Контроль за системой бухгалтерского учета государственными и ведомственными органами

При определении системы контроля за деятельностью автономных учреждений, по мнению автора, прежде всего необходимо исходить из того, что системы контроля имеют общие основы и принципы их создания и функционирования, единые для всех систем, независимо от сферы применения.

В параграфе 2.1 нами был сделан вывод том, что контроль присутствует на каждом этапе управления, но в то же время выступает самостоятельным этапом, завершающим процесс управления. Логика разделения контроля как отдельного этапа управления и как функции управления, сопряженной с остальными функциями, представлена на рис. 2.3.1.

Как самостоятельная функция управления контроль представляет собой завершающий этап управления, когда контролируются уже произведенные хозяйственные операции. То есть мы имеем дело с обособленной функцией управления, и такой контроль, скорей всего, можно причислить к внешнему. Однако тут имеет значение вопрос подотчетности. Если контроль осуществляется для целей менеджмента, то такой контроль будет внутренним, поскольку в этом случае мы имеем единую систему управления. Если же контроль будет осуществляться для вышестоящего органа либо для специальных органов, то такой

Логика внутреннего и внешнего контроля

Рис. 2.3.1. Логика внутреннего и внешнего контроля

контроль будет внешним, поскольку мы имеем две различные системы, одна из которых (вышестоящая организация) контролирует другую (учреждение). Однако опять же стоит оговориться: мы имеем две разные системы с позиции самого автономного учреждения - в этом случае, действительно, между учреждением и учредителем существует вертикальная связь. С позиции же учредителя это будет единая система, в которой учредитель имеет в своем подчинении несколько учреждений и контролирует их деятельность с целью управления (рис. 2.3.2).

При рассмотрении контроля как функции управления, сопряженной с остальными функциями, получаем, что контроль встроен в каждый этап управления - он осуществляется в процессе произведения хозяйственных операций. В этом случае мы имеем дело с внутренним контролем.

Управленческие связи

Рис. 2.3.2. Управленческие связи

Ответ на вопрос отнесения контроля в данном случае к внутреннему либо внешнему, по мнению автора, упирается в вопрос подотчетности, т.е. напрямую связан с наличием либо отсутствием вертикальных связей. При наличии таких связей контроль можно назвать внешним, а при отсутствии -внутренним. При рассмотрении системы автономных учреждений, имеющих общего учредителя (например, автономные образовательные учреждения, подведомственные Министерству образования), мы имеем ярко выраженные вертикальные связи. В нашем случае контроль со стороны учредителя по отношению к автономным учреждениям с позиции самого учредителя будет внутренним, а с позиции автономных учреждений такой контроль будет внешним.

Затрагивая вопросы внутреннего контроля, логичным будет прежде всего определить систему управления, т.к. контроль неразрывно связан с управлением, контроль без управления не существует, точно так же, как и управление без контроля будет неэффективным. Поскольку контроль организуется и осуществляется в целях эффективного управления, то управляющая система выступает в качестве основного субъекта контроля, т.е. система управления организует систему контроля: она может либо самостоятельно проводить процедуры контроля, либо возложить функции по контролю на определенное должностное лицо или создать специальную службу внутреннего контроля.

Согласно Закону № 174-ФЗ органами управления автономным учреждением выступают:

  • — учредитель автономного учреждения;
  • — руководитель автономного учреждения;
  • — наблюдательный совет;
  • — иные органы, предусмотренные законодательством и уставом автономного учреждения (общее собрание работников, ученый совет, художественный совет и т.д.)

Характеристика компетенции органов управления автономным учреждением в решении конкретных вопросов приведена в параграфе 1.3.

Руководитель автономного учреждения, исходя из собственных суждений, определяет наиболее правильные пути построения финансовой политики учреждения. Он осуществляет контроль за действиями должностных лиц, за полнотой и правильностью интерпретации поступающей информации.

Учредитель автономного учреждения, в свою очередь, является органом управления на более высоком уровне, он осуществляет контроль за эффективностью деятельности руководителя учреждения.

Таким образом, можно выделить два уровня управления: управление автономным учреждением со стороны руководителя и управление со стороны органа государственной власти (муниципалитета), являющегося учредителем автономного учреждения. Внутренний контроль должен быть организован на обоих уровнях. Очевидно, что контроль, организованный со стороны учредителя, не должен дублировать контроль, организованный внутри автономного учреждения.

На первом уровне (т.е. в самом автономном учреждении), по мнению автора, наиболее целесообразно будет возложить обязанности по осуществлению внутреннего контроля на главного бухгалтера либо заместителя директора по финансам (а при больших объемах деятельности, наличии филиалов и т.п. ввести в штат должность внутреннего контролера (ревизора)). Такое распределение обязанностей будет логичным в силу того, что вся информация о показателях деятельности учреждения накапливается в системах бухгалтерского и управленческого учета, именно бухгалтерская служба может и обязана интерпретировать всю поступившую информацию.

На наш взгляд, система внутреннего контроля, организованная в автономном учреждении, должна делать акцент на обеспечении сохранности государственной собственности, а также достоверности информации, отражаемой в бухгалтерской и налоговой отчетности. Эти функции могут быть реализованы путем проведения инвентаризаций наличия и движения имущества и обязательств учреждения, эффективности использования имущества, проверок первичных документов и регистров бухгалтерского учета, полноты обобщения информации и правильности ее отражения в отчетности (налоговой и бухгалтерской).

Учредителем автономного учреждения выступает орган исполнительной власти. В ведении учредителя находится не только одно автономное учреждение, а возможно, десятки учреждений. В силу

этого, на наш взгляд, на уровне учредителя можно организовать службу внутреннего контроля, которая в первую очередь будет оценивать систему внутреннего контроля, организованную в подведомственных автономных учреждениях, и на основании такой оценки принимать дальнейшие решения по организации контрольных мероприятий.

Контрольные мероприятия со стороны учредителя должны сводиться к проверке полноты выполнения государственного (муниципального) задания и эффективности управления автономным учреждением со стороны руководителя.

При организации службы внутреннего контроля на уровне учредителя не стоит исключать из внимания, что автономные учреждения помимо учредителя контролируют также финансовые органы внешнего контроля. К органам, полномочным осуществлять внешний финансовый контроль за деятельностью автономных учреждений, относятся Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы, созданные законодательными органами государственной власти и органами местного самоуправления, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство с их территориальными управлениями, а также аудиторские организации (при проведении аудита годовой бухгалтерской отчетности).

На сегодняшний день нечетко разграничены полномочия между различными контрольными органами, существует их дублирование. Из табл. 2.3.1 видно, что, при проведении проверок различными контрольными органами, фактически рассматриваются одни и те же вопросы, такие как исполнение плана финансово-хозяйственной деятельности, целевое использование субсидий, выделенных на выполнение государственного задания, правильность ведения бухгалтерского учета и составления отчетности.

Таблица 2.3.1

Направления проверок со стороны контролирующих органов

Направления

проверки

Мин

фин

Росфин-

надзор

Учре

дитель

1. Соответствие осуществляемой деятельности организации учредительным документам

+

+

+

2. Обоснованность расчетов к Плану финансово-хозяйственной деятельности

+

+

+

3. Исполнение статей расходов в соответствии с Планом финансовохозяйственной деятельности

+

+

+

4. Целевое расходование средств субсидии, выделенной на выполнение государственного задания

+

+

+

5. Обеспечение сохранности государственной собственности

+

+

+

6. Правильность ведения бухгалтерского учета и составления отчетности

+

+

+

7. Полнота и своевременность расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами

+

+

+

Таким образом, необходимо наладить информационное взаимодействие между контрольными органами внешнего контроля и службой внутреннего контроля, созданной на уровне учредителя с целью предотвращения выполнения одних и тех же контрольных функций. Схема взаимодействия органов контроля приведена на рис. 2.3.3.

Таким образом, при проведении ревизий и проверок автономных учреждений со стороны Министерства финансов и Федеральной службы финансовобюджетного надзора необходимо, очевидно, согласовывать план контрольных мероприятий. В свою очередь служба внутреннего контроля, созданная на уровне ведомств (на уровне учредителя), должна представлять отчеты о проведенных контрольных мероприятиях. Контроль со стороны СВК должен быть направлен на разработку и соблюдение внутренних стандартов организации своей деятельности, проверку правильности ведения учета и составления отчетности, соблюдение административных регламентов, а также организацию осуществления мер, направленных на повышение эффективности использования средств субсидий, выделенных автономным учреждениям для выполнения государственного задания.

Схема взаимодействия контрольных органов

Рис. 2.3.3. Схема взаимодействия контрольных органов

По мнению автора, на сегодняшний день имеются все предпосылки для создания эффективной системы внутреннего контроля за деятельностью автономных учреждений не только на уровне самих учреждений, но и на уровне учредителя:

  • — на законодательном уровне закреплена контрольная функция учредителя по отношению к подведомственным учреждениям;
  • — между учредителем и подведомственными учреждениями существуют вертикальные управленческие связи;
  • — необходимость реально существующего регламентированного органа внутреннего контроля;
  • — реальное выполнение отдельными структурными подразделениями учредителя функций, присущих внутреннему контролю;
  • — необходимость в консультировании по вопросам ведения учета и составления отчетности в сфере деятельности.

Однако, наряду с предпосылками, существуют и существенные проблемы внедрения механизма внутреннего контроля:

  • — отсутствует методика внедрения механизма внутреннего контроля в государственном секторе;
  • — отсутствует регламент создания службы внутреннего контроля в системе образовательных учреждений;

недостаточно практических разработок и исследований по вопросам внутреннего экономического контроля в системе автономных образовательных учреждений;

  • — отсутствие нормативно-правовой базы по данному вопросу;
  • — отсутствие методики проведения процедур внутреннего экономического контроля.

Согласно Закону № 174-ФЗ органом управления автономным учреждением также выступает наблюдательный совет. Наблюдательный совет является наиболее независимым и компетентным органом управления автономным учреждением. В его состав входят представители учредителя, представители исполнительных органов власти и местного самоуправления, представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. Руководитель учреждения не может быть членом наблюдательного совета, но он может участвовать в заседаниях наблюдательного совета и имеет право совещательного голоса.

В компетенцию наблюдательного совета входит рассмотрение следующих вопросов:

  • — предложения руководителя или учредителя о внесении изменений в устав учреждения;
  • — предложения о создании или ликвидации филиалов и представительств учреждения;
  • — рассмотрение и утверждение плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения;
  • — рассмотрение и утверждение по представлению руководителя годовой бухгалтерской отчетности, отчетов о деятельности автономного учреждения, об использовании имущества, об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности;
  • — выбор кредитной организации, в которой учреждение может открыть банковский счет;

,0(рвДИТ€|^

с-лу;« (1';нбну|Т||_1 сине ш: о ноту о п я

Организация внутреннего контроля в автономном учреждении

Рис. 2.3.4. Организация внутреннего контроля в автономном учреждении

Наблюда

тельный

совет

  • — выбор аудиторской организации для проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности;
  • — прочие вопросы, предусмотренные законодательством.

На наш взгляд, наблюдательный совет сложно назвать органом внутреннего контроля. Это скорей независимый орган, который осуществляет текущий контроль за принятием наиболее значимых управленческих решений. Хотя сложно назвать наблюдательный совет полностью независимым органом в силу того, что в его состав входят представители учредителя и органов государственной власти, которые, в свою очередь, принимают решение о формировании государственного задания и выделении субсидий для его выполнения. Кроме того, наблюдательный совет принимает решение по финансовым и хозяйственным вопросам деятельности учреждения путем голосования (большинством голосов).

Таким образом, организация внутреннего контроля за деятельностью автономного учреждения (рис. 2.3.4) представляет собой процесс внедрения двухуровневой системы внутреннего контроля - на уровне самого учреждения и на уровне учредителя. При этом наблюдательный совет не включается в систему внутреннего контроля, он представляет собой обособленный независимый орган, который принимает участие в принятии управленческих решений.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >