РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Анализ современного состояния разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ не будет в полной мере объективным без оценки тенденций развития данного вопроса в России. Именно от того, как осуществлялось разрешение проблем, с которыми сталкивалось правоприменение в процессе реализации законодательства в данной сфере, во многом зависело формирование той модели разграничения полномочий, которая сложилась в настоящее время.

В период СССР вопросы разграничения полномочий решались исключительно на конституционном уровне. Несмотря на то, что советские союзные республики по численности населения, размерам территории, уровню развития экономики значительно различались между собой, в Союзе ССР все они являлись равноправными, ни одна из них не пользовалась какими-либо привилегиями. Все союзные республики несли равные обязанности по отношению к Союзу, и каждая союзная республика имела одинаковую с другими республиками компетенцию, определенную как Конституцией СССР, так и конституцией данной республики.

Конституция СССР 1924 г. в гл. 1 определяла перечень предметов ведения СССР в лице его верховных органов, а в гл. 2 устанавливала границы суверенных прав союзных республик. Согласно гл. 2 суверенитет союзных республик был ограничен лишь в пределах, указанных в Основном Законе, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляла свою государственную власть самостоятельно; Союз ССР охранял суверенные права союзных республик. Таким образом, определяя предметы ведения Союза ССР, полномочия союзных республик регламентировались по принципу «все за исключением».

Конституция СССР 1936 г. применила ту же схему разграничения полномочий, что и Конституция СССР 1924 г., хотя объем компетенции Союза в ней был расширен. Кроме того, появилась сфера совместного ведения Союза и союзных республик, что проявилось в регламентации союзно-республиканских министерств СССР. А.И. Лепешкин, рассматривая вопросы разграничения компетенции между СССР и союзными республиками в соответствии с Конституцией СССР 1936 г., выделял три группы полномочий в Советском союзном государстве: 1) исключительные полномочия Союза ССР; 2) полномочия, составляющие сферу совместной деятельности Союза и союзных республик; 3) полномочия, являющиеся исключительной областью государственной деятельности союзных республик¹. Исключительные полномочия Союза ССР — это такие его права, которые осуществлялись только общесоюзными органами. По своему содержанию исключительные полномочия Союза составляли ядро его компетенции. Их юридическая особенность состояла в том, что они неотчуждаемы, т.е. не могли быть делегированы союзным республикам. Кроме того, по всем вопросам исключительного ведения союзного государства только оно издавало юридические акты, устанавливающие порядок их решения. Отдельные вопросы, относящиеся к исключительным полномочиям Союза, в различные периоды развития федерации могли передаваться в сферу совместного ведения федерации и субъектов.

Стоит заметить, что именно данная модель разграничения компетенции в рамках федеративного государства оказалась по формальным моментам наиболее близкой к современной конституционной модели. При наличии предмета совместного ведения Союза и союзных республик разделение полномочий в нем осуществлялось в наиболее полном выражении в отраслевой организации государственного управления в СССР, как и ранее в Российской империи².

Последовавшая за Конституцией СССР 1936 г. Конституция СССР 1977 г. также содержала институт совместного ведения федерации и ее составляющих, при этом союзные республики участвовали в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза ССР. Если союзная Конституция 1936 г. содержала перечень союзно-республиканских министерств (ст. 78), то Конституция 1977 г. ограничилась только определением вопросов ведения СССР³, что создавало не-

Курс советского государственного права: в 2 т. / А.И. Лепешкин [и др.]; под общ. ред. А.И. Лепешкина. М.: Госюриздат, 1962. Т. 2. С. 97-98.

Аникин С.Б. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов: исторические и международно-правовые аспекты становления и развития // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 1 (65). С. 16. К этим вопросам Конституция 1977 г. относила: обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР, установление основ законодательства СССР и союзных республик; проведение единой социально-экономической политики; руководство единой денежной и кредитной системами; установление налогов и доходов, поступающих на образование государственного бюджета СССР; определение политики в области цен и оплаты труда; контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия Конституций союзных республик Конституции СССР (ст. 73).

определенность на уровне конституционного регулирования вопросов ведения союзных республик.

Необходимость соответствия Конституции союзной республики Конституции СССР закрепляла и ее ст. 76. Статья 74 гласила, что законы СССР имеют одинаковую силу на территории всех союзных республик. В случае расхождения закона союзной республики с законом общесоюзным действовал общесоюзный закон. Согласно ст. 133, Совет Министров во исполнение законов СССР, решений Верховного Совета и его Президиума издавал постановления и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории СССР. Примечательно, что Конституция СССР 1977 г. также не обошла вниманием и принцип равноправия союзных республик как субъектов, а ее ст. 77 закрепила за каждой союзной республикой право участия в решении вопросов, отнесенных к ведению центральных федеративных органов.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в союзных конституциях находил закрепление принцип единства правового и экономического пространства. Конечно же, этот принцип на практике был составляющим элементом достаточно своеобразного советского федерализма, весьма отдаленно напоминающего федерализм в его подлинном виде¹. В качестве главного недостатка советской модели разграничения полномочий В.Е. Чиркин называет то обстоятельство, что определение «иных» вопросов федерального (общесоюзного) значения осуществлялось самой федерацией. Отсутствие пределов федеральной компетенции вело к излишней централизации осуществления государственной власти и фактическому лишению субъектов РФ возможности самостоятельно решать насущные вопросы для населения субъектов РФ².

Предшествовавшие принятию Конституции РФ 1993 г. реформы в сфере федеративного устройства во многом предопределили дальнейшую конституционную модель разграничения компетенции³. По сути, современная конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий первоначально прорабатывалась

Ким Ю.В. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические основы): моногр. Кемерово: Кузбасс-вузиздат, 2009. С. 101; Добрынин Н.М. Федерализм: Историко-методологические аспекты. Новосибирск: Наука, 2005. С. 95—147.

Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 46-47.

Бредихин Л.Л. Федеративная система Российской Федерации: учебник. 1ЖЬ: ЬЦр://Ьа5е.соп5ииапГги/соп5Д^і/оп1іпе.с§і?гея=с1ос;Ьа5е=СМВ;п= 17221 (дата обращения: 08.10.2015).

в рамках Федеративного договора, заключенного 31 марта 1992 г.¹ Преамбулы всех трех составляющих его договоров провозгласили необходимость качественного обновления федеративных отношений на основе добровольного и рационального распределения полномочий и их эффективного осуществления, а также провозгласили самостоятельное осуществление государственной власти органами всех субъектов РФ в пределах своих полномочий на территории соответствующих субъектов РФ. Положения всех трех договоров Федеративного договора закрепили предметы ведения Российской Федерации, предметы ее совместного ведения с субъектами РФ, а также отнесли все остальные вопросы к ведению субъектов РФ.

Федеральные органы власти РФ не сверху, а вместе с органами власти попытались разделить государственную власть и определить правила взаимодействия на основании поиска согласия и сотрудничества. Таким образом, несмотря на свое название, Федеративный договор — это не союзный договор, стороны которого создавали бы федерацию, а договор РФ с ее субъектами именно о разграничении предметов ведения и полномочий, причем с учетом особенностей каждого их вида. Подписание Федеративного договора во многом способствовало сглаживанию политической ситуации в России, особенно в части ее взаимоотношений с субъектами РФ. Договор ознаменовал начало крупной государственно-правовой реформы².

В некоторых документах принятый Договор оценивался как имеющий самостоятельное конституционное значение. Согласно постановлению Съезда народных депутатов РФ от 12.12.1992 № 4079-1 «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации»

Федеративный договор включает в себя три договора: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации (вместе с протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации); Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. См.: Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.

Демидов М.В. Место и роль Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в системе федеративных отношений в России // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 28—33.

Федеративный договор подлежал обязательному включению в новую Конституцию РФ. Данное положение в последующем было подтверждено и постановлением Съезда народных депутатов РФ от 12.03.1993 № 4626-1 «О мерах по осуществлению конституционной реформы в Российской Федерации».

Принятие Федеративного договора имело различные последствия, причем не только позитивного характера. Федеративный договор закрепил общие принципы федеративного устройства России и установил разграничение полномочий по ряду вопросов осуществления государственной власти. Однако он же во многом послужил и причиной того, что после принятия Конституции РФ в практику правового и организационного регулирования между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ было широко внедрено подписание договоров о разграничении предметов ведения и полномочий¹, которые на определенном этапе усилили асимметрию субъектов РФ и спровоцировали центробежные тенденции².

Реализация Договора столкнулась с серьезными трудностями, так как отсутствовали законодательные механизмы его реализации. В целом законодательная база данного периода характеризуется крайней нестабильностью, ослаблением правовых механизмов регуляции общественных отношений. Многие субъекты РФ принимают декларации о суверенитете, присваивают дополнительные полномочия, относящиеся к прерогативе федерального центра. Некоторые ученые в связи с этим даже отмечали, что договорные начала в регулировании отношений центра и регионов могли привести к конфедератизации России³. Показательно, что в первых договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в 1994—1995 гг., осуществлялось перераспределение и предметов ведения России, и предметов совместного ведения РФ и ее субъектов.

Федеративный договор явился важным политическим правовым актом, тем не менее в новую Конституцию РФ, принятую всенародным голосованием 12.12.1993, он не был включен. В то же время нельзя не заметить, что многие идеи Федеративного договора по во-

Уже к середине 1998 г. были подписаны 42 договора с 46 субъектами РФ. Затем процесс подписания таких двусторонних договоров приостановился. В 2001 г. ряд регионов проявил инициативу о расторжении договоров о разграничении полномочий. За 2001—2002 гг. были подписаны 28 двусторонних (трехсторонних) документов о прекращении действия указанных договоров. Еремин С.Г. Основные тенденции развития внутригосударственного нормативного правового договора как источника финансового права // Российская юстиция. 2012. № 4. С. 7—11.

Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: сб. докладов. М., 2000. С. 55.

просам разграничения предметов ведения и полномочий с существенными новациями были заимствованы Конституцией РФ 1993 г.

Хотя разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ составляет один из конституционных принципов современного федеративного устройства российского государства, тем не менее, как и ранее действовавшие Конституции СССР, по своему содержанию весьма лапидарные в плане правового регулирования предметов ведения разных территориальных уровней, Конституция РФ 1993 г. допускает существование различных режимов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а отсюда — и возможных моделей правового регулирования компетенции органов государственной власти субъектов РФ. По сути, Конституция РФ устанавливает лишь самые общие положения относительно разграничения компетенции между различными уровнями осуществления публичной власти, оставляя широкое поле для дальнейшего правотворчества в данной сфере¹. Несмотря на это, в последующем все же возобладало представление о верховенстве конституционных норм и недопустимости отхода от предусмотренного ими разграничения полномочий. Во многом это было связано с развитием федерального законодательного регулирования в данной сфере отношений.

Одним из первых законов в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, принятых для реализации конституционных установлений, был Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ. Действуя в единстве с принятым вслед за ним Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ, он положил начало законодательному регулированию вопросов упорядочения разграничения полномочий в России. Именно в данных законах были сконцентрированы нормы, регулирующие разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также смежные с ним вопросы, что можно расценивать как систематизацию законодательства в данной сфере.

Заслуга Федерального закона от 24.06.1999 № 119-ФЗ заключается в том, что в нем впервые был введен принцип строгого соответствия договоров и соглашений Конституции РФ и федеральному законодательству, а также приведения в соответствие с ним всех уже заключенных договоров и соглашений. Он установил приоритет Конституции РФ и федеральных законов перед договором и запретил посредством договора перераспределять установленные Консти-

Подробнее об этом см. гл. 4 монографии.

туцией РФ предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения. В нем определялись условия и порядок заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, что должно было позволить вернуть практику разграничения предметов ведения и полномочий в конституционные рамки, в том числе из существующих ранее в форме договорных отношений.

В ст. 3 Федерального закона от 24.06.1999 № 119-ФЗ устанавливалось, что федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации. Более того, в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 24.06.1999 № 119-ФЗ договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов РФ, а соглашение может быть заключено на основании федерального закона о предметах совместного ведения или договора. При этом договор может быть заключен:

• а) при прямом указании в федеральном законе о предмете совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения;
• б) при отсутствии федерального закона о предмете совместного ведения — с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом о данном предмете совместного ведения после принятия такого федерального закона.

Анализ свидетельствует, что разграничение полномочий в Законе не было четко увязано с распределением бюджетных полномочий, которым в Федеральном законе от 24.06.1999 № 119-ФЗ уделялось явно мало внимания. Решение данной проблемы стало предметом последующей реформы. Однако, как справедливо отмечают некоторые ученые, даже при этом нельзя недооценивать роли этого Закона, особенно в контексте той сложившейся ситуации во взаимоотношениях федерального центра и субъектов РФ, которая имела место в 1999 г.¹

Примечательно, что в данном Законе впервые в законотворческой практике Российской Федерации было дано определение таких значимых категорий, как «пределы ведения», «предметы ведения» и «полномочия», которые, как указывается в научной литературе, являются «методологическим ориентиром номер один для текущего правотворчества, определяющего статус законодательной власти субъектов РФ, и для судебной деятельности, связанной с защитой законодательных интересов уровней публичной власти — субъектов законотворчества, в том числе законодательных интересов субъектов Российской Федерации»².

В Федеральном законе от 24.06.1999 № 119-ФЗ серьезное внимание уделяется регламентации механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Тем не менее полной ясности в проблему разграничения полномочий данный Закон так и не внес, поскольку это составляло хоть и важную, но только часть решения проблемы. В связи с этим виделось принципиальным четкое закрепление конкретных полномочий и определение ответственности каждого уровня власти и конкретных органов за осуществление данных полномочий, порядок и объемы их реализации, обязанности по финансовому и иному ресурсному наполнению, а также санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий.

Решению данного вопроса могло послужить непосредственное законодательное закрепление полного перечня полномочий субъектов РФ, осуществление которых финансируется субъектами РФ из собственных бюджетов. Такой перечень дал бы однозначное представление о том, за что субъекты РФ должны платить, а на что — получать субвенции из федерального бюджета. Именно на это и были

Мамаев Р.Б. Состояние и перспективы законодательного обеспечения института разграничения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Право и политика. 2004. № 9. С. 40—48.

Овсепян Ж.И. Законодательные полномочия и интересы субъектов РФ: к вопросу об обеспечении реализации конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. К 20-летию Конституции РФ 1993 года // Журнал конституционного правосудия. 2014. № 1. С. 23—37.

направлены законодательные инициативы, связанные с принятием Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ, который, по сути, объединил предметы ведения двух федеральных законов — от 06.10.1999 № 184-ФЗ и от 24.06.1999 № 119-ФЗ, одновременно упразднив последний.

Закрепляя на основе принятых изменений в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ (п. 2 ст. 26.3) перечень «собственных»¹ полномочий субъектов РФ, федеральный законодатель одновременно взял на себя обязательство придерживаться этого перечня в текущем законодательстве, не увеличивая число ничем не обеспеченных обязательств субъектов РФ перед собственным населением.

Концепция Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ базировалась на осознании, что разграничение предметов ведения осуществляется исключительно Конституцией, и они не подлежат пересмотру. Иными нормативными правовыми актами могут быть разграничены только полномочия, причем преимущественно федеральными законами и в случаях, в них установленных,— договорами. Таким образом, целью данного Федерального закона было: четкое распределение полномочий между разными уровнями публичной власти, установление баланса между расходными обязательствами и финансовыми ресурсами, устранение нефинансируемых государственных обязательств.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, действующие надень вступления в силу Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ, подлежали утверждению в течение двух лет со дня вступления в силу этого Федерального закона. Кроме того, соглашения о разделе полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, действующие на день вступления в силу названного Федерального закона, подлежали утверждению постановлениями Правительства РФ в течение двух лет со дня вступления в силу этого Федерального закона. Указанные договоры и соглашения, не утвержденные в порядке, установленном данным Федеральным законом, прекращают свое действие по истечении указанного срока, что, как известно, и произошло.

Под «собственными» полномочиями субъектов РФ понимаем полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, реализуемые органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ без учета субвенций из федерального бюджета.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и местными органами публичной власти стало основываться на следующих принципиальных позициях:

• — во-первых,— это ориентация на гражданина, его права и законные интересы. Критерием эффективности разграничения компетенции при этом является создание удобства не для чиновника, а для человека, чьи интересы он призван обеспечивать;
• — во-вторых, децентрализация исполнительно-распорядительных полномочий, сопровождаемая концентрацией регулятивных и контрольных полномочий;
• — в-третьих, реалистичность перечня полномочий субъектов РФ, а также недопустимость произвольного перекладывания обязанностей по осуществлению полномочий на другие уровни публичной власти, как федеральным центром на субъекты РФ, так и последними — на местное самоуправление, что в предыдущий период было распространенной практикой;
• — в-четвертых,— взаимодействие и сотрудничество всех уровней осуществления публичной власти в реализации полномочий по предметам совместного ведения.

В ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ содержится закрытый перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов РФ, который, однако, со временем путем многочисленных изменений в соответствующие нормы Закона был значительно расширен, хотя и с учетом положений ст. 72 Конституции РФ, определяющей предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ устанавливает правило, согласно которому перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта, не может быть произвольно изменен, но по общему правилу может быть расширен (сужен) только путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. Это гарантировало определенную автономность субъектов РФ в плане ограничения их компетенции. Однако, к сожалению, та легкость, с которой федеральный законодатель может изменить перечень так называемых собственных полномочий субъектов РФ, пересмотрев его любым вновь принимаемым федеральным законом, безусловно, снижает конституционные гарантии субъектов РФ. В этой связи следует согласиться с тем, что данный перечень, скорее, должен быть предметом правового регулирования как минимум конституционного законодательства, а лучше — Конституции РФ.

Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ определены основания, при которых возможно временное осуществление федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов РФ¹, закреплен порядок наделения органов государственной власти субъектов РФ отдельными федеральными полномочиями, а также установлены ограничения для наделения органами государственной власти субъектов РФ своими полномочиями органов местного самоуправления. Что касается федерального уровня, то никаких ограничений для федеральных органов государственной власти по наделению ими в законодательном порядке своими полномочиями органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления не устанавливалось, поскольку предполагалось, что это относится в каждом случае к усмотрению федерального законодателя.

Особую роль для реализации данного Федерального закона сыграло его требование обязательного следования установленной модели в отраслевом законодательстве и в законодательстве субъектов РФ, а также введение в законодательные рамки прав органов исполнительной власти в области нормотворчества, устранение совмещения регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных функций в одном органе. Данные установления имели принципиальное значение, поскольку обеспечили системный характер разграничения полномочий.

Одним из первых последовавших федеральных законов в данной сфере, направленных на обеспечение согласованной законодательной политики Российской Федерации в сфере разграничения полномочий в связи с проведенной реформой, был Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»”». Данный Федеральный закон можно считать действительно масштабным: он изменил или отменил сразу более 250 законодательных актов. Нельзя не признать, что для

Подробнее об этом см.: Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы / Л.В. Андриченко 1и др.] // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 100-126.

практики законодательного регулирования такие масштабы производимых изменений носят исключительный характер.

Учитывая название Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ, предметом его регулирования должны были стать вопросы разграничения полномочий между органами публичной власти. Данному Закону необходимо было привести регламентацию полномочий органов государственной власти субъектов РФ, финансируемых ими за счет бюджетов субъектов РФ, в соответствие с тем перечнем, который был установлен в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ в редакции Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ. В то же время в связи с необходимостью устранения противоречий осуществлялась корректировка полномочий и федеральных органов государственной власти. Тем самым обеспечивалась определенная систематизация законодательного регулирования разграничения полномочий между разными уровнями осуществления публичной власти.

Однако оказалось, что многие статьи Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ содержат нормы, регулирующие совершенно иные вопросы (социальная защита населения, размеры социальной помощи и механизм доведения ее до граждан), хотя большинство статей содержательно между собой не связаны. Эти и другие просчеты, допущенные при его принятии, в значительной степени снизили эффект его воздействия на общественные отношения, а некоторые недоработки привели к негативным социально-экономическим последствиям. Хотя данный Федеральный закон принимался для реализации положений Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ, примечательно, что сам он подвергся правке сразу после вступления в силу, а за период своего действия в него были внесены изменения более чем 90 федеральными законами¹.

Внесенные законодательные новации в тот период существенно сократили объем полномочий, реализуемых органами государственной власти субъектов РФ. Некоторые сферы государственного управления, такие как водные, лесные и некоторые другие, оказались вне рамок установленного разграничения полномочий. Система управления в них оказалась жестко централизованной, несмотря на то, что согласно Конституции РФ (ст. 72) данные отношения составляют предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В значительной степени такая ситуация явилась скорее результатом недостаточной первоначальной проработки самого перечня «собственных» полномочий органов государственной власти субъектов РФ, закрепленного в измененном Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ, нежели ущемлением прав субъектов РФ,

По состоянию на сентябрь 2015 г. в него были внесены изменения 93 федеральными законами.

о чем свидетельствуют и некоторые вскоре последовавшие изменения в сторону расширения данного перечня. Однако определенной причиной стало и то, что такая жесткая централизация власти была ответом на «парад суверенитетов» субъектов РФ середины и второй половины 1990-х гг.

По сути, у органов государственной власти субъектов РФ в тот период было два вида полномочий по предметам совместного ведения, при этом реализация каждого носила для них обязательный характер. Первый вид — это, как уже отмечалось, так называемые «собственные» полномочия, их перечень был закреплен в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ.

Вторую группу полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения составляли полномочия, являющиеся не их собственными полномочиями, а установленными федеральными законами (п. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ). Это федеральные полномочия, которыми наделялись органы государственной власти субъектов РФ. Их реализация осуществлялась за счет субвенций из федерального бюджета. При этом соответствующие федеральные законы устанавливали способ (методику), федеральные государственные минимальные социальные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ на осуществление соответствующих полномочий. И главное, федеральные законы, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление указанных полномочий, должны были вводиться в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год согласно Федеральному закону от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса».

Следует заметить, что наделение органов государственной власти субъектов РФ федеральными полномочиями могло осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Российской Федерации. Федеральные органы государственной власти в случае принятия федерального закона о делегировании полномочий вправе осуществлять контроль и надзор за осуществлением органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий. Может определяться и порядок изъятия соответствующих полномочий у органов исполнительной власти субъекта РФ и возмещения субвенций, предоставленных бюджету субъекта РФ для осуществления переданных полномочий. Таким образом, правовой режим реализации переданных для реализации органам государственной власти субъектов РФ федеральных полномочий значительно отличается от правового режима так называемых «собственных» полномочий.

Как уже указывалось, значительная часть полномочий, которые до 2003 г. осуществлялись самостоятельно субъектами РФ, в результате проведенной реформы 2003—2004 гг. оказались в форме делегированных полномочий. Именно об этом на парламентских слушаниях в 2007 г. довольно образно сказал Д.Н. Козак: «Что касается делегирования полномочий, то, к сожалению, в 2003—2004 годах мы поступили механистически: все то, что не попало в собственные полномочия субъектов Российской Федерации, стало исключительно федеральным, и мы насоздавали огромную армию территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти. И это нанесло огромный урон не только развитию регионов, но и самой региональной политике. Сегодня по отдельным регионам ... соотношение количества федеральных чиновников на территории и региональных и местных вместе взятых, по Ростовской области привожу пример,— один к трем. То есть муниципалитеты и региональные власти — это одна часть и три части — федеральные органы исполнительной власти»¹.

Первое значительное расширение перечня «собственных» полномочий органов государственной власти субъектов РФ последовало с принятием Федерального закона от 29.12.2004 № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», который не только дополнил данный перечень в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ, но и внес поправки в целый ряд отраслевых федеральных законов. Затем принятие таких изменений стало носить почти периодический характер, достигая в год иногда до полутора десятков федеральных законов.

Но и сама сложившаяся модель разграничения полномочий, включавшая всего три вида (по предметам ведения субъектов РФ, по предметам совместного ведения и делегированные федеральным законом), не в полной мере удовлетворяла как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов РФ, поскольку при такой жесткой схеме не могли учитываться особенности и возможности отдельных субъектов РФ. В этой связи

Стенограмма парламентских слушаний «О состоянии государственной региональной политики в Российской Федерации и ее правового регулирования». 25.10.2007. 1ЖЬ: http://www.council.gov.ru/(дата обращения: 08.10.2015).

в дальнейшем последовало изменение установленной схемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, сложившейся в соответствии с Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ. По сути, было признано, что разработанная первоначально концепция реформирования федеративных отношений была не в полной мере жизнеспособной. Следует, однако, заметить, что поправки, внесенные Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ, по сей день имеют ключевое значение для всей проведенной федеративной реформы.

Наиболее существенные изменения модели разграничения полномочий связаны с принятием Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», которым были внесены изменения сразу в 36 федеральных законов. Что касается схемы разграничения полномочий, то было установлено, в частности, что по вопросам самостоятельной реализации органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ) данные органы власти вправе принимать законы, иные нормативные правовые акты и региональные программы вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право¹. Таким образом, было обеспечено развитие положения ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ, закрепляющее право субъектов РФ издавать законы и иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Если до принятия Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ реализация всех полномочий органов государственной власти субъектов РФ носила для них, по существу, обязательный характер, то после вступления его в силу появились так называемые «добровольные» полномочия данных органов. Законодатель отказался от достаточно жесткого обозначения пределов компетенции и во-

Позднее, в 2014 г., данное право субъектов РФ было расширено указанием на то, что по вопросам реализации так называемых «собственных» полномочий органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать не только законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, но также и государственные программы субъекта РФ в соответствии с требованиями бюджетного законодательства РФ (Федеральный закон от 23.06.2014 № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

просов финансирования осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

Было установлено, что органы государственной власти субъектов РФ наделяются правом участвовать в осуществлении полномочий по предметам совместного ведения, не являющихся ни их собственными, ни делегированными им полномочиями, с осуществлением расходов за счет средств своих бюджетов и принятием необходимых правовых нормативных актов, если это предусмотрено федеральными законами. Финансирование осуществления данных полномочий не является обязанностью со стороны субъектов РФ, производится при наличии возможностей и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (ст. 26.3.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ). То есть установление данных добровольных полномочий не гарантирует обязательного получения гражданами каких-либо социальных благ.

Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ получили право устанавливать за счет средств собственных бюджетов дополнительные меры социальной адресной поддержки отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование осуществления данных полномочий также не является обязанностью субъектов РФ, осуществляется при наличии имеющихся у них возможностей и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета. Впоследствии Федеральным законом от 21.12.2013 № 371-ФЗ «О внесении изменений в статьи 26.3 и 26.3-1 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» данное право было введено для субъектов РФ возможностью устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами критерии нуждаемости для введения таких дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

Безусловно, что указанные полномочия осуществляются только теми субъектами РФ, у которых возникла реальная потребность в решении соответствующих задач, при этом имеются необходимые бюджетные ресурсы. Этим же Федеральным законом от 21.12.2013 № 371-ФЗ аналогичным образом был решен вопрос и в отношении компетенции муниципальных образований.

Следующее масштабное изменение федерального законодательства в сфере разграничения полномочий связано с принятием Федерального закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ, который учел новую модель разграничения полномочий, внеся в нее дополнительные поправки. Им были внесены изменения сразу более чем в 30 федеральных законов, при этом пять федеральных законов признаны утратившими силу.

Согласно изменениям, внесенным данным Федеральным законом, при передаче полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления соответствующие федеральные законы должны содержать положения, предусматривающие права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по назначению руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ, а также по определению структуры органов исполнительной власти субъектов РФ. В случае передачи органам государственной власти субъектов РФ федеральных полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, указанные территориальные органы реорганизуются путем преобразования или выделения. В этом случае федеральные законы могут содержать положения, определяющие полномочия федеральных органов исполнительной власти по определению порядка реорганизации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в органы исполнительной власти субъектов РФ, а также права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ по включению в структуру и состав исполнительных органов государственной власти субъекта РФ органа, образованного в результате реорганизации территориального органа федерального органа исполнительной власти.

Указанные полномочия согласно Федеральному закону от 29.12.2006 № 258-ФЗ осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Однако таковые могут не потребоваться при расчете объема субвенций по методике, утвержденной Правительством РФ. В этом случае субъектам РФ придется финансировать осуществление указанных полномочий, а также функционирование указанных выше органов исполнительной власти за счет собственных средств. Федеральное имущество, перешедшее органам государственной власти субъектов РФ, не может без согласования с соответствующими федеральными органами исполнительной власти быть использовано иначе как в целях осуществления переданных полномочий. На практике это означает, что в своей текущей деятельности органы власти субъектов РФ будут подчинены федеральным министерствам и ведомствам и не смогут оперативно распоряжаться собственным имуществом, причем даже в целях осуществления возложенных на них полномочий.

Развитие законодательства в сфере разграничения полномочий, наряду с постепенным наращиванием объема «собственных» полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, сопровождалось также и дальнейшим «редактированием» самого механизма разграничения полномочий, установленного Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ.

Нельзя не выделить в этой связи Федеральный закон от 18.10.2007 № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Помимо увеличения количества так называемых «собственных» полномочий субъектов РФ им были расширены источники финансирования передаваемых для осуществления субъектам РФ федеральных полномочий. В частности, было предусмотрено, что осуществление таких переданных полномочий возможно не только за счет субвенций из федерального бюджета, но и в отдельных случаях — за счет средств государственных внебюджетных фондов РФ. Кроме того, были уточнены и предельные объемы передаваемого финансирования: установлено, что общий объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ для осуществления полномочий Российской Федерации, переданных органам государственной власти субъектов РФ, должен определяться с учетом затрат на организацию осуществления указанных полномочий.

В последующем продолжалось развитие регулирования межбюджетного взаимодействия в части вопросов финансирования передаваемых полномочий. Федеральным законом от 29.11.2010 № 313-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации”» было закреплено, что особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Кроме того, Федеральным законом от 08.11.2010 № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования» было установлено, что помимо указанных источников финансирование передаваемых полномочий может осуществляться и за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта РФ не менее чем в объеме планируемых поступлений от уплаты государственной пошлины, связанной с осуществлением переданных органам государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий и зачисляемой в бюджеты субъектов РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Все это приводило к увеличению финансовой нагрузки на бюджеты субъектов РФ, поскольку особых изменений в перечне налоговых источников собственных доходов бюджетов субъектов РФ практически не производилось с середины 2004 г.

Имели место изменения и в соотношении полномочий, связанных с финансированием решения вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти. Если до середины 2008 г. существовала жесткая формула (п. 3 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ), в соответствии с которой органы государственной власти субъектов РФ были не вправе осуществлять расходы на решение данных вопросов, то в июле 2008 г. в результате изменений, внесенных в федеральное законодательство, данная норма была скорректирована. Согласно Федеральному закону от 22.07.2008 № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» в случаях, установленных федеральными законами, из бюджета субъекта РФ федеральному бюджету могут предоставляться субсидии для софинансирования расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти.

Путем принятия перечисленных выше поправок в федеральные законы относительно полномочий органов государственной власти субъектов РФ оформлен механизм межбюджетного взаимодействия России и ее субъектов не только при передаче осуществления федеральных полномочий субъектам или при участии органов государственной власти субъектов РФ в реализации федеральных полномочий, но и в софинансировании ими осуществления федеральных полномочий.

В соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» субъекты РФ добились права обращения в Правительство РФ с предложением об установлении на определенный срок особого порядка реализации отдельных переданных им федеральных полномочий. Установление такого порядка допускается в целях совершенствования механизмов предоставления государственных услуг. Внесение указанных изменений было обусловлено тем, что более чем в половине субъектов РФ полномочия по предоставлению мер социальной поддержки были делегированы органам местного самоуправления. В этих условиях передача полномочий с федерального уровня органам государственной власти субъектов РФ без права «субделегирования» таких полномочий, т.е. их передачи органам местного самоуправления, приводила к параллельному сосуществованию двух систем организации предоставления мер социальной поддержки населения и существенному росту расходов бюджетов субъектов РФ на администрирование указанных полномочий. Закрепление права органов государственной власти субъектов РФ передавать органам местного самоуправления полномочия Российской Федерации по предоставлению мер социальной поддержки способствовало более оперативному решению соответствующих вопросов на уровне, наиболее приближенном к населению.

В рамках вопроса о разграничении полномочий нельзя не сказать и об установлении особенностей разграничения компетенции в отношении так называемых сложносоставных субъектов РФ. Поскольку территория автономного округа одновременно является территорией края (области), то допускается распространение на территорию автономного округа властных полномочий органов государственной власти края (области). В этой связи потребовалось детальное разграничение компетенции между органами государственной власти края (области) и органами государственной власти автономного округа. Таким образом, существование сложносоставных субъектов РФ предопределило необходимость дополнительного разграничения полномочий уже внутри каждого из них. Это усложнило и без того непростую ситуацию с разграничением полномочий.

Данному вопросу до 2003 г. на федеральном уровне не уделялось особого внимания. Но Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ предусмотрел специальную статью в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ, посвященную разграничению полномочий между органами государственной власти соответствующих субъектов РФ. Главной особенностью разграничения компетенции в данном случае стало то, что органы государственной власти автономных округов самостоятельно осуществляют только часть полномочий по предметам совместного ведения в рамках установленного для субъектов РФ перечня полномочий, реализуемых за счет средств бюджетов субъектов РФ (п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ). Отдельные же из установленных в данном перечне полномочий были отданы органам государственной власти края (области).

Из-за этого полномочия автономного округа оказались существенно сужены по отношению к предметам ведения и полномочиям других субъектов РФ. Согласно установленному изъятию из перечня так называемых «собственных» полномочий автономных округов были исключены полномочия в социальной сфере, что во многом связывалось с состоянием бюджетов автономных округов в тот период. В то же время на уровень края (области) были переданы и важнейшие полномочия в области экономической деятельности, что, в свою очередь, существенно ограничило экономическую самостоятельность автономных округов.

Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ допускается оговорка относительно того, что в краях и областях, в состав которых входят автономные округа, изъятые полномочия органов государственной власти автономного округа субъекта РФ реализуются органами государственной власти краев и областей, если иное не установлено федеральным законом об отношениях между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области и договором между данными органами. Именно этой оговоркой и воспользовались некоторые субъекты РФ при заключении Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа¹. В соответствии с Договором органы государственной власти указанных субъектов РФ реализуют все установленные для субъектов РФ самостоятельные полномочия без каких-либо изъятий.

В федеральном законодательстве установлен и ряд других особенностей в установлении полномочий для отдельных субъектов РФ. Так, Федеральным законом от 28.09.2010 № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об инновационном центре «Сколково»”» установлено, что особенности осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ на территории инновационного центра «Сколково» устанавливаются Федеральным законом от 28.09.2010 № 244-ФЗ «Об инновационном центре “Сколково”». Обеспечение функционирования инфраструктуры территории Центра и жизнедеятельности на его территории, а также особенности работы лиц, участвующих в реализации проекта на территории Сколково, обусловили тот факт, что ряд полномочий федеральных органов государственной власти, органов контроля за уплатой страховых взносов на территории Сколково осуществляются специально созданными, в том числе на данной территории, подразделениями федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, на этой территории установлены ограничения полномочий для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. В частности, не осуществляются такие полномочия органов государственной власти субъектов РФ, как резервирование земель, изъятие земельных участков для государственных нужд субъекта РФ, перевод земель или земельных участков

Действие Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа от 09.07.2004 продлено по 31.12.2020.

в составе таких земель из одной категории в другую; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и ряд других. Данные полномочия осуществляются за них управляющей компанией «Сколково». Установление перечисленных и других особенностей вызвано целями территориального развития и не направлено на ущемление полномочий органов власти того или иного уровня ее осуществления.

Важным нововведением последнего времени в части разграничения полномочий стало расширение Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» прав органов государственной власти субъектов РФ в части перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Тем самым органы государственной власти субъектов РФ получили возможность в большей мере учитывать особенности муниципальных образований на своей территории. В то же время законодатель уточнил, что такое перераспределение может осуществляться законами субъектов РФ только на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, причем соответствующие законы субъектов должны вступать в силу только с начала очередного финансового года. В Федеральном законе от 27.05.2014 № 136-ФЗ установлено и ограничение, согласно которому не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также ряда иных полномочий, предусмотренных в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В последние годы совершенствуется участие субъектов РФ в федеральном законодательном процессе по законопроектам совместного ведения, осуществляется развитие внепарламентских форм учета позиций субъектов РФ, в частности через Государственный Совет РФ. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ всегда обладали правом законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе и могли инициировать принятие необходимых им законов непосредственно на федеральном уровне. Помимо этого, достаточно высокий потенциал реализации законодательного интереса в процессе участия в федеральном законотворчестве связан с правом субъектов РФ выражать свою позицию в Государственной Думе Федерального Собрания РФ по федеральным законопроектам, относящимся к предметам совместного ведения. Если вначале такое участие было предусмотрено лишь Регламентом Государственной Думы, то впоследствии это право было закреплено в акте более высокой юридической силы — Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ст. 26.4).

Создание специальных процедур согласования позиций Российской Федерации и субъектов РФ при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения — важный атрибут, свидетельствующий о развитии федеративных отношений в направлении обеспечения учета позиций субъектов РФ в решении общегосударственных задач. В то же время, к сожалению, действие этих процедур не всегда достаточно успешно. Практика взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами власти показывает, что позиция субъектов РФ нередко игнорируется, причем практически на всех стадиях процесса принятия решений. В наибольшей степени это происходит на стадии принятия федеральных законов, подзаконных актов федерального уровня, при финансовом обеспечении их реализации и принятии федеральных государственных программ. Между тем учет интересов субъектов РФ — это не формальная дань развитию федеративного государства, а результат естественной эволюции федеративных отношений, способ обеспечения совместного решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни.

Таким образом, история законодательства РФ, особенно в период с 1992 г. и до настоящего времени, свидетельствует о том, что развитие федеративных отношений в аспекте разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в определенной мере носит цикличный характер: от первоначального демократического централизма — в советский период до избыточной децентрализации — в начале 1990-х гг., в последующем — вновь к усилению централизации и постепенному отходу от нее с выстраиванием единой системы государственной власти, оптимизацией механизмов ответственности и совершенствованием процедур представительства интересов субъектов РФ на федеральном уровне. На современном этапе механизм разграничения полномочий опирается главным образом на законодательный способ разграничения, для которого характерны такие признаки, как единство, общность целевых установок правового регулирования, жесткий порядок принятия законодательных актов и строгая ответственность за их неисполнение. Все это, безусловно, обеспечивает системный подход к правовому регулированию данных отношений.

В то же время постепенно оказался утерянным такой важный инструмент разграничения полномочий, как договор, а во многом не востребованными — соглашения в системе исполнительной власти, которые также почти не применяются в современной практике. Между тем договор в значительной мере способствует снижению потерь от чрезмерной унификации в разграничении полномочий, которая диктуется законом. Его использование хотя и создает определенные конкурентные преимущества для отдельных субъектов РФ, однако эти преимущества при четкой регламентации процедуры заключения договора не могут становиться нарушением конституционно-правового статуса субъектов РФ, поскольку договор равным образом обязан быть доступен для всех субъектов РФ.

Договоры и соглашения должны использоваться для разграничения полномочий в целях стимулирования развития социально-экономического потенциала субъектов РФ, но не в целях нарушения внутрисистемных связей в рамках федеративного государства. Гарантом этого должны оставаться федеральные органы государственной власти, которым следует не только контролировать процедуру заключения соглашений и обеспечивать соответствие их Конституции РФ, но и своевременно пресекать любые нарушения условий выполнения этих договоров и соглашений. Развитию данного инструмента призвано способствовать совершенствование согласительных процедур и механизмов в рамках федеративного государства.