Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Бюджетное устройство России

ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ПРАВООТНОШЕНИЙ, РАЗВИВАЮЩИХСЯ В СВЯЗИ С РЕАЛИЗАЦИЕЙ ЭЛЕМЕНТОВ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА

Отношения, возникающие и развивающиеся в связи с установлением и реализацией элементов бюджетного устройства государства, регулируются бюджетным правом и, соответственно, носят название «бюджетные правоотношения».

При самом простом подходе к трактовке бюджетных правоотношений их можно определить как общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права - подотраслью в составе финансового права. Более глубокий подход к анализу бюджетно-правовых категорий позволяет охарактеризовать бюджетные правоотношения как правоотношения, возникающие в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований и направленные на формирование, распределение и использование централизованных денежных фондов -бюджетов, входящих в состав бюджетной системы государства.

Согласно ст. 1 БК РФ, к бюджетным правоотношениям относятся правоотношения, возникающие в процессе:

  • а) формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
  • б) составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов, осуществления контроля за их исполнением, бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В приведенной норме законодатель лишь кратко очерчивает перечень бюджетных правоотношений, сводя их к двум большим группам, исходя из их функциональной предназначенности для бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Исходя из сложившегося бюджетного устройства России, бюджетного метода ведения государственного хозяйства, можно привести более подробную группировку бюджетных правоотношений.

  • 1. По содержанию, значению для бюджетной деятельности государства и муниципальных образований бюджетные правоотношения подразделяются на следующие группы:
    • - отношения, возникающие в процессе мобилизации денежных средств - формирования доходов бюджетов бюджетной системы;
    • - отношения, возникающие в процессе использования финансовых ресурсов, в том числе осуществления расходов бюджетов бюджетной системы;
    • - отношения, возникающие в рамках бюджетного процесса, - отношения по поводу составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы, составления и утверждения отчетов об исполнении бюджетов;
    • - отношения, возникающие в процессе распределения бюджетных средств (например, межбюджетные отношения - в том числе по поводу распределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы в виде межбюджетных трансфертов - дотаций, субсидий, субвенций

и т.д.);

  • - контрольные отношения - отношения осуществления бюджетного контроля уполномоченными органами (контроль в ходе подготовки проекта бюджета, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления и утверждении отчета об исполнении бюджета -в рамках всех стадий бюджетного процесса);
  • - отношения, связанные с применением мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Как видно из приведенной классификации, разграничение бюджетных правоотношений предопределяется содержанием прав и обязанностей уполномоченных участвовать в бюджетной деятельности субъектов. Реализация данных правомочий составляет динамику бюджетных правоотношений. Адекватная активность субъектов бюджетного права, эффективность их действий и четкое соответствие реализуемых полномочий нормам права создают гарантии нормального развития бюджетных правоотношений и функционирования бюджетной системы в целом.

  • 2. По субъектному составу бюджетные правоотношения разграничиваются на следующие виды. Это бюджетные правоотношения, возникающие между:
    • - Российской Федерацией и субъектами РФ, Российской Федерацией и муниципальными образованиями, субъектами РФ и муниципальными образованиями, различными субъектами РФ, различными муниципальными образованиями;
    • - органами исполнительной власти, осуществляющими исполнение бюджетов бюджетной системы;
    • - органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления, органами муниципальных образований различных уровней по поводу отдельных бюджетных вопросов;
    • - Правительством РФ и Государственной Думой;
    • - палатами Федерального Собрания РФ - Государственной Думой и Советом Федерации;
    • - Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ в ходе бюджетного процесса и т.д.
  • 3. По экономическому критерию выделяются две категории бюджетных отношений:
    • - бюджетные правоотношения - «собственно финансовые» (материальные, денежные) правоотношения (материальные отношения по формированию доходов бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов; отношения по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований; материальные отношения, связанные с осуществлением расходов бюджетов и др.);
    • - бюджетные правоотношения, с экономической точки зрения не являющиеся финансовыми (денежными) (развиваются в рамках бюджетного процесса, в том числе отношения по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, бюджетные отношения по исполнению бюджетов - отношения исполнения доходов бюджета, отношения исполнения расходов бюджета; складываются в ходе осуществления бюджетного контроля и некоторые иные).
  • 4. К бюджетным правоотношениям как разновидности финансовых правоотношений применима и классификация отношений по критерию функций права, реализация которых обеспечивается за счет развития соответствующих отношений. В соответствии с данным критерием выделяются:
    • - регулятивные бюджетные правоотношения (по поводу формирования бюджетной системы Российской Федерации; по поводу формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; осуществления расходов бюджета; межбюджетные правоотношения; правоотношения по бюджетному процессу относительно бюджетов бюджетной системы и др.);
    • - охранительные бюджетные правоотношения (отношения, направленные на привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства).

Анализ приведенных классификаций бюджетных правоотношений позволяет утверждать, что они довольно разнородны по составу субъектов, по объектам, содержанию, значению для функционирования бюджетной системы. Но все они объединяются одним свойством, составляющим специфику данных правовых отношений. Это свойство - непосредственная связанность бюджетных правоотношений с бюджетом основным элементом бюджетного устройства, а также направленность на реализацию иных элементов бюджетного устройства. Иными словами, абсолютно все бюджетные правоотношения так или иначе «организуют» функционирование бюджетного устройства.

Рассмотрим особенности бюджетных правоотношений подробнее.

Бюджетные правоотношения характеризуются различными признаками. Во-первых, это признаки, присущие любым общественным отношениям, урегулированным нормами права. Во-вторых, это признаки бюджетных правоотношений как разновидности финансовых правоотношений. И, наконец, в-третьих, это признаки, определяющие специфику бюджетных правоотношений в сравнении с иными финансовыми правоотношениями.

Прежде обратимся к признакам, присущим правоотношениям вообще, и раскроем их суть на примере бюджетных правоотношений, опосредующих реализацию элементов бюджетного устройства России.

В юридической науке сложились следующие признаки правовых отношений:

  • - правоотношение - это общественное отношение, урегулированное нормами права;
  • - правоотношение - это всегда отношение, связь между конкретными лицами, являющимися субъектами права, поэтому правоотношение означает правовое оформление поведения его участников, наделенных взаимными правами и обязанностями;
  • - любое правоотношение обеспечивается силой государственного принуждения, т.е. гарантируется и охраняется государством;
  • - в основу правоотношения положены различные юридические факты.

Применительно к бюджетным правоотношениям указанные признаки правовых отношений проявляются в следующем.

Бюджетное правоотношение - это общественное отношение, урегулированное нормами бюджетного права. Как отмечалось в предыдущих параграфах, нормы бюджетного права устанавливают правовые границы бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, регулируют бюджетное устройство государства. Бюджетное правоотношение формируется как акт поведения субъектов бюджетного права, выполняющих определенную роль в функционировании бюджетного устройства государства. Соответственно субъектами бюджетных правоотношений могут быть только субъекты бюджетного права, реализующие в конкретных правоотношениях свою специальную правосубъектность.

Реализуемые в рамках бюджетного правоотношения правомочия субъектов бюджетного права имеют взаимный характер. Так, например, в материальных правоотношениях расходов бюджета субъектом права распоряжения средствами бюджета в форме расходования является государство (муниципальное образование), из бюджета которого выделяются средства на финансирование тех или иных мероприятий. Данному праву противостоит правомочие другого субъекта этого отношения -получателя бюджетных средств, имеющего право на получение бюджетных средств согласно бюджетной росписи на очередной финансовый год. Осуществляющий расходы бюджета субъект обязан выделить запланированные средства из соответствующего бюджета, а получатель бюджетных средств имеет субъективное право требовать выделения этих средств, которое одновременно является его обязанностью. Получается, что бюджетное правоотношение подразумевает связь между конкретными лицами, субъектами права, наделенными взаимными правами и обязанностями, реализующимися в рамках бюджетного устройства государства.

Должная реализация правомочий субъектов бюджетных правоотношений гарантируется вниманием государства к их поведению, выраженным в возможности применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства (часть 4 БК РФ).

Бюджетным правоотношениям соответствуют определенные юридические факты. Под юридическим фактом принято понимать предусмотренные в нормах права основания возникновения, изменения, прекращения конкретных правоотношений[1]. Юридические факты делятся на действия и события. Бюджетным правоотношениям в основном сопутствуют юридические факты в форме действий, поскольку именно волевое поведение субъектов бюджетного права составляет динамику соответствующих правоотношений. Различаются действия правомерные и неправомерные. К правомерным действиям как юридическим фактам бюджетных правоотношений относятся: утверждение бюджетной росписи уполномоченным органом (Министерством финансов РФ - на федеральном уровне); принятие бюджетных обязательств; доведение сведений о лимитах бюджетных обязательств; в отдельных случаях - судебные решения и иные. Среди неправомерных действий - различные нарушения бюджетного законодательства.

Бюджетным правоотношениям присущ такой специфический юридический факт, как наличие закона (муниципального правового акта) о бюджете на предстоящий финансовый период. Это объясняется тем, что закон о бюджете - смешанный акт, одновременно содержащий предписания нормативного и индивидуального характера. Наряду с актом о бюджете специфическими юридическими фактами применительно к различным бюджетным правоотношениям признаются: утверждение бюджетной росписи; утверждение сметы доходов и расходов бюджетного учреждения; сроки - в том числе срок действия бюджета и т.д.

Финансово-правовая теория наделяет финансовые правоотношения следующими специфическими признаками: существование исключительно в правовой форме; возникновение и развитие в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований; публичноправовой характер; сочетание властных и имущественных начал в природе финансовых правоотношений; экономические предпосылки финансовых правоотношений.

Охарактеризуем содержание указанных признаков, акцентируя внимание на бюджетных правоотношениях.

Бюджетные отношения, как и другие финансовые отношения, относятся к тем общественным отношениям, которые не могут существовать иначе как в правовой форме[2]. Отношения, связанные с функционированием бюджетных фондов государства и муниципальных образований, должны быть детально регламентированы правовыми нормами. Это обусловлено тесной связью данных отношений с функционированием самого государства (суверенного, публично-правового субъекта), реализацией им задач и функций, требующих финансовых ресурсов, частым возникновением конфликтов и проблем в ходе мобилизации и распределения денежных средств. Задействованные в бюджетных правоотношениях ресурсы являются так называемыми «публичными финансами», имеющими исключительно формы, определенные государством.

Бюджетные правоотношения формируются и развиваются в рамках конкретного участка финансовой деятельности - бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, они должны способствовать реализации ее целей и задач. Содержание бюджетной деятельности, как мы уже отмечали, предопределяет виды бюджетных правоотношений. Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований складывается из трех основных групп бюджетных правоотношений: отношений формирования, отношений распределения и отношений использования централизованных денежных фондов - бюджетов, входящих в состав бюджетной системы государства. Все иные бюджетные правоотношения в рамках бюджетной деятельности (контрольные правоотношения и другие) выполняют вспомогательную роль для обеспечения правоотношений указанных групп.

Исходя из того что бюджетное право направлено на регулирование бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, одной из сторон любого бюджетного правоотношения всегда выступает публично-правовое образование - государство (муниципальное образование), уполномоченный государством (муниципальным образованием) орган. Получается, что бюджетные правоотношения развиваются за счет реализации прав и обязанностей государства и муниципальных образований. Свою деятельность данные субъекты осуществляют прежде всего в рамках публичного права. Это предопределяет публичноправовой характер бюджетного правоотношения. Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, уполномоченные органы власти, рассматривая и утверждая бюджеты, зачисляя в него денежные средств, исполняя финансовые обязательства, действуют как публичные субъекты, т.е. реализуют публичные интересы. Эти интересы направлены непосредственно на функционирование централизованного публичного денежного фонда для финансового обеспечения общественно значимых потребностей в рамках задач и функций государства.

Таким образом, государство, будучи заинтересовано в создании финансовой основы своего функционирования, обеспечении бюджетного устройства, формулирует в своих волеизъявлениях содержание и границы бюджетной деятельности. Отсюда следует, что бюджетные правоотношения являются властеотношениями. Их возникновение обусловлено государственной волей. Государство устанавливает правила поведения, которым должны следовать все субъекты, деятельность которых так или иначе связана с бюджетной системой, реализацией элементов бюджетного устройства.

Получается, современное государство в бюджетной деятельности выступает не только как властный субъект, но и как носитель имущественных интересов. Формы активности государства и муниципальных образований в бюджетной сфере становятся все более разнообразными (бюджетное кредитование юридических лиц, субсидии предприятиям, государственные ценные бумаги, поддержка бюджетных учреждений, бюджетные инвестиции И Т.Д.).

Экономическая природа бюджетных отношений проявляется в их нацеленности на распределение национального дохода - одной из основных составляющих экономической основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Распределительный характер бюджетных отношений реализуется на двух уровнях: ведомственном и территориальном, на что обращалось внимание в главе 1 работы.

Таким образом, об экономических предпосылках бюджетных правоотношений свидетельствуют имущественный характер данных отношений, их связь с распределением национального дохода.

Помимо рассмотренных выше признаков бюджетные правоотношения характеризуются также признаками, позволяющими судить об их специфике, отличии от иных финансовых правоотношений.

Бюджетным правоотношениям присущ более узкий круг субъектов по сравнению с иными финансовыми правоотношениями. Повторим, основными субъектами бюджетного права являются публично-правовые образования, выступающие в лице уполномоченных органов. Напротив, в иных финансовых правоотношениях довольно распространено выступление физических лиц в качестве уполномоченных субъектов. Например, основу содержания налоговых правоотношении составляет реализация прав и обязанностей налогоплательщиков - физических лиц, организаций.

Для любого субъекта бюджетного правоотношения характерен один из следующих признаков: каждый из них либо участвует в распределении доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы государства, либо принимает непосредственное участие в качестве стороны на одной из стадий бюджетного процесса, либо связан с бюджетом получением из него денежных средств. При этом некоторые из субъектов бюджетных правоотношений обладают не одним, а двумя и даже тремя указанными признаками одновременно[3].

Следующей особенностью бюджетных правоотношений по сравнению с иными финансовыми правоотношениями является то, что помимо финансовых ресурсов, являющихся объектами и иных финансовых правоотношений, в качестве специфического объекта бюджетных правоотношений выделяются: проект бюджета; правовые акты о бюджете (федеральный закон о федеральном бюджете, закон субъекта РФ о бюджете субъекта РФ, правовой акт муниципального образования о местном бюджете); бюджетные росписи, составленные на основе правового акта о бюджете; правовые акты об утверждении отчета об исполнении бюджета; различные документы бюджетной отчетности.

Для большинства бюджетных правоотношений характерен возобновляющийся характер, что также указывает на их особенности по сравнению с иными финансовыми правоотношениями. Он выражается в том, что правоотношения формирования, распределения и использования бюджетного фонда повторяются с учетом периодичности действия бюджета.

Отмеченные признаки позволяют судить о специфике природы бюджетных правоотношений, об их особом месте среди иных отношений, широко формулируемых как «финансовые», в которые вступают государство и муниципальные образования для обеспечения финансовой основы функционирования. Особенности природы бюджетных правоотношений обусловлены их непосредственной связью с бюджетным устройством государства.

Подробнее об особенностях бюджетных правоотношений речь идет в следующем параграфе в аспекте анализа их имущественных характеристик, связывающих бюджетные и гражданские правоотношения.

Существенным для анализа природы бюджетных правоотношений является выявление их связи с иными правоотношениями.

Следует отметить связь между бюджетными правоотношениями и иными отношениями, сочетающими властные и имущественные характеристики, но урегулированными нормами иных отраслей права. Такие отрасли права и регулируемые ими отношениями являются «смежными», так как имеется сходство в предмете и методе регулирования, условиях и значении развития отношений для функционирования государства.

Правоотношения по образованию публичных фондов денежных средств не представляют в настоящий момент однородную группу отношений. Так, например, формирование государственных доходов должно обеспечиваться, помимо бюджетного права, налогового права, гражданско-правовыми институтами, административно-правовыми институтами, различными комплексными правовыми отраслями и институтами[4]. И действительно, например, закон о бюджете устанавливает систему доходов на предстоящий финансовый период, но непосредственное взимание, собирание платежей осуществляется в рамках не бюджетных правоотношений, а иных правоотношений - в том числе налоговых правоотношений, гражданско-правовых правоотношений по использованию и реализации государственного и муниципального имущества, правоотношений по применению имущественных санкций к правонарушителям в соответствии с гражданским, уголовным, административным законодательством и иных.

Тесно связано бюджетное право с конституционным правом. Конституционное право является базовой отраслью правовой системы России. В Конституции РФ содержится ряд норм, имеющих непосредственное значение для формирования и развития бюджетных правоотношений, позволяющих реализовать элементы бюджетного устройства. К таким нормам относятся, например: норма, предусматривающая создание Счетной палаты РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета; норма, устанавливающая правило, что законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ; норма об обязательном рассмотрении законов по вопросам федерального бюджета в Совете Федерации; норма, предусматривающая расходное обязательство Российской Федерации выделять средства из федерального бюджета на финансирование судов, и т.д. (ст. 101, 104, 106, 124).

Подобные конституционные положения создают основу развития многих бюджетных правоотношений, в том числе правоотношений исполнения бюджета, реализации расходных обязательств, бюджетных контрольных отношений и других. В то же время следует учитывать, что конституционно-правовые нормы, будучи базовыми для финансового (бюджетного) права, остаются в рамках права конституционного, и возникающие на их основе правоотношения остаются конституционными со всеми присущими им особенностями.

Бюджетные правоотношения тесно связаны с банковскими правоотношениями в том аспекте, что функционирование бюджетной системы связано с банковской системой, что также характеризует специфику бюджетного устройства Российского государства.

Банковская система России представлена Центральным банком РФ, а также кредитными организациями. Согласно Федеральному закону от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (ред. от 7 мая 2013 г.) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[5], Центральный банк РФ относится к органам денежно-кредитного регулирования, обладает бюджетными полномочиями в бюджетном процессе (ст. 152, 155 БК РФ). Кредитные организации также могут привлекаться к осуществлению функций Банка России (ст. 156 БК РФ). Банк России обслуживает счета бюджетов. Он реализует данное полномочие в рамках организации системы безналичных расчетов. Правовой режим расчетных отношений установлен Гражданским кодексом РФ (гл. 46)[6].

При этом следует учитывать, что, например, правоотношения по зачислению средств, поступивших в уплату налогов и иных платежей на бюджетные счета, правоотношения по списанию денежных средств с банковского счета являются бюджетными, на что обращает внимание судебная практика (п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. № 24-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"»[7]; п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 25 июля 2001 г. № 138-0 «По ходатайству Министерства Российской Федерации по налогам и сборам о разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"[8]). Правоотношения же банка и его клиента, вытекающие из договора банковского счета, являются гражданскими правоотношениями: в ходе этих правоотношений осуществляется исполнение банком обязательств по зачислению поступающих на счет клиента денежных средств и их перечислению со счета, а также распоряжение клиентом находящимися на его счете денежными средствами, зачисленными банком в том числе при исполнении им собственных обязательств перед клиентом.

Интересен вопрос соотношения бюджетных правоотношений как разновидности финансовых и административных правоотношений. И те и другие являются публичными правоотношениями властного характера, их субъекты - органы государственной власти и местного самоуправления. Между указанными правоотношениями есть существенные различия, обусловленные предназначением отраслей права. Административные правоотношения являются управленческими отношениями, в ходе которых государство в лице компетентных органов власти воздействует на различные сферы общественной жизни. Поэтому такие отношения носят властный (в основном правоприменительный) характер, проявляющий суверенную волю государства. В целях же формирования бюджетных правоотношений государство наделяет органы властными полномочиями, связанными с воздействием на конкретный участок общественной сферы - бюджетную систему. Воздействие органов власти на отношения в рамках бюджетной деятельности имеет различные стороны проявления: от составления проекта бюджета, бюджетной росписи до реализации предписаний правового акта о бюджете, определяющих ход бюджетных отношений.

Метод регулирования административных и бюджетных отношений является общим - императивным. Однако при регулировании бюджетных правоотношений данный метод проявляет свою специфику, заключающуюся в особом составе подчиненных субъектов - субъектов, участвующих в бюджетной деятельности, особенностях их бюджетно-правового статуса, содержании правоотношений. Круг органов власти, реализующих полномочия в бюджетных правоотношениях, ограничен органами, выполняющими функции в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

В общем виде разграничение бюджетных и административных правоотношений можно представить следующим образом: а) критерий значения правоотношений для функционирования государства; б) критерий субъектного состава правоотношений; в) критерий объекта правоотношений. Раскроем подробнее содержание указанных критериев.

А) Критерий значения правоотношений для функционирования государства.

Сфера формирования и развития бюджетных правоотношений -бюджетная деятельность государства и муниципальных образований. В рамках данных отношений осуществляется формирование, распределение и использование бюджетов, служащих финансовой основой реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях. Административные правоотношения являются управленческими, т.е. реализуют управленческую, исполнительнораспорядительную функцию в структуре деятельности государства. Отсюда следуют явные различия в предметах регулирования бюджетного и административного права. Однако отграничение бюджетного и административного права по предмету правового регулирования не исключает того, что в зависимости от характера регулируемых отношений указанные совокупности правовых норм могут находиться по отношению друг к другу в определенном подчинении. Так, административное право призвано обеспечить законность действий исполнительных органов, что создает условия для функционирования бюджетных правоотношений; исполнение бюджета возложено на органы исполнительной власти (Федеральное казначейство) (ст. 154 БК РФ).

Б) Критерий субъектного состава правоотношений.

В рамках бюджетных правоотношений властные указания исходят от специальных органов - финансовых, а также органов, в компетенцию которых входят бюджетные полномочия. Субъекты бюджетных правоотношений не состоят в административной зависимости. Такая зависимость, скорее, носит экономический характер, поэтому не предполагает полного подчинения одних субъектов другим. Субъекты административных правоотношений - это органы государства и муниципальных образований, осуществляющие исполнительные (административные, управленческие, исполнительно-распорядительные) полномочия в том числе по отношению друг к другу.

В) Критерий объекта правоотношений.

Объекты бюджетных и административных правоотношений различны. Объектами большинства бюджетных правоотношений являются бюджетные средства, бюджет как денежный фонд, проект бюджета, правовой акт о бюджете, бюджетная роспись. Объекты административных правоотношений - управленческие действия, их результаты, акты.

Заслуживает внимания и вопрос соотношения бюджетных и отраслевых правоотношений охранительного характера. Так, например, развитие охранительных отношений, в рамках которых осуществляется привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, связано с реализацией не только норм бюджетного права, но и норм административного и уголовного права. Подробнее об этом речь идет в следующей главе работы.

Бюджетные правоотношения тесно связаны и с муниципальными правоотношениями. Осуществление местного самоуправления обусловливает возникновение и развитие разного рода общественных отношений социально-экономического, финансово-правового, административно-правового характера. Муниципальные образования имеют собственную экономико-финансовую основу. Соответственно бюджетная деятельность осуществляется и на местном уровне. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 49, 52), местные бюджеты составляют экономическую основу местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджетов, состоянию муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением БК РФ.

Муниципальное право является комплексной отраслью права. Это значит, что отношения, составляющие предмет его регулирования, одновременно могут выступать предметом регулирования иных самостоятельных отраслей права: финансового, административного и других отраслей. Например, правовые отношения, возникающие в связи с формированием и исполнением местных бюджетов, осуществлением муниципальных займов, являются предметом регулирования финансового (бюджетного) права. Эти же отношения, исходя из комплексности муниципального права, рассматриваются одновременно в качестве муниципальных правоотношений.

Выше речь велась о взаимосвязи правоотношений, соответствующих бюджетному устройству государства, с отношениями, служащими предметом регулирования иных отраслей права. Не меньший интерес, на наш взгляд, представляет отграничение правоотношений в сфере бюджетного устройства от иных отношений, урегулированных нормами финансового права.

Так, важнейшим источником формирования бюджетов как элементов бюджетного устройства выступают налоговые платежи, имеющее статус «бюджетных доходов» (ст. 41 БК РФ). Это обусловливает тесную взаимосвязь бюджетных и налоговых правоотношений. Налоговые отношения, а именно отношения, возникающие в связи с установлением, введением, взиманием налоговых платежей, осуществлением налогового контроля, рассматриваются своего рода предпосылкой бюджетных правоотношений, связанных с формированием доходной части бюджета. В свою очередь, бюджетные правоотношения, например, связанные с распределением налоговых доходов между различными уровнями бюджетной системы РФ (также режимная характеристика бюджетного устройства), использованием различных форм аккумулированных ресурсов, не могут не оказывать обратного влияния на функционирование налоговых правоотношений. В самом простом виде связь между налоговыми и бюджетными правоотношениями можно выстроить следующим образом: налоги - источник доходов бюджета, бюджет же, аккумулирующий финансовые средства в разных формах, позволяет государству производить необходимые расходы.

Итак, бюджетные правоотношения, развивающиеся и функционирующие в связи с реализацией элементов бюджетного устройства государства, имеют довольно разносторонние аспекты своего проявления: бюджетный фонд как объект права собственности (казны); бюджетные отношения как сфера реализации бюджетных властно-распорядительских полномочий органов власти; средства бюджета как объект неправомерного посягательства (правонарушения в бюджетной сфере); бюджетные отношения муниципальных образований как экономическая основа местного самоуправления и т.д.

Бюджетные правоотношения, развивающиеся в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, позволяющие реализовать элементы бюджетного устройства, регулируются нормами бюджетного права. В то же время следует констатировать, что некоторые правоотношения, так или иначе затрагивающие отдельные стороны бюджетной деятельности (установление компетенции органов власти, привлечение к ответственности, расчетные отношения), могут регулироваться нормами административного, гражданского, банковского и иных отраслей права, а также нормами иных правовых институтов в составе права финансового. Это ни в коем случае не противоречит характеру и задачам бюджетной деятельности, а наоборот, создает оптимальные условия для ее осуществления. Взаимосвязь «исконно» «финансовых характеристик» бюджетных правоотношений и иных их свойств, присущих также иным отраслевым правоотношениям, знаменует тенденции интегративного характера современной системы права.

Проведенный в настоящей работе анализ различных сторон проявления природы бюджетных правоотношений подтверждает то, что содержание бюджетного устройства Российского государства не должно сводиться к констатации лишь его составных элементов, предусмотренных БК РФ в разделе, посвященному бюджетному устройству (бюджетная система Российской Федерации, принципы бюджетной системы РФ, бюджетная классификация РФ). Бюджетное устройство государства следует понимать как значительно более глубокую по содержанию категорию, нежели исходя из выработанной к настоящему моменту редакции законодательства.

  • [1] См.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева и др. М., 1998. С. 731.
  • [2] См.: Запольский С. В. Указ. соч. С. 12; Карасева М. В. Финансовое правоотношение. С. 30; Цыпкин С. Д. Доходы государственного бюджета СССР: Правовые вопросы. М., 1973. С. 14.
  • [3] См.: Бесчеревных В. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 35-36.
  • [4] См.: Винницкий Д. В. Предмет российского налогового права // Журнал российского права. 2002. № 10. С. 73.
  • [5] СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
  • [6] СЗ РФ. 1996. №5. Ст. 410.
  • [7] Российская газета. 1998. № 199. 20 октября.
  • [8] СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3410.
 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   След >
 

Популярные страницы