Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Бюджетное устройство России

О ЦИВИЛИСТИЧЕСКИХ И ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ НАЧАЛАХ В БЮДЖЕТНОМ ПРАВЕ И БЮДЖЕТНОМ УСТРОЙСТВЕ РОССИИ

Как отмечалось, бюджетные правоотношения, опосредующие установление и реализацию элементов бюджетного устройства России, связаны с функционированием денежных фондов - бюджетов, созданных с целью финансового обеспечения государства и муниципальных образований. Данные денежные фонды и соответствующие им правоотношения имеют свою специфику, обусловленную их двояким пониманием. С одной стороны, бюджеты - составной элемент бюджетного устройства государства, в котором проявляется его суверенный публично-правовой статус. С другой стороны, бюджеты являются составной частью казны, имеющей гражданско-правовые характеристики объекта собственности государства и муниципальных образований. Исходя из положений ст. 214, 215 Гражданского кодекса РФ, в состав государственной казны Российской Федерации, помимо федерального бюджета, включаются и средства бюджетов государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования. В состав государственной казны субъектов РФ включаются бюджеты соответствующих субъектов РФ, а также средства бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Отмеченное ставит перед нами вопрос соотношения цивилистиче-ских (гражданско-правовых, имущественных) и публично-правовых начал в бюджетно-правовом регулировании, бюджетном устройстве Российского государства.

Публичный характер бюджетно-правового регулирования подробно рассмотрен в начале настоящей главы. Обратимся подробнее к первому аспекту бюджетно-правового регулирования.

Как мы отметили, бюджетные правоотношения подразумевают организующее воздействие на денежные средства бюджетных фондов. Это означает, что объектом данных правоотношений выступают денежные (бюджетные) средства, в различных формах сосредотачиваемые в бюджете, либо выделяемые из бюджета, например в форме бюджетных ассигнований, субвенций, дотаций, субсидий и т.д. Исходя из объектного критерия, многие бюджетные правоотношения следует относить к имущественным, точнее, денежным. Данные правоотношения отвечают основному разработанному в цивилистике признаку имущественных отношений: складываются в связи с переходом имущественных благ[1] -бюджетных (денежных) средств от одних субъектов другим.

Согласно сложившейся теории, имущественные правоотношения делятся на две взаимосвязанные группы: вещные и обязательственные[2].

Вещные правоотношения связаны с правомочием обладания имуществом, которому противопоставляется широкий круг субъектов, обязанных не нарушать данное правомочие. Суть обязательственных правоотношений - действия субъектов по осуществлению правомочия требовать осуществления определенных действий в свою пользу.

Среди финансовых, в том числе их разновидности - бюджетных -правоотношений, учитывая их современное состояние, можно выделить обе эти группы общественных отношений. Вещный характер финансовых правоотношений, их связь с реализацией государством права собственности были замечены учеными уже давно[3]. Некоторые вопросы обязательственного характера отношений, развивающихся в рамках функционирования финансовой и бюджетной системы, изучались еще в советский период финансово-правовой науки[4], но особое распространение получили в настоящее время. Современные ученые указывают на возникновение обязательств из финансовых отношений[5], в том числе налоговых[6], бюджетных[7].

Действия по передаче имущества одного субъекта другому (в нашем случае - направление денежных средств в бюджет - в порядке формирования доходов, выделение денег из бюджета - в ходе использования средств бюджета) возможны в рамках обязательственных правоотношений. Отсюда возникает вопрос: означает ли это, что правоотношения, связанные с формированием бюджета, а также распоряжением публично-правовыми образованиями бюджетными средствами, например, в форме расходования, относятся к обязательственным? Попытаемся ответить на этот вопрос, проанализировав сформулированные в рамках цивилистики признаки обязательственных отношений. Заметим, что категория «обязательственные отношения» была детально разработана гражданско-правовой наукой, обращающей внимание на разного рода имущественные отношения. Но поскольку, как отмечалось, многие финансовые правоотношения носят имущественный характер, к ним применимы выводы этой науки относительно обязательственного характера правоотношений.

Важная особенность обязательственных отношений состоит в том, что они являются, как правило, имущественными[8], т.е. связаны с объектами имущественного характера, «имеют дело» с перемещением имущества от одного лица другому. Характер бюджетных правоотношений, например по осуществлению бюджетных расходов, отвечает этому признаку обязательственных отношений: расходы бюджета связаны с перемещением имущества в форме бюджетных (денежных) средств из бюджета к получателям этих средств.

Следующий признак обязательственных правоотношений - активные обязанности их участников[9]. Данный признак характеризует сущность и бюджетных правоотношений. Например, в бюджетном правоотношении осуществления расходов субъектом, обязанным выделить бюджетные средства, является публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование), в ведении которого находится бюджет. На данную сторону возложено так называемое «бюджетное обязательство», предполагающее действия активного характера по передаче запланированных ресурсов - санкционирование расхода, финансирование затрат. Другой стороной правоотношения расходов бюджета является получатель бюджетных средств (например, казенное учреждение), наделенный субъективным правом требовать предоставления средств путем совершения действий в рамках формирования и исполнения бюджета. Это право одновременно является обязанностью получателя средств, поскольку в большинстве случаев получение средств служит гарантией реализации функций государства в пределах его компетенции. Развитие иных бюджетных правоотношений, как показывают исследования, также осуществляется за счет активных действий уполномоченных субъектов.

Таким образом, механизм реализации обязанностей субъектов бюджетных отношений подтверждает активный характер этих обязанностей. Из анализа механизма бюджетных правоотношений вытекает, что притязающему лицу противостоит строго определенный обязанный субъект (публично-правовые образования, получатели бюджетных средств, казенные учреждения, органы власти). Такого рода отношения в теории называют относительными[10]. Отсюда следует и другой признак бюджетных правоотношений - их относительный характер, подтверждающий обязательственную природу данных отношений[11].

Существуют и иные признаки обязательственных отношений, соответствующие природе бюджетных правоотношений. Так, И. Б. Новицкий среди признаков обязательств (в рамках соответствующих правоотношений) называет их возмездность, не считая, однако, этот признак необходимым[12]. Другие ученые (Б. Н. Мезрин) указывают на существование безвозмездных обязательств: передаваемая вещь может служить удовлетворению культурных и социальных потребностей, при этом стороны в обязательстве могут быть не связаны денежными интересами[13]. Обязательства в бюджетных правоотношениях могут быть как возмездными, так и безвозмездными в материальном смысле. Например, возмездность прослеживается в отношении расходования средств на предоставление бюджетного кредита. Но большинство бюджетных обязательств расходования средств бюджета является безвозмездным, что соответствует природе публичной финансовой деятельности, создающей материальные основы функционирования государства.

Итак, об обязательственной природе бюджетных правоотношений, позволяющей соотносить их с гражданско-правовыми отношениями, свидетельствуют их следующие признаки.

Во-первых, имущественный (денежный) характер большинства бюджетных правоотношений, связанных с реализацией режимных характеристик бюджетного устройства государства. Правоотношения, развивающиеся в связи с функционированием бюджетов, реализацией многих элементов бюджетного устройства, вытекают из отношений собственности государства и муниципальных образований на бюджет -составную часть казны, обусловлены реализацией правомочий собственников бюджетных средств в адрес иных субъектов (отсюда обязательственные правоотношения производны от права собственности).

Во-вторых, активный характер обязанностей субъектов бюджетных правоотношений, относительный и регулятивный характер правоотношений.

Усиливающиеся имущественные черты правоотношений, входящих в предмет регулирования бюджетного права, отмечены также Конституционным Судом РФ: «Публичный характер бюджетно-правового регулирования не исключает в то же время применения к бюджетным отношениям положений гражданского законодательства, но только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством. Из наличия имущественных начал в бюджетных правоотношениях и одновременно - властного характера правового регулирования в этой сфере исходит Гражданский кодекс Российской Федерации, в пункте 3 статьи 2 которого закрепляется, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством»[14].

Возникновение гражданских правоотношений во многих случаях предшествует развитию бюджетных. Так, например, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования вступают в гражданско-правовые отношения, сдавая государственное и муниципальное имущество в аренду, передавая его под залог, в доверительное управление, владея акциями, создавая государственные и муниципальные унитарные предприятия. В результате развития таких гражданских правоотношений публично-правовые образования получают денежные средства - доходы, поступающие в бюджеты. Можно сделать вывод, что гражданско-правовые отношения способствуют развитию бюджетноправых, в данном случае - отношений формирования доходов бюджета. В Гражданском кодексе РФ закреплено право государственной и муниципальной собственности на бюджетные средства - казну, пределы имущественной активности государства и муниципальных образований, а непосредственное регулирование владения, пользования и распоряжения сформированными в результате этого бюджетами осуществляется в соответствии с нормами бюджетного права[15].

Таким образом, с учетом складывающегося правового регулирования многие бюджетные правоотношения все более соответствуют разработанным в гражданско-правовой теории признакам имущественных (обязательственных) правоотношений, а именно: их объектом выступает имущество (денежные средства); правоотношения складываются в связи с распределением имущественных благ - выделением (переходом) бюджетных средств от одного субъекта к другому.

Обязательственный характер бюджетных правоотношений - свидетельство того, что в современном публично-правовом регулировании усиливаются имущественные факторы, цивилистические начала. Имущественные характеристики бюджетных правоотношений ничуть не противоречат их публично-правовой, властной природе. Это объясняется тем, что государство, будучи субъектом публичного права, становится более активным в рамках финансовой системы, реализуя в различных формах свои имущественные интересы. Сочетание в сущности бюджетных правоотношений столь разнородных признаков позволяет характеризовать такие правоотношения как властно-имущественные правоотношения обязательственного характера.

В связи с отмеченным в финансово-правовой теории и законодательстве на бюджетные правоотношения нередко переносятся конструкции, в классическом виде присущие частному праву, выработанные в рамках цивилистической науки: «расходное обязательство», «финансовое обязательство», «соглашения», «согласительные процедуры», «бюджетные (государственные, муниципальные) услуги» и т.д. (ст. 6 БК РФ).

Итак, бюджетные правоотношения как разновидность финансовых правоотношений уже давно потеряли сугубо «императивные», властнопубличные черты. Государство выступает не просто как субъект императивных велений, но и как субъект с определенными экономическими интересами. Основа таких интересов - стремление аккумулировать в публичные денежные фонды максимальный объем ресурсов - доходов, не ущемляя при этом попутно реализующиеся интересы частных субъектов. В подобных условиях основные тенденции правового регулирования, влияющие на построение бюджетных правоотношений, заключаются в теснейшей связи между публичными и частными отраслями права. В нашем случае - отраслями гражданского и финансового права, регулирующими, бесспорно, различные по природе правоотношения имущественного характера. В свою очередь, на функционирование бюджетных правоотношений влияют их «исконные черты» - жесткое подчинение императивным предписаниям, проявляющим суверенитет государства в форме деятельности органов власти, так или иначе задействованных в реализации элементов бюджетного устройства России.

  • [1] См.: Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав. М., 2001. С. 375; Корецкий В. И. Гражданские права и гражданские правоотношения в СССР. Душанбе, 1967. С. 15.
  • [2] См.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 142.
  • [3] См.: Ровинский Е. А. Предмет советского финансового права // Советское государство и право. 1940. № 3. С. 42.
  • [4] См.: Запольский С. В. Правовые проблемы самофинансирования предприятий в условиях полного хозяйственного расчета (финансово-правовой аспект): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1989. С. 21-22; Ровинский Е. А. Указ. соч. С. 42.
  • [5] См.: Ерпылева Н. Ю. Статут расчетных правоотношений (проблемы теории и практики) // Государство и право. 2001. № 12. С. 66.
  • [6] См.: Винницкий Д. В. Налог как политико-правовая категория // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 4. С. 127; Карасева М. В. Финансовое правоотношение. С. 271; Цинделиани И. А. Налоговое обязательство в системе налогового права России // Финансовое право. 2005. № 9. С. 17.
  • [7] См.: Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2005. С. 12; Пауль А. Г. Бюджетно-правовые обязательства по формированию доходов бюджетов (доходно-бюджетные обязательства): понятие и общая характеристика // Профессор и научная школа. Вып. 3. Воронеж, 2007. С. 117; Пешкова X. В. Обязательственный характер правоотношений осуществления расходов бюджета // Финансовое право. 2007. № 11. С. 14.
  • [8] Но некоторые ученые указывают на существование обязательственных отношений неимущественного характера. См.: Брагинский М. И., Еремеев Д. Ф. Хозяйственные договоры. Минск, 1967. С. 17; Новицкий И. Б., Лунц Л. А. Общее учение об обязательстве. М., 1950. С. 58.
  • [9] См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Общие положения. М., 1998. С. 223; Гавзе Ф. И. Обязательственное право (общие положения). Минск, 1968. С. 6; Новицкий И. Б., Лунц Л. А. Указ. соч. С. 35, 45.
  • [10] См.: Иоффе О. С. Советское гражданское право (курс лекций). Л., 1958. 4.1. С. 370.
  • [11] См.: Попондопуло В. Ф. Динамика обязательственного правоотношения и гражданско-правовая ответственность. Владивосток, 1985. С. 24; Толстой В. С. Исполнение обязательств. М., 1973. С. 11.
  • [12] См.: Новицкий И. Б., Лунц Л. А. Указ. соч. С. 56.
  • [13] См.: Мезрин Б. Н. Моделирование гражданско-правовых неимущественных обязательств // Проблемы обязательственного права: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1989. С. 15.
  • [14] Пункт 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса РФ в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2803.
  • [15] См. также: Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). С. 12-14.
 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   След >
 

Популярные страницы