Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Управление и полиция Сибири в дореволюционный период: становление и развитие

СИБИРСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ В XVII - XVIII ВЕКАХ. ОБРАЗОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ СТАНОЛЕНИЕ РЕГУЛЯРНОЙ ПОЛИЦИИ

Возникновение местного управления в Сибири было связано с общими процессами социально-экономического и политического развития России, а также с колонизацией края. Освоение региона началось с Западной Сибири. В 1586 г. воеводы В. Сукин и И.Мясной основали Тюмень, в 1587 г. Д. Чулков заложил Тобольск, в 1593 г., в царствование Федора Иоанновича, возникли Пелым и Березов, на следующий год были построены Тара и Сургут, в 1598 г. - Нарым, а в 1604 г., в правление Бориса Годунова - Томск. При Михаиле Федоровиче владения России распространялись уже до Тихого океана, а при Алексее Михайловиче была присоединена почти вся современная Сибирь и Дальний Восток. В начале XVIII в., при Петре I, в состав Российского государства вошли полуостров Камчатка и прилежащие к нему части материка. Во второй половине XIX в., в правление Александра II, были присоединены Приамурский край и остров Сахалин. Административное устройство и территориальное деление Сибири складывались по мере открытия и освоения русскими первопроходцами Сибири и Дальнего Востока, начиная с XVII в[1].

В процессе формирования системы административного управления регионом взаимосвязано переплетались внутриполитический и внешнеполитический аспекты правительственного курса сибирской политики. Основной вектор внешнеполитического курса был направлен своим острием на реализацию, через оптимальную систему регионального управления, планов дальнейшего расширения российского влияния в крае. Внутриполитический аспект деятельности коронного правительства был направлен на создание особой модели администрирования сибирской окраины, которая, учитывая особый статус региона, обеспечила бы его слияние с единым административным и правовым полем Российского государства. Уже начиная с XVII в., сибирское администрирование строилось, с учетом местной специфики, на единых принципах с общероссийским.

Интеграция сибирских территорий в общероссийскую систему осуществлялась средствами особенного управления сибирской административной модели, приспособленной к условиям удаленной от центра, пограничной местности, своеобразной по составу населения (первоначально казаки, служилые люди и инородцы), низкому уровню плотности его расселения и слабому развитию экономики. Это определило появление особенностей еще на стадии формирования правовой основы регионального администрирования. Сибирь с момента присоединения к Российскому государству, как новый регион управлялась сначала Посольским приказом. Административные границы и институты управления появлялись в регионе по мере развития государственного аппарата власти и вхождения территорий Сибири в систему административно-территориального устройства России.

С 1599 г., как и все восточные регионы страны, по указанию Б. Годунова, Сибирь находилась в ведении Приказа Казанского и Мещерского Дворца, являвшегося одним из звеньев приказной системы управления . Аппарат Приказа Казанского и Мещерского Дворца, как и других центральных учреждений, состоял из судьи, дьяков и нескольких десятков подьячих. Дьяки руководили столами (отделами), а подьячие выполняли всю канцелярскую работу. Приказы, как органы центрального управления, переживали в это время эпоху своего расцвета. Возглавляемые видными представителями правящей элиты, они осуществляли руководство какой-нибудь отраслью хозяйства или управления, либо определенной территорией страны.

Слабая заселенность, преобладание русского населения над коренными жителями, отсутствие со стороны последних серьезного сопротивления при присоединении - все это придавало Сибири специфические черты среди других окраин Российского государства. Сибирские территории, присоединенные к Российскому государству, быстро увеличивались, а ясак пушниной, доставлявшийся в Москву, приносил огромную прибыль. Поэтому возникла необходимость в создании органа, который бы непосредственно управлял Сибирью. 19 февраля 1637 г., в соответствии с указом царя Михаила Федоровича, был учрежден Сибирский приказ.

Первым судьей (начальником) Сибирского приказа стал князь Б.М. Лыков. Первоначально большинство судей (Б.М. Лыков, Н.И. Одоевский, А.Н. Трубецкой) и дьяков (Н. Шипулин, Т. Васильев) пришло в новый приказ из Приказа Казанского и Мещерского Дворца, что еще раз подтверждает генетические корни Сибирского приказа[2] [3]. В 1670 г. приказ был перемещен из Кремля (где он первоначально находился) на территорию Нового гостиного двора в Китай-городе и размещен в бывшей таможне, где и находился вплоть до упразднения во второй половине XVIII в.[4].

Руководителями - судьями Сибирского приказа в разное время были заметные представители правящей элиты Российского государства периода «бунташного века» Никита Иванович Одоевский (1643-1646 гг.), Алексей Никитич Трубецкой (1646-1662 гг.), окольничий Родион Матвеевич Стрешнев (1663-1680 гг.), боярин и князь Иван Борисович Репнин (1680-1697 гг.), думный дьяк Андрей Андреевич Виниус (1697-ПОЗ гг.). В 1704-1705 гг. обязанности судьи Сибирского приказа выполнял даже князь-кесарь Федор Юрьевич Ромодановский, одновременно являвшийся судьей Преображенского приказа, а с 1706 г. М.П. Гагарин (с образованием Сибирской губернии) стал первым ее губернатором[5]. Практически никто из судей приказа никогда не был в Сибири.

Приказная система управления отражала особенности процесса развития российского феодализма, это выражалось в стремлении коронного правительства ограничить полномочия местных властей, что объективно находилось в русле процессов, связанных с формированием в стране абсолютизма. Сибирский приказ обладал обширными полномочиями. Он назначал воевод в регион, выдавая им особые наказы-поручения, руководил обороной внешних границ края и обеспечением местного служилого населения вооружением и продовольствием, выполнял судебные полномочия в отношении всего русского и коренного населения Сибири, осуществлял прием, хранение и транспортировку «мягкого золота» - пушнины. Сибирский приказ ведал торговлей с Китаем и реализацией пушнины за рубежом.

Помощниками судей Сибирского приказа были дьяки, которые стали главными специалистами в текущих делах и имели определенную самостоятельность в принимаемых решениях. Их численность на протяжении XVII в. варьировалась от 1 до 3 человек. Дьяческий аппарат в Сибирском приказе имел ряд особенностей, которые отличали его от дьяков в других приказах. Так, при замене судьи в приказе менялся, как правило, и состав дьяков. Другой особенностью Сибирского приказа была служба дьяков непосредственно в сибирском регионе. Такая служба давала возможность будущим дьякам изучить Сибирь и являлась условием, необходимым для замещения должности дьяка. Нижнее звено администрации Сибирского приказа составляли подьячие, которые дифференцировались на старых, средних и младших. В их обязанности входило составление и подготовка документации для руководства приказа. Численность подьячих была небольшой: в 1656 г. - 17, в 1688 г. -29 чел. Подьячие получали жалование из казны и могли считаться государственными служащими. За счет приказных и служилых людей в Сибири XVII в. начался процесс формирования сибирской бюрократии.

В основе организации Сибирского приказа лежал региональный принцип. На местах Сибирский приказ опирался на органы воеводского управления. Основной административной единицей Сибири, как и в центральной России, до петровских преобразований, в XVII в. был уезд во главе с воеводой. Воеводы появились на окраинах государства, они посылались на управление инородческими племенами, где сбор податей не мог обойтись без военного принуждения, главным образом - в места, только что завоеванные, где нужно было заботиться о сохранении российского господства и сборе ясака, нежели об администрации. Частная мера Ивана Грозного, назначавшего воевод в нестабильные в политическом отношении регионы, была повсеместно введена в местное управление России в виде воеводского управления. Воеводы назначались на воеводство по воле и усмотрению монарха, вследствие челобитной, которую предварительно рассматривал один из думных дьяков Царской или Золотой Думы, само назначение шло через Сибирский приказ, в ведении которого находилось воеводство. При назначении не обращалось внимание на способности соискателя, однако учитывалась его прежняя служба, «служебное дородство». Воеводство, подобно прежнему наместничеству, имело характер кормления, награды за прежнюю военную деятельность. Определявшиеся на воеводство принадлежали к высшей служилой аристократии того времени1.

Выезжая на место, назначенный воевода получал наказ-поручение Сибирского приказа, регламентировавший границы его деятельности. Наказы, по мнению И.Е. Андриевского, писались по одному образцу. Воеводам не было предоставлено управлять самовластно и безотчетно. Напротив, коронная власть была не прочь, чтобы воеводы точно и беспрекословно исполняли поручения из столицы. Символом воеводской власти служила «государева» печать (круглой формы, отлитая из серебра). Иногда назначались два воеводы в один город, из них одному поручалось военное управление, другому - административно-судебное. Один должен был воеводствовать в городе, другой - в остроге". Создание уездов в Сибири происходило по мере присоединения к Российскому государству новых территорий. Управлять огромным и далеким краем на обычных началах, принятых в центральной России, было очень трудно. Поэтому в регионе достаточно рано, наряду с уездами, сложилось областное деление (на разряды) также во главе с воеводами. Разряды, в известном смысле, предшествовали губернскому делению России, в XVIII в. В разрядные центры Сибири - Тобольск и Томск - назначались дополнительно товарищи воевод . [6] [7] [8]

Уездный воевода по всем вопросам местного управления был обязан сноситься с разрядным воеводой. Только о наиболее важных делах он имел право сообщать непосредственно в Сибирский приказ, с одновременным докладом об этом разрядному воеводе. В случае серьезных злоупотреблений разрядный воевода имел право отстранять от должности и даже подвергать аресту уездного воеводу. Однако четкого разграничения прав и обязанностей у сибирских воевод не было. В разряды назначались по два воеводы, как правило, бояре по происхождению, и по два дьяка. В уезды назначали одного воеводу и в «товарищи» ему дьяка или подьячего с правом принятия локальных нормативных актов. В уездах воеводами, как правило, становились стольники, московские дворяне и стряпчие. Содержание уездного аппарата, обеспечения внутренней и внешней безопасности полностью ложилось на плечи местного населения, что вызывало недовольство сибиряков.

В XVII в. формирующаяся сибирская администрация, прежде всего, наделялась военной компетенцией, административно-судебные полномочия были оттеснены на второй план. Даже в конце XVII в. сибирские города были почти постоянно на военном положении, из-за грозивших русским поселениям нападений. Интересы охраны безопасности заслоняли собой другие, более сложные задачи, выпадающие на долю управления в период мирного развития государства. Характерным для сибирского администрирования являлось то, что характеристика полномочий органов, исполнявших полицейские функции, была рассредоточена по разным нормативным правовым актам - Соборному уложению 1649 г., царским указам, уставным книгам Сибирского приказа. Выбор милитаризированной, воеводской системы управления был неслучайным, он отражал не только специфику тогдашней общероссийской системы военно-административного управления, но и объективную необходимость российского государства закрепиться на новых сибирских территориях.

Коронное правительство уже с конца XVII в. стремилось создать непосредственно в Сибири административный центр края. С основанием Тобольска в 1587 г., последний в силу выгодного стратегического, торгового и транзитного положения приобрел значение главного административного центра Сибири. Его значение возросло в 1621 г., когда в нем разместилась вновь учрежденная архиепископская кафедра. В 1668 г. В Тобольске была учреждена кафедра митрополита1. Тобольский воевода стал как бы представителем Сибирского приказа в регионе[7].

До 1629 г. в состав Тобольского разряда входили Березовский, Верхотурский, Енисейский, Кетский, Кузнецкий, Мангазейский, Нарым-ский, Пелымский, Сургутский, Тарский, Тобольский, Томский, Турин- [10] [11] ский, Тюменский уезды. В 1629 г. был учрежден второй Томский разряд. В состав Томского разряда были включены Енисейский, Кете кий, Кузнецкий, Нарымский, Сургутский, Томский уезды, а затем вновь образованный Красноярский уезд. Назначение в 1638 г. на Ленский волок первых якутских воевод следует считать началом образования Ленского разряда. В 1648 г. Ленский разряд был разделен на два уезда - Якутский и Илимский. В 1677 г. был окончательно учрежден Енисейский разряд из Енисейского, Мангазейского и Нерчинского уездов, в в 1681 г. к нему был присоединен Красноярский уезд. В 1682 г. в Енисейском разряде были созданы Иркутский и Албазинский уезды1.

Несмотря на образование новых разрядов, Тобольск сохранял полномочия главного военно-административного центра Сибири. Воеводам других сибирских разрядов прямо предписывалось коронной администрацией все наиболее важные дела с ним согласовывать, а воевода Тобольска должен был сообщать о них в Москву. Вообще же, в Сибири, на протяжении XVII в. оформилось 20 уездов[12] [13].

Такой порядок администрирования был новым для управленческой практики Российского государства XVII в. и наталкивался сначала на сопротивление со стороны других сибирских воевод (равных с Тобольским воеводой по статусу), однако внедрение положения о Тобольске, как главном административном центре края, подкреплялось также тем, что воеводами туда назначали близких ко двору представителей правящей элиты. Нередко это были лица, находящиеся в родстве с династией Романовых. Принцип местничества, определяющий порядок замещения должностей на государственной службе в России, вплоть до конца XVII в., еще больше поднимал значение тобольского воеводы. Наиболее яркими тобольскими воеводами были Ю.Я. Сулешев и П.И. Годунов.

Характерной чертой системы управления в России во все времена было большое значение личностного начала. Попытки внести элементы порядка и нормативного устройства в бюрократический аппарат постоянно размывались патриархальными традициями местного сибирского управления. Очень многое в осуществлении властных полномочий в жизни управляемых зависело от авторитета, взглядов и человеческих качеств тех, кто занимал высокие военно-административные посты. Широчайшие полномочия тобольских воевод при знатности их происхождения создавали им в Сибири особый ореол власти. В глазах многих сибиряков тобольский воевода нередко даже как бы заслонял находящегося далеко царя1.

Срок исполнения полномочий сибирскими воеводами до 1621 г. вообще не был определен. С1621 г. он стал составлять два года, а с 1635 г. -четыре. Однако правило четырехлетней службы не всегда соблюдалось последовательно. Указ 1695 г. предписывал проводить ротацию воевод раз в 4-6 лет. Ответственность воеводы начиналась, как правило, по окончании срока службы. При назначении нового воеводы ему поручалось рассчитать прежнего. Воевода, получив грамоту о назначении вместо него другого, не имел право покинуть воеводства, не сдав должность своему преемнику. Новый воевода должен был принять по описи город, пушки и боеприпасы, все хлебные и другие казенные запасы, списки всех служилых людей, а также все полученные прежним воеводой наказы и грамоты и вообще все дела. Приняв воеводство и рассчитав сменяемого, новый воевода должен был донести о том царю, с приложением росписи всего им принятого, которая впоследствии, при сдаче им воеводства принималась в расчет. Нередко новому воеводе поручалось провести расследование противоправных поступков прежнего воеводы и донести об этом в столицу, где производился суд над воеводами. Иногда такое расследование поручалось не новому воеводе, а какому-то другому должностному лицу, специально присылаемому из Москвы[14] [15].

Сибирские воеводы обладали на местах неограниченной компетенцией и юрисдикцией. Воевода был военным начальником, он командовал отрядами служилых людей, организовывал караулы. Помимо военной функции, важнейшей функцией воевод был сбор налогов в казну. Непосредственное отношение воеводы имели к дани, собиравшейся с сибирских инородцев - ясаку. Инородцы выплачивали ясак двумя способами: или посылали своих выборных ясачных людей с ясаком к воеводе сами, и в таком случае от воеводы, из съезжей избы, им за принесенный ясак давались «отписи», подписанные дьяком с государственной печатью, или воевода высылал к ним служилых людей, которые также выдавали отписи в получении ясака. В обоих случаях воевода мог «ясачных князьков» держать у себя в остроге по году или по несколько месяцев заложниками-аманатами. Получаемый ясак воевода должен был оценить на месте, переписать в книги, которые, вместе с «рухлядью» и ее ценами, доставлялись в столицу. Кроме ясака на воевод был возложен десятинный, кабацкий и таможенный сборы, посошная подать, которые взимались с помощью таможенных и кабацких голов, а также целовальников.

Среди важнейших задач, выполняемых сибирскими воеводами, был хлебный промысел. Коронная администрация испытывала (в еще мало освоенной в сельскохозяйственном отношении Сибири) потребность в большом количестве хлеба для обеспечения нужд служилых людей, а поставки продовольствия из внутренних районов России были практически неосуществимы. Воеводы были обязаны заводить царские пашни и развивать зерноводство. Снятые и обмолоченные хлеба переписывались и присылались в Москву «ужинные и омолотные списки». Воеводы были обязаны следить за царскими «промыслами» - зернью и картами, следить, чтобы никто не занимался производством и торговлей табака, пресекать кормчество. Им поручались все заботы о казенном хозяйстве в воеводстве. Они были обязаны преследовать фальшивомонетчиков. Когда во второй половине XVII в. был кризис медной монеты, которой угрожал вывоз в Азию, сибирским воеводам было поручено наблюдать, чтобы купцы, проезжавшие в Сибирь, не возили с собой медной монеты. Заботы о царских промыслах: соляном, селитряном, слюдном, известковом, добытие металлов - были также поручены воеводам, им предписывалось заниматься геологоразведкой, присылая добытую руду в Сибирский приказ'.

Назначая в регион воевод, коронная администрация ставила перед ними много задач, первоочередной из которых было руководство вооруженными силами, охрана границ, внешняя экспансия, а также обеспечение стабильного пополнения государственного бюджета. Однако в руках воевод были сосредоточены не только военные, но и широкие судебно-административные полномочия, что создавало почву для возможных злоупотреблений.

По мнению И.Е. Андриевского, воеводы были как временные, вызванными случайными обстоятельствами администраторами[16] [17]. В XVII в. воеводское правление в Сибири еще сохраняло черты «кормлений», отмененных Иваном Грозным. Воеводы получали для себя определенные законом сборы, часть таможенных доходов и судебных сборов, независимо от этого они, как правило, имели вотчины или поместья в европейской части страны[18]. Сибирские администраторы XVII в. служили, главным образом, на общественных началах и жалования почти не получали. Заниматься предпринимательской деятельностью они не имели права, но к концу службы, как правило, серьезно улучшали свое благосостояние.

Верховная власть стремилась заменить старую систему материального обеспечения нарождавшейся сибирской бюрократии казенным жалованием. В этом виделся один из способов рационализации управления. Но государственный бюджет, не только в XVII в., но и даже в XVIII в., был не в состоянии обеспечить наметившиеся перемены. Общее состояние создававшегося в Сибири военно-административного аппарата внушало серьезные опасения коронной власти. Система формирования государственного аппарата из дворянства, предусматривавшая пополнение доходов за счет поступлений с собственных имений, не могла быть реализована в регионе из-за отсутствия местного дворянства и дворянского землевладения.

Почти в каждом из наказов воеводам предписывалось «бескорыстие», как важная их обязанность. Для предупреждения «лихоимства» воеводам и их дьякам запрещалось покупать «мягкую рухлядь» и вообще товары, которыми уплачивались подати, им запрещалось участвовать в торговле или требовать каких-либо работ для себя. Если воевода уличался в несоблюдении наказа или в расхищении казны, то он подвергался «сильной опале и великому разорению»1. Однако в Сибири было широко развито подношение «в почесть», причем воеводы легко переходили грань между «почестью» и ничем неприкрытой коррупцией. Якутский воевода Михаил Лодыженский и кузнецкий воевода Иван Голенищев - Кутузов вывезли из региона огромные состояния по 573 «со-роков соболей». Якутский воевода В. Голохвастов «отдавал помесячно корму и безмужних жен на блуд и от того имел откуп по сто рублей и более и тем блудным женкам велел наговаривать на проезжих торговых людей напрасно, сажал их в тюрьму, требуя за освобождение по сороку соболей, а с иных деньгами рублей по тридцати и более». Албазинские казаки жаловались царю Алексею Михайловичу: «воеводу Лаврентия Обухова убили за невозможное свое терпение, что он, Лаврентий, приезжая к ним в Усть-Киренскую волость, жен их насильничал, а животы 2

их вымучивал» .

Сыщик Ф. Охлопков, посланный в Сибирь во второй половине XVII в. «всех воевод и таможенных голов неправды и плутости сыскать», выявил целую массу подобных злоупотреблений. В целях прекращения злоупотреблений верховная власть запрещала воеводам вывозить из региона пушнину при возвращении в Москву[19] [20] [21]. Для пресечения коррупции коронное правительство даже запретило пропуск в Сибирь друзей и родственников воевод, разрешив пропуск лишь для родственников тобольского воеводы князя Черкасского[22]. Подношения в «почесть» были широко распространены в сибирской среде даже в XIX в.[23]. Правительство мирилось с невозможностью отыскать для Сибири сведущих воевод, были примеры того, что на воеводские должности в регион назначали даже детей. Так, в 1698 г. иркутскому воеводе Ивану Николаеву было поручено наблюдать за своим малолетним племянником, который был назначен воеводой в Нерчинск[24] [25]. Неуверенность коронного правительства в своих ставленниках-воеводах была так велика, что в указе 1698 г. законодатель стал прямо призывать сибиряков не выполнять противоправных требований воевод[26].

В России служилый человек неограниченно господствовал над однородной массой, обессиленной и приниженной тройным - политическим, социальным и экономическим - рабством. Власть московских служилых людей была властью «мужей» над «мужиками», людей «белой кости» над людьми «черной», властью «государевых слуг» над «государевыми сиротами». Оттого эта власть и вылилась в такие формы, которые скорее всего напоминают хозяйничанье победителя в неприятельской стране - победителя, стремящегося не только к тому, чтобы как можно больше взять у врага, но и к тому, чтобы как можно меньше ему оставить. Жестокие истязания «без сыску и вин», систематическое грабительство и лихоимство, а с другой стороны - бегство «врозь» населения из городов и сел, разбои на больших дорогах, ежегодные восстания и бунты, - такова в общих чертах картина хозяйничанья служилых людей над Московской землей[27].

Сибирские уезды подразделялись на «присудки» с русским населением и на ясачные волости с инородческим населением. В разрядных центрах воевода располагал аппаратом так называемой съезжей избы (приказной палаты). Четкой структуры и полномочий у съезжих изб не было, однако по порядку работы и штатам съезжие избы стремились копировать Сибирский приказ. Аппарат съезжей избы, возглавляемой дьяком или подьячим, состоял из нескольких подьячих, ведавших делами столов (ясачный, хлебный и т.д.), и писчиков. Дьяк выступал как бы товарищем воеводы по всем вопросам военной администрации, кроме войны. Он назначался в каждый разряд, его подпись требовалась на всех «отписях воеводских». Дела между столами съезжей избы делились по функциональному принципу (ясачный, денежный, хлебный и т.д.). Примерно такой же управленческий аппарат был в распоряжении уездного воеводы. Управляя регионом, воевода опирался на товарища воеводы, которому предписывалось вместе с воеводой управлять казенными земскими делами и вместе с ним быть ответственным за упущения по управлению воеводством. Воеводам в выполнении своих полномочий помогали служилые люди - дворяне, дети боярские, казаки, «черкасы», «литва», «служилые татары», стрельцы, пушкари и воротники. На них возлагались обязанности приказчиков острогов и пашенных слобод, они собирали ясак, охраняли общественный порядок, занимались транспортировкой и охраной казенных грузов, конвоировали ссыльных, а также осуществляли военную охрану уезда. Служилые люди обязаны были прибывать на службу по первому требованию воеводы, распускались им по домам, словом, находились под его «главным военным начальством». Воевода был обязан заботиться об их продовольствии, содержании и благосостоянии, он выдавал им определяемое из Москвы жалование, назначал на вакантные места новых служилых людей .

Письменные головы являлись ближайшими помощниками и фактически вторыми воеводами в первые годы утверждения военноадминистративной системы в крае. Заместителями воеводы по управлению воинским гарнизоном были также стрелецкие, казачьи, татарские головы и «ротмистры». В сибирских посадах складывались зачатки самоуправления. Русскими первопроходцами, чалдонами и кержаками в Сибири было установлено общинное самоуправление по образцу казачьих и новгородских поселений. Однако оно, в отличие от казачьего юга России, не могло существовать без поддержки государства. Пришедшая затем коронная администрация изменила суть этих самоуправляющихся корпораций и стала использовать их в своих интересах.

Посадское население городов имело своих мирских старост. Посадские старосты с помощью сотских и десятских помогали воеводе управлять населением посада. В крестьянские слободы назначались особые приказчики. Они следили за исполнением крестьянами податей и повинностей. В помощь приказчикам население выбирало целовальников (для приема и хранения продовольствия) и десятников (для выполнения полицейских функций).

Особыми административными единицами, наряду с «присудками», были ясачные волости. Ясак состоял из собственно ясака - обязательного платежа и добровольных приношений (поминок). Он принимался преимущественно пушниной, иногда рыбой, скотом, однако по мере истребления сибирского соболя его стали принимать и в денежной форме. Ясак собирался с помощью местной «инородческой» знати. Местную знать сибирские власти стремились привлечь на свою сторону. Однако для обеспечения сбора ясака в уездных центрах существовали ама-натские избы, где порой содержались заложники - инородцы. Пелым- [23] ские вогулы в 1624 г. жаловались, что «воевода берет с них ясака вместо 5 по 10 соболей, а как они уйдут на промысел, то воевода и служилые люди берут к себе их жен и детей». На нарымского воеводу жаловались остяки, что «он берет ясак по 11 соболей, да еще посулы великие, тот же воевода взял у нарымского князя сына к себе в холопы и заставил князя его выкупить соболями и лисицами на 100 рублей»

Однако во внутренние дела ясачных волостей заинтересованная в бесперебойных поставках пушнины коронная администрация почти не вмешивалась. Управление ясачных волостей строилось на основе обычного права. Судопроизводство по делам до 2 руб. отправляла местная родовая знать. Более крупные судебные дела (с конца XVII в. - до 5 руб.) решал приказчик совместно с представителями ясачных людей. Суд по уголовным и государственным преступлениям, значительные деликты, споры между русскими и «инородцами» осуществлял воевода .

Верховная власть, заинтересованная в сибирской пушнине, проявляла заботу о туземном населении края. В 1598 г. Б. Годунов писал в Сибирь, чтобы не брали у тюменских татар подвод для гонцов, не взыскивали ясак с бедных, старых, больных и увечных татар и остяков. Он писал верхотурскому воеводе, чтобы тот вогуличам с верхотурскими торговыми людьми сенные сенокосы, рыбные и звериные ловли и всякие угодья справедливо поделил. Крещенных аборигенов было разрешено записывать в стрельцы3. Даже в XIX в. сибирским губернаторам в отношениях с коренными народами региона рекомендовалась строгая осмотрительность и применение правил «Положения об инородцах», сообразно с обычаями разных племен4.

Коронная администрация, не имея значительных людских и материальных ресурсов, не разрушала внутреннюю организацию управления аборигенных народов, а наоборот, использовала ее, привлекая на свою сторону «инородческую« знать. Поэтому деление края на уезды опиралось, с одной стороны, на систему военно-административных центров и русских крестьянских поселений, с другой - на родоплеменную организацию местного «инородческого» населения. Для Сибири накануне XVIII в. были характерны отсутствие специального административнополицейского аппарата и более высокая степень милитаризации управления, чем в европейской России. Большая зависимость административ- [29] но-территориального устройства от военно-стратегических задач, когда на первом плане стояли вопросы комплектования, развертывания и содержания вооруженных сил, охраны государственных границ, а также планы мирной и военной колонизации региона. Выполнение полицейских полномочий осуществлялось военизированными методами, хотя уже на первых порах к охране внутренней безопасности и правопорядка привлекались представители местного населения. Полицейские функции в Сибири выполнялись с помощью служилых людей, казаков, представителей посадского населения, крестьянской и инородческой общин.

В начале XVIII в., с установлением абсолютной монархии в стране, была создана, по сути, новая модель местного управления в Сибири. По мере социально-экономического освоения региона и роста колонизации из европейской части страны, военно-административная функция, главная в управлении краем в XVII в., в значительной степени была заменена административно-полицейской. Осуществляя реформирование местного управления, Петр I стремился ограничить управленческий произвол на местах, поставив управление в регионах под надзор центральных государственных учреждений, отделить судебную власть от административной, а также создать регулярное полицейское управление.

В стране был впервые создан сложный военизированный и специализированный административно-полицейский аппарат, ставший на века главной опорой местного управления. Объективно это вело к существенному ограничению круга субъектов, наделенных административно-полицейскими функциями. В результате петровских преобразований оформились специализированные и разветвленные государственно-бюрократические институты, основанные на разделении государственно-управленческих функций, единоличном разрешении возникающих проблем при их коллегиальной подготовке, а также системе органов контроля и надзора за их деятельностью.

Реформы центрального и местного управления, введение «Табели о рангах» 1722 г. выдвинули на первое место взамен аристократического принципа знатности принципы личной заслуги и выслуги, последовательного продвижения по служебной лестнице. Кроме того, был изменен принцип вознаграждения за службу: на смену служилых поместных и денежных окладов было введено постоянное денежное жалование для дворян-чиновников и канцелярских служителей. В результате «высшее и среднее звено гражданской администрации - часть господствующего класса дворянства - начинают оформляться в бюрократическую группу»[29]. Уже в начале XVIII в. вместо воеводской «государевой» службы были созданы основы системы государственной службы, которая харак- [31] теризовалась большей степенью «публичности». Начался процесс оформления сибирского класса патримониальной бюрократии как круга привилегированных лиц, осуществлявших государственное администрирование.

Возникновение полицейской бюрократии находилось в тесной связи с возникновением централизованной, абсолютной монархии. В то время, как сословное государство, по своей природе, было ни чем иным, как политической организацией социального господства одних сословий над другими, абсолютная монархия являлась первой в истории попыткой реализации государственнической идеи в ее чистом виде - попыткой создания государства, стоящего над и вне социальных групп. В своем стремлении к господству над всеми сословиями абсолютная монархия не могла, разумеется, опереться ни на одну из них. Отсюда возникла необходимость в создании особого класса людей, стоящих вне сословного строя, несущих непосредственно и специально государственную службу. Эти люди, оторванные от общества и чуждые ему, обязанные своим положением и властью исключительно монарху, являются послушным и могущественным орудием в его руках[32]. Они образовали сплоченный класс - полицейскую бюрократию.

В XVIII в. административно-территориальное устройство Сибири менялось на основании императорских указов, а также «Учреждения для управления губерний» Екатерины II. Губернская реформа Петра I, с одной стороны, отразила стремление законодателя к созданию наибольшей административной централизации при единстве верховной власти, с другой - к упрочению внешнего могущества России. Петровская губернская реформа реорганизовала управление Сибирью. Дальнейшие реформы российской государственности в XVIII в. почти в полном объеме были распространены на Сибирь. Основные направления этих реформ заключались в рационализации регионального аппарата управления и становления государственной службы, вытеснении административных обычаев нормативными правовыми актами, в нормативном регулировании этих процессов.

Управление регионом из Москвы Сибирским приказом было весьма неэффективным, эффективности управления не способствовала также децентрализация власти на местах. В начале XVIII в. военное присоединение, экономическое освоение и административно-территориальное включение Сибири в систему управления российского государства в основном завершилось. Поэтому среди 8 губерний - Ингерманландской, Московской, Киевской, Смоленской, Архангельской, Казанской, Азовской, учрежденных в России 18 декабря 1708 г., была Сибирская губерния с 30 городами и с административным центром в г. Тобольске. Сибирский приказ не был упразднен, но он превратился как бы в представительство-канцелярию сибирского губернатора в Москве, а некоторые элементы Сибирского приказа были перенесены в Тобольск, в канцелярию губернатора. Губернатор был поставлен в непосредственную зависимость и подчинение Сенату и коллегиям. Обо всех делах, превышающих его компетенцию, он был обязан докладывать в соответствующие коллегии. Губернатор был также обязан докладывать в Сенат о всех чрезвычайных происшествиях, о которых нельзя было представить коллегиям по принадлежности. При увольнении губернатор был обязан представить отчет за все время своего управления регионом: в Сенат об исполнении каждого указа и в коллегии по принадлежности о прочих делах1. На губернаторов, кроме попечения о сохранении тишины и пресечения политических беспорядков, Петр I возложил совершенно новую обязанность - полицейскую, в самом обширном смысле слова, понимая под полицией заботу о безопасности и благосостоянии подданных[33] [34].

Начиная с петровских преобразований, вся полнота власти и ответственности за обширный сибирский край сосредоточилась в руках сибирского губернатора. Губернаторы Петра I напоминали комиссаров Конвента, снабженных полномочием, правом жизни и смерти для извлечения средств на содержание армии и других потребностей государства. Губернаторам было велено в губерниях «о денежных сборах и о всяких делах присматриваться и для доношения ему Великому Государю о тех губерниях готовым быть, где он Государь укажет»[35]. Вплоть до екатерининского «Учреждения для управления губерний» положение губернаторов не было четко определено в законодательстве, все губернское управление Петра I являлось введенным как бы в виде опыта и постоянно подвергалось изменениям.

С 1710-х гг. появились новые идеи отделения суда от администрации, введения коллегиальных начал в управлении регионом, произошло становление постоянного органа надзора - фискалатуры. Однако, несмотря на это, все последующие годы XVIII в. происходил процесс усиления губернаторской власти в Сибири. Первым сибирским губернатором был назначен судья Сибирского приказа М.П. Гагарин, занимавший в то же время значимый пост московского коменданта и именовавшийся «Московский комендант и генерал-президент, сибирский провинциальный судья». Однако открытие губернии затянулось, и Гагарин только через три года (в 1711 г.) выехал в Тобольск, получив звание губернатора. Наряду с губернаторской должностью была учреждена должность вице-губернатора, заменявшего губернатора там, где он сам не успевал действовать. Губернатор использовал также вице-губернатора для особых поручений, иногда поручал ему управление какой-то частью губернии, если, по мнению губернатора, эта часть требовала особого надзора. В помощь Гагарину были назначены два вице-губернатора1.

На протяжении XVIII в. административно-территориальное деление региона неоднократно менялось под влиянием различных факторов: социально-экономического развития края, изменений внутриполитического и внешнеполитического курса правительства. Вторая петровская областная реформа сблизила местное управление краем с общероссийским. Провинциальная реформа 1719 г. способствовала обособлению административных, фискальных и судебных органов, вводила коллегиальный принцип принятия решений. Управление стало иметь в основе не обычай, а нормы права, оно приобрело бюрократический характер. Под властью сибирского губернатора оказалась огромная территория, объединявшая не только Сибирь и Дальний Восток, но и восточное Приуралье. Несмотря на огромную территорию, она была малонаселенной: в петровской Сибирской губернии было 62 тысячи дворов, в Петербургской - 179 тысяч. При этом еще в 1711 г. было установлено, что Сибирская губерния за свой счет должна была содержать 2 кавалерийских и 5 пехотных полков - столько же, сколько густонаселенная Смоленская губерния. Сибирскому губернатору князю Черкасскому было предписано «для дальности в той губернии городов, разделить те города на три провинции и быть в них вице-губернатором, а кому быть вице-губернаторами, тех людей ему, губернатору, выбрав, представить в Сенат»[36] [37].

29 мая 1719 г. по новой петровской губернской реформе создавалось промежуточное звено между губернией и уездом - провинция. Прежние разряды превратились в Тобольскую, Енисейскую, Иркутскую, Вятскую и Соликамскую провинции: две в Приуралье (Вятская и Соликамская) и одну сибирскую с центром в Тобольске[38]. В сибирских городах появились должности комендантов и обер-комендантов, а после учреждения провинций, для руководства последними была учреждена должность воеводы. Воеводы были помощниками губернатора. В провинции воевода должен был делать то же, что губернатор делал в губернии. Согласно пункту 2 Инструкции воеводам 1719 г., на воевод были возложены даже функции политической полиции и контрразведки: «надлежит воеводе старательное осмотрительство иметь, чтоб никакие шпионы от государственных неприятелей в его провинции не обретались, и через письма или словесно простые люди от верности своей, чем они своему государю и государству обязаны, не отклонялись, но как возможно, брать таких под караул и разыскивать, и о том известие чинить Его Царскому Величеству, или Сенату». При преемниках Петра воеводы были поставлены в более независимое от губернаторов положение, они были переподчинены Сенату и коллегиям1.

Существовавшие ранее уезды были переименованы в дистрикты, а их руководители - воеводы, теперь стали называться комендантами, они назначались не из Москвы, а непосредственно губернатором, которому и были подотчетны. В 1724 г. из Тобольской провинции выделилось еще две - Иркутская и Енисейская[39] [40]. В провинциях и дистриктах, как и в европейских губерниях, появились новые должностные лица, подчиненные непосредственно центральным ведомствам - коллегиям: каме-риры, земские комиссары, рентмейстеры, фискалы. На регион была распространена также судебная реформа, по которой в провинциях учреждались надворные, а в дистриктах - нижние суды. Однако надворные суды были образованы сначала только в Тобольске и Енисейске.

Из-за огромной территории Сибирская губерния была плохо управляема из центра, поэтому в 1727 г. Соликамская и Вятская провинции были переданы в Казанскую губернию. Сибирская губерния стала состоять из Тобольской, Иркутской и Енисейской провинций, которые в свою очередь делились на 21 уезд[41]. Узаконения Петра I относительно уездного уровня управления имели по преимуществу фискальный характер и не были прочными и определенными. Понятие об уезде путалось с понятием о провинции. Уездное управление осуществлялось воеводами, ладратами, ландрихтерами и земскими комиссарами. Воеводы, ладраты и ландрихтеры работали с помощью коллегий. В уездах на воевод возлагались дела по полицейскому, казенному и судебному управлению. Хозяйственно-распорядительные функции в городах воеводы выполняли совместно с магистратами, там, где в Сибирских городах они были созданы. На ландрихтеров были возложены судебные полномочия, комиссарам поручалась судебная полиция. Собственно администраторами были ландраты, но и они выходили из рамок административно-исполнительной власти. Ситуация усугублялась присылаемыми в уезды гвардейскими офицерами, снабженными широкими полномочиями, даже правом внесудебной репрессии, вплоть до смертной казни и правом «позорного взыскания» с местных властей

Частое изменение административного деления края во многом объяснялось его протяженностью, слабым социально-экономическим развитием, а также продолжающейся колонизацией. Для Сибири XVIII в. было характерным то, что административно-территориальные границы не столько объединяли уже сложившиеся экономические районы, сколько активно формировали их. Административное деление сибирских территорий происходило не эволюционным путем, а создавалось волевыми решениями, подкрепленными нормативными правовыми актами, где интересы коронной администрации ставились превыше всего.

Достаточно часто правительство относилось с недоверием к деятельности сибирских губернаторов. В указе императрицы Анны Иоанновны говорилось: «Известно нам учинилось, что в городах Сибири воеводами служат выходцы из местных обывателей, из купцов и казаков, которые дослужились до офицерских званий, не будучи грамотными, а иные, не служа, записаны из казаков в дворяне, также бывшие холопы и беглые путем происков в воеводы определены. Служат и сейчас для того, чтобы обогатиться. Ради этого указали Мы, чтобы в Сибирскую губернию воеводами из знатного шляхетства добрых и пожиточ-ных людей расписать и отправить туда без всякого промедления»[42] [43]. Поэтому общее управление регионом с 1730 по 1763 гг. (правление Анны Иоанновны и Елизаветы Петровны) вновь стал осуществлять Сибирский приказ. Однако это было отступлением от рациональных принципов государственного строительства, установленных Петром I. Подобная реставрация не оправдала себя на практике, так как, помимо Сибирского приказа, дела региона оказались в компетенции губернатора, а также Сената и коллегий.

С 1763 г. сибирские вопросы в столице распределялись по соответствующим коллегиям, а после 1802 г. - министерствам. Министерства и коллегии, занимавшиеся каждое сферой своих ведомственных интересов, часто вносили в жизнь региона путаницу и неразбериху. Определяя место края в системе государственной власти, правительство часто поступало непоследовательно, то распределяя дела региона по различным центральным ведомствам, то собирая их в одном, специальном учреждении (Сибирском приказе или Сибирском комитете в XIX в.), причем с разным объемом полномочий. Эта переменчивость была связана с не-

достаточной, по мнению коронной администрации, эффективностью государственной власти на местах. Отдаленность от центра и злоупотребления властью в самой Сибири также мешали передать управление непосредственно в регион.

  • 30 января 1736 г. единая Сибирская губерния из-за огромной территории, которую она занимала, была разделена на две независимые друг от друга административные единицы. В ведении Сибирского губернатора остались Тобольская и Енисейская провинции. Иркутская губерния была вверена особому вице-губернатору, подчиненному напрямую Сибирскому приказу. Таким образом, было положено начало административного размежевания Сибири на Восточную и Западную'.
  • 19 октября 1764 г. в правление Екатерины II в Сибири образуются две губернии - Тобольская и Иркутская, а тобольский и иркутский губернаторы стали доверенными лицами и представителями императрицы в регионе. Губернаторы получили прежние права в управлении вверенными им территориями. Сначала губернаторы назначались Сенатом, потом Верховным тайным советом (1726-1730 гг. - в правление Екатерины I и Петра II), в правление Анны Иоанновны стали назначаться Кабинетом ее императорского величества, а в правление Елизаветы Петровны они вновь стали назначаться Сенатом[44] [45].

После распространения на Сибирь в 1782-1783 гг. Екатерининского «Учреждения для управления губерний» 1775 г. в Сибири ликвидировались провинции и было учреждено три наместничества - Иркутское, Колыванское и Тобольское, которые делились на области. В 1796 г. наместничества были упразднены, и сибирский регион был разделен на две губернии - Тобольскую и Иркутскую. Однако административное деление в Сибири было не совсем таким, как в европейской России. Губернии делились на области, области - на уезды, уезды на волости. Впрочем, в конце XVIII в. областное деление было ликвидировано. Организация территориального пространства внутри региона в XVIII в. показала особенности, характерные и для сегодняшней Сибири: различный масштаб административных единиц, неравномерность заселения и хозяйственно-культурного освоения, этническую, конфессиональную и социальную чересполосицу.

В допетровское время охрана общественной безопасности в молодых и небольших сибирских городах обеспечивалась воеводами и городничими, которым подчинялись объезжие головы. Исполнительный персонал помимо объезжих голов составляли земские ярыжки, решеточные приказчики, «очные сторожа», казаки и стрельцы. Охрану правопорядка осуществляли также сами общины, избирая для этого старост и целовальников.

В начале XVIII в. сложившийся в России абсолютизм диктовал необходимость создания системы специализированных правоохранительных органов. Произошла функциональная дифференциация государственного аппарата: наравне с другими были созданы учреждения, профессионально занятые охраной и обеспечением правопорядка. В стране была создана разветвленная система высших и местных административных и судебных учреждений, регулярные армия и полиция. Петром I была образована 20 мая 1715 г. Полицмейстерская канцелярия, состоящая из Главной полицейской канцелярии и полицмейстерской команды численностью 41 человек. В мае 1718 г. в Санкт-Петербурге был введен в должность генерал-полицмейстер, чин, соответствующий пятому классу «Табели о рангах» (первый генерал-полицмейстер бывший денщик, а затем адъютант императора А.И. Де-виер). Эта дата считается рождением российской полиции. Приказом Сената в подчинение генерал-полицмейстеру были откомандированы 10 офицеров и 180 солдат и сержантов. В 1722 г. в Москве также была создана аналогичная канцелярия во главе с обер-полицмейстером. В 1719 г. для служащих полиции ввели особую форму - василькового цвета короткие штаны и кафтаны с красными обшлагами, картузы того же цвета и зеленые камзолы. Под штаны полицейские надевали красные, зеленые, синие или белые чулки. Дополнительным аксессуаром был черный галстук, завязанный бантом. 9 июня 1722 г. император дал подробную инструкцию генерал-полицмейстеру, которая стала по сути первым российским полицейским уставом[46].

С установлением абсолютной монархии коронное правительство стремилось взять на себя все заботы относительно развития гражданского общества, желало устроить его социально-политическую жизнь в соответствии со своими идеалами и стремлениями, не обращая внимания на его откровенное равнодушие, вести общество к счастью и благополучию во что бы то ни стало. На генерал-полицмейстера, в соответствии с инструкцией императора, возлагались следующие полномочия: «Смотреть, чтобы все строение было регулярно построено Его Царского Величества Указу: печи и трубы печные были также по Указу, чтобы никакое строение за линию не выходило, чтобы улицы и переулки были равны и изрядны. Чтобы берега рек и протоков, а также сточные канавы были хорошо украшены, дабы весною и в дожди землею их не заносило и чтобы нигде вода не останавливалась... чтобы торговцы не продавали съестных припасов недоброкачественных, а тем более вредных для здоровья, чтобы меры, весы были верные и чтоб цены на съестные припасы объявлялись умеренные... искоренять подозрительные дома, как то шинки, игорные дома, притоны разврата... гуляющих и слоняющихся людей, а также нищих арестовывать и допрашивать...»[47].

Санкт-Петербургскую полицмейстерскую канцелярию после смерти Петра I переименовали в Главную полицмейстерскую канцелярию, предполагалось, что она станет органом руководства всеми полицейскими силами империи. В правление Петра I создание полицейских органов не вышло за пределы Санкт-Петербурга и Москвы. Однако полиция (благочиние) сразу же стала занимать важное место в системе органов государственного управления, находясь фактически в ведении императора и Сената. Значимость полиции определялась также тем, что она сразу же стала централизованным органом, а ее полномочия объявлялись общегражданской повинностью, то есть все подданные империи были обязаны оказывать содействие полиции в выполнении возложенных на нее функций. Полиция была создана как универсальный инструмент абсолютизма, с помощью которого могли и должны были разрешаться любые социально-экономические и политические проблемы, вставшие перед коронным правительством.

Поручив выполнение полицейских полномочий различным учреждениям и лицам, Петр I возложил надзор и ответственность за полицейскую деятельность на губернаторов. Относительно полиции безопасности на губернаторов были возложены полномочия: 1) по вопросам медицинской полиции; 2) общественного презрения бедных; 3) удаление опасностей, грозящих имуществу подданных; 4) содействия благосостоянию духовному и материальному. С появлением медицинской полиции в губерниях стали предприниматься меры по излечению и предупреждению болезней. Губернаторам поручалось наблюдать за санитарным состоянием городов, продажей продуктов питания, а в случае появления эпидемий вся ответственность тоже лежала на губернаторе. В области общественного презрения бедных губернаторы были обязаны искоренять профессиональное нищенство, чтобы действительно бедные получали необходимую помощь. Под удалением опасностей, грозящих имуществу подданных, понималась, прежде всего, противопожарная безопасность. Губернаторы были обязаны содействовать «благосостоянию духовному» - следить за чистотой веры, народными училищами, за тем, чтобы «недоросли поступали на службу», и вообще, уничтожать соблазны, вредящие нравственности народа. Содействие благосостоянию материальному выражалось в политике протекционизма, во всемерной поддержке отечественного предпринимательства. Губернаторам также предписывалось предпринимать меры относительно улучшения состояния путей сообщения.

На губернаторов были возложены судебные полномочия. Указом 21 сентября 1727 г. Сибирский губернатор был назначен президентом Тобольского надворного суда. На губернаторов была возложена обязанность по предупреждению и пресечению преступлений. Им указывалось преследовать неизвестных лиц, не имеющих надлежащих видов на жительство, беглых, искоренять воров и защищать подданных от «разных насилий», особенно от разбоев.

Губернатор должен был наблюдать за производством следствий. Для раскрытия преступлений при губернаторах и воеводах была учреждена должность сыщика, но потом эта должность была упразднена, и все распоряжения о сыске были возложены непосредственно на губернатора. Поскольку регулярной полиции в губерниях пока создано не было, по инструкции Петра II губернатор был должен высылать войска для уничтожения шаек воров и разбойников. Задержанных, особенно «развратников в вере», губернатор был обязан доставлять в Сенат. Важнейшие уголовные дела о подозреваемых, подлежащих ссылке на галеры или смертной казни, должны были рассматриваться в суде губернатора с товарищами. Губернаторам было также поручено подвергать суду обращающих в «басурманскую веру» - ислам, с указанием «казнить смертью и жечь без всякого милосердия»1.

Органы регулярной полиции в Сибири были созданы позже, чем в других частях империи. Длительное время на штатной основе они существовали только в столицах. При губернских и воеводских канцеляриях для сообщения распоряжений правительства были особые служащие - рассылыцики, а для преследования лиц, подозревавшихся в совершении преступлений - сыщики, в помощь которым отряжались воинские команды[48] [49]. Регулярная полиция появилась в Сибири только в 1733 г. (в правление императрицы Анны Иоанновны), когда с 23 апреля 1733г. в стране начала формироваться региональная полицейская система. В соответствии с актом «Об учреждении полиции в городах» в главном административном центре региона - Тобольске - была учреждена полицмейстерская контора.

В соответствии с указанным актом «Об учреждении полиции в городах» в ее состав было предписано откомандировать из тобольского военного гарнизона капитана, унтер-офицера, капрала и 8 рядовых. Денежное содержание, паек и обмундирование полицейские получали наравне с военнослужащими гарнизона. В помощь полиции назначались из горожан так называемые караульщики, которые по ночам несли караульную службу и помогали задерживать правонарушителей. Кроме караульщиков, горожане в помощь полиции на каждой улице были обязаны выбрать старост и десятских. Наряду с сотрудниками полиции к охране правопорядка в XVIII в. привлекались воинские команды. Полицмейстерская контора находилась в подчинении Главной полицмейстерской канцелярии, а ее содержание осуществлялось за счет тобольского военного гарнизона1. В правление Анны Иоановны была также учреждена должность товарища губернатора в ранге коллежского советника, по мнению И.Е. Андриевского, в этой должности можно было увидеть зародыш будущих губернских правлений[50] [51].

Несколько позже была образована полиция г. Иркутска. В соответствии с Указом от 17 сентября 1757 г. Правительствующего Сената, в правление императрицы Елизаветы Петровны «в Иркутске для улучшения порядка и управления обывателям в постоях» была учреждена полиция. В Иркутск был прислан Главной полицмейстерской канцелярией откомандированный от Якутского полка секунд-майор. Уже в ноябре 1757 г. он создал полицейскую команду, которая также, в соответствии с актом «Об учреждении полиции в городах», состояла из унтер-офицера, капрала и 8 рядовых, и находилась в подчинении Главной полицмейстерской канцелярии[50]. Примерно тогда же городская полиция появилась в Енисейске, так же, как и в других центрах провинций, енисейская полиция состояла из полицмейстера, унтер-офицера, капрала, 6 рядовых и двух канцелярских служителей[53].

Акт «Об учреждении полиции в городах» 1733 г. завершил процесс создания регулярной полиции в губернских и провинциальных центрах Российской империи. Он был реально выполнен в Сибири и явился значительным этапом в создании нового аппарата управления на местах. Штаты сибирских городских полицейских органов (Тобольска, Иркутска и Енисейска) продолжали действовать полвека до принятия Устава благочиния или полицейского. Полицейские органы в Сибири сразу же стали первичным организационным уровнем институтов государственной власти, действовавшими на территории губернских и провинциальных центров края во взаимосвязи с конкретным городским населением.

Социальным последствием создания полиции явилось создание сибирской полицейской патримониальной бюрократии. В Сибири процесс становления и развития полиции проходил с некоторой спецификой, обусловленной местными особенностями: обширным пространством слабо заселенного региона, его удаленностью от центральной власти, довольно большой численностью коренного полиэтничного населения, не имеющего до присоединения к России собственной государственности, а также малочисленностью дворянства и отсутствием помещичьего землевладения.

До последней четверти XVIII в. полиция Сибири действовала на основе принятого 16 января 1721 года «Регламента или Устава Главного Магистрата»1, который содержит основные положения второй городской реформы Петра I (1720-1724 гг.). В «Регламенте Главному Магистрату» указывалось «учредить добрую полицию». В нем была сделана попытка конкретизировать и уточнить задачи полиции, на основе которых можно сделать вывод, что законодатель склонен был рассматривать полицию не только как орган охраны внутренней безопасности и правопорядка, но и как орган общего внутреннего управления вообще, активно взаимодействующий с системой местных ратуш и магистратов[54] [55] [56]. В Регламенте Главному магистрату говорилось, что «полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности... полиция, - продолжает Регламент, - рождает добрые порядки и нравоучения... принуждает каждого к трудам и честному промыслу, чинит добрых домостроителей... запрещает излишества в домовых расходах и все явные прегрешения». Это положение закона стало на долгие годы определять компетенцию полицейских органов. Даже в конце XVIII в. в законодательстве термины благочиние и полиция употреблялись и как управление в широком смысле, и как государственный орган. «Воспитывает юных, - гласил Регламент - в целомудренной чистоте и честных науках», тем самым

полиции делегировалась даже функция нравственного воспитания и

з

надзора в отношении подданных империи'.

Идея о полиции как способе вмешательства государства в жизнь его подданных в «Регламенте» 1721 г. была наполнена конкретным содержанием. «Полиция особливое свое состояние имеет, а именно: оная споспешествуя в правах и в правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам и честному промыслу». Она понималась не только как правоохранительный орган, но и как система общественных отношений в управлении, как проявление образа жизни, в рамках которого общество развивается под опекой государства.

Широкое декларирование общих функций полиции в «Регламенте» свидетельствует о том, что законодатель стремился образовать полицейские органы во всех городах России, но в тот период, т.е. в 20-е годы XVIII в., из-за недостатка людских ресурсов, материальных и финансовых средств, потраченных на войны, это было неосуществимо. Здесь же необходимо указать, что, делегируя полиции широкие, всеобъемлющие поручения, законодатель невольно «размывал» ее место в системе других правительственных органов, не определял четко правоотношений с ними в процессе выполнения возложенных на нее обязанностей.

Всевластие полиции, о которой можно сказать, что она имела даже право законодательной инициативы, «разыскивала, допрашивала, подвергала аресту, проводила выемки, следила, клеймила, наказывала и судила» было даровано ей верховной властью с целью демонстрации могущества вновь созданного органа в обеспечении общего внутреннего порядка в империи и подавления сопротивления проводившимся преобразованиям со стороны всех членов общества. Полицейские органы сразу же, с момента возникновения, оказались в положении, противопоставленном населению, охраняя в первую очередь незыблемость существующего общественно-политического строя и только во вторую защищая интересы подданных.

Полиция довольно активно использовала предоставленное ей право законотворческой функции, прежде всего, в сфере общего внутреннего управления1. Эта сфера регулировалась актами других высших органов государства, поэтому законотворческая инициатива полицейских чиновников была направлена преимущественно на правовое обоснование своей координирующей роли в сфере общего внутреннего управления. На развитие законодательства, а вместе с ним и компетенции полиции, активно влияла провозглашенная Петром I и его преемниками политика всемерного укрепления государства, его примата в достижении всеобщего блага и стабильности. Отсюда обязанность всех и каждого участвовать в меру своих сил и социальных возможностей в государственном строительстве. Этой же политикой, в частности, объясняется принудительный характер всех преобразований, привлечения к ним всех подданных. Служба государству стала цениться превыше всего.

В XVIII в. верховная власть не имела четко выраженной программы организации полиции в стране. Создаваемая как единая централизованная система императором Петром I, она не получила своего завершения в связи с его смертью. Преемники Петра не выработали единого подхода к ее внешней и внутренней организации. При Екатерине II полицейские органы были окончательно децентрализованы. До правления Екатерины II формированию и дальнейшему развитию полицейских органов, в особенности местных, не уделялось должного внимания. Возникающие на местах проблемы требовали решения на общероссийском уровне и могли быть решены только путем реформирования всей структуры местного управления, создания новых звеньев административнополицейского аппарата, а также появлением кодифицированного полицейского законодательства. Единого нормативного правового акта, который определял бы полномочия и порядок службы полицейских, в первой половине XVIII в. создано не было. Сибирские полицейские подразделения в своей деятельности были вынуждены руководствоваться многочисленными указами, касающимися полицейского управления.

Следующий важный этап организационно-правового становления полиции, после смерти Петра I и акта Анны Иоанновны «Об учреждении полиции в городах», произошел в правление Екатерины II и был во многом связан с крестьянско-казачьей войной под предводительством Е. Пугачева (1773-1775 гг.), которая показала предельную слабость местного управления и правоохранительных органов. Полицейские органы были только в центрах наместничеств и губерний. В большинстве российских городов специализированного полицейского аппарата не существовало, как не существовало и штатных органов сельской полиции. В целом ряде местностей полицейские функции выполнялись военными гарнизонами. Местное управление, охрана правопорядка и борьба с преступностью, осуществляемые военно-административными методами, чаще всего не давали нужных управленческих результатов. Органы полиции также в зависимости от местонахождения имели различные принципы формирования и подчиненность.

Усложнение задач по управлению страной требовало создания более широкой инфраструктуры, охвата полицейским контролем и защитой всего населения империи (полицейские органы до этого были лишь в 25 городах империи и в 3 городах Сибири). После подавления восстания, отклики которого были и в Сибири, законодатель осознал необходимость создания на местном уровне стройной и прочной системы государственных полицейских органов, способных успешно решать возникающие проблемы и конфликты. Свое понимание термина «полиция» и ее социально-политического предназначения Екатерина II заимствовала у немецкого административиста Бильфельда («Наставления полицейские»). Согласно его взглядам, полиции принадлежит все то, что «служит к сохранению благочиния в обществе», таким образом, полиция -это орган и функция по поддержанию прежде всего безопасности и общественного порядка1.

Основанием для нового «Уложения» должен был стать составленный императрицей Большой Наказ Уложенной комиссии, над которым она, по ее собственным словам, трудилась два года, «последуя единственно уму и сердцу с ревностным желанием пользы, чести и счастья империи». Материалами для составления Наказа послужили сделанные статс-секретарем Козицким и им же переведенные на русский язык выписки из разных книг на «чужестранных языках»[57] [58].

В Большом наказе Уложенной комиссии 1766 г. (составе Уложенной комиссии было 29 депутатов от Сибири) императрица сделала очередную попытку после Петра I разграничить полномочия органов юстиции и полиции[59]. На полицию в области охраны правопорядка предполагалось возложить предупреждение и раскрытие преступлений, осуществление дознания и передачу подозреваемых судебным органам. Полиция должна была иметь судебные полномочия только в отношении незначительных правонарушений. В своей деятельности полиция должна руководствоваться не законами, а подзаконными актами. Особое внимание в XXI главе наказа уделялось борьбе с преступностью. Из ведения полиции в местном управлении должны быть изъяты финансовые и общеадминистративные вопросы. При этом, среди ее функций Екатерина II предлагала оставить полномочия, не относящиеся к функциям охраны правопорядка, например, строительный надзор[60]. По мнению императрицы, полицейские были обязаны не только обслуживать стремления и пожелания верховных властей, но и заниматься правоприменением в строгих процессуальных формах, в соответствии с идеями «общего блага», нести ответственность перед ней за благосостояние всех вверенных полицейским подданных. Наказ членам Уложенной комиссии включал в себя новые взгляды на управление губерниями. Коронное правительство осознавало недостатки местного управления, которые заключались в малочисленности и недостаточности губернских органов власти, а также сотрудников, служащих в них. Данное обстоятельство и отсутствие разграничения полномочии местных учреждении, по мнению императри-цы, вызывали своеволия, упущения и волокиту в их деятельности1.

В екатерининском наказе (наставлении) губернаторам, который предшествовал «Учреждению об управлении губерний», губернаторы были поставлены в зависимость не от коллегий, а только от императрицы и Сената. В важных случаях губернаторам было предоставлено право доклада непосредственно монарху. Губернатору предоставлялась власть главного начальника губернии. Наказ поручал губернатору контроль над всеми присутственными местами и служащими губернии, относительно правильного исполнения ими обязанностей, губернатор мог, сделав представление в Сенат, отрешать чиновников от службы, взяточников лишать мест и отправлять для судебного разбирательства в Юстиц-коллегию. За губернаторами со времен Петра I сохранялись военные полномочия, губернатор был начальником всех военных, находившихся в губернии. Воинские гарнизоны губернии также подчинялись губернаторам, на губернаторов возлагалось принятие мер в случае внезапного нападения неприятеля и др. Екатерина II оставила за губернаторами в своем наказе военно-мобилизационные мероприятия[61] [62].

Необходимость преобразования местного управления обосновывалась в манифесте Екатерины II 7 ноября 1775 г., который сопровождал обнародование «Учреждения для управления губерний» следующим образом: «Нашли Мы, что при великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены, как правительствами, так и надобными для управления людьми, что в одном и том же месте, где ведомо правление губернии, и казенные доходы и счеты, общие с благочинием или полицией, и сверх того, еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобством тех же губерний в провинциях и уездах, правления не меньше подвержены». Манифест подчеркивал большие территории главных административных единиц, недостаточное количество в них органов управления и должностных лиц, а также смешение в таком администрировании различных ведомств и функций управления. Опыт организационно-правового развития регулярной полиции с первых шагов ее деятельности был положен в основу решения проблемы организации полицейской службы на местах.

7 (18) ноября 1775 г. императрицей Екатериной II было промульгировано «Учреждение для управления губерний Российской империи», в соответствии с которым в 1775-1785 гг. была проведена кардинальная реформа административно-территориального управления страны. «Учреждения» имели довольно высокий для своего времени уровень юридической техники. Статьи закона имели заголовки, излагающие краткое содержание представленной нормы. Закон почти не использовал иностранной терминологии, он излагал нормы, написанные четким, доступным языком. Для губернских учреждений Екатериной II были установлены следующие начала: 1) разделение властей; 2) коллегиальность; 3) участие в управлении и суде наряду с коронной властью сословных представителей. На содержание «Учреждения» оказала влияние распространенная в тогдашней западной публицистике идея разделения властей, которую Екатерина попыталась впервые внедрить в практику российского нормотворчества. Под разделением властей законодатель второй половины XVIII в. понимал не разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную, а то, что три функции государственной деятельности в губернии - полиция, финансы и суд должны быть разделены, и все административные учреждения, по замыслу законодателя, должны были быть разделены на финансовые и полицейские.

Высокий для своего времени уровень теоретико-методологической подготовленности реформы подчеркивает впервые сформулированная в России доктрина местного управления, а также образовавшийся на ее основе категориальный аппарат. Собственно теория местного управления представляла собой совокупность российских традиций управления, а также западноевропейских научных построений и практического опыта. Однако влияние просветительских идей на местное управление в империи имело скорее формальный характер, они проявились в технической разработке местных органов власти, в формах, в постановке и во взаимных отношениях, сказались на строгом разделении предметов ведения, в определении границ деятельности отдельных учреждений, но эти новые начала были проведены достаточно непоследовательно и не оказали серьезного влияния на духовную деятельность новых учреждений1.

В соответствии с Учреждением в стране была осуществлена широкая реформа местных управленческих структур. Образование органов местного управления, а также назначение их должностных лиц производилось вышестоящими органами государственной власти на основании закона. Наименование должностных лиц и органов местного управления, порядок их формирования, компетенция, подотчетность, порядок организации и деятельности определялись также Учреждением для управления губерний Российской империи. Региональное управление, по мнению Екатерины II, должно было отражать в себе управление самой верховной власти. Она рассматривала губернию почти как отдельное наместничество. Екатерина II, придавая особое значение региону, наименовала его Сибирским царством, в Тобольске, местоприбывании наместника, был даже поставлен трон, была выпущена сибирская монета со старинным гербом Сибирского царства1.

В соответствие с законом, империя была поделена на губернии и уезды, а промежуточное звено - провинции - упразднялись. Каждая губерния получила одинаковое судебное и административное устройство. Главным органом в системе местного управления стало губернское правление во главе с наместником (генерал-губернатором) и губернатором. Особенности развития Сибири привели к необходимости создания таких центров власти, которые могли бы достойно представить местное общество и его управляющие структуры перед императором. Они обусловили более широкую, чем в центральных губерниях, компетенцию местного государственного аппарата и прежде всего полицейских органов.

Губернией управлял губернатор, возглавлявший губернское правление, осуществлявшее надзор за важнейшими учреждениями региона: казначейством, казенной палатой, гражданскими и уголовными судами, Верхним земским судом (которые не были созданы в Сибири из-за отсутствия дворянства), а также приказом общественного призрения. Должности генерал-губернаторов, губернаторов и вице-губернаторов появились еще в правление Петра I. Термин «губернатор» шведского происхождения. Он появился у нас даже раньше, чем само слово «губерния». Генерал-губернаторы (наместники) занимали какой-то важный пост в вооруженных силах, но по объему прав не отличались от губернаторов. Генерал-губернаторы, как правило, находились во главе группы губерний[63] [64]. Созданную Петром I новую ветвь государственной деятельности, полицейскую, екатерининское и последующее законодательство возложило главным образом на губернаторов. По «Учреждению» 1775 г. губернатор, как начальник всего губернского управления, являлся руководителем всех полицейских органов, организованных для обеспечения подданным благосостояния и безопасности[65].

Екатерина II твердо придерживалась убеждения в том, что только на эффективной организации администрирования отдельных областей может быть построено эффективное управление всей империи. Этим убеждением были обусловлены децентрализаторские начала закона -власть упраздненных коллегий передавалась в регионы, «дабы, быть сближенными с самими предметами управления, с народными нуждами, действовать вернее, обстоятельнее и полезнее»1. Губернская реформа преследовала задачи сближения управляющих и управляемых, пыталась наполнить губернские присутствия людьми, знакомыми с насущными интересами и бытовыми особенностями каждой конкретной местности. Страна стала делиться на губернии с относительно равным числом проживавших в них подданных, огромные размеры сибирских губерний объяснялись малонаселенностью Сибири.

В основу екатерининской губернской реформы были заложены некоторые децентралистские начала, которые проявлялись в создании дворянского самоуправления, усилении его роли в местном управлении и даже некотором контроле со стороны дворянских землячеств над местной администрацией, которую дворяне, в основном, и формировали. В Сибири эти децентралистские начала не имели под собой почти никакой основы, поскольку сибирское дворянство было очень немногочисленным. Выходом из этой, особенной для России ситуации, явилась замена дворянских органов суда и самоуправления бюрократическими административно-полицейскими учреждениями.

Реформы Екатерины II привели к тому, что посредством института губернатора коронная власть могла координировать и контролировать деятельность местных администраторов в соответствии с общегосударственными интересами, губернатор окончательно стал главным проводником верховной власти в отдаленных территориях. В компетенцию губернатора и губернского правления были переданы многие функции, осуществлявшиеся ранее органами центрального управления, в том числе и функции по руководству полицией. Главная полицмейстерская канцелярия, выполнявшая до того роль центрального органа управления полицией, с этого времени упразднялась. На местах создавалась разветвленная специализированная система в первую очередь полицейских, а также фискальных и судебных органов, продолжало в модифицированном виде функционировать ведомственное горнозаводское управление. В конечном итоге в Сибири это привило к еще большему усилению власти короной администрации и, как следствие, еще большим беззакониям и произволу.

Новое административно-территориальное устройство определялось фактически без учета географических, национальных и экономических особенностей регионов. Основной целью деления было приспособление нового административного аппарата к полицейским и фискальным делам. В основу деления был положен количественный критерий - численность проживавшего населения. В соответствии с реформой, территория империи подразделялась на губернии (300-400 тыс. ревизских душ в каждой) и уезды (20-30 тыс. ревизских душ). Таким образом, в империи удалось осуществить разукрупнение губерний, их число было удвоено, через двадцать лет после начала реформы количество губерний возросло с двадцати до пятидесяти1. Административно-полицейские функции в уезде осуществлял нижний земский суд, в городах - городничий, в губернии - губернское правление.

Самые крупные административно-территориальные единицы получили в «Учреждении» двоякое наименование: прежнее губерния и новое, заимствованное из Древней Руси, наместничество. Общее руководство всеми административно-полицейскими органами на местах возлагалось на наместников (генерал-губернаторов) и губернаторов с подчинявшимися им губернскими правлениями. Все коллегии, за исключением Морской, Военной и Иностранных дел, были упразднены, а их дела были переданы в губернии, с разделением в трех учреждениях: губернском правлении, губернском суде и казенной палате. Верховная власть передала в губернии разрешение большинства местных вопросов.

По «Учреждению» в каждой губернии полагалось два начальника: главный - наместник или генерал-губернатор, и его помощник губернатор, хотя отношения между ними не были точно определены. В главе IV закона говорилось о должности государева наместника (генерал-губернатора). Однако в тексте главы ничего не говорилось о губернаторах. Этой должности в Учреждении не было посвящено какой-либо специальной главы, очевидно, что права и обязанности генерал-губернаторов и губернаторов в области административного управления, по мнению законодателя, почти полностью совпадали. Назначая в губернию (наместничество) губернатора и генерал-губернатора (наместника) законодатель хотел, чтобы ответственность по оперативному управлению регионом лежала на губернаторе, а генерал-губернатор должен был осуществлять надзор за тем, чтобы предписанные начала управления достигали действительного результата. Однако детального разграничения их полномочий в «Учреждение» не было проведено, впрочем, не было этого сделано и при преемниках императрицы[66] [67].

В «Учреждении» говорилось, что губернатор должен заседать с наместником в губернском правлении, а в отсутствии последнего управлять губернией по Наказам. В данный период времени действовали два Наказа губернаторам 1728 и 1764 гг., которые не были ни отме-йены, ни согласованы с «Учреждением». Они предоставляли губернаторам права даже большие, чем «Учреждение» предоставляло наместникам. «Губернатор представляет особу императора, рассматривает в своей канцелярии в аппелляционом порядке все судебные, полицейские и финансовые дела, отрешает чиновников, командует гарнизонными полками, в случае чрезвычайных ситуаций берет всю полноту власти на себя, выступает как опекун губернии». Наиболее ярко преимущества перед наместниками губернаторов были представлены в области судопроизводства. В соответствии с «Учреждением» наместник «хозяин, а не судья» и не мог вмешиваться в работу судов, «без суда да не накажет никого». Он мог только приостановить судебное решение, доложив Сенату1.

Губернатору «Учреждением» придавались права, которые впоследствии получил вице-губернатор, т.е. второго председателя губернского правления и замещающего должность губернатора в случае его отсутствия. Вице - губернатор (по «Учреждению») должен был управлять хозяйственными делами губернии и председательствовать в казенной палате. В области финансового управления с учреждением казенных палат и подведомственных им казначейств на губернаторов была возложена обязанность надзора за деятельностью губернских финансовых органов и оказания им в нужных случаях содействия. При приведении закона в действие, наместники были назначены на несколько губерний, но никаких органов оперативного управления при них не было создано. Полицейские, финансовые и судебные учреждения создавались на уровне губерний, а наместник выступал в качестве наблюдателя.

В 1781 г., при распространении закона на Сибирь, было предписано составить комиссии, состоящие из советника гражданской палаты, двух заседателей верхнего земского суда, двух верхней расправы и губернского землемера для размежевания территорий губерний и уездов, а также для составления их планов. На три сибирские губернии - Тобольскую, Колыванскую и Иркутскую, при отсутствии губернаторов, был назначен только один генерал-губернатор (наместник) - генерал Каш-кин, избравший своим местопребыванием не Тобольск, а Иркутск[68] [69]. Уже через десять лет коронная власть осознала бесполезность должности генерал-губернаторов (наместников) в европейской части империи и оставила ее для отдаленных или поставленных в особое положение регионов страны.

В губернское правление, ставшее вплоть до февральской революции 1917 г. важнейшим органом коронной власти на местах, входили губернатор, как председатель, губернский прокурор и два советника. Этот орган был наделен не только административно-полицейскими, но и распорядительными полномочиями. Закон отступал от петровских принципов коллегиальности управления на уровне губерний. Ст. 103 «Учреждения», устанавливавшая совещательный порядок разрешения дел в губернском правлении, специально подчеркивала, что все вопросы в нем решаются не по большинству голосов, а по заключению губернатора.

Губернское правление обнародовало и приводило в исполнение указы и распоряжения верховной власти, наблюдало за правильным исполнением дел в нижестоящих губернских органах власти, а также осуществляло надзор за «тишиной и порядком» в губернии. Ему было даже дано право приостанавливать обнародование закона, если закон будет признан неисполнимым в губернии, и сообщать об этом Сенату. И только если это сообщение не будет «уважено» Сенатом, то закон должен будет беспрекословно исполняться. Губернскому правлению были непосредственно подчинены исправники и городничие, оно также напрямую выполняло полицейские полномочия. Губернское правление осуществляло взыскание по векселям и другим бесспорным обязательствам, накладывало аресты на имущество, обнародовало Высочайшие указы, наблюдало за законностью с правом налагать пеню на нерадивых и пресекало все отступления от законного порядка. Этим, а также правом принятия жалоб на волокиту в судах, губернское правление получило перевес над всеми другими губернскими учреждениями. Значение, впоследствии приданное полиции, как органу, преследующему преступников и охраняющему внешний порядок, но и вводящему нравственность, трудолюбие, искореняющему бедность и всякие пороки, чрезвычайно усилило функции губернского правления. Оно стало выше всех остальных губернских учреждений до такой степени, что законодатель впоследствии разными мерами даже стремился ограничить его прерогативы. Так, губернскому правлению было запрещено налагать пеню на «нерадивых». С другой стороны, впоследствии губернскому правлению были поручены пути сообщения и почта, а также преследование кормчества. Однако власть губернского правления в сущности принадлежала губернатору, который председательствовал в нем с правом решающего голоса[70].

Для управления государственными имуществами, регалиями, сбором податей, подрядами и постройками, т.е. всеми финансовыми и фискальными вопросами, в губерниях учреждались казенные палаты из вице-губернатора и 5 членов: двух советников, двух асессоров и губернского казначея. Казенной палате подчинялись казначейства, уездные и губернские, которые хранили казенные доходы. Для управления школами, больницами, смирительными и работными домами создавался приказ общественного призрения из 6 заседателей, под председательством губернатора. Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих1. Члены губернского правления и советники палат определялись в должности непосредственно Сенатом, два члена казенной палаты, председатель губернского магистрата определялись Сенатом по представлению губернского правления[71] [72].

С момента екатерининского «Учреждения» 1775 г. на губернаторов возлагались четыре главных рода полномочий: 1) дела правительственные; 2) полицейские; 3) финансовые; 4) судебные. Губернские советы принимали участие в обсуждении новых законов. В случае несогласия с новым законом они имели право делать об этом представление в Сенат. На губернаторов, в случае бунта, чрезвычайных ситуаций, возлагалась вся власть в губернии, они становились «главными осуществителями политических мер правительства». Они имели право, в соответствии с екатерининским «Учреждением», открывать новые присутственные места в губерниях или изменять существующие. Начальник губернии с помощью губернского прокурора осуществлял надзор за губернскими органами власти. Губернатор назначал должностных лиц в органы местной власти, он же предавал виновных должностных лиц суду[73].

В ведении губернаторов передали многие полномочия, ранее осуществлявшиеся центральными ведомственными учреждениями, в том числе по руководству полицией. Губернатор обладал широчайшими административно-полицейскими полномочиями. Статья 81 предписывала губернатору «строгое и точное взыскание чинить со всех подчиненных ему мест и людей». Его юрисдикции подлежали все дела - от связанных с иностранным шпионажем, до надзора за санитарным состоянием населенных пунктов. Он обладал судебными полномочиями в крае, был обязан пресекать судебную волокиту, но не вмешиваться в установленный порядок судопроизводства, «благоустройство, исполнение законов и удовлетворение каждого законным способом зависит от него». Статья 85 специально подчеркивала, что губернатор «хозяин губернии, а не судья». Он «не судья, но сберегатель законов, ходатай за пользу общую и государеву, заступник угнетенных и побудитель безгласных дел».

Наместник был обличен не только полицейскими полномочиями, но и общим надзором, не исключая надзора военного. Губернатор (генерал-губернатор или наместник) также являлся командиром расквартированных в губернии войск (ст. 89-90) и следил за выполнением рекрутской повинности. Ему подчинялись городская и сельская полиция. Как начальник полиции края (ст. 84) он обязан «обуздовать излишества, беспутство, мотовство, тиранство и жестокость». Главный орган оперативного управления губернии - губернское правление не могло само остановить решения наместника, но оно могло внести в протокол свое мнение и представить его в Сенат, что по мнению законодателя должно было сдерживать наместников от произвола. Наместнику было предоставлено право останавливать судебные решения, если он находил их несправедливыми, было даже запрещено исполнять приговоры по уголовным делам без его разрешения.

Наместник был окружен большой пышностью. Ст. 93 предусматривала выплату генерал-губернатору сверх жалования огромной суммы столовых денег - 6000 руб. в год, два адъютанта и конвой из 25 человек. Однако о жаловании ему умалчивалось[74]. Во время нахождения в Санкт-Петербурге генерал-губернатор мог, наравне с сенаторами, принимать участие с правом голоса в заседаниях Сената (ст. 91). В соответствии со ст. 47, губернатор и наместник считались чиновниками 4-го класса по Табели о рангах, вице-губернатор - 5-го класса (ст. 48). Ст. 59 Учреждения устанавливала, что генерал-губернаторы и губернаторы назначаются императором и являются «поручиками правителя».

Огромная власть сибирских губернаторов основывалась на личном доверии императоров и укреплялась почти полной бесконтрольностью в регионе. В императорском наставлении губернаторам от 21 апреля 1764 г. говорилось, что губернатор как «проверенная от нас особа» осуществляет надзор за всеми учреждениями и должностными лицами, и всем ведает, включая полицию, которой указывалось «истреблять злодеев» и лишать разбойников удобного пристанища. «Учреждение для управления губерний» 1775 г. четко не определило полномочия губернаторов, поставив их в положение «хозяев губерний», и предоставило им широчайший административный простор. Не имевшие опыта администрирования (все генерал-губернаторы - бывшие военные), генерал-губернаторы часто становились послушным орудием в руках сибирской бюрократии. Проявляя самостоятельность, они часто наживали себе противников, которые стремились воспользоваться любым подходящим поводом, чтобы скомпроментировать в глазах Санкт-Петербурга неугодного «хозяина» региона. С другой стороны, озабоченные тем, чтобы поддерживать у верховной власти впечатление о благоприятном состоянии дел в крае, сибирские губернаторы старались «не выносить сор из избы», чтобы умолить значение того или иного происшествия, не допускали проникновения в столицу негативной информации.

По «Учреждению» 1775 г. впервые была создана система полицейских, финансовых и судебных органов в уездах. Причем город и уезд получили отдельное управление. Уездный суд (первоначально их не было в Сибири), нижняя расправа (из коронного судьи с 8 выборными от крестьян заседателями) и земский суд. Для руководства финансовыми делами была создана должность уездного казначея. В соответствии с «Учреждением для управления губерний» 1775 г. полиция представляла собой главный исполнительный орган уездной администрации. В соответствии со ст. 23 «Учреждения для управления губерний» в каждом уезде империи создавался нижний земский суд, который и представлял собой полицию. Здесь сказывалось несовершенство юридической, прежде всего терминологической, техники законодателя. Нижний земский суд - это не суд, а орган исполнительной, прежде всего полицейской, власти, хотя некоторые судебные полномочия за ним все-таки сохранились. Так, нижний земский суд выступал в качестве судебного органа в делах по укрывательству беглых1. Нижний земский суд находился, в полицейском отношении в прямой зависимости от губернского правления. Он состоял из исправника или капитана и 2-3 заседателей (в зависимости от численности населения). Нижний земский суд был коллегиальным органом власти[75] [76].

Учреждения для управления губерний определяли нижний земский суд «как передвижное присутственное место», исполнявшее свои полномочия в любом пункте уезда. Земский суд не был органом, постоянно заседающим в городе, а перемещающемся в полном составе или в лице своих заседателей по территории уезда, туда, где «оказалась в нем надобность». Его компетенция распространялась на весь уезд, всех подданных, без сословных различий. Особенностью Сибири было то, что заседатели в Нижних земских судах по сословному происхождению в основном были не дворянами, как в центральных губерниях, а происходили из казаков, государственных крестьян и разночинцев. Они не избирались как в европейской России, а назначались коронной администрацией.

Контингент заседателей был постоянно один и тот же в отдаленном регионе. Существовала одна и та же категория лиц, которая, как старая карточная колода, постоянно перетасовывалось, что вело к приспособленчеству и взяточничеству в среде местной полицейской бюрократии. Избранные на трехлетний срок члены суда являлись одновременно заседателями нижней расправы. Капитан-исправник утверждался в должности губернатором, подчинялся ему через губернское правление и являлся председателем суда. По истечении трехлетнего срока нижний земский суд обновлялся[77].

Нижний земский суд только по определению являлся судом, фактически он был коллегиальным полицейским органом со всеми его функциями, включая дознание и предварительное следствие. Компетенция нижнего земского суда определялась ст. 224 «Учреждения для управления губерний»: обязанности исполнительной полиции («охранение благочиния, добронравия и порядка; наблюдение за исполнением предписанного в законе и приведение в исполнение решений высших присутственных мест»); следственные (предварительное следствие) и судебные функции (разбирательство по маловажным проступкам); приведение в исполнение приговоров по уголовным и гражданским делам. Среди своих полномочий уездный орган полиции имел даже метрологическую службу (ст. 228). Ст. 225 и 230 возлагали на нижний земский суд контроль над исправным состоянием путей сообщения. Ст. 226-228 предписывали уездной полиции наблюдать, чтобы на вверенной территории не было запрещенной торговли. Ст. 229 возлагала на нижний земский суд розыск и поимку беглых «бдение имел, дабы никто беглых людей не принимал, не держал и не укрывал»1. Кроме того, на земского исправника были возложены хозяйственные вопросы в уезде (ст. 235 исполнение постановлений различных финансовых и хозяйственных учреждений коронной администрации); попечение о народном продовольствии (ст. 251-252), здравоохранении (ст. 238-240), призрении сирот и бедных (ст. 252)[78] [79].

Жалобы на нижний земский суд рассматривались в вышестоящих судебных инстанциях - в уездном суде или нижней расправе. Но по делам «до полиции или благочиния земского касающимся» и по делам о путях сообщения он подчинялся только губернскому правлению и был перед ним подотчетен. Нижний земский суд как коллегиальный орган фактически в Сибири просуществовал вплоть до 1889 г[80].

Закон предъявлял жесткие требования к начальнику сельской полиции. «Земскому исправнику надлежит отправлять должность свою с непоколебимою верность и ревностью к службе императорского величества, с доброхотством и человеколюбием к народу, с осторожною кротостию без ослабления во всех делах и с непрестанным бдением, дабы везде установленный порядок всеми и каждым в уезде сохранен был в целости. Он обязан клятвою перед всемогущим богом в сохранении нерушимо подданнической верности к особе императорского величества, и как без нарушения временного и вечного своего блаженства клятву свою преступить не может»1. Должность исправника в уезде не была аналогична должности губернатора, основанной на принципе единоначалия. Уездный исправник был лишь первый среди заседателей нижнего земского суда. Его деятельность должна была осуществляться в неразрывной связи с нижним земским судом. Во время пребывания в должности земский исправник считался (ст. 52) чиновником 9-го класса по Табели о рангах (приравнивался к армейскому капитану). В Сибири земские исправники (ст. 66) назначались в должность губернскими правлениями.

Начальник уездной полиции был обязан приводить в «послушание ослушных», принимать все возможные меры к истреблению «скопища воров или беглых людей». Всякому обиженному давать судейское покровительство. При производстве следствия на месте «без много письменного производства» он был обязан выяснить обстоятельства дела, допросить свидетелей, вернуть похищенное собственнику и сообщить об этом уездному суду. Земский исправник или капитан имел также особые обязанности, которые состояли в разработке и осуществлении мер защиты населения от эпидемий, эпизоотии, пожаров (не только в населенных пунктах, но и в лесах), обеспечении населения уезда продовольствием в голодные годы и т.д[81] [82].

Можно сделать вывод, что в деятельности нижнего земского суда преобладали, главным образом, административные функции. Как судебное учреждение нижний земский суд мог применять штрафные санкции за грубое нарушение правил торговли, а также за невыполнение повелений губернского правления. Как административный орган нижний земский суд был исполнительным органом всех высших учреждений губернского правления, являясь последним, но чрезвычайно важным звеном, замыкавшим всю систему местных органов управления.

Непосредственной опорой нижнего земского суда на местах в уезде становились выборные из крестьян сотские и десятские, которые, согласно Учреждению для управления губерний, были обязаны «смотрение иметь и разведывать в селении и близ него воров, разбойников, беглых и злоразгласителей». Их обязанности были изложены в «Инструкции сотскому с товарищи» от 19 декабря 1774 г. Согласно инструкции, в каждом крестьянском поселении ежегодно, в декабре, члены общины выбирали десятских, пятидесятских и сотских для осуществления полицейских полномочий. Избранные приводились к присяге земским исправником в канцелярии нижнего земского суда. Сотские, пяти-десятские и десятские выполняли возложенные на них обязанности безвозмездно, на общественных началах, но во время исполнения своих полномочий они освобождались от любых других общественных работ

Сотские, пятидесятские и десятские должны были задерживать и сдавать земскому суду «шатающихся без паспорта», удерживать дворовых людей и крестьян от побегов, следить за состоянием путей сообщения и лесов, предотвращать эпидемии и эпизоотии, пресекать распространение еретических учений, наблюдать за посещением крестьянами православных церквей по воскресеньям и в праздники»'. Последние, будучи в Сибири государственными крестьянами, как правило, тяготились выполнением полицейских обязанностей, так как их приходилось сочетать с повседневным крестьянским трудом. Однако за плохое исполнение своих обязанностей руководство полицией могло подвергнуть их штрафу[83] [84].

Учреждение для управления губерний 1775 г. создало и унифицировало сельскую полицию на всей территории империи, определило компетенцию и способы формирования нижних земских судов и назначения начальников коллегиальных городских полицейских органов - городничих. «Учреждение» закрепляло децентрализацию местной власти, что было важно в условиях большого полиэтнического государства. Данное обстоятельство позволяло органам местного управления более оперативно решать задачи, поставленные верховной властью.

В последней четверти XVIII в. во всех уездных городах Сибири появилась городская полиция, которая стала действовать независимо от сельской (нижнего земского суда). Даже для второй половины XIX в., полагал А.Д. Градовский, разделение сельской (земской) и городской полиций не имело «серьезного основания, так как большинство городов по условиям своей жизни не отличалось от больших селений, и было выделено из уезда искусственно»[85]. Уездные города стали управляться (ст. 25) городничими, независимыми от органов управления уезда. В иерархии полицейских должностей ХУШ-Х1Х вв. городничий стоял выше земского исправника. На период службы он считался чиновником 8-го класса (ст. 51) и приравнивался к армейскому майору (земский исправник 9 класс - капитан). Городничий назначался на должность Сенатом по представлению губернского правления (земский исправник назначался губернским правлением)[86]. Полицейские звания, как и сейчас, были специальными и присваивались только на время прохождения службы, при выходе в отставку они не приравнивались к армейским. Это исключало получение через службу на полицейской должности дворянского звания, с другой стороны, полицейские, получившие классный чин, старались как можно прочнее и дольше закрепиться на службе. Если сотрудник, поступивший на службу в полицию, имел прежде классный чин более высокий, чем предусматривалось его должностью, то он его сохранял1.

Организация и функции полиции в городах базировались на «Учреждении для управления губерний» 1775 г. и «Уставе благочиния или полицейском» 1782 г. Однако вплоть до второй половины XIX в. структура полицейских органов сибирских городов не была четкой и единообразной. В большинстве уездных городов Сибири в конце XVIII в. действовали так называемые управы благочиния во главе с городничими. Это были также, как и нижние земские суды, коллегиальные органы административно-полицейского управления. Городничие назначались Сенатом по представлению губернского правления и подчинялись губернским правлениям. В Томске, Омске и Тюмени вместо городничих долгое время были коменданты, что объяснялось наличием воинских команд в данных городах. Штатное расписание главного административного центра Сибири в последней четверти XVIII в. - Тобольска, предусматривало должности не зависящих друг от друга и выполняющих полицейские полномочия обер-коменданта, плац-майора и городничего[87] [88]. Такая организация городских полицейских органов объяснялась большим количеством военных в сибирских городах. Однако она часто приводила к противостоянию гражданских и военных властей, путанице и неразберихе. Путаница была также связана с постоянными перемещениями воинских команд.

В соответствии с Учреждениями для управления губерний 1775 г. городничему, так же как земскому исправнику, «надлежит отправлять должность свою с непоколебимою верностью и ревностью к службе императорского величества, с доброхотством и человеколюбием к народу, с осторожною кротостию без ослабления во всех делах и с непрестанным бдением, дабы везде установленный порядок всеми и каждым в городе сохранен был в целости». Он обязан «клятвою перед всемогущим богом в сохранении нерушимо подданнической верности к особе императорского величества, и как без нарушения временного и вечного своего блаженства клятву свою преступить не может». Ему поручалось руководство городской полицией, приведение во исполнение закона, а также приведение в действие решений губернских правлений, палат и судов1. Особо выделялась борьба с кормчеством. Права и обязанности городничего почти полностью совпадали с правами и обязанностями уездного исправника. В отличие от земского исправника городничий имел в своем распоряжении штатную полицейскую команду. Разбирательство в отношении купцов или мещан начальник городской полиции должен был осуществлять в присутствии члена городского суда - магистрата. Он был обязан следить за находящимися в городе казенными строениями. Под угрозой лишения места и чести ему было запрещено покидать город в случае какой-либо опасности[89] [90].

Учреждения для управления губерний 1775 г. лишь наметили направления реорганизации полицейских органов в городах. Городничий, согласно «Учреждению», назначался Сенатом по представлению губернского правления. В его распоряжение были отданы штатные уездные роты. Однако, поскольку у городничих не было аттестованных сотрудников, а также их обязанности не были детально определены, законодатель был вынужден дополнить «Учреждение» 1775 г.[91]

80-е годы XVIII в. ознаменовались новыми качественными дополнениями законодательного и организационного характера к уже начавшим действовать в городах империи полицейским управам. Эти дополнения особенно проявились в дальнейшем организационно-правовом становлении полицейской системы, осуществлявшейся на основе Устава благочиния или полицейского 1782 г.

Работа над проектом Устава началась в 1779 г., была завершена в 1781 г., закон был введен в действие 8 апреля 1782 г. Источниками Устава благочиния стали: Учреждения для управления губерний 1775 г., материалы Уложенной комиссии, иностранное полицейское законодательство и российская правоприменительная практика. «Учреждение для управления губерний» и «Устав благочиния» устанавливали начала единоличной власти при традиционной с законодательства Петра I общей коллегиальности местных органов управления. Это заметно на организации всех органов регионального администрирования от губернских правлений до земских судов и управ благочиния, где члены коллегиальных органов - заседатели были поставлены в положение исполнителей, полного подчинения полицмейстерам, городничим и исправникам.

Ряд статей Устава, например ст. 30-37, почти дословно копируют статьи Учреждений для управления губерний 1775 г. С позиции сегодняшнего дня, для законодателя был характерен достаточно невысокий уровень юридической техники. Устав казуистичен, в нем часто отсутствуют общие абстрактные правовые понятия, регулирующие однородные отношения. Не всегда выделено главное, однопорядковые явления часто не сгруппированы вместе, как правило, самые важные положения изложены в середине или завершении соответствующих глав и статей. Внутри глав нет достаточно четкой системы.

Законодатель стоял на позициях веротерпимости, подчеркивается необходимость поддерживать между представителями разных конфессий бесконфликтные отношения. Однако достаточно часто нормы Устава переплетаются с религией и простыми нормами нравственности, закон также вводит (ст. 242) преследование «мнимых» преступлений. Иногда на Устав переносятся институты (ст. 55) и терминология Учреждений для управления губерний 1775 г.

Устав создал в губернских и уездных городах полицейские органы для охраны «благочиния, покоя и добронравия». Термин благочиние употреблялся в допетровской, московской Руси и означал правомерное поведение, строгий порядок и его соблюдение. Устав благочиния подразделялся на 14 глав, имеющих буквенную нумерацию и разбитых на 274 статьи, многие из которых разбиты на буквы и части. Устав регламентировал структуру полицейских органов, их систему и полномочия, а также впервые содержал перечень правонарушений, наказуемых полицией. Устав был написан в форме отеческих наставлений, морализующим стилем, пестрящим мудрыми афоризмами и нравоучительными призывами к усердию, общему труду и добронравию. Целью Устава декларировались «поспешенсгво доброму порядку, удобнейшего исполнения законов и для облегчения присутственных мест по недостатку установлений до сего затрудняемых»[92]. Принципы Устава, сформулированные в духе христианского вероучения, призывали к общественной бесконфликтности и социальному миру.

Глава «А» Устава определяла структуру городской полиции, а также ее штат. В главе «Б« определялись должности сотрудников полиции и их место в Табели о рангах должностей. Глава «В» закона устанавливала порядок замещения постоянных и временных вакантных должностей. Глава «Г» по содержанию в обобщенном виде представляла весь Устав, в остальных главах конкретизировались ее отдельные положения. Глава «Д» закона имела инструктивный характер, она устанавливала принципы, полномочия и порядок службы управы благочиния. В главе «Е» го-верилось о создании в губернских городах (в том числе сибирских) полицейских команд, не регламентируя их состав и численность. Главы «Ж», «И» были посвящены компетенции частного пристава и квартального надзирателя. Главы «I», «К» и «Л» говорили о словесных судах и маклерах, не входивших в состав городской полиции, но состоявших при ней. В двух последних главах закона перечислялись запрещенные деяния и указывались соответствующие им санкции.

В соответствии с Уставом благочиния 1782 г., полицейские органы получили передовую для своего времени детальную регламентацию организационного и функционального характера. По замыслу законодателя, Устав должен был кодифицировать полицейское право, стать единым нормативным актом о полиции, вместо изданных до него множества разнохарактерных и нередко противоречивших друг другу правовых актов разного уровня - от монарха до уездной администрации. По замыслу законодателя, полиция должна была стать органом специальной исполнительной власти, а не общей компетенции, однако эта линия не была последовательно проведена, за полицией все-таки остались судебные полномочия. Устав благочиния, без сомнения стал, важнейшим источником административного права в России. Он фактически окончательно кодифицировал новую отрасль законодательства в империи -полицейское или административное законодательство.

Закон заменил полицмейстерские канцелярии в губернских городах управами благочиния и создал управы благочиния в уездных центрах. Устав определял сферу прав и обязанностей полиции, ее место в системе органов государственного управления, порядок и характер правовых отношений с ними, включая и систему местных органов. Развитие благочиния отразилось в правовых нормах, регламентировавших деятельность полиции даже по обеспечению социальной защиты населения, в частности, призрении больных, нищих и нетрудоспособных.

В соответствии со ст. 1 Устава, «в каждом городе благочиние поручается единому месту под названием управа благочиния или полицейская»1. Управа благочиния следила за повседневной жизнью горожан, была обязана принимать меры к наилучшему устройству городского хозяйства, здравоохранения, торгово-промышленной деятельности и народного продовольствия. Полиция была обязана пресекать мелкие уголовные правонарушения, вынося по ним собственные судебные решения, судила за мелкие кражи и рассматривала гражданско-правовые споры до 20 р. (ст. 70), она осуществляла предварительное следствие и розыск подозреваемых. Только за четвертую мелкую кражу она передавала подследственного вышестоящим судебным органам (ст. 72).

К ведению полиции относилось пресечение противоправных действий и сопротивления решениям властей; выступлений, направленных против церкви и веры; нарушения общественного порядка; нарушения норм благочиния (азартные игры, проституция, пьянство, аморальное, неправовое поведение, самовольная застройка и т.д.); действия против порядка управления и суда; преступления против личности и собственности подданных; запрещение (ст. 224) колдовства, чародейства и обмана. Управа благочиния, в соответствии со ст. 49, регулировала гражданско-правовые, обязательственные отношения. Полицейские органы должны были пресекать деятельность не зарегистрированных в органах государственной регистрации общественных и иных организаций (ст. 64). Городская полиция выполняла свои обязанности безвозмездно (за обращение в управу не нужно было платить какие-либо пошлины). Устав в главе «Н» (ст. 251-252) устанавливал судебную ответственность за взяточничество.

Устав тщетно пытался установить границу между деятельностью полиции и правовой сферой поданных. Существенные недостатки Устава сводились к следующему: 1) действие Устава, изданного для городов, позднее было распространено на сельских жителей, к которым многие статьи были совершенно неприменимы; 2) Закон не отделял права от простых норм нравственности, запрещал роскошь (ст. 66), азартные игры, пьянство и т.п.; 3) Устав фактически не проводил различия между частной и публичной жизнью горожан.

Помимо основ административно-полицейского управления, прав и обязанностей полицейских, в Уставе благочиния были заложены морально-нравственные правила, которыми должны были руководствоваться и сотрудники полиции, и горожане: «Не чини ближнему, чего сам терпеть не можешь; Не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро, колико можешь; Буде кто ближнему сотворил обиду личную, или в имении, или в добром звании, да удовлетворит по возможности. В добром помогите друг другу, веди слепого, дай кровлю неимеющему, напой жаждущего; Сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему; Блажен кто и скот милует, буде скотина и злодея твоего спотыкнется, подыми ее; С пути сошедшему указывай путь» (ст. 41 Первое. Правила добронравия)[93]. Квартальному надзирателю (ст. 154—156) предписывалось заботиться о почтении младших старшим, мирить малые споры и ссоры, следить, чтобы «всяк честно пропитался».

Сфера полицейского воздействия охватывала самые разные «недозволенные поступки» и формы общественной жизни: нарушение порядка при богослужении и крестном ходе (ст. 57-62), проявление излишней роскоши (ст. 66), распутство, быструю езду, кулачные бои и т.п. Полиция подвергала цензуре книги и контролировала народные гуляния, следила за качеством питьевой воды и съестных продуктов, она наблюдала за порядком осуществления торговли и санитарным состоянием населенных пунктов. В обязанности полиции входили также организация городской стражи, борьба с нищими и бродягами, пожарами, нарушителями спокойствия и тайными сборищами. Полиция принимала меры по обеспечению города продуктами питания, контролировала соблюдение мер и весов, правил содержания трактиров и наемных слуг. На полицию возлагались обязанности по контролю над архитектурной планировкой городских центров, организацией праздников и налогообложением. Городская полиция (ст. 51) обнародовала узаконения, учреждения и указы самодержавной власти. Устав благочиния предписывал открытие в каждой из частей города (ст. 83) бесплатной школы.

Устав благочиния вплоть до полицейской реформы 1862 г. оставался базовым нормативным актом в деятельности городской полиции. Дополненный последующими полицейскими узаконениями, он составил при общей кодификации законов основу «Устава предупреждения и пресечения преступлений» и действовал вплоть до февраля 1917 г. Устав установил порядок подчиненности и сношений сибирской полиции, предметы ведомства, пределы власти, порядок действий, распределение обязанностей, отчетность и ответственность полиции.

Сохранение «благочиния, добронравия и порядка» было возложено на управу благочиния. В соответствии с Уставом, юрисдикция «Управы благочиния или полицейской» - коллегиального административнополицейский органа (ст. 47) распространялась не только на местных городских жителей, но и на иногородних, и иностранцев. Однако ее территориальная деятельность охватывала только границы местного городского центра и не выходила за его пределы. Управа состояла из полицмейстера (в губернском городе), обер-коменданта (при наличии военного гарнизона) или городничего (в уездном городе), двух приставов - уголовных и гражданских дел. В состав управы входили двое ратманов (заседателей), которые избирались горожанами на три года и не включались в число сотрудников полиции, и стряпчего, представлявшего прокуратуру, а также выборных членов от местного купечества и мещанства. Управа благочиния была подчинена губернскому правлению и выполняла разнообразные административно-хозяйственные и даже судебные функции.

На Управу благочиния и подчиненных ей сотрудников городской полиции был возложен большой объем полномочий. Они обнародовали нормативно-правовые акты, охраняли правопорядок, осуществляли административный и противопожарный надзор, разыскивали беглых, выполняли полномочия паспортно-визовой службы, занимались раскрытием преступлений, следили за состоянием путей сообщения, занимались призрением бедных и борьбой с «праздношатающимися». Ст. 113 накладывала на полицию заботу о продовольственной безопасности: «Частный пристав имеет бдение о выполнении узаконений относительно жизненных припасов, и для того должен посещать рынок и его части, и буде услышит жалобу о скудости или недостатке жизненного припаса или худобу или дороговизну, то о том, чего сам исправить не может, предложить управе благочиния»1. Сохраняя за полицией надзор за продовольственной безопасностью, закон ограничивает ее полномочия в этом вопросе фиксацией цен на основные продукты питания. Устав не предписывает управе каких-то активных действий в области ценообразования или доставки в город дополнительного продовольствия.

В качестве мер наказания городская полиция, в соответствии с Уставом, могла применять штрафы и пени, арест и содержание под стражей до полной выплаты штрафа, накладывать «молчание» (ст. 241), отсылать «во свояси» (ст. 249), сажать под стражу, запрещать участие в общенародных играх (ст. 261), топку бани смирительного дома (ст. 262), отправку в смирительный дом до исправления, отправку в рабочий дом, ссылку (ст. 271) «посажение» на хлеб и воду, а также телесные наказания. Наказания носили казуальный характер, за одно правонарушение могло быть назначено несколько наказаний. Исполнение приговоров также возлагалось на полицию. В других случаях полиция ограничивалась проведением дознания (как процессуальная процедура не выделялась Уставом) и предварительного следствия и передачей материалов в судебные органы.

Устав благочиния в основу деления правонарушений на преступления и проступки положил формальный принцип, только в ряде случаев во внимание брался характер и размер причиненного вреда. Правонарушения, подлежащие рассмотрению только в полиции, наказуемые в соответствии с Уставом благочиния, рассматривались как проступки. Правонарушения, по которым решения принимал суд на основании уголовного закона, считались преступлениями. Устав устанавливал составы преступлений и запрещенных деяний: против церкви и веры, против собственности, против личности, порядка правосудия, общественного порядка и торговли. В качестве наказуемых деяний рассматривалось даже пьянство (ст.214), хронический алкоголик помещался в смирительный дом «до исправления».

В соответствии со ст. 2 Устава, управа благочиния считалась коллегиальным органом управления1. Введение выборных и подконтрольных горожанам должностей в управе не помешало сразу же начавшейся бюрократизации полиции. Реальное полицейское управление находилось в руках городничего (полицмейстера в губернских городах), который назначался в должность Сенатом по представлению губернского правления. Подчинялся городничий губернскому правлению, которое возглавлял губернатор (ст. 31). Согласно ст. 13, надзор за деятельностью городской полиции был возложен на уездных стряпчих по правилам ст. 410 Учреждений для управления губерний.

В городах, в которых дислоцировался военный гарнизон, полицейские обязанности исполняли военнослужащие во главе с обер-комендантами. К началу XIX в. в 25 уездных сибирских городах существовал институт городничих, в 7 городах, где стояли войска, вместо городничих действовали военные коменданты. Устав благочиния привел полицейские органы в определенную систему, хотя специализированного общеуездного органа управления полицией не создал. Сельская полиция (нижний земский суд) в сибирских уездах существовала раздельно с городской. Закон не распространялся также на удельные земли (принадлежащие непосредственно императорской фамилии) и поселения горного ведомства.

В губернских городах полицейскую управу возглавлял полицмейстер. Начальнику полиции подчинялись два пристава: один - по уголовным, другой - по гражданским делам, которые назначались губернскими правлениями по аттестации начальника городской полиции; и два ратмана (помощника - заседателя), которые избирались на три года от горожан. Подчинялась Управа благочиния непосредственно губернскому правлению. Согласно ст. 5-7 Устава благочиния, город делился на административно-полицейские части (200-700 дворов) по главе с частными приставами[94] [95]. Частные приставы, согласно ст. 24 Устава, определялись губернским правлением по аттестации городничего (полицмейстера). Закон устанавливал, что все назначения на должности сотрудников полиции производились коллегиальными органами по представлению должностных лиц, которым соискатели будут непосредственно подчиняться. Ст. 88 предписывала частному приставу «бдение, дабы: 1) ничто не принималось закон божий нарушающее; 2) чтоб общий порядок сохранен был во всех вещах; 3) чтоб уголовные преступления не остались без наказания несмотря на лица». «Дабы не училось чего в нарушении спокойства общего». В его распоряжении находились два полицейских сержанта или полицейская команда (ст. 94).

Полиция осуществляла надзор за работой гильдейских и цеховых корпораций. Устав предписывал частному приставу заставлять выполнять гильдейские и цеховые положения местных купцов и ремесленников. Городская полиция должна была пресекать «непотребство, которое стало постыдным ремеслом». Частный пристав (ст. 122) был обязан «укрощать непотребное житие». В ст. 98 был закреплен один из важнейших признаков полиции - ее оперативность: «Частного пристава дом не запирается ни днем ни ночью, подобно пристанищу в опасности находящимся, или нужды имеющим во всякий час, да примет и выслушает терпеливо жалобы, прошении, уведомлении, извещении или донесении о содеянном в его части». Жалобы на частного пристава допускались только тогда, когда (ст. 125) можно было доказать противоправность его поведения. Управа благочиния обязана была давать «правый суд всем и каждому, не требуя исполнения постановлений, которые не были обнародованы». Частный пристав мог делать только предупреждения, не налагая никаких взысканий и доводя, в случае необходимости, сведения до управы благочиния ’.

В свою очередь, согласно ст. 9-12, части подразделялись на кварталы (50-100 дворов) во главе с квартальным надзирателем, который обязан знать род занятий и источники доходов каждого жителя своего квартала[96] [97]. Квартальные надзиратели определялись управой благочиния по аттестатам частных приставов и горожан (ст. 26), они рассматривались как исполнители приказов частного пристава и городничего. Выборы и представления к должности способствовали определению лучших претендентов на полицейские вакансии, они также служили некоторой гарантией от полицейского произвола, хотя на практике избрание квартальным надзирателем было не более чем как представлением к должности. Назначение на должность осуществлял все равно начальник городской полиции.

Главы закона содержали конкретные требования к деловым и нравственным качествам сотрудников. От квартального надзирателя (ст. 147) требовалось «беспорочное поведение, доброхотство к людям, прилежание к должности и бескорыстие». Он был обязан постоянно находиться на территории вверенного ему квартала (ст. 148). В Сибири создание частей и кварталов происходило зачастую независимо от численности населения, из-за «малолюдности» городских центров. Так, Иркутск, состоявший из чуть более 1500 дворов, был поделен в 1797 г. на 4 части, включавшие 8 кварталов. Квартальный надзиратель руководил всеми сторожами квартала, трубочистом, а также избираемыми на три года из местных жителей квартальными поручиками (ст. 27), которые были не во всех сибирских городах'.

В XVIII в. большинство сибирских уездных городов из-за небольшого количества жителей не делилось на части, деление производилось непосредственно на кварталы. Подрядчики мостовых и подрядчики фонарей, предусмотренные Уставом и находившиеся в подчинении квартальных надзирателей, появились в сибирских городах только в XIX в. Полицейская служба в управе благочиния не имела нормированного

характера: «она всякое время собирается в городе, когда сведает, что непорядок учинился» .

Несмотря на появление органов регулярной городской полиции, некоторые функции по охране общественного порядка, прежде всего патрульно-постовая служба, продолжали осуществляться городскими жителями в виде отбывания полицейской повинности. Не имея средств и возможностей сделать низшее звено полицейского аппарата профессиональным, коронная администрация привлекала к выполнению полицейских полномочий самих обывателей и городовых казаков. Горожане были обязаны отбывать по очереди караульную повинность в качестве ночных сторожей. Каждая очередь заключала в себе ночь, и горожане могли учреждать в течение очереди смены между соседями. Как правило, горожане несли караульную повинность не лично, а посредством найма. Сумма сбора с горожан на оплату услуг варьировалась от 25 коп. 3 Небезопасная и тяжелая полицейская повинность повсеместно стала уделом малоимущих горожан, часто относившихся халатно к ночной патрульно-постовой службе.

Статья 137 Устава благочиния специально устанавливала, что контингент ночных караульщиков теперь набирался полицейским руководством и подчинялся квартальным надзирателям. Они должны получать вознаграждение в зависимости от того, насколько эффективно проходила их служба. Устав благочиния умалчивал о требованиях к ночным сторожам, их пригодности к несению караульной службы, вооружении и обмундировании. С созданием городских полицейских команд и наемных ночных сторожей необходимость в сибирских городах в сот- [98] [99] [100]

ских и десятских, несших службу на общественных началах, окончательно отпала.

О сибирских полицейских сразу же можно говорить как о «всесословной» по происхождению социальной группе, оторванной условиями полицейской службы от участия в предпринимательских отношениях и полностью зависящей от государственного жалования. В Уставе нет требований к сословной принадлежности, возрасту, конфессиональной принадлежности, образовательному цензу и имущественному состоянию работников полиции. Служение монарху они обязывались осуществлять в соответствии с нормами права и жесткой организационной дисциплиной. Устав благочиния или полицейский 1782 г. представлял образ идеального сотрудника полиции, лишенного пороков и недостатков: он обязан был проявлять человеколюбие, добросовестное отношение к службе, стремиться к достижению общего добра, чинить справедливый суд, руководствоваться законом, покровительствовать невинному и скорбящему, воздерживаться от мзды, ибо она «ослепляет глаза и развращает ум и сердце, устам же налагает узду»1.

В Сибири, наряду с трудностями организации администрирования, в целом присущих империи, такими, как обширность территорий, нехватка подготовленных, квалифицированных кадров администраторов, сложность в осуществлении контроля, существовали специфические проблемы, которые были связаны с местной сибирской спецификой. К таким проблемам относилась большая самостоятельность местной власти, чем в центре империи. С другой стороны, отсутствие дворянства и дворянского самоуправления освобождало полицейских чиновников от контроля со стороны их корпоративной организации. Другой особенностью региона, сильно влиявшей на степень развития коррупции, стало его пограничное положение и роль места каторги и ссылки. Первое известие о массовой ссылке в Сибирь относится еще к 1593 г., когда г. Пелым был заселен жителями Углича, сосланными за восстание после убийства царевича Дмитрия[99]. Эти обстоятельства расширяли возможность вмешательства административно-полицейских органов в частную жизнь сибирских обывателей и создавали благоприятные условия для должностных злоупотреблений. Тем более, что в крае было нормативно разрешено замещение вакансий на государственной службе ссыльными, поскольку важнейшей проблемой системы управления регионом был недостаток квалифицированных кадров администраторов низшего звена. [102] [103]

Губернские власти в Сибири опирались не только на городничих и земских исправников, управы благочиния и земские суды, но также и на городское и крестьянское самоуправление. Городское самоуправление появилось в Сибири в результате петровских преобразований. В 1723 г. в Сибирской губернии был создан Тобольский губернский магистрат, в который горожанами избирался президент, два бургомистра и три ратмана (заседателя). Городовые магистраты были созданы в центрах уездов (дистриктов) края, они состояли из бургомистров и двух ратманов1. На губернский и городовые магистраты возлагалось благоустройство городов, сбор налогов, судебно-полицейские полномочия в отношении горожан, магистраты контролировали рекрутский набор, проводили запись в городские сословия, а также выдавали паспорта и свидетельства. Однако первый опыт организации муниципалитетов оказался неудачным - при преемниках Петра I магистраты были закрыты.

С момента возникновения судьба сибирских городов как формирующихся военно-административных и экономических центров была связана с трансформацией системы местного административного устройства и управления краем. Наличие административно-полицейских органов определенного уровня придавало населенному пункту новые качества: он становился городом, а основная часть его жителей - горожанами, автоматически приобретая сословную корпоративность. В XVIII -XIX вв. количество сибирских населенных пунктов, имевших официальный статус городов, менялось в соответствии с административно-территориальными преобразованиями в регионе.

Губернские и городовые магистраты были восстановлены в Сибири после екатерининской губернской реформы 1775 г. В центрах намест-ничеств были учреждены губернские магистраты, в уездных центрах -городовые магистраты. В ряде городов Сибири из-за малочисленности посадского населения были созданы ратуши. Магистраты и ратуши взимали налоги, обеспечивали проведение рекрутской повинности, одновременно они были сословными судебными органами для ведения дел городских сословий (купцов, мещан и цеховых ремесленников). В их подчинении были также словесные суды, которые рассматривали гражданско-правовые споры горожан[104] [105].

В последней четверти XVIII в. на сибирские города распространились основные положения «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г. Екатерины II. Городское самоуправление и управление было рационализировано путем создания присутствий, решающих коллегиально городские вопросы. Основные начала городской реформы 1785 г. базировались на децентрализации, сословности и выборности должностных лиц органов местного самоуправления.

Принято считать, что в «Жалованной грамотой городам Российской империи» 1785 г. Екатерина II стремилась создать ряд местных сословных организаций, не просто предоставив им определенные права по внутреннему управлению, но возложив на эти организации осуществление большинства задач муниципального управления. Реформа была порождена в том числе объективными потребностями улучшения городского хозяйства, а также улучшением качества услуг, оказываемых населению.

При устройстве городов коронная администрация часто руководствовалась не только потребностями социально - экономического развития местности, но и военно-полицейскими и чисто теоретическими представлениями об устройстве административного центра: дать ему герб, организовать соответствующие органы администрации и суда и заставить жителей быть горожанами. Военная и полицейская функции, выполняемые городами, не всегда становились в Сибири тем стержнем, который бы способствовал появлению экономически значимых для региона функций. Так, целый ряд населенных пунктов края в силу малой численности жителей лишь формально принадлежал к разряду городских поселений, а важнейшие города Сибири в XVIII в. - Тобольск и Енисейск - утрачивали свое значение главных административных центров края.

Города были провозглашены всесословными управляющимися союзами, состав которых должен был охватывать почти все элементы городского населения, а деятельность должна заключаться не только в исполнении различных государственных повинностей, но и в самостоятельном ведении коммунального хозяйства1. «Жалованная грамота городам» определила правовое положение горожан, их корпоративные и организационные формы самоуправления, создала городской суд. Она закрепила за горожанами исключительное право на торгово-промышленную деятельность в городской черте, передавала в собственность муниципалитетов городские имущества. Горожане получили право обращаться с жалобами на имя губернаторов. «Жалованная грамота» защищала собственность, честь и достоинство горожан: только суд мог лишить их октроированных им прав.

Местное самоуправление, основанное на «Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи», просуществовало в Сибири вплоть до 70-х гг. XIX в. В крупных городах региона - Иркутске, Тобольске, Томске, Енисейске и Тюмени - действовали городские думы и городские суды. В первой половине XIX в. городские думы появились в Омске и Красноярске. В других городских центрах края местное самоуправление было представлено в упрощенном виде.

На основании «Жалованной грамоты» 1785 г. структура общественного управления в крупных сибирских городах складывалась из «собрания городского общества», «общей думы» (собрания городских представителей) и «шестигласной думы», руководимыми городским головой, а также городского суда - магистрата. Шестигласная дума не была строго исполнительным органом общей городской думы. Разница между ними заключалась в том, что общая городская дума собиралась для решения наиболее сложных вопросов, а шестигласная - для повседневного исполнения дел. Уездные города Сибири (кроме Тюмени) не могли содержать органы городского самоуправления в полном объеме и были признаны «малолюдными». Вместо дум в них создавались городские управы во главе с городскими старостами и ратуши'.

«Жалованная грамота» передавала управление городами купечеству и мещанству, главным образом зажиточному. Низовым звеном городского самоуправления являлось «собрание городского общества». Однако даже в крупных городах круг избирателей, включенных в его состав, был крайне узок. Так, на рубеже веков, в 1801 г. «собрание городского общества» главного административного центра Сибири - Тобольска состояло всего из 100 человек: 40 купцов, 45 мещан и 15 цеховых ремесленников2. На основании «Жалованной грамоты» запрещалось выбирать на муниципальные должности мужчин моложе 25 лет, а также тех, у кого проценты с капитала были ниже 50 рублей. Эти лица имели активное избирательное право и могли голосовать, но не имели пассивного, то есть не могли быть выбраны в состав органов городского само-з

управления .

Собрание городского общества было поделено на шесть разрядов: настоящих городских обывателей, купцов, цеховых ремесленников, городских гостей, именитых граждан и посадских. Основанием для принадлежности к первому разряду было обладание недвижимостью в черте города, ко второму - объявление купеческого капитала. Принадлежность к разряду цеховых ремесленников обуславливалась записью в цех. Определение разряда «городских гостей» вытекало из самого его наименования. Двукратное исполнение выборной муниципальной [106] [107] [108] должности, университетским и академическим дипломы или занятие оптовой торговлей давали основание причислять к разряду «именитых граждан». К «посадским» относились городские жители, уплачивающие городские налоги и не входившие в вышеперечисленные разряды собрания городского общества1.

Собрание городского общества выбирало главу местного самоуправления - городского голову и общую городскую думу. Общая городская дума выбирала из своей среды шестигласную думу, по одному гласному (депутату) от каждого разряда собрания городского общества, работавшему на общественных началах. Жалованной грамотой была предусмотрена должность городского головы - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления. Он был председателем той и другой думы, его избирали на три года[107]. Однако процедуру и порядок голосования, а также проведения предвыборных компаний закон не устанавливал. Очевидно, избрание гласных проводилось так же, как и в Европейской России - открытым голосованием.

Функциональные задачи местного самоуправления предопределили границы предмета его ведения и организационно-властную структуру на местах. По статье 167 «Жалованной грамоты», основными функциями городских дум были: 1) прокормление городских жителей; 2) предотвращение тяжб города с другими городами; 3) сохранение в городе тишины и согласия; 4) наблюдение порядка и благочестия; 5) обеспечение города необходимыми припасами; 6) охрана зданий; 7) приращение городских доходов; 8) разрешение противоречий между ремесленниками и гильдиями.

Основной функцией городских дум было «прокормление городских жителей». Под ним понимались различные мероприятия, вытекающие из местных условий, в удовлетворении которых нуждалось местное население, т.е. то, что сегодня называется предметами ведения муниципального управления.

На практике роль дум была более скромной, чем намечалось в «Жалованной грамоте». Городские думы были практически безвластны, не имели права самостоятельно решать многие хозяйственные вопросы. Законодатель считал систему местного управления составной частью общегосударственной власти, стремился к ее максимальному укреплению и развитию, в том числе и за счет городского самоуправления. На муниципальные органы возлагался широчайший круг обязанностей, в то [110] [108] же время они почти не получили до 1870 г. никаких прав, прежде всего в области бюджетного строительства. Ввиду доведенной до абсурда централизации, решение чуть ли не каждого вопроса требовало санкции губернских правлений. Органы городского самоуправления, созданные «Жалованной грамотой» сразу же попали под контроль и прямое подчинение полиции, бюрократически организованного государственного органа управления. Думы зачастую выполняли лишь мелочные поручения руководителей городских полицейских органов - полицмейстеров и городничих.

Зависимость должностных лиц городского самоуправления от городничего и губернского правления была настолько велика, что само самоуправление теряло всякий интерес и значение для горожан, и они обращались с просьбами, чтобы их не отягощали работой в муниципальных органах и выборами. Работа на муниципальных должностях в Сибири в дореформенный период была не престижна и обременительна, а большинство городских обывателей стремились уклониться от участия в его работе: нанимали вместо себя других лиц, не являлись на службу и т.д. Даже в первой половине XIX в. многие горожане, которые имели избирательные права, как отмечалось в годовом отчете Главного управления Западной Сибири за 1847 г., «на выборы не являлись по равнодушию и ограничению понятий о пользе дарованных им прав»[112].

В сельских местностях Сибири полицейский орган - земский суд был создан в уездах, на уровне волостей отсутствовали штатные полицейские должности. Коронная власть в полицейском отношении за пределами городских центров была вынуждена опираться на крестьянские «миры». В процессе колонизации региона стихийно сложилась крестьянская община, которая постепенно попала под контроль государства. Крестьянские «миры» в фискальных и полицейских интересах объединялись по территориальному принципу в относительно самостоятельные волостные общины.

Крестьянское самоуправление концентрировалось в территориальных волостных общинах государственных крестьян (помещичьих крестьян в Сибири почти не было), которые с самого начала находились под достаточно жестким контролем воеводских приказчиков. В 60-70 гг. XVIII в., реформируя управление крестьянами, государственная власть пошла на ликвидацию десятинной пашни и воеводских приказчиков, т.е. были удовлетворены требования, которые предъявляли крестьяне в течение предшествующих десятилетий. Основные задачи общин, по мнению администрации, были в том, чтобы обеспечить распределение повинностей и налогов, гарантировать их исполнение и уплату. Сибирская крестьянская община обеспечивала также полицейский порядок на своей территории и выступала в качестве судебной инстанции по незначительным правонарушениям и гражданско-правовым спорам между членами крестьянского «мира». Коронная администрация стремилась привлекать для выполнения полицейских функций авторитетных, лояльных режиму, зажиточных крестьян, тем самым способствуя консервации в Сибири общинных начал.

Внутренняя жизнь общины определялась решениями волостных и сельских сходов. Сходы выбирали волостные и сельские правления -волостные мирские избы. Волостная мирская изба состояла из старосты, старшин, писаря, сотских, десятских и сборщиков налогов и должна была, под контролем полиции, наблюдать за всем, что делается в волости. По важным делам сходы выносили приговоры и могли выбирать поверенных. Поверенный получал чрезвычайные полномочия, и ему подчинялись все выборные лица волостного крестьянского самоуправления1. Условия быта и традиции общины сибирских государственных крестьян позволили на долгое время, вплоть до революционных потрясений 1905 г., найти решение, освобождавшее коронную администрацию от ресурсных и финансовых затрат на низовое звено сельских местных органов управления и выполнения ими полицейских полномочий.

Органы сибирского общинного крестьянского самоуправления в XVIII в. были формально включены в систему учреждений общегосударственной власти. Отличие их от государственных органов было лишь в формах организации, условиях и характере деятельности, подведомственной жесткому надзору со стороны местных полицейских органов - земских судов, что воспринималось самими общинниками как вполне оправданное условие их существования.

О должностях сотских и десятских, как «блюстителей и охранителей» общественного спокойствия и порядка, есть упоминание уже в «Соборном Уложении» 1649 г. Реформы Петра I и Екатерины II почти не коснулись институтов сотских и десятских. Выборные должности, не дающие никаких прав, а только обременяющее тех, на кого они были возложены, были наказанием для состоятельных крестьян, поскольку отнимали всякую возможность заниматься собственным хозяйством. Были примеры, когда крестьяне уходили в раскол специально для того, чтобы не быть избранными на общественную должность[113] [114].

В 1760-1790-х гг. были осуществлены государственные мероприятия по реорганизации управления коренным населением Сибири. В отношении коренного населения правительство решилось на вовлечение родового управления в систему государственного управления регионом, на утверждение судебных полномочий ясачной администрации и на более стройную регламентацию сбора и размера ясака, что свидетельствовало о желании коронной администрации специально заниматься вопросами управления коренным населением края.

Дальнейшее развитие российской полиции в XVIII в. было связано с непродолжительным периодом царствования императора Павла I, к окончанию которого полиция сибирских городов стала строиться по образцу гатчинской полиции. В период правления Павла I произошла отмена основных положений «Учреждения для управления губерний» 1775 г. В 1797 г. были восставлены большинство упраздненных коллегий и были ликвидированы наместничества. Тогда же, в 1797 г. Тобольское и Иркутское наместничества были переименованы в губернии, а Колы-ванское наместничество было ликвидировано, и входившие в него уезды были разделены на две части, в одной из которых учреждалось горное управление, а другая была приписана к Тобольской губернии. Были также упразднены наместнические органы, закрыты Совестные суды, в Тобольской губернии ликвидирована должность генерал-губернатора, а в Иркутскую губернию были назначены военные губернаторы с гражданской властью1. Однако с восстановлением коллегий губернские учреждения аналогичной направленности не были упразднены и по-прежнему продолжали свою деятельность под началом Сената и губернаторов. Данное обстоятельство и выстраивание ведомственных приоритетов не могло не приводить к управленческим коллизиями и запутанности в местном администрировании[115] [116].

По новой губернской реформе, проведенной в 1796 г., должности городничего и земского исправника были сохранены. Коменданты, не имевшие в своем подчинении воинских команд, стали именоваться городничими, и были переподчинены полицейским властям, т.е. губернаторам. В 1799 г. в Иркутск и Тобольск были назначены полицмейстеры с соответствующим штатом полицейских служащих (двух помощников полицмейстера, частных приставов и квартальных надзирателей). Полицмейстеры также становились помощниками военных комендантов по осуществлению полицейских полномочий среди военнослужащих местных гарнизонов.

При Павле I компетенция полиции была расширена посредством возложения на нее функций контроля над исправным несением службы чиновниками, исполнения ими предписаний вышестоящих органов власти. Слабое и бесправное городское самоуправление (по Жалованной грамоте городам 1785 г.) было слито с органами полиции. Управы благочиния и городские думы были закрыты. Вместо них в 1798 г. в городах Сибири были учреждены городские правления - ратгаузы, объединявшие финансово-хозяйственные, административно-полицейские и судебные функции в городах; им были подчинены судебные органы - магистраты и ратуши (в мелких городах). Но даже эти мероприятия по укреплению полицейского управления городов правительство сочло недостаточными и пошло по пути военизации городского управления. С 1799 г. во всех уездных и губернских городах стали открываться военно-полицейские органы - ор-донансгаузы. Каждый орданансгауз возглавлялся полицмейстером, городничим или комендантом и имел военный суд (которому подлежали все подданные) и тюрьму[117]. Города по-прежнему делились на части, но штат полицейских в них был серьезно увеличен. В помощь частному инспектору (бывший частный пристав) были назначены еще два штатных сотрудника. А в распоряжение квартального унтер-инспектора (бывший квартальный надзиратель) приданы два квартальных комиссара, каждый из которых контролировал по половине квартала. Кроме того, в каждый квартал назначался городовой в звании унтер-офицера. Городовые должны были постоянно находиться в своих кварталах в особых полицейских будках, имевших специальную окраску, выделявшуюся издалека (косыми белыми и черными полосами). Контроль над службой городовых возлагался на квартальных унтер-инспекторов.

В конце XVIII в. тобольской полицией руководил полицмейстер. Территория города делилась на части, во главе которых стояли частные инспектора, и на кварталы - с унтер-частным инспектором и двумя квартальными комиссарами. Возглавлявший полицейскую часть частный пристав в случае совершения преступления на обслуживаемой им территории обязан был по собственной инициативе выяснять все обстоятельства дела. Для усиления эффективности работы полиции в правление Павла I на губернаторов, комендантов, полицмейстеров возлагалась материальная ответственность за нераскрытые преступления. Император Александр I, придя к власти после убийства отца, восстановил все учреждения местного управления, созданные екатерининскими реформами 1775-1785 гг. «Учреждение для управления губерний» и «Устав благочиния» оказались устойчивыми законодательными актами, действовавшими и в XIX в.

Таким образом, XVIII в. был знаменателен строительством в империи новой системы государственных органов. Существенным признаком этого изменения было создание в структуре государственного аппарата Сибири регулярной полиции. Сибирская полиция наряду с функциями по охране правопорядка осуществляла административные и финансовые полномочия и фактически была органом управления общей компетенции. Она следила за тем, чтобы подданные империи исполняли законы, постановления местной власти, решения судов, занималась вопросами благоустройства: следила за состоянием строений и путей сообщения, осуществлением строительства, а также осуществляла надзор за торгово-промышленной деятельностью. В ведении полиции была выдача ремесленных и торговых свидетельств, взыскание недоимок по казенным сборам, а также надзор за трактирами и гостиницами. Полицейские органы выполняли функции паспортно-визовой службы, еще указ Петра I от 1714 г. и инструкция 1719 г. установили, что все подданные империи (за исключением крепостных крестьян) при поездках в иные местности страны обязаны иметь при себе «проезжие письма» или «папшорта». В дальнейшем правительство систематически подтверждало обязательность регистрации в полиции паспортов, грозило строгими карами каждому, кто примет у себя беспаспортного человека.

Полиция вела также ведомости о рождающихся, вступающих в брак и умерших (ранее регистрацию актов гражданского состояния регистрировала только церковь), учет прибывающих и убывающих лиц, а также иностранцев, на которых также распространялась ее власть. Полиции занималась и военными вопросами: надзором за исполнением рекрутской повинности, расквартированием войск, решением вопросов по перевозке стратегических грузов. В ее ведении были пожарные команды, некоторые вопросы идеологии и культуры. Маловажные правонарушения подлежали исключительному ведению полиции, выполняя судебные полномочия, полицейские органы могли применять следующие санкции: штраф, телесные наказания, запрещение определенного вида деятельности, порицание, арест на несколько суток, заключение в работный дом. В остальных делах на полицию возлагался розыск, дознание и предварительное следствие[118].

Полицейские органы в Сибири в XVIII в., как и в целом по стране, были децентрализованными, кроме того, города были административно выделенными из уездов. Главами местного управления были начальники полиции, однако они всецело подчинялись вышестоящим губернским правлениям и губернаторам, специальной полицейской коллегии не существовало, а генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге (до упразднения Главной полицмейстерской канцелярии) руководил фактически только столичной полицией.

К концу XVIII в. стало заметным устранение армии от выполнения административно-полицейских полномочий - произошла окончательная специализация армии и регулярной полиции. Однако характерной чертой периода возникновения сибирской полиции являлся ее военизированный характер. Первоначально на службу в полицию, как правило, переводились армейские или казачьи офицеры. Сибирская полицейская бюрократии была социально неоднородна: высшая - происходила из дворян; средняя - из беспоместных дворян и сибирских дворян, выходцев из служилого сословия и казаков; канцелярские служители - из представителей податных сословий.

Низшие полицейские чины комплектовались из унтер-офицеров и солдат старших возрастов, исполнявших рекрутскую повинность, но уже по возрасту и состоянию здоровья непригодных к службе в полевых войсках. В помощь полиции (например, для поимки беглых солдат и крестьян, для поимки разбойных шаек и т.д.) нередко направлялись воинские команды. Учитывая сравнительную малочисленность полиции, мизерность бюджетов местного управления, к несению службы по охране общественного порядка в сельской местности привлекалось местное население по одному человеку с каждых десяти дворов («десятские») и в качестве старшего над ними - один человек с каждых ста дворов («сотский»). В городах этих привлеченных к несению охранной службы на общественных началах из местного населения людей именовали квартальными поручиками. Традиция привлекать выборных людей из местного населения к несению службы по охране общественного порядка существовала в России еще до реформ Петра I. На уровне волостей вообще не существовало штатных полицейских должностей. В огромных по своей территории сибирских уездах было только несколько аттестованных сотрудников полиции, ее начальники - земские исправники и земские заседатели.

Коронное правительство стремилось не просто заполнить вакансии в полицейских органах, оно также желало выдержать определенные критерии при подборе сотрудников. Недостаток подготовленных работников полиции, нехватка материальных средств, рутинное состояние системы образования в крае и стране, наличие сословных ограничений заставляли верховную власть ограничивать кадровую политику заполнением вакансий, мирясь с низким качеством сибирской полицейской бюрократии. По свидетельству современников, взятки в ХУШ-Х1Х вв., в глазах многих сотрудников полиции не были делом предосудительным. Оправдывалось это тем, что государство отпускало полицейским мизерное содержание и как бы узаконивало этим коррупцию. Для рядового полицейского взятка являлась необходимым средством для существования. Полицейский, уличенный во взяточничестве, находил среди своих сослуживцев не осуждение, а даже сочувствие как «жертва». Как незаслуженное несчастие воспринималось им наказание.

Профессиональная подготовка сибирских полицейских строилась почти исключительно на личном опыте работы и его передаче по принципу - научился сам - научи другого, а также на перемещении сотрудников из должности в должность, с одной территории на другую. Полицейские практически не имели теоретической подготовки, а часто даже сколько-нибудь систематического образования. Это понижало профессиональный уровень служащих сибирских полицейских органов. С другой стороны, схема перемещений позволяла иметь на должностях полицмейстеров, городничих и земских исправников людей, неоднократно испытавших на практике все элементы и методы полицейской службы.

Огромная территория, неразвитость коммуникаций, слабая интенсивность социально-экономических и политических связей порождали бесконтрольную автономность в действиях местных полицейских органов, недостаточно обеспеченных соответствующей правовой базой. В Сибири, из-за ее отдаленности и размеров, произвол со стороны местных полицейских мало чем мог быть ограничен. История сибирской полиции XVIII в. - это почти непрерывная череда должностных злоупотреблений и коррупции.

В известной степени коррупцию можно рассматривать применительно к XVIII в. как пережиток системы кормлений, официально существовавшей в России до середины XVI в. Большинство сибирских полицейских продолжали рассматривать службу не только как «государеву», но и как главный источник пополнения личного бюджета, превращая свою должность в доходное место. Такое положение на окраине было более заметным и живучим, чем в центральных губерниях империи, где профессиональный уровень сотрудников и их материальное обеспечение отличалось от Сибири. Усугублялось положение в регионе также отсутствием должного контроля и противовеса в местном управлении со стороны дворянских землячеств.

Первый сибирский губернатор М. Гагарин за «неслыханное воровство» был повешен перед зданием Сената в 1721 г. «Гагарин утаил хлеб, купленный на Вятке для отпуска за море, велел брать казенные деньги и товары на свои расходы, брал взятки за отдачу на откуп винной и пивной продажи, угрожал купцу Гусятникову, чтобы тот прислал ему китайские подарки, что и было исполнено. Взял у купца Карамышева казенные товары и заплатил за них казенными же деньгами, взял у князя Долгорукова для китайской торговли товары без оценки, и, не дождавшись купца с караваном, велел выдать деньги вдвое. Удержал три алмазных перстня и алмаз в гнезде, купленный на деньги царицы Екатерины Алексеевны, взял себе товары из караванов купца Худякова, и, приняв у купца книги этих караванов, сжег»[119].

В 1717 г. была учреждена под руководством генерал-майора И.Д. Дмитриева-Мамонова комиссия для проведения следственнорозыскных действий по поводу злоупотреблений совершенных сибирским губернатором М.П. Гагариным. Член комиссии лейб-гвардии капрал М.Пущин, проводя оперативно-розыскные и следственные мероприятия, установил, что право повышать государственных служащих в должностях и званиях сибирская администрация использовала для личной наживы. При этом действовало неписаное правило, по которому соискатель при приеме на службу или повышении в должности был обязан дать взятку в размере годичного денежного оклада начальнику, оформлявшему ему продвижение по службе1. Иркутскому вице-губернатору А. Желобову за многочисленные злоупотребления в 1730 г. огрубили голову. «Желобов забирал тунгусских зайсанов и шуленг в Нерчинск и данные им нерчин-ской канцелярией императорские указы отбирал и, взяв с них взятки, давал им указы от себя..., привезенных в Иркутск без поличного двух человек, не исследовав, Жолобов безвинно жег огнем, и один от этого умер»[120] [121].

Ситуация усугублялась несоответствием высокого социального статуса, сообщаемого должностью на государственной службе, и относительно невысоким материальным содержанием сибирских администраторов. Это создавало и в последующие столетия дополнительные стимулы для существования феодально-коррупционной системы. Для подтверждения своего довольно высокого общественного положения государственные служащие в ХУШ-Х1Х вв. искали дополнительные источники доходов, занимаясь не только предпринимательством, но и взяточничеством, реке-том и казнокрадством. Верховная власть, не имея возможностей создать достойный прожиточный уровень местным полицейским, была вынуждена смотреть сквозь пальцы на коррупцию, процветавшую в Сибири, преследуя лишь единичные и вопиющие случаи. В купеческих, крестьянских и «инородческих» корпорациях существовали секретные статьи расходов на «подарки» полицейским чиновникам.

В практике административно-полицейской деятельности сибирские чиновники часто прибегали к дикому произволу. Так, в 1758-1760 гг. иркутские купцы, в правление Елизаветы Петровны, встали на пути коммерческих интересов (обогащения винным откупом) генерал-прокурора Сената Глебова. В Иркутск был прислан следователь П. Крылов, который велел в магистрате все, что касалось питейных сборов, изъять, опечатать, а членов магистрата арестовать. Сочинил умышленно бургомистру Бречалову и ратману Слезову повинные и по этим повинным бил более семидесяти купцов палками и плетьми, без допросов подвешивал на дыбе. Затем П. Крылов заковал в цепи и посадил под арест 74 купца, опечатал их дома и лавки и привлек к следствию еще 100 купцов. В ходе проводимого им «следствия» один из купцов погиб от пыток на дыбе. Все кончилось тем, что купцы дали Крылову астрономическую взятку в 155 тыс. руб. Самоуправства Крылова не остановились перед сечением плетьми поручика Юсупова и его жены (Юсуповы были в родстве с Романовыми), за «партикулярную свою обиду», арестом иркутского вице-губернатора Вольфа и присвоением себе его должности. Сенат постановил наградить Крылова деньгами и впредь обнадежил награждением. Ситуация изменилась с восшествием на престол Екатерины II, которая уволила Глебова. Следователь Крылов был привлечен к уголовной ответственности, но не столько за «иркутский погром», а прежде всего за то, что прикрепил к государственному гербу дощечку со своим именем. Крылов был высечен в месте своих злодеяний - Иркутске и был сослан на пожизненную каторгу1.

Однако всех сибирских сатрапов «перещеголял» крестник Екатерины II, В. Нарышкин. Он совершенно перепутал государственную казну с собственным карманом, держал «гусарский полк», сформированный из уголовников-каторжан. Поссорившись с иркутским губернатором, он объявил ему войну и решил штурмом взять Иркутск. «Армия» Нарышкина двинулась в поход с колокольным звоном, барабанным боем, по пути пугая обывателей и грабя купеческие обозы. Поход был прерван арестом Нарышкина, которого этапировали в Петербург. В местном сибирском управлении отсутствовал действенный надзор за должностными лицами, и было почти полное отсутствие действительной их ответственности за нарушение закона, за бездеятельность и за допущенные злоупотребления. Императрица Екатерина II в наказание лишь пожурила крест- ника, назвав его «шалуном» .

Государственная собственность на землю, отсутствие дворянского самоуправления, удаленность от центра страны предопределили в крае большую, чем в центральных губерниях, роль полицейской бюрократии. Однако, решая задачу создания аппарата полицейской власти на местах, верховная власть стремилась держаться, насколько это можно было в Сибири, за сословную систему его комплектования. Создание административно-полицейского персонала сопровождалось бюрократизацией управленческих процессов, усилением роли канцелярий, превращением делопроизводства в значимый элемент управления и правоохранительной деятельности. [122] [123]

В дореволюционной Сибири государственное администрирование как деятельность специально выделенных органов исполнительнораспорядительного характера не было отделено от правоохранительной деятельности, на местах существовало прочное единство и даже слияние исполнительных и полицейских органов. Коронная власть, учреждая полицию, не имела полного представления о границах ее полномочий, что, в свою очередь, отразилось на функционировании сибирского полицейского аппарата. Под полицией понималась вся совокупность местных государственных учреждений и органов, деятельность которых была направлена как на противодействие преступности в широком смысле этого слова и борьбу со всем, что нарушало общественный порядок и посягало на личную и имущественную безопасность подданных, так и на саму организацию местного сибирского управления.

Традиции и специфика государственного управления в Российской империи и Сибири обусловили в XVIII в. формирование разветвленной системы полицейских органов, деятельность которых, помимо охраны правопорядка, стала одной из разновидностей местного управления, военизированного и почти полностью лишенного самоуправленческих начал. Такое положение органов полиции в системе государственного строя империи и ее окраин было обусловлено содержанием их полицейской деятельности, которая являлась наиболее универсальной и всеобъемлющей формой государственного контроля и принуждения. Абсолютизм, опиравшийся на военно-полицейские методы управления, выдвинул полицию на первое место в системе местных государственно -властных органов.

Российская империя в XVIII в. приобрела черты полицейского государства. Сибирская бюрократия являлась, в значительной степени, детищем полицейского государства XVIII в. Отличительная черта полицейского государства - неимоверная многопредметность административной деятельности, регламентация мельчайших подробностей народной жизни, мелочная и назойливая опека над подданными - одним словом, то, что немцы удачно называют Vielregiererei (гувернаментализм). Ставя целью своей деятельности осуществление «народного счастья», в самом широком и неопределенном смысле этого слова, полицейское государство должно было создать и действительно создало обширную систему государственных должностей, поставленных в непосредственную зависимость от центральной власти. Эпоха Фридриха Великого, Иосифа II, Екатерины Великой - эпоха небывалого до нее в истории развития бюрократического строя[124].

Дух полицейской службы выражался в скрытом от общества характере ее деятельности, он обеспечивался корпоративным строением административно-полицейских органов и их иерархической структурой. Полицейская вертикаль власти поощряла и заставляла подчиненных обращаться только к прямым и непосредственным начальникам, руководителей - доверять только своим подчиненным, а полицейский аппарат в совокупности не допускал в свой состав посторонних. Сибирская полицейская бюрократия с момента создания жила в особом, ею же созданном мире. У нее появились свои интересы, свои идеи и даже свой язык. Уже в XVIII в. проявились отрицательные стороны профессиональной полицейской деятельности как таковой - ее рутинность и безжизненный формализм, которые были присущи в чрезвычайной степени всему российскому административно-чиновничьему аппарату.

К началу XIX в. с 1775 г., когда были приняты первые штаты служащих губернских учреждений, цена бумажного рубля значительно упала по сравнению с серебряным, а также серьезно выросли цены на предметы первой необходимости, при этом денежное содержание сотрудников полиции осталось на прежнем уровне. Данное обстоятельство заставляло их прибегать для удовлетворения потребностей к любым незаконным методам, какие только могла представить служебная деятельность. «Лихоимство не составляет редкого порока между служащими. В публике обидное для честных недоверие к ним»1.

Сибирское управление в XVII-XVIII в. прошло три этапа: сначала оно было воеводским, затем губернским по особым наказам и, наконец, губернским по Общему учреждению о губерниях 1775 г. К концу XVIII - началу XIX вв. окончательно сложилась трехзвенная структура сибирского управления. Во главе структуры находился наместник (генерал-губернатор), являвшийся одновременно руководителем сибирской администрации и органом надзора. Второе звено составляло губернское управление, включавшее в себя губернатора и органы, выполнявшие административно-полицейские, финансовые, хозяйственные, надзорные и судебные полномочия (губернское правление, прокуратура, палаты гражданских и уголовных судов, казенная палата). Третье звено было представлено уездным управлением. Органы третьего, уездного звена управления были немногочисленными. Они включали в себя нижний земский суд, во главе с земским исправником, уездное казначейство и стряпчего. Во главе городских управлений стояли полицмейстеры, коменданты или городничие, в зависимости от административного статуса города. Завершало структуру сибирского управления городское и крестьянское самоуправление, осуществлявшее целый ряд значимых государственных функций.

Учреждения для управления губерний 1775 г. и Устав благочиния 1782 г. создали в Сибири систему местного полицейского управления, представляющую собой форму централизованного управления регионом, осуществляемого государством путем учреждения полицейских органов с установленным на законодательном уровне штатом сотрудников. Эти институты стали не только представителями коронной администрации на местах, но и прямыми проводниками ее политики. Вместе с тем, несмотря на созданную достаточно стройную систему управления, к концу XVIII в. уже отчетливо проявлялась необходимость создания новой, обособленной, учитывающей особенности огромных сибирских территорий, системы государственного управления регионом. Кроме того, до создания МВД в 1802 г. органы полиции Российской империи не имели единой и четкой централизованной системы.

1

  • [1] История Сибири. - Томск, 1987. - С. 113.
  • [2] Копылов А.Н. Органы центрального и воеводского управления Сибири в конце XVI - XVII вв. //Известия Сибирского отделения АН СССР, 1965, № 9. -Вып. 3,-С. 85-88.
  • [3] Богоявленский С.К. Приказные судьи XVII века. - М., 1946. - С. 271,281,301.
  • [4] Андриевский И. Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. - СПб., 1864. -С. 27.
  • [5] Миллер Г.Ф. История Сибири. - Т. 2. - М.-Л., 1941. - С. 89.
  • [6] Андриевский И. Е. Указ. соч. - С. 38-40.
  • [7] Там же. - СПб., 1864. - С. 43.
  • [8] Прутченко С. М. Сибирские окраины. Областные установления, связанные с Сибирским учреждением 1822 г., в строе управления русского государства. Историко-юридические очерки. - СПб., 1899.-Т. 1.-С. 16.
  • [9] Там же. - СПб., 1864. - С. 43.
  • [10] Прутченко С. М. Указ. соч. - С. 14.
  • [11] Миллер Г.Ф. Описание Сибирского царства. - М., 1998. - С. 172.
  • [12] Барсуков А. Списки городовых воевод и других лиц воеводского управления Московского государства XVII столетия. - СПб., 1902. - С. 84; Яковлева П.Т. Первый русско-китайский договор 1689 г. - М., 1958. - С. 119.
  • [13] История Сибири. - Т. 2. - Ленинград, 1968. - С. 126-127.
  • [14] Бахрушин С.В. Воеводы тобольского разряда в XVII в. Научные труды. -Т. III. - Ч. 1. - М., 1955. - С. 253-262.
  • [15] Андриевский И. Е. Указ, соч,- СПб., 1864. - С. 46.
  • [16] Андриевский И Е. Указ. соч. - С. 64-80.
  • [17] Андриевский И.Е. Указ. соч. - С. 151.
  • [18] Там же. - СПб., 1864. - С. 50.
  • [19] Андриевский И.Е. Указ. соч. - СПб., 1864. - С. 49.
  • [20] Прутченко С.М. Указ. соч. - С. 26, 30.
  • [21] История Сибири. - Томск, 1987. - С. 146.
  • [22] Прутченко С.М. Указ, соч - С.24.
  • [23] Андриевский И. Е. Указ, соч,- СПб., 1864. - С. 51.
  • [24] Басаргин Н.В. Воспоминания, рассказы, статьи. - Иркутск, 1988. - С. 214-215.
  • [25] Андриевский И. Е. Указ соч. - СПб., 1864. - С.42.
  • [26] Прутченко С. М. Указ. соч. - С.38.
  • [27] Гессен В.М. Вопросы местного управления. - СПб., 1904. - С.6.
  • [28] Андриевский И. Е. Указ, соч,- СПб., 1864. - С. 51.
  • [29] Прутченко С.М. Указ. соч. - С. 31. 2 Огородников В. Русская государственная власть и сибирские инородцы в XVI-XVIII вв. С. 80. 3 Соловьев С.М. Сочинения. Книга IV. История России с древнейших времен. -Т. 8.-М., 1989.-С. 366. 4 Ивановский В.В. Административное устройство наших окраин. - Казань, 1891.-С.21.
  • [30] Прутченко С.М. Указ. соч. - С. 31. 2 Огородников В. Русская государственная власть и сибирские инородцы в XVI-XVIII вв. С. 80. 3 Соловьев С.М. Сочинения. Книга IV. История России с древнейших времен. -Т. 8.-М., 1989.-С. 366. 4 Ивановский В.В. Административное устройство наших окраин. - Казань, 1891.-С.21.
  • [31] Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в ХУИ-ХУШ вв. // Абсолютизм в России (ХУИ-ХУШ вв.). - М, 1964. - С. 238.
  • [32] Гессен В.М. Указ. соч. - С. 4.
  • [33] Андриевский И. Е.Указ. соч. - С. 110.
  • [34] Лохвицкий А. Губерния. Ее земские и правительственные учреждения. -Ч. 1,-СПб.,1864.-С. 39.
  • [35] Там же. - С. 43.
  • [36] Андриевский И.Е. Указ. соч. - СПб., 1864. - С. 112.
  • [37] Лохвицкий А. Указ. соч. - С. 42-46.
  • [38] Обозрение главных оснований местного управления Сибири. - СПб., 1841. -С. 2.
  • [39] Андриевский И.Е.Указ. соч.-СПб., 1864.-С. 112, 121.
  • [40] ПСЗ РИ. № 4606 от 26 ноября 1724.
  • [41] Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины И. - Т. 1. - М., 1913. - С. 110.
  • [42] Анучин Е.Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени.-СПб., 1872.-С. 112.
  • [43] Словцов П.А. Историческое обозрение Сибири. - Кн. 1. - СПб., 1886. - С. 279.
  • [44] История Сибири. - Т. 2. - М.-Л., 1968. - С. 308.
  • [45] История Сибири. - Т. 2. - М.-Л., 1968. - С. 301.
  • [46] Российское законодательство Х-ХХ вв.: в 9 т. - М., 1984. - Т. 5. - С. 155.
  • [47] Пункты, данные Санкт-Петербургскому полицмейстеру Де Виеру // ПСЗ РИ. -Собр. 1. - Т. 5. - № 3203. - С. 569-571.
  • [48] Андриевский И.Е. Указ. соч. - СПб., 1864. - С. 122-130.
  • [49] Анучин Е.Н.Указ. соч. - СПб., 1872. - С.199.
  • [50] Российское законодательство Х-ХХ вв.: в 9 т. - М., 1984. - Т. 5. - С. 155-159.
  • [51] Андриевский И.Е. Указ. соч. - СПб., 1864. - С. 113.
  • [52] Российское законодательство Х-ХХ вв.: в 9 т. - М., 1984. - Т. 5. - С. 155-159.
  • [53] РГИА. - Ф. 1329. - Он. 2. - Л. 15-16.
  • [54] Регламент, или устав главному магистрату // ПСЗ РИ. - Собр. 1.Т.6.-№3708.-С. 291-309.
  • [55] Анучин Е.Н. Указ. соч. - СПб., 1872. - С. 221.
  • [56] Регламент, или устав главному магистрату // ПСЗ РИ. - Собр. 1.-Т.6.-№3708.-С. 291-309.
  • [57] Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. - М.,1984. - С. 323.
  • [58] Анучин Е.Н. Указ. соч. - СПб., 1872. - С. 2.
  • [59] Прутченко С.М. Указ. соч. - С. 77.
  • [60] Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова. - М., 1984. - Т. 5. - С. 323.
  • [61] Андриевский И.Е. Указ. соч. - С. 132.
  • [62] Там же.-С. ПО, 115.
  • [63] Прутченко С.М. Указ. соч. - С. 69.
  • [64] Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. - С. 229.
  • [65] Учреждения для управления//Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. - М., 1984. - Ст. 83, 84, 87, 237, 238, 241,242. Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. - СПб., 1866. - С. 202.
  • [66] Ключевский В.О. Курс русской истории. Часть V. - Т. 5. - Сочинения в девяти томах. - М., 1989. - С. 106.
  • [67] Андриевский И.Е. Указ. соч. - СПб., 1864. - С. 133.
  • [68] Анучин Е.Н. Указ. соч. - СПб., 1872. - С. 8.
  • [69] Лохвицкий А. Указ. соч. - С. 51.
  • [70] Лохвицкий А. Указ. соч. - С. 218.
  • [71] Ключевский В.О. Курс русской истории. Часть V. - Сочинения в девяти томах. - М., 1989.-С. 107.
  • [72] Лохвицкий А. Указ. соч. - С. 214.
  • [73] Андриевский И.Е.Указ. соч. - С. 139.
  • [74] Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова. - М., 1984. - Т. 5. - С. 299.
  • [75] Лохвицкий А.Указ. соч. - С. 211.
  • [76] Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. - М., 1984. - С. 307.
  • [77] СЗРИ. - Т. 2. Ч. 2. - СПб., 1832. - Ст. 688-689, 697.
  • [78] Учреждения для управления // Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. - М., 1984. - С. 216-218.
  • [79] Там же.-С. 219-226.
  • [80] Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. - С. 308.
  • [81] Учреждения для управления // Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. М., 1984. - С. 219-220.
  • [82] Учреждения для управления // Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. - М., 1984. - С. 220-223.
  • [83] 4ПСЗ РИ.-Т. XIX. № 14231.
  • [84] Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. - М., 1996. - С. 41.
  • [85] Градовский А. Д. Начало русского государственного права. - СПб., 1904. Ч. III. Органы местного управления. С. 316.
  • [86] Учреждения для управления // Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. - М., 1984,- С. 71.
  • [87] Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова. - Т. 5. - М., 1984. - С. 393.
  • [88] Рабцевич В.В. Сибирский город в дореволюционной системе управления. -Новосибирск, 1984. - С. 66.
  • [89] Учреждения для управления // Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. - М., 1984. - С. 226.
  • [90] Учреждения для управления // Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова. - Т. 5. - М., - С. 226-232.
  • [91] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 222.
  • [92] Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова. - Т. 5. М., 1984. - С. 324.
  • [93] Устав благочиния или полицейский // Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. М., 1984. - С. 333.
  • [94] Устав благочиния или полицейский // Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. М., 1984. - С. 324.
  • [95] Устав благочиния или полицейский // Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. М., 1984. - С. 326.
  • [96] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 223.
  • [97] Устав благочиния или полицейский // Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. М., 1984. - С. 326-327.
  • [98] История полиции России. - М., 1998. - С. 58.
  • [99] Устав благочиния или полицейский // Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова. - Т. 5. М., 1984. - С. 332.
  • [100] Воинова Л.Е. Анализ бюджетного обеспечения МВД Российской империи в Х1Х-ХХ вв. // История государства и права. 2011. - № 11. - С. 43.
  • [101] Устав благочиния или полицейский // Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова. - Т. 5. М., 1984. - С. 332.
  • [102] Устав благочиния или полицейский // Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова. - Т. 5. М., 1984. - С. 334.
  • [103] Памятная книжка Иркутской губернии на 1901 год. Издание Иркутского статистического комитета. - Иркутск, 1901. - С. 57.
  • [104] Кириллов И.К. Цветущее состояние Всероссийского государства. - М., 1877. -С. 26.
  • [105] Рабцевич В.В. Указ. соч. - С.55 - 56. Толочко А.П., Коновалов И.А., Меренкова Е.Ю., Чудаков О.В. Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие. - Омск, 2003. - С. 17.
  • [106] ГИАОО. - Ф. З.-Оп. 1.-Д. 1736.-Л. 69.
  • [107] ТФ ГАТюмО. - Ф. 341. - Оп. 1. - Д. 40. - Л. 75.
  • [108] Городовое положение с прилежащими к оному узаконениями. - СПб., 1817. -С. 9.
  • [109] ТФ ГАТюмО. - Ф. 341. - Оп. 1. - Д. 40. - Л. 75.
  • [110] Кизеветтер А.А. Городое положение Екатерины II // Три века. - М., 1992. - С. 548.
  • [111] Городовое положение с прилежащими к оному узаконениями. - СПб., 1817. -С. 9.
  • [112] ГИАОО.-Ф. З.Оп. 1.-Д. 2148.-Л. 437.
  • [113] История Сибири. - Томск, 1987. - С. 216.
  • [114] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 175.
  • [115] Обозрение главных оснований местного управления Сибири. - СПб., 1843. -С. 3.
  • [116] Анучин Е. Н. Указ. соч. - С. 11.
  • [117] Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. -М., 1983. -С. 131.
  • [118] ГИАОО,- Ф. 3,- Оп. 3. - Д.4345. - Л. 3.
  • [119] Прутченко С.М. Указ. соч. - С. 57.
  • [120] История Сибири. - Т. 2. - М.-Л., 1968. - С. 137.
  • [121] Прутченко С.М. Указ. соч. - С. 58.
  • [122] Прутченко С.М. Указ. соч. - С. 65, 66.
  • [123] История Сибири. - Томск, 1987. - С. 219.
  • [124] Гессен В.М. Указ, соч,- С. 7. Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 39.
 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   След >
 

Популярные страницы