ДОГОВОРЫ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционной основой для подписания договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ являлось положение ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, в соответствии с которой разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эта формулировка, допускающая исключения в определении объема полномочий отдельных субъектов РФ, в первую очередь была направлена на снятие коллизий с теми субъектами РФ, которые не подписали в 1992 г. Федеративный договор (Чеченская Республика, Республика Татарстан).

Как отмечал Б.А. Страшун, в проекте Конституции, который готовился Конституционной комиссией, «предполагалось договорное делегирование полномочий, т.е. должны были заключаться договоры по делегированию определенных полномочий — например, Федерацией — ее субъектам и обратно. В той бурной и очень сложной обстановке, в которой шла работа над проектом нынешней Конституции, он воспринял хотя и много, но далеко не все из наработок Конституционной комиссии. В итоге оказалось, что речь идет уже не о делегировании, а о разграничении полномочий»¹. Действительно, делегирование полномочий в большей степени отражает логику нормальных взаимоотношений Федерации и ее субъектов как целого и его частей, когда вопросы о передаче полномочий, условиях такой передачи и контроле за их исполнением определяются в соответствии с процедурами делегирования, которые устанавливаются федеральным законодателем.

Всего было заключено 42 договора с 46 субъектами РФ. Им были присущи как общие, так и специальные черты. С.М. Шахрай отмечал следующие общие черты договоров:

Страшун Б.Л. Учитывать политические последствия разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. 1997. № 2. С. 29.

• — диспозитивность правового регулирования (предполагает свободу договорных условий);
• — добровольность заключения (инициатива заключения, как правило, исходит от субъекта РФ. Федеральные органы государственной власти могут отклонить эту инициативу до приведения конституции (устава) субъекта РФ в соответствие с Конституцией РФ;
• — формально-юридическое равноправие сторон (заключение договора (соглашения) предполагает равенство сторон при соблюдении верховенства Конституции РФ);
• — эквивалентный характер договора (он направлен на обеспечение интересов как Федерации в целом, так и отдельного ее субъекта, являющегося стороной договора);
• — взаимная ответственность сторон¹.

Практика заключения данных договоров в целом оценивалась неоднозначно. Так, отмечалось, что в большинство договоров включены положения, составляющие, по сути, предмет федерального законодательного регулирования. Ряд положений отдельных договоров входил в противоречие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Указывалось и на отсутствие единой правовой политики в заключении договоров.

Первые договоры, заключенные органами государственной власти РФ с органами государственной власти субъектов РФ непосредственно после принятия Конституции РФ в течение 1994 г., в целом отличались весьма существенными изъятиями из общего разграничения полномочий между органами государственной власти РФ с органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ. Как отмечал Г.Н. Селезнев, отступления от требований Конституции РФ и федеральных законов встречаются в договорах и соглашениях Российской Федерации не только с республиками, но и с другими субъектами РФ². Следует признать, что появлению этих недостатков договорного регулирования способствовало то, что в процедуре согласования положений и заключения договоров практически не участвовали органы законодательной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, что снижало уровень легитимности и публичности данных договоров.

Шахрай С.М. О Конституции. Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. М.: Наука, 2013. С. 342—343. Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997. С. 5.

Указанные недостатки процедуры согласования, рассмотрения и подписания договоров в значительной мере были устранены Федеральным законом от 24.06.1999 № 119-ФЗ. Согласно данному Федеральному закону вводился следующий порядок рассмотрения проектов договоров: проект договора до его подписания Президентом РФ направляется для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и в Совет Федерации. Проект договора представляется в Совет Федерации Президентом РФ, в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ — уполномоченным лицом субъекта РФ.

Проект договора рассматривается в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ в порядке и в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ. О результатах рассмотрения проекта договора в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ сообщается уполномоченному лицу субъекта РФ. Уполномоченное лицо субъекта РФ сообщает о результатах рассмотрения проекта договора в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ в Совет Федерации.

Кроме того, проект договора рассматривается в Совете Федерации в течение трех месяцев со дня получения сообщения о результатах его рассмотрения в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ. О результатах рассмотрения проекта договора в Совете Федерации сообщается Президенту РФ. Результаты рассмотрения проекта договора в Совете Федерации учитываются при решении вопроса о подписании договора. Договор подписывается Президентом РФ и должностным лицом (должностными лицами), уполномоченным (уполномоченными) субъектом РФ на подписание договора.

Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ еще больше усилил роль законодательных органов в рассматриваемом договорном процессе и юридическом оформлении его результатов. В частности, было прямо предусмотрено, что проект договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Президент РФ в течение 10 дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Таким образом, указанная процедура создавала возможности для предотвращения потенциальных коллизий договоров с федеральными законами, поскольку соответствующие исключения предполагалось санкционировать принятием федерального закона об утверждении договора.

В основном договоры о разграничении полномочий заключались до принятия указанных выше федеральных законов. Как утверждал С.М. Шахрай, «различный объем взаимных прав и обязанностей Российской Федерации и ее субъектов, который устанавливался в договорах 1990-х годов, нередко представляется экспертами как нарушение принципа равноправия субъектов РФ (ч. 1,4 ст. 5 Конституции). ... Однако принцип равноправия субъектов РФ допустимо рассматривать (по аналогии с общей правосубъектностью) как гарантированное Конституцией формально равное право каждого субъекта на урегулирование своих отношений с федеральными органами власти (разграничение предметов ведения и полномочий) посредством договора. При этом конкретный объем взаимных прав и обязанностей центра и регионов (по аналогии с индивидуальным правовым статусом) может быть разным»¹. Действительно, указанные договоры РФ с субъектами РФ могут рассматриваться как эффективный юридический инструмент проведения региональной политики органами государственной власти РФ, дополнительно дифференцирующий правовой статус субъектов РФ. Однако применение этого средства имеет целый ряд серьезных побочных эффектов, связанных с углублением асимметричности федеративного устройства, разрушением единого правового пространства страны, что, собственно, и было выявлено в практике подписания и реализации договоров.

Так, в преамбуле Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Башкортостан от 03.08.1994, наряду с иными мотивами его подписания, указывалось на общепризнанное право народов на самоопределение, принципы равноправия, добровольности и свободы волеизъявления, а также на исторически сложившиеся дружественные и договорные отношения Республики Башкортостан и Российской Федерации.

В ст. 1 указанного Договора провозглашалось, что Республика Башкортостан — полноправный субъект РФ. Республика Башкортостан является суверенным государством в составе Российской Федерации.

В ст. 3 Договора от 03.08.1994 устанавливалось, что в ведении Республики Башкортостан находятся:

1) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств;

Шахрай С.М. О Конституции. Основной закон как инструмент правовых

и социально-политических преобразований. С. 342.

• 2) система органов государственной власти Республики, порядок их организации и деятельности; административно-территориальное устройство Республики;
• 3) республиканские программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Республики;
• 4) формирование государственного бюджета Республики; определение общих принципов налогообложения и сборов в бюджет Республики;
• 5) решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами Республики, являющимися достоянием (собственностью) ее многонационального народа, в соответствии с законодательством Республики и соглашениями с федеральными органами власти РФ;
• 6) государственная собственность Республики и управление ею. Разграничение государственной собственности на республиканскую и федеральную регулируется отдельным соглашением;
• 7) создание системы законодательства Республики;
• 8) обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности;
• 9) вопросы судоустройства, прокуратуры, адвокатуры и нотариата в соответствии с законодательством Республики Башкортостан и Российской Федерации;
• 10) вопросы гражданства Республики;
• 11) помилование лиц, осужденных судами Республики;
• 12) организация прохождения альтернативной гражданской службы на территории Республики лицами, имеющими в соответствии с федеральным законом право на замену несения военной службы;
• 13) договоры и соглашения с республиками и другими субъектами РФ, не противоречащие Конституции РФ, Конституции Республики и настоящему Договору;
• 14) осуществление международных и внешнеэкономических связей; установление отношений с иностранными государствами; участие в деятельности международных организаций и фондов; заключение международных договоров и соглашений, не противоречащих Конституции РФ, Конституции Республики и настоящему Договору;
• 15) создание Национального банка в соответствии с отдельным соглашением;
• 16) государственная служба Республики;
• 17) государственные награды, почетные звания Республики;
• 18) иные предметы ведения и полномочия, не отнесенные к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и Республики Башкортостан.

Можно заметить, что многие вопросы, отнесенные к ведению Республики Башкортостан, затрагивают вопросы, отнесенные Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, а также и к ведению Российской Федерации.

Рассмотрим подробнее условия заключения и реализации Договора Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15.02.1994. Значение и роль этого договора следует рассматривать в контексте сложных политических процессов, имевших место в Российской Федерации в начале 90-х гг. прошлого века. В тот период федеративное устройство России отличалось крайней нестабильностью, резко усилившейся после распада Союза ССР и провозглашения суверенитета рядом автономных республик в составе РСФСР, в том числе и Татарстаном. Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР была принята 30.08.1990. Изменениями, внесенными Законом Татарской ССР от 18.04.1991 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР», исключались из Конституции Татарской ССР какие-либо упоминания о нахождении Республики в составе Российской Федерации, в частности указывалось, что отношения Татарской ССР с РСФСР строятся на основе договоров с РСФСР.

До распада Союза ССР органы государственной власти РСФСР в целом мирились с таким односторонним изменением статуса Татарстана. Политика российских властей заключалась в создании максимально привлекательных условий (по сравнению с теми, что предлагались руководством СССР) для государственного развития бывших автономных республик. Например, в тот период Председателем Верховного Совета РСФСР, а затем и Президентом РСФСР Б.Н. Ельциным публично, в том числе применительно к Татарстану, высказывалась поддержка идеи посильного освоения суверенитета властями.

После распада Союза ССР в декабре 1991 г. органы государственной власти РФ инициировали ряд срочных мер по укреплению государственного единства страны. В этой связи 31 марта 1992 г. был заключен Федеративный договор, установивший разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Однако органы власти Республики Татарстан, а равно Чеченской Республики не подписали Федеративный договор.

В соответствии с постановлением Верховного Совета Республики Татарстан от 21.02.1992 «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан» на 21 марта 1992 г. в Республике назначался референдум по вопросу «Согласны ли вы с тем, что Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?».

Постановлением Конституционного Суда РСФСР от 13.03.1992 по делу о проверке конституционности проведения референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан постановление Верховного Совета Республики Татарстан от 21.02.1992 было признано не соответствующим Конституции в части вышеназванной формулировки вопроса, выносимого на референдум. Однако Верховный Совет Республики Татарстан фактически проигнорировал постановление Конституционного Суда РФ. В постановлении Верховного Совета Республики Татарстан от 16.03.1992 «О разъяснении формулировки вопроса референдума Республики Татарстан, назначенного на 21 марта 1992 года» указывалось, что «целью референдума является подтверждение Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан, а вопросы государственного обособления Республики от Российской Федерации предметом референдума не являются». В результате референдум состоялся по ранее заявленному вопросу.

Как уже отмечалось, при подготовке Конституции РФ 1993 г. была учтена сложная ситуация, складывавшаяся с рядом республик. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 11) был заключен Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 15.02.1994, который определил особенности статуса Республики Татарстан и ее вхождения в Российскую Федерацию. Так, из преамбулы к Договору следует, что «Республика Татарстан как государство объединена с Российской Федерацией Конституцией РФ, Конституцией Республики Татарстан и Договором о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, участвует в международных и внешнеэкономических отношениях». Указание Договора в качестве одного из источников, определяющих условия объединения Российской Федерации и Республики Татарстан, а также специальное упоминание об участии Республики Татарстан в международных и внешнеэкономических отношениях отличало статус Республики Татарстан от статуса других республик в составе Российской Федерации.

В Договоре определены: полномочия органов государственной власти Республики Татарстан; полномочия, осуществляемые совместно органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан; вопросы ведения Российской Федерации и ее органов.

Что касается вопросов ведения Российской Федерации, они изложены в соответствии со ст. 71 Конституции РФ. Единственным отличием является то, что в Договоре не получило закрепление полномочие Российской Федерации по правовому регулированию интеллектуальной собственности. Так как данное полномочие в соответствии с Договором не передано Республике Татарстан и не входит в сферу совместного осуществления полномочий, можно сделать вывод о случайности указанного несоответствия.

Определенная в Договоре сфера совместного осуществления полномочий органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан существенно отличалась от установленного в ст. 72 Конституции РФ (ч. 1) перечня вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Некоторые вопросы совместного ведения, установленные Конституцией РФ, не были включены в Договор, например, обеспечение соответствия конституций и законов республик Конституции РФ и федеральным законам, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. В то же время в Договоре имелось значительное число полномочий, не предусмотренных ст. 72 Конституции РФ, а именно:

• — защита суверенитета и территориальной целостности;
• — организация мобилизационной подготовки народного хозяйства, руководство разработкой и производством вооружений и военной техники на территории Республики Татарстан; вопросы продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, а также конверсии оборонной промышленности;
• — общие и коллизионные вопросы гражданства;
• — координация ценовой политики;
• — образование фондов регионального развития;
• — проведение денежной политики;
• — арбитраж;
• — координация деятельности правоохранительных органов, взаимодействие органов безопасности, разработка и реализация целевых программ по борьбе с преступностью и ряд других.

Важно, что перечень совместно осуществляемых полномочий был открытым. Это позволяло расширять их объем по взаимной договоренности сторон. Примером такого расширения является

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан в военной области от 05.03.1994, согласно которому вопросы, связанные с размещением воинских частей и учреждений Вооруженных Сил РФ на территории Республики Татарстан, утверждением квот и планов комплектования Вооруженных Сил РФ гражданами Республики Татарстан, были отнесены к совместному ведению Российской Федерации и Республики Татарстан.

Еще раз заметим, что формулировки ряда совместно осуществляемых полномочий, содержавшиеся в Договоре, не совпадали с положениями ст. 72 Конституции РФ, а именно являлись более конкретными. При этом возникала неопределенность относительно того, в чьем ведении оставалось решение вопросов, не укладывавшихся в рамки полномочий, совместно осуществляемых органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан. Поясним это на примере пунктов «в» и «д»

ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которым в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.

Согласно п. 14 ст. III Договора к совместно осуществляемым полномочиям относятся: оценка в соответствии с международными стандартами состояния качества природной среды, реализация мер по ее стабилизации и восстановлению; обеспечение экологической безопасности, координация действий в области использования земельных, водных и других природных ресурсов; предотвращение экологических катастроф; вопросы особо охраняемых природных территорий. В п. 22 ст. III Договора к совместно осуществляемым полномочиям также отнесены вопросы совместного использования земли, недр, водных и других природных ресурсов.

Неопределенность в формулировке некоторых вопросов объясняется, в частности, ст. II Договора, согласно п. 6 которой органы государственной власти Республики Татарстан, осуществляя полномочия государственной власти, решают вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, а также государственными предприятиями, организациями, другим движимым и недвижимым государственным имуществом, расположенными на территории Республики Татарстан, являющимися исключительным достоянием и собственностью народа Республики Татарстана, за исключением объектов федеральной собственности. При этом Договором установлено, что разграничение государственной собственности регулируется отдельным соглашением.

Таким образом, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами Договором были переданы в ведение Республики Татарстан. Тем самым данные вопросы из режима регулирования в соответствии со ст. 72 Конституции РФ были переведены в ведение Республики Татарстан, т.е. в режим регулирования, предусмотренный ст. 73 Конституции РФ.

В сферу ведения Республики Татарстан ст. II Договора было отнесено значительное количество иных вопросов, составляющих в соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Отметим, например, следующие из них:

• — осуществление правового регулирования административных, семейных, жилищных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и природопользования;
• — установление и взимание республиканских налогов;
• — решение вопросов адвокатуры и нотариата.

Из вышеизложенного можно сделать вывод, что Договором от 15.02.1994 была произведена корректировка установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан в сторону расширения вопросов ведения Республики Татарстан и полномочий органов государственной власти Республики Татарстан.

Новый объем полномочий органов государственной власти Республики Татарстан был зафиксирован в соглашениях между правительствами РФ и Республики Татарстан, наиболее значимые из которых были заключены одновременно с подписанием Договора и непосредственно после его подписания, а также в законодательстве Республики Татарстан.

Всего между правительствами РФ и Республики Татарстан в 1993—1994 гг. было заключено 11 соглашений, а именно:

• 1. Соглашение по вопросам собственности.
• 2. Соглашение о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан.
• 3. Соглашение о полномочиях Российской Федерации и Республики Татарстан в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики.
• 4. Соглашение о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей.
• 5. Соглашение об урегулировании в вопросах таможенного дела.
• 6. Соглашение о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтехим переработки.
• 7. Соглашение о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в оборонных отраслях промышленности.
• 8. Соглашение о взаимодействии в области охраны окружающей среды.
• 9. Соглашение о координации борьбы с преступностью и другими правонарушениями.
• 10. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан в военной области.
• 11. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан в области высшего образования.

Наибольший интерес представляют соглашения, заключенные одновременно с подписанием Договора от 15.02.1994: о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан; о полномочиях Российской Федерации и Республики Татарстан в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики; о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей. В них определяется порядок реализации наиболее существенных в экономическом плане полномочий, выходящих за рамки, предусмотренные действовавшим федеральным законодательством.

Так, в Соглашении о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан от 15.02.1994 было предусмотрено, что Республика Татарстан для реализации делегированных Российской Федерации полномочий, а также осуществления совместных программ производит взносы платежей в республиканский бюджет РФ, исходя из следующих нормативов и соглашений:

• — налога на прибыль — по нормативу 13%;
• — подоходного налога с физических лиц — по нормативу 1 %;
• — налога на добавленную стоимость — по нормативу, определяемому в ежегодных соглашениях между министерствами финансов РФ и Республики Татарстан.

Соглашением также устанавливалось, что в целях финансового обеспечения реализации на территории Республики Татарстан экологических программ, связанных с необходимостью восстановления природных ресурсов и защитой окружающей среды, принято решение оставлять в бюджете Республики Татарстан акцизы на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, акцизы на нефть и газ, плату за землю, доходы от приватизации, специальный налог для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства.

Значение данного Соглашения очевидно с учетом содержания действовавшего в то время федерального законодательства. Так, Федеральным законом от 31.03.1995 № 39-ФЗ «О федеральном бюджете на 1995 год» предусматривалось, что доходы федерального бюджета на 1995 г. наряду с иными источниками формируются за счет:

• — 67% доходов от специального налога с предприятий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства РФ и обеспечения устойчивой работы предприятий этих отраслей на товары (работы, услуги), производимые на территории РФ;
• — 100% доходов от акцизов на нефть (включая газовый конденсат), газ;
• — 50% доходов от акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, производимые на территории РФ;
• — 10% поступлений от подоходного налога с физических лиц;
• — доходов от продажи государственного и муниципального имущества (поступлений от приватизации предприятий, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также от продажи акций предприятий, находящихся в федеральной собственности) по нормативам, установленным Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации;
• — средств земельного налога и арендной платы за земли городов, поселков и земли сельскохозяйственного назначения, перечисляемых в федеральный бюджет субъектами РФ для финансирования централизованно выполняемых мероприятий (в размере, установленном ст. 9 Федерального закона от 31.03.1995 № 39-ФЗ).

Таким образом, Республика Татарстан в соответствии с Соглашением о бюджетных взаимоотношениях получала значительные по сравнению с другими субъектами РФ преференции в сфере формирования собственного бюджета.

В соответствии с Законом Республики Татарстан «О бюджетной системе Республики Татарстан на 1995 год» доходы, получаемые с использованием вышеназванных льгот, имели существенный вес в общей структуре доходов республиканского бюджета. Так, при общей сумме утвержденных доходов в 2 717 422 млн руб. доходы от акцизов составляли 741 300 млн руб. (это наиболее крупный источник доходов из всех доходов республиканского бюджета), подоходный налог с физических лиц — 75 944 млн руб., доходы от приватизации — 122 699 млн руб., земельный налог — 29 028 млн руб., специальный налог с предприятий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства — 111 900 млн руб.

В Соглашении о полномочиях Российской Федерации и Республики Татарстан в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики от 15.02.1994 наряду с иными положениями было установлено, что объем эмиссии наличных денег на территории Республики Татарстан устанавливается Центральным банком РФ по согласованию с Кабинетом министров Республики Татарстан. Для обеспечения участия Республики Татарстан во внешнеэкономической деятельности предусматривалось, что Председатель Национального банка Республики Татарстан и его заместители могут выступать от имени Банка России при межгосударственных переговорах и участвовать в принятии решений в пределах полномочий, предварительно полученных от Банка России по соответствующим вопросам.

В Соглашении о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей от 15.02.1994 определялся перечень вопросов внешнеэкономических связей, находящихся в сфере совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан, а также перечень вопросов внешнеэкономических связей, относящихся к исключительному ведению Республики Татарстан, таких как:

• — заключение внешнеэкономических соглашений с субъектами иностранных федераций, административно-территориальными образованиями других стран;
• — заключение торгово-экономических соглашений Республики Татарстан с иностранными государствами;
• — привлечение государственных, банковских и коммерческих кредитов, ссуд под гарантии Правительства Республики Татарстан, контроль их использования;
• — формирование и контроль использования валютного фонда Республики Татарстан;
• — разработка и проведение политики привлечения иностранных инвестиций на территории Республики Татарстан;
• — предоставление государственных гарантий участникам внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан;
• — участие в работе международных экономических и финансовых организаций и органов;
• — получение помощи от зарубежных партнеров и ее использование;
• — предоставление кредитов, ссуд и помощи зарубежным партнерам;
• — создание свободных экономических зон на территории Республики Татарстан.

В целом следует признать, что Договор от 15.02.1994 создал эффективную основу для отстаивания органами государственной власти Республики Татарстан интересов Республики путем заключения соглашений между правительствами РФ и Республики Татарстан, содержащих существенные изъятия из общего режима правового регулирования, установленного федеральным законодательством.

Положения Договора от 15.02.1994 определили особенности развития законодательства Республики Татарстан. Проведенная в Договоре корректировка разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в отношении Республики Татарстан создала основу для принятия в 1994—1999 гг. ряда законодательных актов, положения которых существенным образом отличаются от соответствующих норм федеральных законов. Рассмотрим развитие данных тенденций на примере законодательства об организации государственной власти и местного самоуправления.

В Законе Республики Татарстан от 30.11.1994 «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан в связи с реформированием представительных и исполнительных органов государственной власти» предусматривалось, что Государственный Совет Республики Татарстан, местные Советы народных депутатов — районные, городские (городов республиканского подчинения) и районные в городах — составляют единую систему представительных органов государственной власти Республики Татарстан (ч. 1 ст. 64 Конституции Республики). В то же время в ст. 131 Конституции Республики Татарстан установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, на других территориях и обеспечивает в соответствии с законом самостоятельное решение населением вопросов местного значения с учетом местных особенностей и традиций.

Тем самым не было обеспечено действие ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. То есть осуществление местного самоуправления в городских поселениях является обязательным. Кроме того, не была учтена сложившаяся историческая традиция, в соответствии с которой на уровне районов действовали органы местного самоуправления, а не органы государственной власти.

Данные положения Конституции Республики Татарстан получили свое развитие в законах Республики Татарстан от 30.11.1994 «О местных органах государственной власти и управления» и «О местном самоуправлении». Отметим, что в ст. 2 последнего указывалось, что правовую основу местного самоуправления в Республике Татарстан составляют Конституция Республики Татарстан, настоящий Закон, другие законодательные акты, действующие на территории Республики Татарстан, примерный устав и уставы местного самоуправления. То есть в числе актов, регулирующих организацию местного самоуправления в Республике Татарстан, отсутствовало прямое упоминание федеральных законов.

Применительно к сфере организации местного самоуправления Договор от 15.02.1994 не давал органам государственной власти Республики Татарстан никаких дополнительных возможностей по самостоятельному регулированию вопросов местного самоуправления по сравнению с общим порядком, установленным Конституцией РФ и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Таким образом, указанное регулирование представляло собой использование инерционного потенциала общей идеологии самостоятельного законотворчества Республики Татарстан, допускающего отступления от норм федерального законодательства. Данная идеология сложилась в связи с подписанием Договора от 15.02.1994 и находила свое практическое применение вплоть до 1999—2000 гг.

Исключительность статуса Республики Татарстан, фактически сложившегося в указанный период, подтверждается тем обстоятельством, что создание подобной системы организации государственной власти на уровне района, района в городе было предусмотрено Законом Удмуртской Республики от 17.04.1996 «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», однако соответствующие положения этого Закона были признаны Конституционным Судом РФ противоречащими Конституции РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П признано не соответствующим Конституции РФ содержащееся в Законе Удмуртской Республики от 17.04.1996 положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют согласно ст. 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно-территориальных единиц.

Рассматриваемые нормы законодательства Республики Татарстан были признаны утратившими силу только в соответствии с Законом Республики Татарстан от 12.12.2005.

В это время позиция органов государственной власти Республики Татарстан по вопросу организации местного самоуправления претерпела существенные изменения. Издание законодательных актов, не соответствующих федеральному законодательству, уступило место проявлению законодательных инициатив по изменению федерального законодательства. Так, в 2005 г. Государственным Советом Республики Татарстан был внесен проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, направленных на увеличение срока переходного периода, в течение которого законом субъекта РФ может откладываться передача на уровень вновь образованных поселений решения вопросов местного значения. Данная инициатива получила поддержку федеральных органов государственной власти, и был принят Федеральный закон от 12.10.2005 № 129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, Федеральный закон “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений” и в статью 7 Федерального закона “О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах”», согласно которому со дня официального опубликования данного Федерального закона до 1 января 2009 г. устанавливался переходный период. В переходный период законом субъекта РФ определяется порядок решения вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с настоящим Федеральным законом поселений.

Официальная позиция органов государственной власти Республики Татарстан заключалась в том, что федерация в России носит конституционно-договорный характер, т.е. основополагающую роль в регулировании отношений федеральных и региональных органов государственной власти наряду с Конституцией играют договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. В частности, в Резолюции Государственного Совета Республики Татарстан по докладу Президента Республики Татарстан М.Ш. Шаймиева «Десять лет по пути укрепления суверенитета» указывалось, что «конституционно-договорный характер Федерации доказал свою жизненность»¹.

Ключевыми аргументами в отстаивании органами государственной власти Республики Татарстан особенностей статуса Республики являлись Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР от 30.08.1990; результаты референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан от 21.03.1992, а также договор от 15.02.1994. Особенности статуса Республики Татарстан были зафиксированы в Конституции Республики Татарстан. Постановлением Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П положение о суверенитете республики в составе Российской Федерации было признано не соответствующим Конституции РФ. Определением Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 № 92-0 «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми,

1ЖЬ: http://shaimiev.tatarstan.ru/pub/view/694 (дата обращения: 08.10.2015).

Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» данный вывод был подтвержден в отношении Республики Татарстан.

Как уже отмечалось, Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ был установлен принципиально новый порядок заключения и утверждения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Статьей 5 данного Федерального закона было предусмотрено, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, действующие на день вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат утверждению федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. При этом указанные договоры, не утвержденные в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, прекращают свое действие по истечении указанного срока.

Таким образом, с учетом того, что Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ был опубликован и вступил в силу 7 июля 2003 г., с этого же дня утратил силу Договор от 15.02.1994.

В связи с прекращением действия Договора от 15.02.1994 была развернута работа по подготовке нового договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан. Данный договор был одобрен Государственным Советом Республики Татарстан 28 октября 2005 г. и 4 ноября 2005 г. подписан президентами Российской Федерации и Республики Татарстан.

Президент РФ внес в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении указанного договора о разграничении полномочий. В пояснительной записке к законопроекту, в частности, указывалось, что в договоре определено, что Правительство РФ и Кабинет Министров Республики Татарстан заключают соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями Республики Татарстан, и по затронутым проблемам вносят соответствующие законопроекты в Государственную Думу (ст. 2). Установлено право органов государственной власти Республики Татарстан оказывать по согласованию с Правительством РФ государственную поддержку и содействие соотечественникам (ст. 2) и выдавать гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Республики Татарстан, общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации с вкладышем на государственном языке Республики Татарстан (татарском) и с изображением государственного герба Республики Татарстан (ст. 3). Кроме того, в Договоре закреплено, что для кандидатур, вносимых на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан в порядке, определенном Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ, предусматривается дополнительное требование — владение обоими государственными языками Республики Татарстан, которое устанавливается в заявительном порядке (ст. 2).

9 февраля 2007 г. Государственная Дума приняла данный федеральный закон и передала в Совет Федерации. Однако Совет Федерации 21 февраля 2007 г. его отклонил. Наиболее существенные замечания к договору, которые приводились при его обсуждении в Совете Федерации, в основном сводились к необходимости конкретизации его положений и устранения дублирования его норм с соответствующими нормами Конституции РФ.

По нашему мнению, при обсуждении рассматриваемого договора осталась без внимания определенная двусмысленность положений, содержащихся в абз. 3 Преамбулы, согласно которому при заключении договора учитывался опыт применения Договора от 15.02.1994, заключенного на основе проведенного референдума Республики Татарстан. Как известно, Договором от 15.02.1994 и результатами референдума Республики Татарстан, проведенного 21 марта 1992 г., обосновывались конституционно-договорный характер Российской Федерации и принцип суверенитета Республики Татарстан. Присутствие этих положений в новом договоре потенциально позволяет ставить вопрос об особом по сравнению со всеми другими субъектами РФ статусе Республики Татарстан.

Возникшие разногласия были преодолены, и 26 июня 2007 г. рассматриваемый Договор был заключен и утвержден Федеральным законом от 24.07.2007 № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан».

Данный Договор состоит из шести статей и затрагивает вопросы заключения соглашений, предусматривающих совместное (с органами государственной власти РФ) решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями Республики Татарстан, координации внешнеэкономических связей Республики Татарстан, использования государственных языков в Республике Татарстан. В Договоре также предусмотрено право граждан Российской Федерации, проживающих на территории Республики Татарстан, получать основной документ, удостоверяющий личность (общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации), с вкладышем на государственном языке Республики Татарстан (татарском) и с изображением государственного герба Республики Татарстан. Изучение Договора приводит к выводу, что объем норм прямого действия или норм, изменяющих общее разграничение полномочий органов государственной власти РФ с органами государственной власти субъектов РФ, минимален. Данный Договор в большей степени сохраняет свое значение прежде всего как атрибут государственности Республики Татарстан, не оказывая существенное влияние на правовую систему Республики.