Актуальные вопросы контроля за автономными учреждениями

Согласно статье 120 Гражданского кодекса Российской Федерации все учреждения можно разделить на две группы:

  • — частные;
  • — государственные и муниципальные.

Среди государственных и муниципальных учреждений выделяют бюджетные, казенные и автономные. Определение автономного учреждения дано в статье 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее по тексту - Закон № 174-ФЗ). Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.

Автономное учреждение является юридическим лицом, оно может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, выступать истцом и ответчиком в суде. Оно может создаваться путем учреждения либо путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

Решение об учреждении нового автономного учреждения на базе имущества, находящегося федеральной собственности, принимает Правительство Российской Федерации на основании предложения органов исполнительной власти.

Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения (бюджетного либо казенного) принимает орган исполнительной власти, в ведении которого находится данное учреждение. В частности, Минобразования будет принимать решение о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих учреждений в отношении тех из них, которые находятся в его ведении.

Автономное учреждение сочетает в себе два направления деятельности:

  • — государственная некоммерческая деятельность;
  • — предпринимательская и иная приносящая доход деятельность.

Государственная некоммерческая деятельность связана с выполнением государственного (муниципального) задания. Порядок формирования задания определен в постановлении Правительства РФ от 18.03.2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания».

Учредитель формирует и утверждает государственное задание в соответствии с видами деятельности, утвержденными в уставе автономного учреждения. Автономное учреждение, в свою очередь, не вправе отказаться от выполнения государственного задания.

Финансирование государственного (муниципального) задания осуществляется в виде субсидий, выделенных из соответствующего бюджета. При определении размера финансового обеспечения учитываются расходы на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, на уплату налогов, объектом обложения которых выступает указанное имущество, в том числе земельные участки, а также расходы на проведение мероприятий, направленных на развитие автономного учреждения (перечень указанных мероприятий определяет учредитель).

Уменьшение объема субсидий, выделенных на выполнение государственного задания, может быть только в случае уменьшения самого государственного задания.

Помимо выполнения государственного (муниципального) задания, автономное учреждение имеет право заниматься иными видами деятельности, которые служат достижению целей, ради которых создано данное учреждение, и соответствуют им.

Автономные образовательные учреждения могут заниматься следующими видами приносящей доход деятельности:

  • — оказание платных образовательных услуг;
  • — оказание услуг по подготовке специалистов в короткие сроки (ведение краткосрочных курсов по подготовке специалистов);
  • — оказание платных услуг производственными мастерскими;
  • — типографские услуги и т.д.

Вся прибыль, полученная от приносящей доход деятельности, остается в распоряжении самого автономного учреждения. Учреждение самостоятельно распоряжается полученными доходами, расходование

средств должно отвечать уставным целям. Учредитель не вправе контролировать расходование средств, полученных от приносящей доход деятельности, в компетенцию учредителя входит лишь контроль за выполнением государственного (муниципального) задания.

Автономное учреждение, в отличие от бюджетного, имеет право привлекать заемные средства, а также участвовать в уставных капиталах других организаций. Сравнительная характеристика деятельности автономных и бюджетных учреждений приведена в табл. 1.2.1.

Сравнительная характеристика деятельности автономного

и бюджетного учреждения

Таблица 1.2.1

Параметры

Бюджетное

учреждение

Автономное учреждение

1

2

3

Бюджетное

финансирование

Сметное финансирование

Финансирование выполнения государственного (муниципального) задания

Направления

деятельности

Помимо бюджетной деятельности вправе заниматься приносящей доход деятельностью. Весь доход, полученный от приносящей доход деятельности, поступает в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ

Помимо выполнения государственного (муниципального) задания вправе заниматься приносящей доход деятельностью. Вся прибыль, полученная от приносящей доход деятельности, остается в распоряжении самого учреждения

Степень самостоятельности в

расходовании бюджетных средств

  • 1. Бюджетные средства расходуются строго по статьям на цели, утвержденные сметой доходов и расходов.
  • 2. Переброс денежных средств с одной статьи на другую возможен лишь при согласовании с учредителем.
  • 3. При расходовании бюджетных средств учреждение обязано применять нормы законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд
  • 1. Учреждение использует средства субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания самостоятельно на свое усмотрение.
  • 2. Учреждение может не применять нормы законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд

Получение доходов и исполнение расходов

Через территориальные органы Федерального казначейства

Через кредитное учреждение, выбранное самостоятельно

Количество сотрудников и размер оплаты труда

Количество сотрудников определяется в

соответствии со

штатным расписанием,

согласованным с учредителем. Оплата труда производится с учетом отраслевых

систем оплаты труда

Количество сотрудников и размеры оплаты труда определяются учреждением самостоятельно в соответствии с кадровой политикой и размером доступных финансовых ресурсов

Назначение и освобождение от

должности

руководителя

учреждения

Осуществляется руководителем

Распоряжение средствами, полученными от приносящей доход деятельности

Средства, полученные от оказания платных

услуг, поступают в соответствующий бюджет. Расходование указанных средств производится строго по

смете доходов и расходов от приносящей доход деятельности, утвержденной учредителем

Средства, полученные от оказания платных услуг, поступают в распоряжение самого учреждения, их расходование осуществляется учреждением самостоятельно

Возможность привлекать заемные средства

Бюджетное учреждение не вправе привлекать заемные средства, брать банковские кредиты

Такая возможность предусмотрена

Ежегодная

аудиторская проверка

бухгалтерской

отчетности

Не обязательна

Ежегодная аудиторская проверка бухгалтерской отчетности может

проводиться по решению наблюдательного совета

Таким образом, за автономным учреждением, по сравнению с бюджетным, закреплено больше прав и свобод, оно более самостоятельно в отношении расходования финансовых ресурсов.

Однако такая самостоятельность влечет за собой появление определенных рисков (табл. 1.2.2).

Изменения в деятельности автономных учреждений по сравнению с бюджетными и риски, возникающие в связи с такими изменениями

Условия работы автономных

учреждений

Новые возможности

Риски

1. Финансирование из бюджета производится в форме государственного задания

Гарантии бюджетного финансирования остаются на три года

Возможно снижение государственного

задания

2. Право распоряжаться имуществом (за исключением особо ценного)

Автономное учреждение получает право более эффективно использовать имущество: заложить его, продать, внести в качестве вклада в уставный капитал

Риск потерять имущество в результате ошибок управления

3. Право самостоятельно

распоряжаться

полученными

доходами

Автономное учреждение самостоятельно распоряжается полученными доходами от предпринимательской деятельности

Риск неполучения

запланированной

прибыли

4. Право привлекать кредиты

Автономное учреждение может повысить эффективность деятельности за счет

привлечения заемных средств

Риск потери платежеспособности

Средством снижения рисков, возникающих в результате хозяйственной деятельности, выступает налаженная система контроля.

Контроль тесно связан с управлением. Управление без контроля не имеет смысла, а контроль без управления не существует. Контроль представляет собой способ организации обратных связей между управляющей и управляемой системами, в результате которых управляющая система получает сведения о состоянии управляемой системы и принимает управленческие решения. В этой связи, затрагивая вопросы контроля за деятельностью автономного учреждения, необходимо определить управляющую систему, с ее органами управления. Они и будут субъектом контроля.

Органами управления автономным учреждением, в соответствии с Законом № 174-ФЗ, выступают:

  • — учредитель автономного учреждения;
  • — руководитель автономного учреждения;
  • — наблюдательный совет;
  • — иные органы, предусмотренные законодательством и уставом автономного учреждения (общее собрание работников, ученый совет, художественный совет И Т.Д.).

Компетенции органов управления автономным учреждением представлены в таблице 1.2.3.

Таблица 1.2.3

Компетенции органов управления автономным учреждением

Органы )

травления автономным учреждением

учредитель

руководитель автономного учреждения

наблюдательный

совет

1

2

3

- утверждает устав

автономного

учреждения;

  • - рассматривает и одобряет предложения руководителя автономного учреждения о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и закрытии его представительств;
  • - реорганизация и ликвидация автономного учреждения, а также изменение его типа;
  • - утверждает передаточный акт или разделительный баланс;
  • - назначает ликвидационную комиссию и утверждает промежуточный и окончательный ликвидационные балансы;
  • - назначает руководителя автономного учреждения и отстраняет его от должности;
  • - рассматривает и одобряет предложения руководителя автономного учреждения о совершении сделок с имуществом

автономного учреждения (в случаях, предусмотренных законодательством);

- решает иные вопросы, предусмотренные закон одател ьство м

  • - текущее руководство деятельностью автономного учреждения;
  • - без доверенности действует от имени автономного учреждения, в том числе представляет его интересы и совершает сделки от его имени;
  • - представляет годовую бухгалтерскую отчетность наблюдательному совету для утверждения;
  • - утверждает штатное расписание автономного учреждения, план его финансовохозяйственной деятельности, регламентирующие деятельность автономного учреждения внутренние документы;
  • - издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками автономного учреждения

Рассматривает предложения учредителя или руководителя автономного учреждения:

  • - о внесении изменений в устав автономного учреждения;
  • - о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и закрытии его представительств;
  • - о реорганизации автономного учреждения или о его ликвидации;
  • - об изъятии имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления.

Рассматривает предложения руководителя автономного учреждения о:

  • - совершении сделок по распоряжению имуществом, которым автономное учреждение в соответствии с законодательством не вправе распоряжаться самостоятельно;
  • - совершении крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность;
  • - выборе кредитных организаций, в которых автономное учреждение может открыть банковские счета;
  • - об участии автономного учреждения в уставных капиталах других юридических лиц.

Также рассматривает

проект плана финансовохозяйственной деятельности, проекты отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении его плана финансовохозяйственной деятельности, годовую бухгалтерскую отчетность автономного учреждения, а также вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждения аудиторской

организации._

Руководитель осуществляет текущее руководство деятельностью учреждения, выступает без доверенности от имени учреждения, представляет его интересы, совершает сделки от имени учреждения, утверждает штатное расписание, план финансово-хозяйственной деятельности, издает приказ, распоряжения и иные регламентирующие деятельность учреждения внутренние документы, обязательные к исполнению и соблюдению всеми сотрудниками учреждения.

Наблюдательный совет является наиболее независимым и компетентным органом управления автономным учреждением. В его состав входят представители учредителя, представители исполнительных органов власти и местного самоуправления, представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В общей сложности количество членов наблюдательного совета не может быть менее пяти человек и не может превышать одиннадцать человек. Срок полномочий наблюдательного совета устанавливается уставом, но, в соответствии с законодательством, не может превышать пяти лет.

Количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления в наблюдательном совете не должно превышать одну греть от общего числа членов совета, и не менее половины представителей государственных органов и органов местного самоуправления, входящих в состав совета, должны составлять представители учредителя. В свою очередь, количество представителей трудового коллектива не может превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета.

Руководитель учреждения не может быть членом наблюдательного совета, но он может участвовать в заседаниях наблюдательного совета и имеет право совещательного голоса.

Таким образом, основной целью контроля со стороны учредителя автономного учреждения является проверка выполнения государственного (муниципального) задания, а также эффективности деятельности руководителя учреждения. Руководитель учреждения, в свою очередь, осуществляет контроль с целью получения сведений об эффективности деятельности самого учреждения. Наблюдательный совет выступает в качестве органа независимого контроля за финансовой деятельностью учреждения.

В автономном учреждении должна быть налажена эффективная система внутреннего контроля. Внутренний контроль - это непрерывный процесс, в котором задействованы все работники учреждения. Внутренний контроль должен осуществляться непрерывно.

Субъекты и объекты внутреннего контроля на уровне автономного учреждения представлены в табл. 1.2.4.

Таблица 1.2.4

Объекты и субъекты внутреннего контроля автономного

образовательного учреждения

Субъект контроля

Объект контроля

1

2

1. Руководитель

1. Контроль за соблюдением законодательства

2. Контроль за всей хозяйственной деятельностью

3. Образовательный процесс

4. Кадровая политика

5. Организационная структура учреждения

6. Эффективное использование имущества и денежных средств

7. Исполнение плана финансово-хозяйственной деятельности

2. Заместитель директора по непрерывному профессио-нальному образованию

1. Контроль выполнения плана приема студентов и учащихся

2. Контроль за назначением стипендий обучающимся

3. Контроль за учебным процессом

3. Отдел кадров

1. Кадровая политика

2. Контроль за движением контингента обучающихся

4. Юрист

1. Контроль за соблюдением законодательства

5. Главный бухгалтер

1. Контроль за соблюдением бюджетного и налогового законодательства

2. Контроль за своевременностью расчетов

3. Контроль за правильностью отражения информации в регистрах бухгалтерского учета

4. Контроль за государственными закупками

5. Целевое использование бюджетных субсидий

Продолжение табл. 1.2.4

6. Контроль за финансовой деятельностью учреждения

7. Контроль за подготовкой отчетности для внешних и внутренних пользователей

8. Подготовка и контроль исполнения плана финансово-хозяйственной деятельности

6. Экономист

1. Контроль за состоянием расчетов

2. Контроль за осуществлением государственных закупок

3. Планирование доходов и расходов и контроль исполнения бюджета

7. Бухгалтерия

1. Контроль за оформлением первичных документов

2. Контроль за соблюдением правил ведения бухгалтерского учета

3. Контроль за соблюдением должностных обязанностей и иных локальных нормативных актов

4. Контроль расчетов

8. Орган внутреннего контроля(внутренний контролер, ревизор)

1. Контроль за соблюдением законодательства

2. Контроль за соблюдением внутренних регламентирующих документов

3. Организационная структура

4. Кадровая политика

5. Контроль за правильностью оформления документации

6. Проведение инвентаризаций

7. Контроль за соблюдением требований к порядку составления, утверждения и исполнения плана финансово-хозяйственной деятельности

8. Контроль за состоянием учета

9. Контроль за правильностью составления отчетности

10. Анализ состояния расчетов

Наблюдательный совет автономного учреждения в какой-то степени осуществляет функции по внутреннему контролю. Однако контроль со стороны наблюдательного совета затрагивает лишь организацию деятельности учреждения. Внутренний контроль не должен ограничиваться лишь контролем за организационными аспектами, внутренний контроль - это непрерывный контроль за всеми процессами деятельности учреждения.

Учредитель автономного учреждения формирует государственное (муниципальное) задание, следовательно, в его компетенцию входит

контроль за полнотой исполнения задания. Руководитель, в свою очередь, исходя из собственных суждений, определяет наиболее правильные пути построения финансовой политики учреждения. Учредитель не может вмешиваться в хозяйственную деятельность учреждения, однако он вправе назначать на должность и отстранять от нее руководителя учреждения. Оценивая эффективность управления учреждением со стороны руководителя, учредитель контролирует выполнение государственного (муниципального) задания.

Таким образом, можно четко выделить два уровня управления:

  • — управление со стороны учредителя;
  • — управление со стороны руководителя.

Система контроля, в свою очередь, должна быть налажена на обоих уровнях управления. Возникает вопрос отнесения контроля на обоих уровнях к внутреннему либо внешнему.

По мнению автора, контроль на обоих уровнях в общем случае будет внутренним, поскольку мы имеем единую систему с вертикальными связями управления. В частном же случае, рассматривая автономное учреждение обособленно от его учредителя, контроль со стороны учредителя по отношению к учреждению будет внешним. Подробнее вопросы организации двухуровневой системы внутреннего контроля за деятельностью автономных учреждений рассмотрены в параграфе 2.3.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >