ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ВИДЫ И ФУНКЦИОНАЛЬНОЕ НАЗНАЧЕНИЕ БЮДЖЕТОВ РАЗНЫХ УРОВНЕЙ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В БЮДЖЕТНОМ УСТРОЙСТВЕ РОССИИ
Бюджетное устройство связано с функционированием внутригосударственной бюджетной системы, которая также выступает его элементом. Бюджетная система представлена бюджетами входящих в состав государства публично-правовых образований - применительно к России - субъектов РФ и муниципальных образований. Отсюда «бюджетное устройство» рассматривается как более широкая по отношению к «бюджету», «бюджетной системе» категория. Бюджет выступает своего рода «единицей» бюджетного устройства.
В соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса РФ[1], бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней:
- а) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
- б) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
- в) местные бюджеты, в том числе:
бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
бюджеты городских и сельских поселений.
Таким образом, бюджетная система Российской Федерации включает бюджеты трех уровней. Трехуровневое строение бюджетной системы современной России обусловлено ее федеративным государственным устройством, провозглашенной самостоятельностью местного самоуправления (ст. 5, 65, 130 Конституции РФ)[2]. Наличие разных уровней публично-правовых образований в государстве и предполагает функционирование двух уровней бюджетов бюджетной системы помимо федерального бюджета.
Трехуровневое построение бюджетной системы Российской Федерации предполагает взаимосвязь и взаимозависимость всех бюджетов бюджетной системы, а также наличие между ними отношений иерархии. Это выражается в том, что с позиций федерализма бюджет Российской Федерации как «укрупненный» государственный бюджет имеет основное значение для функционирования бюджетной системы, развития межбюджетных отношений, в частности для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности нижестоящих по отношению к федерации публично-правовых образований - субъектов РФ, муниципальных образований. Так, например, согласно ст. 131 БК РФ, из федерального бюджета предоставляются дотации субъектам РФ в целях выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности.
К числу особенностей трехуровневой бюджетной системы в юридической конструкции бюджетного устройства России можно отнести также и то, что федеральный бюджет в установленных законом случаях имеет связь с местными бюджетами. Это прослеживается в возможности выделять из федерального бюджета межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ с последующим предоставлением их бюджетам муниципальных образований в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством (по анализу главы 16 БК РФ). Финансовая поддержка муниципальных образований со стороны государства в лице субъектов РФ обусловлена тем, что реализация функций государства на территориальных уровнях невозможна без тесного взаимодействия органов государства и местного самоуправления, координации их финансовых усилий.
Иерархичное построение бюджетной системы Российской Федерации подтверждается также и тем, что бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы находятся в ведении вышестоящих публичноправовых образований при неизменном соблюдении принципа самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав территорий. Вышестоящие публично-правовые образования реализуют полномочия нормативного регулирования правоотношений, развивающихся в рамках финансовой, бюджетной деятельности публично-правовых образований нижестоящих уровней. Речь идет о том, что, например, Российская Федерация от лица государства регулирует правоотношения, развивающиеся на региональном уровне, а субъекты РФ, в свою очередь, наделены регулятивными полномочиями по отношению к муниципальным образованиям, расположенным в пределах их территории.
Каждый бюджет в составе бюджетной системы выполняет свою роль, поставленную в зависимость от статуса соответствующего публично-правового образования, его доходных и расходных полномочий и т.д. Иными словами, роль бюджета в составе бюджетной системе, бюджетного устройства государства как более широкой по содержанию категории обусловлена различными факторами.
Федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается (ст. 13 БК РФ). В структуре федерального бюджета выделяются следующие целевые бюджетные фонды, в том числе: фонды, сосредотачивающие средства для выделения межбюджетных трансфертов (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ; Федеральный фонд регионального развития; Федеральный фонд софинансирования расходов; Федеральный фонд компенсаций); резервные фонды (например, резервный фонд Правительства РФ); Фонд национального благосостояния; Инвестиционный фонд РФ.
Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств субъекта РФ. Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет, составляющий финансово-экономическую основу его функционирования. Формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта РФ и контроль за его исполнением осуществляются субъектами РФ в лице их органов государственной власти с соблюдением требований, установленных федеральным законодательством, законами субъекта РФ. Субъекты РФ вправе осуществлять расходование бюджетных средств на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъектов РФ федеральными законами, законами субъекта РФ (ст. 26.10, 26.13-26.16 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 7 мая 2013 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»)[3].
Федеральный бюджет в совокупности с бюджетами субъектов РФ объединяются понятием «государственный бюджет».
Местные бюджеты служат финансово-экономической основой местного самоуправления (ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 7 мая 2013 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)[4]. Различается два уровня местных бюджетов: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения; бюджеты городских и сельских поселений. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. На местные бюджеты возлагается основная нагрузка в финансировании расходов, соответствующих вопросам местного значения. В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ, возможно осуществление расходов местных бюджетов на реализацию органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются муниципальными образованиями в лице органов местного самоуправления с соблюдением требований, установленных федеральным законодательством, законами субъекта РФ, актами муниципальных образований.
Разграничение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований играет важную роль. С организационной точки зрения значение разграничения бюджетов на различные уровни выражается в «удобстве» «ведения бюджетных дел» в соответствии с порядком, максимально приближенным к условиям конкретных публичноправовых образований. Если на федеральном уровне закладываются основы бюджетных правоотношений, в том числе общие характеристики режима формирования, утверждения и исполнения бюджета, то дальнейшая детализация этого режима осуществляется на уровне субъектов РФ и муниципальных образований с учетом требований федерального законодательства. Эффективность организации бюджетных правоотношений на разных уровнях можно отметить и на примере разграничения доходов и расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы. Следовательно, экономическое значение разграничения бюджетов бюджетной системы на три уровня состоит в констатации собственной финансово-экономической основы публичноправовых образований.
Исходя из ст. 10 БК РФ, помимо федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в бюджетную систему Российской Федерации входят и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Государственные внебюджетные фонды являются, по сути, организационно обособленной совокупностью денежных ресурсов, нацеленной на реализацию задач и функций государства по обеспечению социально-экономических прав и свобод граждан Российской Федерации. Государственные внебюджетные фонды в России на современном этапе непосредственно связаны с социально-экономической функцией государства, их функционирование напрямую подчинено целям и задачам бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Это позволяет сделать вывод о том, что государственные внебюджетные фонды являются элементом бюджетного устройства России.
До принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской
Федерации»[5] ст. 13 БК РФ определяла государственные внебюджетные фонды как фонды денежных средств, образуемые вне федеральных бюджетов и бюджетов субъектов РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь. Действующая редакция БК РФ дефиницию государственных внебюджетных фондов не закрепляет. Однако анализ сложившегося к настоящему времени правового режима государственных внебюджетных фондов позволяет судить о том, что их сущность, предназначение для общества и государства не изменились. Соответственно, сформулированная выше дефиниция не потеряла информационного значения. На наш взгляд, следует «вернуть в статью закона» ранее содержащееся в БК РФ определение понятия государственного внебюджетного фонда. Это в значительной мере будет способствовать оптимизации организационных возможностей обеспечения граждан социальными услугами как следствия совершенствования нормативной базы финансовых правоотношений и бюджетного устройства в целом.
Включая бюджеты государственных внебюджетных фондов в состав бюджетной системы Российской Федерации, закон тем самым расширяет ее структуру, а также структуру юридической конструкции бюджетного устройства. На наш взгляд, включение состав бюджетной системы, как и бюджетного устройства в целом, бюджетов государственных внебюджетных фондов целесообразно, поскольку отвечает потребностям сложившейся бюджетной практики: имеет место распределение бюджетных ресурсов между бюджетами территориальных уровней и бюджетами внебюджетных фондов в пользу вторых, в целях финансового обеспечения их социальных функций. В таком случае бюджетный процесс относительно государственных внебюджетных фондов не воспринимается как нечто обособленное, отделенное от законодательного планирования бюджетных планов территорий.
Итак, бюджетное устройство Российского государства имеет довольно сложную структуру, включая как бюджеты публично-правовых образований разных уровней, так и бюджеты государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы. Каждый элемент бюджетного устройства выступает важной характеристикой юридической конструкции бюджетного устройства России, имеет свое предназначение для реализации суверенных полномочий государства, его задач и функций. Однако ядром бюджетного устройства - его базовым элементом - следует считать именно бюджеты разных уровней территориальных образований в составе государства, образующие бюджетную систему. Именно на бюджеты в составе бюджетной системы России «работают» иные элементы бюджетного устройства - бюджетная классификация доходов и расходов, источников финансирования дефицита бюджета, принципы бюджетной системы России, распределение бюджетных расходов в пользу финансовых «планов» государственных внебюджетных фондов. От четкости нормативной основы функционирования бюджетов, определенности их содержательных характеристик зависит эффективность действия режима бюджетного устройства. В силу этого совершенствование законодательства относительно режимных характеристик отдельных бюджетов способствует повышению эффективности законодательства о бюджетном устройстве России и развитию правоприменительной бюджетной практики.
