РОЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПРОЦЕССЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ И РЕГИОНАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
1. В силу ряда причин (неопределенности конституционных норм, динамики общественных отношений и др.) коллизии между Российской Федерацией и субъектами РФ носят закономерный характер.
Роль Конституционного Суда РФ в процессе разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов заключается в выработке соответствующих правовых позиций. В юридической литературе нет однозначного представления о понятии данной категории, ее природе, признаках, месте в тексте решения Конституционного Суда РФ, о соотношении правовой позиции и решений Конституционного Суда РФ. Не вступая в дискуссию по названным вопросам, будем считать, что правовая позиция — это система правовых аргументов и выводов, лежащих в основе решения Конституционного Суда РФ. При этом правовая позиция соотносится с решением Конституционного Суда РФ как содержание и форма1.
В рамках темы настоящего исследования важно обратить внимание на точку зрения Б.С. Эбзеева о том, что правовые позиции Конституционного Суда РФ по своей природе, в том числе и по разграничению полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, имеют характер конституционных основ, так как охватывают все уровни публичной власти2. Данное суждение можно поддержать в части стремления автора подчеркнуть важность правовых позиций Конституционного Суда РФ. Вместе с тем остается неясным различие между конституционными нормами и решениями Конституци-
См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2006; Процессуальное право: энцикл. слов. М., 2003. С. 371; и др.
См.: Эбзеев Б.С. Введение в Конституцию России. М., 2013. С. 459.
онного Суда РФ. Понятие конституционных основ в большей степени присуще конституционным нормам. Исходя из изложенного, представляется более корректным считать, что правовые позиции Конституционного Суда РФ, содержащиеся в решениях, конкретизируя конституционную основу, выполняют стабилизирующую и интегративную роль в процессе разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Это позволяет гармонизировать федеративную правовую систему и в случае возникновения спора между РФ и ее субъектами разрешать его в процессе конституционного судопроизводства.
Таким образом, правовые позиции Конституционного Суда РФ следует считать не конституционными, а стабилизирующими основами процесса разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорам о разграничении предметов ведения и полномочий. Соответственно, нет конституционных оснований рассматривать деятельность Конституционного Суда РФ как способ разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем в контексте темы настоящего исследования следует рассмотреть соотношение решений Конституционного Суда РФ с названными выше способами разграничения, определив при этом особенности интегративного и стабилизирующего воздействия решений Конституционного Суда РФ на процесс разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Во-первых, следует рассмотреть Конституцию РФ как основной способ разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Важны ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ, так как содержащиеся в них нормы разграничивают предметы ведения и полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Решения Конституционного Суда РФ способствуют прежде всего разграничению полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В то же время не всегда удачные конституционные формулировки при разграничении «пересекающихся» предметов ведения вынуждают Конституционный Суд РФ их также конкретизировать.
Опасна неопределенность конституционного регулирования при закреплении так называемых пересекающихся предметов ведения, когда они включены и в ст. 71 Конституции РФ (ведение Российской Федерации), и в ст. 72 Конституции РФ (совместное ведение). Например, в соответствии с п. «о» ст. 71 судоустройство отнесено к ведению Российской Федерации, а в соответствии с п. «л» ч. 1 ст. 72 кадры судебных органов признаются предметом совместного ведения. Казалось бы, все вопросы судоустройства, кроме кадровых, должны относиться к ведению Российской Федерации, но при назначении на должность конкретных судей возникли проблемы по вопросу степени участия органа государственной власти субъекта РФ (учет мнения или согласование) в этой процедуре. Кроме того, неясен смысл, вкладываемый в конституционную формулировку «кадры судебных органов» как предмет совместного ведения: идет ли здесь речь о назначении конкретных лиц на должность судей или о механизме их назначения.
Конституционный Суд РФ неоднократно выражал свою позицию по вопросу о механизме назначения судей на должность. Так, в своем Постановлении от 01.02.1996 № 3-П Суд признал несоответствующим ч. 2 ст. 126 Конституции РФ положение Устава Читинской области о том, что Областная дума совместно с Администрацией области согласовывает назначение на должность председателя областного суда и председателя областного арбитражного суда, так как судьи областных судов назначаются в порядке, установленном федеральным законом. Именно федеральный законодатель, а не областной законодательный орган, правомочен предусмотреть порядок назначения судей на должность с учетом п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.
Заслуживает особого внимания Определение Конституционного Суда РФ от 27.10.2000 № 217-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Паукова Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав положением части 6 статьи 13 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”».
Конституционный Суд РФ отметил, что несогласие законодательного (представительного) органа субъекта РФ с назначением конкретного лица на должность не исключает как возможность представления Председателем Верховного Суда РФ данной кандидатуры Президенту РФ, так и право Президента РФ назначить на должность то лицо, чья кандидатура не была согласована с законодательным (представительным) органом. Иное означало бы сужение компетенции Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к ее ведению согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ.
Вывод о том, что федеральные органы государственной власти в итоге самостоятельно решают вопрос о назначении судей на должность, не является новым для Конституционного Суда РФ. Интересно отметить обоснование этого вывода, когда порядок назначения на должность судей относится не к кадровым вопросам по смыслу п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, а к судоустройству в соответствии с п. «о» ст. 71, т.е. к сфере ведения Российской Федерации. К совместному ведению Конституционный Суд РФ, видимо, отнес кадры судебных органов, не относящихся к федеральным судам.
Во-вторых, следует высказать несколько соображений по поводу договоров, которые в первое десятилетие после принятия Конституции РФ активно использовались. Стоит обратить внимание на существование в теории права прямо противоположных мнений о роли договоров в процессе разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ: одни авторы (В.А. Черепанов) отмечали невозможность существования федерации без договоров, а другие (Б.С. Эбзеев, Л.М. Карапетян) выступали против практики заключения такого рода договоров. Именно последовательная политика Конституционного Суда РФ позволила скорректировать научные дискуссии и восстановить законность в процессе порой неконституционного разграничения договорами полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, в частности, в Постановлении от 07.06.2000 № 10-П, Определении от 27.06.2000 № 92-0 и иных аналогичных решениях отмечается, что позиция Конституционного Суда РФ относительно суверенитета, высказанная им ранее, распространяется на все субъекты РФ и все положения конституций республик, идентичные тем, которые были признаны противоречащими Конституции РФ в Основном Законе Республики Алтай и должны быть изменены. Следует обратить внимание, что впервые после принятия Конституции РФ была выражена официальная позиция Конституционного Суда РФ по вопросу о суверенитете РФ, а также о непризнании за республикой в качестве субъекта РФ собственного суверенитета в названном выше Постановлении Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П. Было отмечено, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти кроме многонационального народа РФ и, соответственно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета кроме суверенитета РФ. Названные позиции Конституционного Суда РФ сыграли существенную стабилизирующую роль в процессе гармонизации и укрепления федеративных отношений в Российской Федерации. Более того, в значительной степени решения Конституционного Суда РФ оказали влияние на принятие Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ.
Одним из существенных решений Конституционного Суда РФ является Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 № 1-П, в котором отмечено, что осуществляемые в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены таким образом, чтобы при принятии решений обеспечивался учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе и по вопросам разграничения государственной собственности.
Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ установлено, что федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ. В случае противоречия Конституции РФ положений указанных актов действуют положения Конституции РФ. Следует признать особую важность Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ для развития процесса разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Очевидно, что принятие названного Закона позволило пресечь сепаратистские тенденции в развитии федеративных отношений, в том числе в форме принятия порой неконституционных договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Практически на этом закончился этап острых, порой антагонистических противоречий и споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В настоящее время, кроме одного случая, договорная практика разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ не используется.
В-третьих, анализируя названную выше ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, следует отметить, что содержащиеся в ней способы разграничения полномочий были дополнены Федеральным законом, который в настоящее время большинство правоведов рассматривают как один из основных способов разграничения полномочий между РФ и ее субъектами. Это обусловлено тем, что Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 09.01.1998 № 1-П разъяснил, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.
Таким образом Конституционный Суд РФ определил федеральный закон как одну из форм правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий. Следует обратить внимание на то, что Конституционный Суд РФ правомочен признать не соответствующим Конституции РФ любой федеральный закон в этой области. Соответственно, последнее решение остается за Конституционным Судом РФ. Более того, федеральный законодатель не может преодолеть правовую позицию Конституционного Суда РФ. Как было отмечено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как и решение нормотворческого органа, и такое общее значение, как нормативные акты. Более того, в юридической литературе высказана позиция, согласно которой эти решения становятся частью Конституции РФ и равны ей по своей юридической силе[1]. Поэтому очевидна юридическая значимость решений и, соответственно, правовых позиций Конституционного Суда РФ в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами[2].
Следует отметить, что способы воздействия Конституционного Суда РФ на процесс разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ различны. Это и разрешение спора по существу, и уточнение механизма разрешения спора, и участие в процессе применения мер конституционной ответственности, и применение мер конституционной ответственности за нарушение конституционных критериев о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Данная особенность позволяет признать более широкие и гибкие возможности влияния решений Конституционного Суда РФ на процесс разграничения названных полномочий.
Не вдаваясь в детальный анализ названных выше способов, обратим внимание лишь на следующие обстоятельства.
Конституционный Суд РФ наиболее часто решает вопрос по существу спора. Например, определяет степень участия региональных органов государственной власти в процессе назначения судей, возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначение на должность руководителя территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, необходимость обеспечения учета и согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе и по вопросам разграничения государственной собственности. Данный способ Конституционного Суда РФ максимально направлен на стабилизацию федеративных отношений, что не умаляет значение иных способов разрешения разногласий.
Как было отмечено ранее, Конституционный Суд РФ определяет или уточняет порядок и механизм разрешения спора о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28.11.1995 № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» обращено внимание на возможность Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по поводу наименований субъектов РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры, а в случае недостижения согласованного решения — передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Конституционный Суд РФ в процессе разрешения коллизий не только решает спор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, но и охраняет соответствующие конституционные ценности. Это находит выражение в том, что Конституционный Суд РФ участвует в процессе применения мер конституционной ответственности (досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ и др.). Кроме того, Конституционный Суд РФ применяет конституционные санкции в случае нарушения субъектом РФ Конституции РФ. К таким мерам относятся признание нормативного правового акта субъекта РФ или федерального закона неконституционным, неподтверждение полномочия соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившее причиной спора о разграничении полномочий. В юридической литературе некоторые правоведы не признают так называемые акты ничтожности конституционными санкциями, поскольку не видят здесь отрицательных последствий, другие имеют прямо противоположную точку зрения. Однако данная дискуссия выходит за рамки настоящего исследования. Вместе с тем следует обратить внимание на ситуации, когда принимается федеральный закон при отрицательных заключениях на него большинства субъектов РФ или передаются полномочия субъекту РФ без соответствующего финансового обеспечения. Такая практика негативно сказывается на развитии федеративных отношений, создавая в них определенный дисбаланс. Поэтому следует признать нерешенность в полной мере проблемы привлечения к конституционной ответственности федеральных органов государственной власти за невыполнение ими своих конституционных обязанностей.
Таким образом, можно сделать первый промежуточный вывод о том, что Конституционный Суд РФ применяет такие основные способы в процессе разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, как разрешение спора по существу, определение конкретного способа или уточнение механизма разрешения спора о разграничении полномочий, участие в процессе применения мер конституционной ответственности. Это позволяет признать, что решения Конституционного Суда РФ, не являясь конституционно установленным способом разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, являются стабилизирующим и интегративным фактором их гармонизации и интеграции. Более того, в случае возникновения так называемых «пересекающихся» предметов ведения Конституционный Суд РФ имеет исключительное право на их решение.
В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» разрешение рассматриваемых коллизий Конституционным Судом РФ может осуществляться в разных процедурах — абстрактного или конкретного конституционного контроля, спора о компетенции и толкования норм Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ через процедуру абстрактного конституционного контроля разрешает большинство дел о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.
Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 № 3-П отмечено, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определяемыми федеральными законами. Следовательно, субъект РФ вправе законодательно определять структурные изменения своих органов государственной власти и другие вопросы
Наряду с этим Конституционный Суд РФ может разрешать споры в процессе официального толкования Конституции РФ.
Официальное толкование Конституции РФ как исключительное полномочие Конституционного Суда РФ направлено на уяснение и обязательное разъяснение смысла Конституции (ее обновление) путем устранения пробелов и иной неопределенности в понимании конституционных норм. Толкование Конституции РФ означает как право Конституционного Суда РФ, которое реализуется им при рассмотрении конкретных дел (казуальное толкование), так и его обязанность дать разъяснение конституционным нормам в случае получения запроса от законодательно определенного круга лиц1. Другими словами, следует различать казуальное и абстрактное толкование. Задачей официального толкования Конституции РФ является устранение неопределенности в понимании конституционных положений и обеспечение надлежащего их применения, соблюдения, исполнения и использования, что отражено в Определении Конституционного Суда РФ от 05.11.1998 № 134-0 «По делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго “Заключительные и переходные положения” Конституции Российской Федерации».
Следует обратить внимание на то, что для разграничения полномочий официальное толкование Конституции РФ использовалось только один раз. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 № 12-П «По делу о толковании содержащегося вчасти 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» отмечено, что вхождение автономного округа в состав края, области не умаляет его статус как равноправного субъекта РФ, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией РФ. Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом РФ.
См.: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации. Теория
и практика. М., 1998.
В соответствии с ч. 3 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ полномочен разрешать споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ.
До настоящего времени данный вид процедур не использовался Конституционным Судом РФ для разрешения спора о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Поэтому следует попытаться разобраться в особенностях условий применения спора о компетенции.
Допустимость ходатайства о разрешении спора о компетенции, помимо общих условий допустимости обращений в Конституционный Суд РФ, определяется исходя из следующих специальных для данного вида процедуры критериев: 1) оспариваемое действие или оспариваемый акт должен являться, по мнению заявителя, нарушением установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между органами государственной власти; 2) спор не был или не мог быть разрешен иным способом; 3) заявитель обращался с письменным заявлением к соответствующим органам для урегулирования спора на основе согласительных процедур, однако в течение месяца после его обращения указанные им нарушения не были устранены; 4) в случае обращения к Президенту РФ с просьбой об использовании согласительных процедур согласно положениям ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти, если Президент РФ в течение месяца не использовал эти процедуры или они не привели к разрешению спора.
Пределы рассмотрения споров о компетенции ограничены исключительно вопросами установленного Конституцией РФ разграничения полномочий между органами государственной власти. Это относится и к тем случаям, когда в данном виде процедуры оспаривается нормативный акт, в котором закрепляются или посредством которого реализуются оспариваемые полномочия,— содержание акта проверяется только с точки зрения разграничения компетенции, форма и порядок принятия не исследуются, что отличает проверку актов в процедуре разрешения спора о компетенции от абстрактного конституционного контроля.
Согласно ст. 95 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ по итогам рассмотрения спора о компетенции Конституционный Суд РФ принимает решение, подтверждающее полномочия соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившее причиной спора, либо отрицающее такие полномочия;
в последнем случае акт утрачивает силу со дня, указанного в решении.
Очевидно, что и круг лиц, правомочных на обращение в Конституционный Суд РФ, и условия допустимости обращения вполне приемлемы. Однако по сравнению с иными процедурами существуют дополнительные условия допустимости рассмотрения спора по данному виду процедур. Вместе с тем они реальны, а причина неиспользования процедуры спора о компетенции обусловлена не только правовыми, но и политическими соображениями.
Таким образом, можно сделать второй промежуточный вывод о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется через проверку нормативных актов в процедурах абстрактного и конкретного конституционного контроля, что всегда предполагает содержательную оценку.
Многообразие решений Конституционного Суда РФ делает актуальной их классификацию, что может быть осуществлено по разным основаниям. Так, кроме деления по отраслям права правовые позиции можно делить по заявителям, по процедурам конституционного судопроизводства и т.д. Каждый из видов классификаций может в свою очередь быть конкретизирован вторично. Позиции Конституционного Суда РФ можно классифицировать как по процедурным, так и по содержательным основаниям.
В юридической литературе не раз системно излагались постановления Конституционного Суда РФ по вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами1.
Выбор основания систематизации обусловлен целью исследования и является инструментом научного познания. Рассматривая конкретные правовые позиции Конституционного Суда РФ в рамках темы настоящей работы, сгруппируем их по трем видам: права и свободы человека и гражданина, государственное строительство субъекта РФ, отношения между федеральными и региональными органами государственной власти. Выбор такого рода классификации постановлений Конституционного Суда РФ обусловлен особенностями предмета спора и в некоторой степени отражает структуру Конституции РФ.
Права и свободы человека и гражданина. Достаточно часто возникали споры по правам и свободам человека и гражданина. Реагируя на такого рода обращения, Конституционный Суд РФ в Определении от 07.10.1998 № 116-0 «По делу о проверке конституционности положений статей 14, 15 и 35 Закона Краснодарского края от 23 июня 1995 года “О порядке регистрации пребывания и жительства на тер-
См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России. С. 226—239.
ритории Краснодарского края”» отметил, что субъект РФ не вправе вводить нормы, умаляющие права и свободы человека и гражданина, сокращать федеральный перечень прав и свобод, но вправе предусматривать дополнительные гарантии обеспечения прав и свобод
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 04.04.1996 № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24.06.1997 № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия» было отмечено, что нормотворчество субъектов РФ в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов не должно ограничивать права и свободы человека и гражданина.
Особенно много споров существует по избирательному законодательству.
Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 10.06.1998 № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта “а” пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» отмечено, что регулирование разногласий между Российской Федерацией и ее субъектами, возникших в связи с назначением в субъекте РФ референдума по вопросам, входящим в сферу совместного ведения, возможно в федеральном законе, устанавливающем дополнительные предварительные процедуры преодоления разногласий такого рода. Кроме того, такие разногласия могут быть преодолены путем рассмотрения споров о компетенции между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ.
Вопросы, вносимые на референдум субъекта РФ, не должны затрагивать полномочий Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и не должны быть уже решены в федеральном законе.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 10.06.1998 № 17-П отмечено, что акты, одобряемые на референдуме и принимаемые органом законодательной власти субъекта РФ, имеют одинаковую юридическую силу, в том числе по юридическим последствиям, и на них в равной степени распространяются положения ст. 72 и 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ. Поэтому запрет выносить на референдум субъекта РФ вопросы, относящиеся к совместному ведению, ущемляет конституционно-правовой статус субъектов РФ. Данное решение Конституционного Суда РФ, как и названные далее, опровергают иногда высказываемую позицию о том, что Конституционным Судом РФ защищаются только интересы Российской Федерации.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 10.06.1998 № 17-П указано, что субъекты РФ вправе своими законами устанавливать дополнительные условия реализации российскими гражданами пассивного избирательного права лишь при условии соблюдения установленных федеральным законодателем пределов.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» отмечено, что субъект РФ в своем законодательстве вправе определять на базе общих принципов избирательного права собственную избирательную систему, самостоятельно назначать выборы и устанавливать дату их проведения. При этом их проведение одновременно с общефедеральными выборами должно быть согласовано с федеральными органами, что вытекает из требования согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Государственное строительство субъекта РФ. После принятия Конституции РФ возник вопрос, распространяются ли принципы взаимоотношений между федеральными органами государственной власти на систему органов государственной власти субъектов РФ. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» признано, что разделение властей относится к числу общих принципов демократического правового федеративного государства и оно обязательно не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в субъектах РФ.
Возникали также разногласия о взаимоотношении между законодательной и исполнительной властями субъекта РФ и о системе органов государственной власти в субъектах РФ, которые были разрешены в конституционном судопроизводстве. Так, в Уставе Тамбовской области были установлены подконтрольность и подотчетность Администрации области Областной думе. Это положение было признано не соответствующим ст. 10 Конституции РФ. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 10.12.1997 № 19-П также отмечено, что структура, порядок формирования, полномочия и организация работы структурных подразделений Администрации области могут устанавливаться не только федеральным, но и областным законодательством, при условии, что этим регулированием обеспечиваются действие принципа разделения властей и самостоятельность органов законодательной и исполнительной власти.
В Конституционный Суд РФ обращались и по поводу споров о судебной системе. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 № 3-П отмечено, что Конституция РФ устанавливает единую судебную систему, что нашло отражение и в Определении Конституционного Суда РФ от 12.03.1998 № 32-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”».
В Постановлении от 14.07.1997 № 12-П Конституционный Суд РФ определил особенности конституционно-правового статуса автономного округа в составе края, области, о чем было сказано более обстоятельно ранее.
В уставах некоторых субъектов была предусмотрена возможность роспуска законодательного органа государственной власти субъекта РФ. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П отмечено, что недопустимо приостанавливать либо досрочно прекращать деятельность высшего представительного органа государственной власти субъекта РФ решением любого органа государственной власти РФ.
Споры между федеральными и региональными органами государственной власти по поводу их взаимоотношений. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 28.1 1.1995 № 15-П отмечено, что при возникновении споров между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ либо между субъектами РФ по поводу нового наименования субъектов РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры и другие полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 85 Конституции РФ.
Новое наименование субъекта РФ по смыслу ч. 2 ст. 137 Конституции РФ подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ в упрощенном порядке, если оно не затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также если оно не предполагает изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. Президент РФ в этом случае обязан обнародовать (промульгировать) соответствующие поправки.
Особенно много разногласий возникало по вопросам назначения и освобождения руководителей федеральных органов исполнительной власти. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 № 3-П отмечено, что Российская Федерация обладает исключительным правом назначать и освобождать от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти.
Если на региональные органы исполнительной власти возлагаются полномочия федеральных органов по вопросам совместного ведения, то федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначение на должность руководителя территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Этим не затрагивается прерогатива РФ самостоятельно принимать окончательное решение по данному вопросу при условии использования согласительных и юрисдикционных процедур, предусмотренных Конституцией РФ и федеральным законодательством (Определение Конституционного Суда РФ от 28.11.2000 № 225-0 «По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 6 и части первой статьи 7 Закона Российской Федерации “О федеральных органах налоговой полиции”»).
Решения Конституционного Суда РФ не только формулируют общие для всех территориальных структур федеральных органов исполнительной власти положения относительно порядка согласования назначения на должность руководителей этих структур, но и конкретизируют их применительно к отдельным ведомствам. Исходя из принятых Конституционным Судом РФ решений, Министерство внутренних дел РФ, как и любой федеральный орган исполнительной власти, вправе при неполучении в результате проведения обязательных согласительных процедур согласия соответствующего органа государственной власти субъекта РФ самостоятельно решить вопрос о назначении конкретного лица на должность руководителя территориального органа (Определение Конституционного Суда РФ от 21.12.2000 № 246-0 «По ходатайству Министра внутренних дел Российской Федерации о разъяснении Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области и от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»).
Как отмечено ранее, возникали разногласия по вопросу о порядке согласования на должность судей. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 № 3-П Президент РФ и Председатель Верховного Суда РФ самостоятельно решают вопрос о назначении на должность председателей судей областных и иных судов. Иное отражало бы сужение компетенции Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных Конституцией РФ к ее ведению (анализ этой позиции см. ранее).
Возникало много споров по поводу нормотворчества субъектов РФ, по вопросу опережающего нормотворчества. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.11.1995 № 16-П «По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года» отмечено, что по предметам ведения Российской Федерации субъекты РФ не могут принимать собственные законы, но полномочны обращаться в Государственную Думу с соответствующей законодательной инициативой.
Особенно сложно было разобраться в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Так, в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 30.11.1995 № 16-П и от 10.06.1998 № 17-П определено, что совместное ведение позволяет субъекту РФ в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное законодательство в данной области, если этому не препятствуют Конституция РФ, федеральные законы, а также Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
Уточнено, что по предметам совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный нормативный акт, но он должен соответствовать гл. 1 Конституции РФ, закрепляющей основы конституционного строя, другим федеральным правовым актам, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизируются.
Допускается как федеральное опережающее нормотворчество в сфере совместного ведения, так и нормотворчество субъектов РФ, с учетом того, чтобы после издания федерального закона закон субъекта РФ был приведен в соответствие с федеральным законом (Постановления Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П йот 04.04.1996 № 9-П).
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”» отмечено, что опережающее правовое регулирование не дает автоматически полномочий субъекту РФ на решение в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для регионального, так и для федерального законодателя. Следует обратить внимание на то, что опережающее правовое регулирование не предусмотрено ст. 76 Конституции РФ.
Субъект РФ в сфере совместного ведения не вправе определять основные положения, основные институты, отрасли законодательства, которые Конституцией РФ отнесены к сфере совместного ведения, так как это вторжение в сферу полномочий федерального законодателя (Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1995 № 16-П).
Президент РФ уполномочен издавать указы, восполняющие пробел в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, в том числе и по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 № 11-П). Данное решение Конституционного Суда РФ вызвало некоторые теоретические споры, так как Конституция РФ, по мнению некоторых правоведов, прямо не устанавливает данное полномочие Президента РФ. Однако Конституционный Суд РФ неоднократно признавал за Президентом РФ так называемые «скрытые» полномочия.
Как уже было отмечено ранее, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 № 1-П отмечено, что осуществляемые в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены таким образом, чтобы при принятии решений обеспечивался учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе и по вопросам разграничения государственной собственности.
Из проведенного выше исследования конкретных решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ следует, что Конституционный Суд РФ, интегрируя и гармонизируя общественные отношения в исследуемой области, стремится найти оптимальный баланс между всеми субъектами обращения в Конституционный Суд РФ. Кроме того, следует обратить внимание на то, что в последнее десятилетие число обращений в Конституционный Суд РФ по вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ существенно сократилось. Данная тенденция свидетельствует о некоторой степени стабилизации федеративных отношений. Однако процесс разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ нельзя считать завершенным.
2. Очевидно, что задача разграничения полномочий органов публичной власти на основании судебных решений актуальна и должна быть решена не только на федеральном, но и на региональном уровне.
В связи с этим одним из направлений деятельности субъектов РФ в развитии системы государственной судебной власти и в обеспечении должной реализации принципа разделения властей является установление приоритетов функционирования собственной конституционной юстиции, конституционного правосудия и судебного контроля в Российской Федерации на региональном уровне.
Для обеспечения достижения указанных целей федеральный законодатель предусмотрел необходимость нормативного закрепления компетенции субъектов РФ учреждать предназначенные для этого уполномоченные органы государственной судебной власти, наделенные соответствующими, носящими прерогативный характер правами. Такими органами стали конституционные суды в республиках и уставные суды в иных субъектах РФ.
По мнению В.А. Кряжкова, появление конституционных (уставных) судов на уровне субъектов РФ логично по сути. Каждый из этих субъектов согласно Конституции РФ должен отвечать требованиям демократического правового государства1.
Так, ст. 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает право субъекта РФ создавать действующий на его территории конституционный (уставный) суд (ч. 1), который рассматривает отнесенные к его компетенции вопросы в порядке, установленном законом субъекта РФ (ч. 3), и решение которого, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом (ч. 4).
В связи с этим в теории конституционного права и в области правоприменения сформировались неоднозначные точки зрения относительно правовой оценки принятых законодательных решений.
Так, ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ определяет, что в Российской Федерации действуют конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Из смысла и содержания этой нормы следует формальный вывод о том, что такие суды должны функционировать в каждом субъекте РФ. Тем не менее норма ч. 1 ст. 27 данного Закона закрепляет лишь право субъекта на создание конституционного суда в республике и уставного суда в ином субъекте РФ.
Другой проблемой является определение и законодательное закрепление объема полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Норма ст. 27 (ч. 1) Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ определяет и устанавливает пределы компетенции конституционного (уставного) суда субъекта РФ. В соответствии с ними он рассматривает вопросы соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ
Кряжков В.Л. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., 1999. С. 23.
конституции (уставу) субъекта РФ, а также осуществляет толкование конституции (устава) субъекта РФ.
Между тем правовая позиция Конституционного Суда РФ, обозначенная им в Определении от 06.03.2003 № 103-0 «По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”», определяет, что указанная норма Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ не может рассматриваться как содержащая исчерпывающий перечень полномочий конституционного (уставного) суда субъекта РФ. Так, по мнению Конституционного Суда РФ, эта норма не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов РФ дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда РФ, других федеральных судов, и соответствующих компетенций субъекта РФ. Конституционный Суд РФ в Определении от 06.03.2003 № 103-0 также отметил, что из Конституции РФ, Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ и других федеральных законов не вытекает требование установления конституциями (уставами) субъектов РФ единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В этой связи заслуживает внимания точка зрения Н.В. Витрука, который, давая общую оценку объему компетенции конституционных (уставных) судов субъектов РФ, заметил, что «указанные суды, рассматривая дела, интерпретируют нормы конституций (уставов) и законов, сообразуют их с реальностью и продлевают им жизнь. В результате их решения снимают конституционные (уставные) противоречия, возникающие между участниками государственно-правовых отношений, развивают и создают конституционно-правовую доктрину»1.
Вынесение Конституционным Судом РФ Определения от 06.03.2003 № 103-0 послужило импульсом к дальнейшему развитию регионального конституционного судопроизводства и верификации предметов рассмотрения конституционными (уставными) судами субъектов РФ в рамках осуществляемого ими конституционного контроля.
Среди основных функций конституционных (уставных) судов субъектов РФ, обозначившихся в практике их правоохранительной деятельности — обеспечение разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также устранение коллизий внутри правовой системы субъекта РФ
Витрук Н.В. Конституционное правосудие. С. 85.
в целях установления и сохранения конституционной законности в Российской Федерации в целом и в субъектах РФ в частности.
Еще ранее легитимность расширения предусмотренного федеральным законодательством перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ и наделения их указанной выше компетенцией подтверждена Постановлением Конституционного Суда РФ от 30.04.1997 № 7-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. № 315 “О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации”, Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года “О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области” и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года “О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области” (в редакции от 9 ноября 1995 года)», а также Постановлением Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П. В соответствии с выраженными в этих постановлениях правовыми позициями, Конституционный Суд РФ признал, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ, помимо перечисленных полномочий, вправе рассматривать и другие публично-правовые вопросы и споры, не отнесенные федеральным законодательством к ведению судов общей юрисдикции.
Таким образом, по сути и содержанию своей предусмотренной действующим законодательством компетенции, конституционный (уставный) суд субъекта РФ выполняет функцию арбитрирования во взаимоотношениях различных уровней публичной власти1 и обеспечивает тем самым реализацию конституционного положения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, закрепленного нормой ч. 3 ст. 5 Конституции РФ.
Следует отметить, что конституционно-правовое регулирование всего объема отношений, формирующихся в связи с осуществлением разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также между органами публичной власти в целом в рамках одноименного института конституционного права Российской Федерации, безусловно, носит сложный, комплексный характер. Это объективно обусловлено многообразием упомянутых предметов ведения и полномочий, являющимся результатом в известной степени успехов в строительстве в России правового, демократического и социального государства,
Подробнее об этом см.: Безруков Л. В., Казанцев Л.О. О необходимости создания и совершенствования компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 2. С. 28—34.
а также укрепления федерализма как исторически и объективно сложившейся в Российской Федерации, в силу ее территории и многонационального состава населения, формы государственного устройства.
Действующее конституционное законодательство РФ предусматривает целый ряд приемлемых способов разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между органами публичной власти государства, включая возможное разрешение связанной с этим коллизионной проблемы. С этой точки зрения представляет несомненный интерес как в теоретическом, так и в практическом аспектах рассмотрение вопроса о роли и значении деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, направленной, в том числе, и на решение этой задачи.
Методологической основой деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ в указанной сфере обеспечения разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами являются решения Конституционного Суда РФ. Это обусловлено наличием объективной необходимости создания единообразных принципов обеспечения конституционного правосудия и осуществления конституционного судопроизводства как главных гарантов конституционной законности на всей территории РФ, включая все без исключения ее субъекты. Тем не менее при этом никоим образом не умаляется независимость конституционных (уставных) судов субъектов РФ при принятии ими решений по делам, отнесенным федеральным законодателем и законодателем субъекта РФ к компетенции данных судов в обозначенной выше сфере. Кроме того, установление единообразных и унифицированных подходов всех конституционных (уставных) судов, функционирующих в Российской Федерации, к разрешению дел о разграничению федеральных и региональных полномочий, предметов ведения, а также разрешению возникших на его основе коллизий в современный период является крайне важным в контексте трех обстоятельств.
Первым из них является включение в 2014 г. в состав Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя, в законодательство которых необходимо имплементировать нормативные установления, обеспечивающие единообразную конституционную законность на всей территории РФ.
Вторым обстоятельством является наличие судов, уполномоченных осуществлять конституционный контроль, только в 18 из 83 существующих в настоящее время субъектах РФ. При том, что уставных судов из них только четыре. Столь малое количество указанных судов создает ограниченные возможности обобщения их судебной практики в сфере регионального конституционного контроля разграничения предметов ведения и полномочий в системе публичной власти, а также разрешения связанных с этим коллизий. Кроме того, и становление принципов регионального конституционного судопроизводства представляется «медленным», растянутым во времени, особенно с учетом прецедентного характера выносимых этими судами решений.
Наконец, третьим фактором актуальности рассматриваемой проблематики скорейшего создания полноценной системы региональной конституционной юстиции и судебной юрисдикции в Российской Федерации служит однородность подавляющего большинства дел, рассматриваемых в конституционных (уставных) судах субъектов РФ1, и поэтому отсутствие практического опыта судей специальной юрисдикции в рассмотрении дел о разграничении полномочий и предметов ведения, а также коллизий в системе публичной власти.
Конституционный Суд РФ своими решениями неоднократно нормативно определял пределы государственно-властных полномочий и предметов ведения субъектов РФ, относящихся к совместным с Российской Федерацией2. Однако среди множества подобных решений представляется необходимым выделить два,
Согласно практике конституционных (уставных) судов субъектов РФ по проверке нормативных актов по жалобам граждан, последние активно используют принадлежащее им право по оспариванию конституционности нормативных правовых актов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, для защиты своих конституционных прав — их жалобам принадлежит самая весомая доля в общем объеме обращений в данные суды, в то время как суды общей и арбитражной юрисдикции весьма пассивно используют свое право направлять в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации запросы о конституционности (уставности) нормативного акта субъекта Российской Федерации в связи с рассматриваемыми ими делами. Это не может не вызывать озабоченность, так как согласно приведенным данным 60% всего объема правового регулирования в Российской Федерации приходится на законодательство и деятельность органов государственной власти, а также местного самоуправления субъектов РФ (данные приведены в дайджесте оперативной информации «Акты конституционного правосудия субъектов РФ» № 10 за 2003 год, с. 48 и в автореферате диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 Дмитриева В.В. на тему: «Конституционная юстиция в субъектах Российской Федерации», Москва, Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации, 2004 год).
См. более подробно: Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 01.02.1996 № 3-П; от 04.04.1996 № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы»; от 09.01.1998 № 1-П (особенно в части, касающейся непризнания Конституционным Судом Российской Федерации полномочия по принятию и изменению всех федеральных законов находящимся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов).
которые непосредственно направлены на определение объема компетенции конституционного (уставного) суда субъекта РФ в части, касающейся разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. К ним относятся Постановления Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» и от 12.11.2003 № 17-П «Поделу о проверке конституционности ряда положений статьи 19 Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” в связи с запросом Арбитражного суда Псковской области и жалобой гражданина А.Н. Гасанова».
В Постановлении от 11.04.2000 № 6-П Конституционный Суд РФ указал, что «из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов Российской Федерации и места их органов власти в системе публичной власти. Разрешение публично-правовых споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области разграничения нормотворческой компетенции должно основываться прежде всего на толковании компетенционных норм Конституции Российской Федерации в порядке конституционного судопроизводства».
В Постановлении от 12.1 1.2003 № 17-П Конституционный Суд РФ подчеркнул, что «участие субъектов РФ в процессе принятия решений на федеральном уровне — с тем, чтобы более полно обеспечивался учет их потребностей и законных интересов..., осуществляется в форме предварительного согласования, не предопределяющего окончательное решение вопроса, т.е. не предполагает передачу соответствующего федерального полномочия субъекту Российской Федерации».
Обращаясь непосредственно к практической деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, направленной на реализацию составляющих предмет настоящего исследования функций, следует, безусловно, с сожалением отметить, что объявленная в 1996 г. и проводимая поныне в Российской Федерации судебная реформа в части, касающейся создания системы повсеместного регионального судебного контроля, установления основ конституционного правосудия и определения принципов конституционного судопроизводства в субъектах РФ, не достигла своих объективно необходимых для государства и общества целей. Определение единообразных подходов к средствам и методам обеспечения конституционной законности на всей территории многонациональной по составу населения и федеративной по форме государственного устройства России крайне важно. Диспозитивность законодательства, уполномочивающего субъекты РФ учреждать на своей территории конституционный (уставный) суд, с одной стороны, а также отсутствие необходимых для его финансирования в соответствии с ч. 2 ст. 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1 -ФКЗ бюджетных денежных средств отдельных субъектов РФ — с другой, объективировались в существовании конституционных (уставных) судов в ничтожно малом количестве субъектов РФ, о чем было сказано ранее. Тем актуальнее изучение практического опыта рассмотрения конституционными (уставными) судами субъектов РФ конкретных дел по вопросам обозначенной проблематики.
Так, с точки зрения использования конституционными (уставными) судами субъектов РФ правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в его постановлениях и определениях и послуживших им основаниями для вынесения собственных решений в сфере разграничения полномочий между органами публичной власти, представляются показательными несколько нижеперечисленных дел.
В ходе рассмотрения Конституционным судом Республики Башкортостан жалобы гражданина РР Батталова на нарушение конституционных прав постановлением Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан от 25.07.2014 «О регистрации гражданина Сухарева И.К. кандидатом на должность Президента Республики Башкортостан» возникла необходимость определения критериев нормативности правового акта. Конституционный суд Республики Башкортостан сослался на выраженные в этом вопросе правовые позиции Конституционного Суда РФ, изложенные, в частности, в Постановлении от 17.11.1997 № 17-П «По делу о проверке конституционности Постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 г. № 1090-1 ГД “О некоторых вопросах применения Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” и от 11 октября 1996 г. № 682-11 ГД “О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации”» и в Определении от 02.03.2006 № 58-0 «По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», и постановил признать нормативным правовым актом изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти (в этой части текста определения Конституционного суда Республики Башкортостан от 09.09.2014 по этому делу был указан орган государственной власти Республики Башкортостан), устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этим актом. В связи с тем, что обжалуемое гражданином РР Батталовым постановление Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан, предусматривавшее осуществление мероприятий по регистрации гражданина И.К. Сухарева кандидатом на должность Президента Республики Башкортостан, по мнению Конституционного суда Республики Башкортостан не отвечало признакам нормативности правового акта, определением от 09.09.2014 № 80-0 заявителю в рассмотрении жалобы было отказано.
Конституционный суд Республики Северная Осетия — Алания в постановлении от 05.09.2014 № 3-П по делу о толковании положений ст. 28 Конституции Республики Северная Осетия — Алания вынес решение, в соответствии с которым подтвердил, что установление гарантий свободы совести, свободы вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними, входит в компетенцию Российской Федерации, а их защита — к совместному ведению Российской Федерации и Республики Северная Осетия — Алания. На основании изложенного Конституционный суд Республики Северная Осетия — Алания постановил считать, что смысл положений ст. 28 Конституции Республики Северная Осетия — Алания может быть выявлен исходя из общих принципов, лежащих в основе реализации соответствующих конституционных прав, свобод и гарантий, закрепленных как в Конституции РФ, так и в Конституции Республики Северная Осетия — Алания, с учетом их системного единства в нормативном определении, с одной стороны, защиты Отечества как конституционной обязанности, а с другой — замены военной службы по призыву альтернативной гражданской службой как конституционного права, что и послужило основанием для вынесения Конституционным судом Республики Северная Осетия — Алания итогового решения.
Конституционный суд Республики Татарстан в определении от 06.05.2014 № 11-0 об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина И.В. Авдеева на нарушение его конституционных прав и свобод положением ч. 1 ст. 3.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях определил, что установление законами субъектов РФ об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления относится к ведению субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях. Поэтому, реализуя свои дискреционные полномочия, законодатель Республики Татарстан в целях защиты прав граждан установил административную ответственность за нарушение муниципальных правил благоустройства территорий поселений и городских округов.
Далее Конституционный суд Республики Татарстан в этом определении отметил, что оспариваемая заявителем норма является бланкетной и, соответственно, подлежит применению в системном единстве с положениями других нормативных правовых актов. При разрешении рассматриваемой жалобы заявителя в этой части Конституционный суд Республики Татарстан принял во внимание правовые позиции Конституционного Суда РФ, выраженные последним в Определениях от 21.04.2005 № 122-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ионова Николая Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 3 статьи 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»; от 02.11.2006 № 537-0 «По жалобе общества с ограниченной ответственностью “Новгородский филиал “Содружество” на нарушение конституционных прав и свобод статьей 16.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и от 28.06.2012 № 1253-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Супруна Михаила Николаевича на нарушение его конституционных прав статьей 137 Уголовного кодекса Российской Федерации», в соответствии с которыми сам по себе бланкетный характер нормы не может свидетельствовать о ее конституционности, так как регулятивные нормы, устанавливающие те или иные правила поведения, необязательно должны содержаться в том же нормативном правовом акте, что и нормы, устанавливающие юридическую ответственность за их нарушение. Кроме того, в ходе разрешения жалобы гражданина И.В. Авдеева Конституционным судом Республики Татарстан, также было установлено, что различия между санкциями, предусмотренными нормами административного законодательства Республики Татарстан, и санкциями норм федерального административного законодательства вызваны тем, что, как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, в частности, в Определениях от 24.11.2005 № 424-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Зайцева Ивана Николаевича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и от 17.07.2007 № 581-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Рощина Алексея Петровича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 3.8 и части 3 статьи 12.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», административное наказание как мера юридической ответственности за совершение административного правонарушения устанавливается государством в зависимости от специфики охраняемых общественных отношений. Таким образом, Конституционный суд Республики Татарстан на основе правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных им при рассмотрении схожих по содержанию дел, определил, что объекты правонарушений, ответственность за которые предусмотрена указанными нормами федерального и республиканского законодательства, являются различными, а значит, установленные в них санкции направлены на охрану разных общественных отношений, а потому разнятся между собой. На этом основании Конституционный суд Республики Татарстан определил, что утверждение заявителя о неконституционности обжалуемой им нормы, основанное на формальном сравнении санкций за совершение административных правонарушений, является несостоятельным, в связи с чем Конституционный суд Республики Татарстан отказал заявителю в рассмотрении его жалобы.
В определении Конституционного суда Республики Татарстан от 09.06.2014 № 13-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки РР. Усмановой на нарушение ее конституционных прав и свобод пунктом 1 постановления Кабинета министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года № 275 “Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан” и пунктом 1 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан», им установлено, что в соответствии с федеральным жилищным законодательством категории граждан, к которой относится сын заявительницы, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения их в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение граждан жилыми помещениями.
Наряду с этим Конституционный суд Республики Татарстан также отметил, что наделение органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями, исходя из федерального и республиканского законодательства о местном самоуправлении, относится к исключительной дискреции законодательного органа государственной власти Республики Татарстан и осуществляется путем принятия специального закона.
Наконец, при принятии окончательного решения по данному делу Конституционный суд Республики Татарстан исходил из того, что оспариваемая заявительницей норма республиканского законодательства устанавливает обеспечение жильем граждан, имеющих право в соответствии с федеральным законодательством на улучшение жилищных условий за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, и реализуется путем предоставления им субсидий на приобретение жилья. При этом республиканское законодательство в соответствии с федеральным законодательством определяет категории граждан, имеющих право на получение субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета. Тем самым Конституционный суд Республики Татарстан пришел к выводу о том, что оспариваемые заявительницей нормы республиканского законодательства по своему целевому назначению направлены на установление способа реализации отдельными категориями граждан их предусмотренного федеральным законодательством права на улучшение жилищных условий, а также на определение республиканским законодательством данных категорий граждан.
