СООТНОШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО И ФИНАНСОВОГО ПРАВА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Бюджетное право, исходя из сложившегося построения российской системы права, входит в состав финансового права, является его подотраслью. Финансовое право - это самостоятельная отрасль права, регулирующая имущественные и неимущественные отношения, направленные на формирование, распределение и использование финансовых средств публичной предназначенности, развивающиеся в рамках различных участков финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Каждая отрасль права представляет собой целостную совокупность обособленных юридических норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. В целях повышения эффективности и упорядочения регулирующего воздействия на правоотношения в структуре каждой отрасли права выделяются более-менее самостоятельные правовые образования - подотрасли права, разделы, правовые институты, в свою очередь, состоящие из норм права. Так, в составе финансового права принято выделять следующие правовые образования: подотрасль бюджетное право, подотрасль налоговое право, финансово-правовой институт государственного и муниципального финансового контроля, институт государственных и муниципальных доходов, институт государственных и муниципальных расходов, институт финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий и др.

Наиболее крупное правовое образование в составе любой отрасли права - подотрасль права. Подотрасль права в целом подчиняется сущности «своей» отрасли права, но имеет и особые характеристики. Они могут выражаться в различных моментах, например, в специфике предмета регулирования, в сфере общественной жизни, являющейся участком формирования и развития соответствующих правоотношений, в особенностях метода правового регулирования, в формах и основаниях привлечения к ответственности правонарушителей и т.д.

Применительно к бюджетному праву в аспекте обоснования его статуса как подотрасли финансового права необходимо отметить следующее.

Во-первых, многие нормы бюджетного права имеют своей основой нормы Общей части финансового права (в том числе нормы о финансовой системе в целом, системе доходов и расходов государства, финансовом контроле и др.). При этом нормы бюджетного права имеют конкретизирующее значение для финансово-правовых норм. Так, например, глава 26 БК РФ так и называется: «Государственный финансовый контроль». При этом бюджетное законодательство регулирует конкретную разновидность финансового контроля, выделяющегося по содержанию и сфере действия - бюджетный контроль. Подчиняясь общим принципам, целям и методам финансового контроля как более широкой категории, бюджетный контроль имеет свою специфику. Она выражена в особенностях объекта контрольных бюджетных правоотношений бюджете и связанных с ним правоотношений, нацеленности на определение правомерности поведения субъектов бюджетных правоотношений, соблюдение финансовой дисциплины.

Во-вторых, бюджетное право имеет свои особые источники правового регулирования, которые объединяются понятием «бюджетное законодательство». Как мы уже отметили, основной (и специальный) источник бюджетного права - БК РФ. Статья 2 БК РФ закрепляет состав бюджетного законодательства Российской Федерации. Наличие самостоятельной ветви законодательства, подчеркнутое самим законодателем, и имеющей узкий объект регулирования - бюджетные правоотношения и связанную с ними деятельность, позволяют судить об относительной обособленности бюджетного права как совокупности правовых норм.

В-третьих, бюджетное право служит обеспечению общественного интереса. Как и финансовое право в целом, оно регулирует общественные отношения, развивающиеся в связи с функционированием публичных денежных фондов, созданных с целью обеспечения финансовой основы деятельности государства и муниципальных образований. Это подтверждает, что бюджетное право является именно частью - подотраслью финансового права, а не самостоятельным подразделением системы права государства.

Однако бюджетные правоотношения, выступающие разновидностью финансовых правоотношений, связаны с конкретной разновидностью публичных денежных фондов - бюджетами, входящими в состав бюджетной системы - звена финансовой системы. Данные денежные фонды и соответствующие им правоотношения имеют свою специфику, будучи первоочередным источником, сосредотачивающим средства для финансирования задач и функций государства. На это указывает и БК РФ. Согласно ст. 6 БК РФ, под бюджетом понимается «форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». Отсюда следуют особенности содержания и функциональной предназначенности бюджетных правоотношений, их относительная самостоятельность в предмете финансово-правового регулирования.

Таким образом, бюджетное право, подчиняясь финансовому праву в целом, выступает ее объемным структурным элементом - подотраслью. Тем не менее, бюджетное право имеет и свою специфику, обусловленную особой сферой формирования и развития бюджетных правоотношений, их значимостью для существования государства и общества, реализации элементов бюджетного устройства государства.

Охарактеризуем подробнее особенности бюджетного права.

Бюджетное право носит публичный характер. Он выражается в следующих моментах.

Во-первых, учет публичных интересов в бюджетно-правовом регулировании. Бюджетное право как публичное право направлено на обеспечение и охрану интересов всего государства, общества. Эти интересы заключаются в создании финансовой основы реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях, задач и функций местного самоуправления, финансового обеспечения общественно значимых благ и услуг, необходимых каждому гражданину в отдельности. Данная финансовая основа не может быть сформирована вне организующего фактора, а именно вне бюджетов - специальных фондов, аккумулирующих и распределяющих денежные средства. Функционирование таких фондов как раз и регулирует бюджетное право.

Во-вторых, публичный характер бюджетно-правового регулирования предопределяет преобладание в соответствующей подотрасли императивных норм. В целях эффективности функционирования публично-правовых образований, соблюдения финансовой дисциплины в рамках бюджетных правоотношений государство стремится создать такие механизмы, которые создадут гарантии должной реализации прав и обязанностей задействованных субъектов. На этом основана концепция, согласно которой права субъектов бюджетного права в большинстве случаев являются одновременно их обязанностями. Права и обязанности сливаются в единую категорию - «бюджетная компетенция», состоящую из полномочий. Гарантиями должной реализации полномочий выступает возможность привлечения к юридической ответственности за нарушение бюджетно-правовых норм.

Сущность бюджетного права проявляется не только в публичном характере бюджетно-правового регулирования, но и в организующем воздействии на денежные (финансовые) потоки в ходе деятельности государства. Эта вторая особенность бюджетного права, присущая отраслям права, регулирующим имущественные отношения (гражданское право), ни в коем случае не противоречит первой, а, наоборот, дополняет, качественно развивает. Как уже было отмечено, бюджетно-правовое регулирование направлено на упорядочение бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, подразумевающей формирование, распределение и использование публичных финансовых ресурсов, трансформированных в бюджеты бюджетной системы - бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных фондов. Исходя из указанной особенности бюджетного права, служащие объектом регулирования бюджеты с материальной точки зрения представляют собой фонды денежных средств публичной предназначенности. Бюджеты бюджетной системы, будучи самостоятельным звеном финансовой системы государства, тесно связаны с иными ее звеньями: страховыми фондами, фондами государственных и муниципальных предприятий, государственным и муниципальным кредитами. Из бюджетов публично-правовых образований выделяются средства государственным внебюджетным фондам, государственным и муниципальным предприятиям и т.д.

Собственниками фондов бюджетных средств - бюджетов - выступают субъекты, имеющие публично-правовой статус, а именно государство и муниципальные образования. Отсюда вытекает следующая особенность бюджетного права: основными его субъектами являются публично-правовые образования - Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, о чем речь идет в настоящей работе.

Специфика содержания бюджетно-правового регулирования позволяет обособить подотрасль бюджетного права в составе финансового права, в то же время служит дальнейшей структуризации бюджетного права на отдельные правовые институты (институт доходов бюджета, институт расходов бюджета, институт бюджетного процесса, институт бюджетного дефицита и др.). «Дробление» бюджетного права на отдельные институты, совокупности норм с общим содержанием стало очевидно с принятием БК РФ - акта, систематизирующего бюджетноправовые нормы. Ранее было «принято считать, что бюджетное право как подотрасль внутренне едина и практически неделима»[1]. Значительное количество бюджетно-правовых нормативных положений, введенных «в обиход» бюджетно-правового регулирования, потребовало градации бюджетного права, выделения в нем более-менее обособленных правовых институтов.

При этом нельзя не констатировать, что первостепенное значение в системе бюджетного права имеет институт бюджетной системы, устанавливающий структуру и принципы бюджетной системы. Этот бюджетно-правовой институт предопределяет правовой режим всех бюджетных правоотношений. Можно сказать, что институт бюджетной системы выступает внешним выражением подотрасли бюджетного права. Вспомним из общей теории права, что внешним выражением подотрасли права является наличие в ней такой группы норм, которая содержит общие принципиальные положения, присущие нескольким правовым институтам этой отрасли[2]. Такое содержательное значение как раз и присуще институту бюджетной системы, предопределяющему утсанов-ление таких категорий бюджетного права, как «бюджет», «межбюджетные отношения», «разграничение доходов и расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы» и т.д.

Итак, общий анализ основных особенностей бюджетного права позволяет сделать следующий вывод. Бюджетное право - это составная часть финансового права, охватывающая совокупность правовых норм, регулирующих относительно обособленную группу финансовых правоотношений - бюджетные правоотношения, обеспечивающие функционирование бюджетов бюджетной системы - основных публичных фондов публично-правовых образований,

сосредотачивающих денежные средства для финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях. В бюджетном праве проявляются как черты, присущие финансовоправовому регулированию в целом, так и черты, выражающие специфику содержания бюджетно-правового регулирования.

  • [1] См.: Запольский С. В. Указ. соч. С. 87.
  • [2] См.: Общая теория государства и права: Учебник / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 232.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >