органы субъектов Федерации.

Схематично органы государственного финансового контроля могут быть представлены так, как указано на рис. 1.1.2.

Г

О

с

У

Д

а

Р

с

т

в

е

и

ы

й

ф

и

н

а

н

с

о

в

ы

й

к

о

?

р

О

л

ь

р>

президентский

м

прсо

ср

V

—^

ши

га

р

контроль со стороны

законодательной

власти

Славное контрольное

управление Президента РФ

Главные распорядители

Министерство финонаю

Казначейство

Росфиннадзор

Цент вольный бонн

Комиссии соответствующего

уровня

Рис. 1.1.2. Классификация государственного финансового контроля

по субъектам

Отдельное место в системе государственного финансового контроля занимает ведомственный контроль. В системе государственного финансового контроля ведомственный контроль представляет собой контроль, осуществляемый специально уполномоченными на то органами исполнительной власти. Согласно пп. 11 п. 1 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности организуют и осуществляют главные распорядители бюджетных средств. Основные полномочия главных распорядителей состоят в распределении бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств, формировании и утверждении государственных (муниципальных) заданий и осуществлении контроля за соблюдением условий предоставления субсидий.

К органам бюджетного контроля в Российской Федерации относятся Счетная палата, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство и его территориальные управления, Федеральная служба финансовобюджетного надзора и его территориальные органы, контрольноревизионные службы органов власти, органы представительной власти субъектов Федерации; к органам государственного финансового контроля за деятельностью, не связанной с бюджетной, относятся Федеральная налоговая служба, Центральный банк и т.д.

Президентский контроль за состоянием государственных финансов в соответствии с Конституцией осуществляется путем подписания федеральных законов, издания указов и распоряжений по финансовым вопросам и т.д. Целью президентского контроля является обеспечение целостности экономического пространства страны, единства бюджетной и налоговой политики на всей ее территории. В состав Администрации Президента входит Главное контрольное управление, в полномочия которого входит право требовать от руководителей государственных органов, учреждений и организаций документы и информацию, необходимую для проведения проверок в соответствии с задачами Управления, привлекать к проверкам представителей правоохранительных органов и других специалистов, а также вносить предложения, сделанные по итогам проверок, на рассмотрение Президенту.

Финансовый контроль со стороны Совета Федерации и Государственной Думы осуществляется в процессе слушаний соответствующих вопросов на заседаниях. Законодательная власть получает сведения о состоянии государственных финансов через специально созданный контрольный орган - Счетную палату.

Деятельность Счетной палаты регулируется Федеральным законом от 11.01.1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (с последующими изменениями), в соответствии с которым Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения Российской Федерации, федеральные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, а также предприятия, организации, учреждения, банки, страховые организации и иные объединения, которые получают или используют средства из федерального бюджета или государственную собственность.

Задачи Счетной палаты сводятся к организации и осуществлению контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определению эффективности, целесообразности и обоснованности формирования доходов и расходов государства; финансовой экспертизе проектов федеральных законов и нормативных правовых актов; анализу выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовке предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом.

В системе исполнительной власти контрольными полномочиями наделены Федеральная служба финансово-бюджетного контроля и его территориальные управления, Министерство финансов, Федеральное казначейство, главные распорядители (распорядители) средств бюджета.

Полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее по тексту - Росфиннадзор) определены Бюджетным кодексом, постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 г. № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансовобюджетного надзора» (с последующими изменениями). Деятельность территориальных управлений Росфиннадзора в субъектах Российской Федерации регулирует Положение о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденное приказом Минфина Российской Федерации от 11.07.2005 г. № 89н (с последующими изменениями).

Органы Росфиннадзора имеют право проверять практически полностью деятельность федеральных учреждений, причем как основную, которая финансируется из федерального бюджета, так и внебюджетную (приносящую доход), поскольку доходы от платных услуг, оказываемых федеральными учреждениями, включаются в федеральный бюджет в размере 100%. Если же федеральное учреждение для осуществления своей деятельности кроме средств федерального бюджета получает финансирование из регионального или местного бюджета, то орган Росфиннадзора также имеет право их проверять.

Ревизии (проверки), проводимые органами Росфиннадзора, в отношении учреждений регионального или муниципального подчинения носят ограниченный характер и затрагивают вопросы использования средств федерального бюджета. Проверка использования средств и имущества региональных и местных бюджетов в компетенцию Росфиннадзора не входит.

Счетная палата, Росфиннадзор и его территориальные органы являются органами последующего контроля, т.е. они осуществляют проверку уже совершенных хозяйственных операций.

Органами, осуществляющими предварительный и текущий контроль, являются Министерство финансов и органы Федерального казначейства, находящиеся в его подчинении.

Министерство финансов, являясь органом исполнительной власти, организует исполнение федерального бюджета, а также осуществляет контроль за целевым использованием бюджетных средств. Минфин осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, финансового обеспечения государственной службы и т.д. В его ведении находятся Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора. Минфин осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета и средств внебюджетных фондов, контроль за формированием и сохранностью государственного фонда драгоценных металлов, контроль за качеством аудиторских проверок, страховой надзор и т.д.

Казначейство подчинено Министерству финансов. Его деятельность регулируется Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703. Казначейство осуществляет функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операции со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Задача Казначейства -предотвратить возможность нецелевого использования средств бюджета еще на стадии выделения средств и совершение расходов с соблюдением процедуры санкционирования и финансирования расходов.

Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением действующего налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью перечисления налогов в бюджет и внебюджетные фонды.

При перемещении товаров через таможенную границу контроль в сфере налогообложения осуществляют таможенные органы, к полномочиям которых также относится валютный контроль.

В целях обеспечения соблюдения законодательства в области страхования государственный контроль (страховой надзор) проводится Федеральной службой страхового надзора Минфина Российской Федерации.

На Центральный банк, как орган государственного управления, возложены функции по контролю за деятельностью коммерческих банков и других кредитных организаций. Помимо этого, Центральный банк осуществляет контроль за денежным обращением и соблюдением законодательства о валютном регулировании.

Отдельной классификацией государственного финансового контроля является его деление в зависимости от органов, осуществляющих его, на внешний и внутренний.

Согласно Распоряжению Правительства РФ № 1101 -р, «под внешним государственным (муниципальным) финансовым контролем предлагается понимать финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами и созданными ими органами государственного (муниципального) финансового контроля, под внутренним государственным (муниципальным) контролем финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти (местными администрациями)».

Таким образом, по отношению к объекту контроля внешний государственный финансовый контроль можно определить как контроль со стороны высших контрольных органов, т.е. органов государственного финансового контроля, создаваемых законодательной властью. Поскольку для высших контрольных органов функция государственного финансового контроля является основной, и она не смешивается с другими функциями, такими как организация и управление государственными средствами, поэтому данный контроль называется внешним.

Объектами внешнего государственного контроля является вся система организации и управления государственными средствами, а также система внутреннего контроля. То есть контролируется система государственных финансов, организуемых и управляемых исполнительной властью, а также система внутреннего финансового контроля.

В свою очередь внутренний государственный контроль представляет собой контроль со стороны органов исполнительной власти за полнотой поступления бюджетных средств, а также их эффективным и целевым использованием.

Различия между внутренним и внешним государственным контролем представлены в табл. 1.1.3.

Таблица 1.1.3

Характерные черты внутреннего и внешнего государственного

финансового контроля

Признаки

Внутренний государственный финансовый контроль

Внешний государственный финансовый контроль

1

2

3

1. Цель

Проверка эффективности и целевого характера использования бюджетных средств, законности совершаемых хозяйственных операций, полноты и достоверности их отражения в учете и отчетности

Оценка достоверности финансовой отчетности, подтверждение соблюдения требований действующего законодательства, оценка деятельности органов исполнительной власти, оценка исполнения бюджетов

2. Объекты

финансового

контроля

Сфера хозяйственной деятельности, системы управления и внутреннего контроля

Средства бюджета и внебюджетных фондов, доходы от приносящей доход (внебюджетной) деятельности, система финансового учета и отчетности, проекты бюджетов, бюджетное законодательство

3. Субъекты

финансового

контроля

Органы контроля и должностные лица самой управляющей системы, специалисты, приглашенные в целях внутреннего контроля

Органы государственной власти, создаваемые законодательной властью

4. Отчетность

Перед руководством

Перед законодательной властью и обществом в целом

5. Формы

финансового

контроля

Ревизия, тематическая проверка, аудит(внутренний)

Внешний аудит бюджета, ревизия, тематическая

проверка

6. Периодичность

контроля

Непрерывный

Периодичный

7. Организация работы

Выполнение конкретных заданий руководства

Определяется самостоятельно исходя из общепринятых норм, принципов, правил и процедур осуществления внешнего государственного финансового контроля

8. Методы

финансового

контроля

Могут быть одни и те же при решении одинаковых задач (например, проверка целевого использования бюджетных средств). Различия могут быть в степени точности и

детальности

Рассмотрим далее формы, виды и методы контроля. Андреев В.Д., Мельник М.В., Избицкий Л.М. в качестве методов контроля называют ревизию, проверку, обследование и анализ [53]. Родионов В.М., Шлейник В.И., Белобжецкий И.А. выделяют предварительный, текущий и последующий контроль в качестве форм контроля [65]. Маркелов Н.В., в свою очередь, считает, что формами контроля являются ревизия, обследование, анализ хозяйственной деятельности и инвентаризация [184]. Костина В.В. причисляет ревизию, проверку, обследование, анализ, надзор и мониторинг к методам контроля. Подобный разброс мнений возникает, очевидно, из-за разных взглядов на такие первичные понятия, как «форма», «метод», «вид».

Н.Г. Белов в своем труде «Контроль и ревизия в сельскохозяйственных предприятиях» пишет, что «понятие форма контроля включает аспекты, означает технику проведения его» [69]. Он выделяет

различные формы контроля в зависимости от признака, лежащего в основе того или иного методологического подхода. К таким признакам он относит: время проведения контроля, источники контрольных данных и способы его осуществления.

В данном случае признаки классификации видов контроля неоправданно рассматриваются как критерии для дифференциации его форм, причем последние отождествляются с техникой контрольных действий. Подобное толкование противоречит философской трактовке категории «форма» как способ организации и выражения содержания предмета или явления.

Белобжецкий И.А. в качестве форм контроля выделяет ревизию, тематическую проверку, счетную проверку отчетности [65]. Очевидно, можно согласиться с ним применительно к государственному финансовому контролю, при этом добавив в приведенный перечень внутренний аудит.

Слово «метод» означает систематизированную совокупность действий, необходимых для решения конкретных задач и достижения поставленных целей. Все методы можно разделить на две группы:

  • 1) общенаучные, к которым относятся анализ, синтез, индукция, дедукция, моделирование, эксперимент и т.д.;
  • 2) специфические, или собственные методы, к которым относятся инвентаризация, контрольные обмеры, контрольные запуски, экспертизы, опросы (устные и письменные), арифметические и формальные проверки, способ обратного счета и др.

Рассмотрим виды государственного финансового контроля. Категорию «вид» можно интерпретировать как подчиненное понятие, которое обладает свойствами более общего понятия, но отличается от других видов специфическими свойствами.

Группировка видов контроля по классификационным признакам представлена на рис. 1.1.3.

  • 1. По времени осуществления:
  • 1.1. Предварительный, или перспективный, который предшествует выполнению хозяйственной операции с целью предотвращения негативных последствий, могущих возникнуть в результате этой операции. Предварительный государственный финансовый контроль осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по финансово-хозяйственным вопросам
  • 1.2. Текущий, или оперативный, который осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
  • 1.3. Последующий, или ретроспективный, который проводится в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
  • 2. По признаку полноты проверки:
  • 2.1. Сплошной, который охватывает все без исключения хозяйственные операции;
Группировка видов государственного финансового контроля

Рис. 1.1.3. Группировка видов государственного финансового контроля

по классификационным признакам

  • 2.2. Выборочный, который основывается на выборке. Он заключается в том, что проверяются не все хозяйственные операции, а лишь некоторые. При этом следует исходить из возможности распространения результатов выборочной проверки на все аналогичные хозяйственные операции;
  • 2.3. Сквозной, который сопровождает осуществление всех бизнес-процессов от начала до конца.
  • 3. По способу проверки:
  • 3.1. Документальный контроль, основывающийся на проверке документов, бухгалтерских записей. На основании этого устанавливается законность и целесообразность произведенных хозяйственных операций;
  • 3.2. Фактический контроль, который осуществляется путем обмера, взвешивания, пересчета и других аналогичных процедур с целью установления действительного состояния объекта проверки.
  • 4. По периодичности:
  • 4.1. Постоянный, осуществляемый непрерывно;
  • 4.2. Периодически возобновляемый, осуществляемый через определенные промежутки времени;
  • 4.3. Внезапный, сроки проведения которого не должны быть известны заинтересованному лицу.
  • 5. По отношению к проверяемому объекту:
  • 5.1. Внешний государственный контроль, осуществляемый контрольными органами законодательной власти;
  • 5.2. Внутренний государственный контроль, осуществляемый контрольными органами исполнительной власти.
  • 6. По организационным формам:
  • 6.1. Ведомственный;
  • 6.2. Вневедомственный.

Ведомственный контроль - контроль со стороны министерств, ведомств и других объединений за деятельностью подведомственных им организаций.

Вневедомственный контроль - это контроль со стороны органов общей и специальной компетенции (налоговых органов, органов страхового надзора и т.д.).

  • 7. По области осуществления государственного финансового контроля:
  • 7.1. Бюджетный (контроль в сфере бюджетных отношений, направленный на установление законности и экономической эффективности деятельности участников бюджетного процесса и соблюдения бюджетного законодательства);
  • 7.2. Контроль за деятельностью, не связанной с бюджетной (контроль за деятельностью лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса).
  • 8. По субъектам контроля:
  • 8.1. Президентский, осуществляемый главным контрольным управлением Президента РФ;
  • 8.2. Контроль со стороны исполнительной власти, осуществляемый Министерством финансов, Казначейством, Росфиннадзором, главными распорядителями, а также Центральным банком;
  • 8.3. Контроль со стороны законодательной власти, осуществляемый Счетной палатой и комиссиями соответствующего уровня.

Основная проблема организации и осуществления государственного финансового контроля, и в частности внутреннего контроля в государственном секторе, заключается в слабости его законодательного регулирования. Единственным нормативным документом, в котором четко прописано деление государственного контроля на внутренний и внешний, является Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2012 г. № 1101 -р, однако сроки осуществления данной Программы прошли, но фактически на сегодняшний день она не выполнена.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >