РЕОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ РАЗВИТИЕ ПОЛИЦИИ В СИБИРИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

В начале XIX в. в процессе стабилизации государственного аппарата абсолютизм, как и прежде, особое значение придавал органам полиции. Происходил процесс усиления централизации, бюрократизации и милитаризации аппарата государственной власти. Он сопровождался, с одной стороны, возрастанием роли монарха в управлении страной, а с другой - образованием ряда новых учреждений (Государственный совет 1810 г. министерства и комитеты 1802 г.), расширением роли и появлением некоторых специальных учреждений (Собственная Его Императорского Величества канцелярия 1826 г.). Органы местного управления в Сибири, как и в целом в империи, в последней четверти XVIII в. имели достаточно высокую степень децентрализации. Все, что называется администрацией в широком смысле слова, принадлежало губернским властям под общим слабым контролем Сената. С учреждением министерств в стране усилился процесс централизации. Сначала Петербургский генерал-полицмейстер, а потом министр внутренних дел получили в управление полицейский аппарат империи1.

Уже в начале XIX в. полицейский аппарат империи сложился в стройную и целостную систему, которая получила название системы органов внутренних дел. В 1802 г. в Российской империи были учреждены новые органы отраслевого управления - министерства. Из Манифеста, предшествовавшего учреждению министерств, следовало, что главной целью законодателя была организация действенного надзора за местным управлением, необходимость в котором была вызвана повсеместными злоупотреблениями, возникшими из-за неопределенности и неполноты некоторых разделов екатерининского «Учреждения» 1775 г., а также под влиянием различных случайных обстоятельств. Значительную долю действительной власти следовало передать министерствам, а на местах независимым от руководителей регионов ведомственным управлениям[1] [2].

Школы, таможни, почта, призрение, все получило центральное управление в министерских департаментах. Губернские учреждения превратились в инстанции министерств. Каждое министерство стало создавать собственные органы в губерниях, независимые от существовавших губернских правлений и палат. Прежде большая часть администрации была местного происхождения. Почти все чиновники, кроме генерал-губернатора, губернатора и вице-губернатора назначались или губернским начальством, или Сенатом из числа представленных местных кандидатов. Теперь губернаторы были доведены до того, что могли назначать только становых приставов, даже городничие и полицмейстеры стали назначаться МВД1.

Министерство внутренних дел сразу же стало ключевым министерством империи, поскольку ему поручались охрана правопорядка, надзор за благоустройством и санитарным состоянием страны, функционированием путей сообщений, продовольственная безопасность, организация путей сообщения и почты[3] [4]. Кроме того, МВД курировало государственное строительство, торговлю, а также промышленность, кроме горной, которой руководило специальное ведомство. Министерство стало единым государственным органом, ответственным за жизнеобеспечение населения, оно сосредоточило в себе почти все внутреннее управление в государстве, включая административно - полицейские и административно-хозяйственные функции. Все важнейшие административно-хозяйственные и полицейские вопросы были переданы Департаментам этого ведомства и его исполнительным органам на местах. МВД России стало министерством, в которое стекались и корректировались документы всех центральных ведомств России. В этом ведомстве было создано, по сути, три полицейских вертикали власти: полиция исполнительная, полиция безопасности и хозяйственная полиция, которая отвечала за благоустройство и развитие российских городов и впоследствии стала своеобразным инкубатором последующих самоуправлений. В течение всей первой половины XIX в. Министерство внутренних дел было главным хозяйственным органом России, который в дальнейшем образовал административно-хозяйственный каркас Российской империи.

МВД руководило деятельностью губернаторов, которые были фактически включены в структуру министерства, и будучи через губернские правления представителями МВД в регионах, осуществляли общее руководство всеми полицейскими органами на местах. В структуру административно - полицейских учреждений на местах входили губернатор и его канцелярия, губернское правление, система местных органов внутренних дел, городская и сельская (земский суд) полиция[5]. Создание МВД (с 1811 по 1819 гг. Министерство полиции)[6] не изменило структуру и основные направления деятельности органов сельской и городской местной полиции - сельской и городской, а лишь ограничило власть губернаторов в сфере общего руководства над полицмейстерами, городничими и земскими исправниками

МВД способствовало централизации и унификации работы полиции на местах, а также усилению контроля над ее деятельностью. «Губернатор превратился в простого сотрудника МВД, от которого, если не по закону, то фактически зависело его назначение и увольнение»2. Губернаторы продолжали руководить полицией губерний, определяя приоритеты ее деятельности. Они, как председатели губернских правлений, подчинялись непосредственно Сенату и состояли в ведомстве МВД, на местах губернаторы обладали широкими административно-судебными полномочиями. Их юрисдикции подлежали все дела - от связанных с иностранным шпионажем , до надзора за санитарным состоянием населенных пунктов. Губернаторы в первой половине XIX в. имели даже судебные прерогативы. На губернском уровне образовались главные губернские управления во главе с губернаторами, при которых формировались Советы с компетенцией осуществления общего надзора за действиями нижестоящих административно-полицейских структур.

Как сразу же показала правоприменительная практика, для надзора за местным администрированием, особенно в отдаленных от центра регионах, министерский и сенатский надзор оказался малоэффективен. Коронная власть снова была вынуждена восстановить наместничества (генерал-губернаторства), наделив генерал-губернаторов не только наблюдательными функциями, но и управленческими полномочиями, превратив и их в практически бесконтрольных правителей. Со времен Екатерины II учреждение и ликвидация должности генерал-губернатора в том или ином регионе зависела от личных взглядов монарха. Генерал-губернаторов, назначая в учреждаемые генерал-губернаторства, сразу же стали наделять разной степенью власти, у одних она была более, у других менее обширна. Для Сибири первой половины XIX в. было характерно особое выделение генерал-губернаторской власти. Осуществление управления через генерал-губернаторства было необходимо для региона, поскольку губернские границы для огромной Сибири были слишком узкими. С другой стороны, реформа высших органов исполнительной власти 1802 г. оказалась недостаточно согласованной с местным сибирским администрированием. Наличие генерал-губернаторской власти противоречило вертикальной иерархии отраслевых учреждений и ведомственному принципу распределения государственного бюджета. Поручение функции надзора двум совершенно независимым друг от [7] [8] [9] друга органам (министерствам и генерал-губернаторам) было не только излишне, но и порой даже вредно, и чем выше, чем неопределеннее были эти функции, тем больше и неизбежнее был вред, приносимый управлению на местах.

Генерал-губернатор был командиром расквартированных в генерал-губернаторстве войск, он являлся в Западной Сибири командиром Отдельного Сибирского корпуса. С 1834 г. вооруженные силы, расквартированные в Восточной Сибири, были также подчинены местному генерал-губернатору в качестве откомандированных от отдельного Сибирского корпуса1. В правление императора Александра I полномочия генерал-губернаторов стали определяться особыми инструкциями. Так, сибирскому генерал-губернатору, в соответствии с инструкцией предоставлялся надзор и распоряжение казенными горными промыслами, которого не имели другие генерал-губернаторы. Император в своих указах подчеркивал, что генерал-губернаторы должны рассматриваться как его наместники, наблюдающие за правильностью всего губернского управления и деятельностью губернаторов[10] [11]. Такой взгляд на генерал-губернаторскую власть сохранялся до падения империи. Учреждения для управления губерний 1775 г. специально подчеркивали, что генерал-губернатор «хозяин, но не судья« (ст. 82, 85). Однако ряд статей закона предусматривал участия генерал-губернаторов в судопроизводстве: он был обязан осуществлять борьбу с судебной волокитой (ст. 85), а также мог приостанавливать судебные решения (ст. 86)[12].

Особым Наказом, в дополнение к Общему учреждению для управления губерний, сибирскому генерал-губернатору было предоставлено право: а) принимать на службу и увольнять большую часть чиновников; б) в нужных случаях, особенно по продовольственной безопасности, принимать меры, не ожидая разрешения верховной власти; в) на генерал-губернатора возлагалось «расположение и продовольствие войск». Обширные, многообразные и при этом весьма неопределенные полномочия ставили генерал-губернатора в совершенно особое положение в региональной вертикали власти. Генерал-губернатор не был одним из местных руководителей, пусть и высокопоставленным, - он находился как бы над провинциальной административно-полицейской иерархией. В отличие от губернаторов, он не входил в состав и не подчинялся

МВД. Генерал-губернаторская власть была, прежде всего, органом надзора и контроля над всеми органами власти в генерал-губернаторстве. Однако попытки ограничить власть генерал-губернаторов только контрольными и надзорными полномочиями без вмешательства в сферу компетенции, например, губернского правления на практике не получили широкого распространения. Генерал-губернаторы стремились олицетворять в преданных им для контроля и надзора губерниях и областях коронную власть, причем нередко, как свою собственную. Этому в значительной мере способствовала неопределенность их правового статуса и возложенных на них полномочий, отсутствия четкого распределения генерал-губернаторской и министерской компетенции, что часто приводило к управленческим коллизиям, полной неподотчетности генерал-губернаторов и управленческому произволу. Власть генерал-губернаторов, не будучи обременена точными узаконениями, «превращалась в зависимости от характера генерал-губернатора или в безграничный произвол, или в полное бездействие»1.

Неопределенность полномочий генерал-губернатора, через посредство которых он должен был осуществлять широкий круг задач местного администрирования, не располагала к созданию дефиниции должности, не только наделенной правами, но обремененной обязанностями, не только властными, но и ответственными. В начале XIX в. генерал-губернаторы, в противовес устремлениям созданных министерств установить свой ведомственный контроль в Сибири, пытались подчинить генерал-губернаторской власти все региональные учреждения. С момента учреждения генерал-губернаторских и губернаторских должностей коронное правительство стремилось достигнуть двух целей: во-первых, назначать в губернаторы лиц, способных занимать столь важный пост, во-вторых, иметь действенный контроль над губернаторами, создать их законную ответственность. Для сибирского администрирования первой половины XIX в. было характерно приниженное положение губернских учреждений и губернатора, по отношению к генерал-губернаторам, при явном стремлении губернаторов добиться большей самостоятельности, опираясь на поддержку МВД и других министерств в Санкт-Петербурге.

Важнейшим структурным подразделением МВД в столице стал Департамент внутренних дел. Непосредственное руководство органами внутренних дел осуществлялось второй экспедицией министерства -экспедицией спокойствия и благочиния. Она включала в себя два отделения. Первое курировало сельскую полицию (нижние земские суды), второе - городскую (управы благочиния)[13] [14]. Первым министром внутренних дел стал В.П. Кочубей. Следующий этап развития центральных полицейских органов управления был связан с проведением реформы М.М. Сперанского, в ходе которой было создано Министерство полиции. В период существования Министерства полиции (25. VII. 1810-4. XI. 1819 гг.) административно-полицейским аппаратом ведал Департамент полиции исполнительной, образованный на базе второй экспедиции МВД 25 июня 1811 г. После ликвидации Министерства полиции Департамент полиции исполнительной был передан МВД1.

Министерство полиции включало в себя три департамента (Департамент полиции хозяйственной, Департамент полиции исполнительной, Медицинский департамент) и две канцелярии (общую и особенную). Департамент полиции хозяйственной осуществлял контроль над торговлей, ценами, продовольственным снабжением городов, пресекал спекуляцию и незаконный оборот товаров. В его компетенции также находились смирительные и работные дома. Департамент полиции исполнительной осуществлял руководство работой местной полиции, а также надзор за проведением предварительного следствия по уголовным делам, обеспечивал рекрутский набор в армию и занимался поимкой дезертиров и уклонистов. Медицинский департамент осуществлял санитарный надзор, организовывал мероприятия по предотвращению эпидемий и эпизоотий скота, а также осуществлял контроль над снабжением лекарственными препаратами. Особенная канцелярия Министерства полиции занималась секретным делопроизводством, политическим сыском, а также наблюдала за иностранцами[15] [16].

Законодательство империи наделило Министерство полиции значительными полномочиями. Кроме охраны правопорядка, Министерство следило за исполнением законов другими государственными органами. Из-за этого многие высшие сановники государства крайне негативно восприняли появление нового контрольного органа и использовали любые возможности для дискредитации его деятельности и сужения его компетенции. Поэтому в 1819 г. вновь назначенному министру внутренних дел В.П. Кочубею удалось обосновать перед императором необходимость его ликвидации с возвращением функций Министерства полиции в Министерство внутренних дел[17].

В дореволюционной юридической литературе насчитывалось более десятка определений термина «полиция». В официальных документах первой половины XIX в. для обозначения полицейских органов употреблялись два термина: «полиция исполнительная» и «полиция общая». Представляет интерес позиция по этому вопросу главных сотрудников II отделения Собственной его императорского величества канцелярии М.А. Балугьянского и М.М. Сперанского, изложенная в проектах преобразования полиции, составленных в 20-е гг. XIX в.

М.А. Балугьянский считал, что термин «исполнительная» в отношении полиции являлся «неопределенным», так как «всякая полиция и всякое действие губернского правления суть исполнительные». Он указывал, что следует заменить формулировку «полиция исполнительная» на термин «полиция предохранительная», который более точно определяет роль и место полицейских органов в системе местного управления. М.М. Сперанский считал, что каждое современное государство должно иметь два вида полиции - общую и отдельную.

Общая полиция должна осуществлять только те действия, которые относятся к «предупреждению и пресечению» и которые свойственны всем отраслям управления. Отдельная полиция должна выполнять то, что не стало предметом деятельности общей полиции и относится к одной, самостоятельной отрасли управления. Он указывал, что сущность правомочий полиции определяется «надзором в охранении общего порядка и благоустройства», осуществлявшимся посредством мер предупреждения и пресечения. Поэтому М. М. Сперанский утверждал, что «полиция общая» дифференцируется на два вида: полицию предохранительную и полицию исполнительную .

Созданная в 1859 г. Комиссия о губернских и уездных учреждениях, рассмотрев понятия «исполнительная» и «общая» полиция, сделала заключение об их тождественности. В процессе своей служебной деятельности, отмечали члены Комиссии, органы полиции непосредственно не только сталкиваются со всеми жизненными проявлениями, но и являются неотъемлемой составной частью местного управления[18] [19]. С одной стороны, законодательство первой половины XIX в. смотрело на полицию как на нечто такое, чему можно было поручить выполнение всех неорганизованных задач государственного управления, для которых не установлено было особых учреждений или которые не подходили под компетенцию существовавших учреждений. С другой стороны, законодательство смотрело на ту же полицию не столько как на учреждение, имеющее свою точно определенную компетенцию, сколько как на известную форму действия, пригодную к исправлению разного рода внутренних недостатков1.

В дореволюционной юриспруденции дефиниции «административные органы» и «исполнительные органы» власти были тождественны. Органы власти в XIX - начале XX вв. в законодательстве и правоприменительной практике делились на распорядительные и исполнительные. Исполнительным органом власти считалась полиция[20] [21]. Под определением «полиция» понималась не часть административной власти, осуществляющая охрану правопорядка путем надзора и деятельности специальных органов и уполномоченных должностных лиц, а вся совокупность административной власти. В пореформенный период в отечественной юридической науке и нормативных правовых актах полиция стала дифференцироваться на «полицию безопасности» и «полицию исполнительную».

Административное управление Сибирью осуществлялось с учетом векторной направленности, темпов и результатов экономического и общекультурного развития восточной части империи в XVIII - начале XIX вв. Оно характеризовалось достаточно сложным содержанием и динамичной структурой и зависело от интересов государства с точки зрения задач общегосударственного масштаба. К началу XIX в. Сибирь представляла собой одно генерал-губернаторство, разделенное на губернии, с центром в Иркутске: Тобольскую и Иркутскую. В 1803 г. из Каннского и Бийского уездов, приписанных к Тобольской губернии после упразднения Колыванского наместничества, была учреждена Томская губерния. Во вновь образованной губернии было учреждено губернское правительство из двух экспедиций: исполнительной и казенной. То же самое было сделано в Иркутской губернии. Предполагалось специально для них принять особенное наставление, однако оно так и не было принято и правительство действовало на основании Общего учреждения 1775 г. В 1805 г. областное правление под председательством областного начальника было учреждено в Якутском крае. Якутское областное правление в полицейском отношении занимало место отдельной экспедиции губернского правительства, а в судебном - соединенного присутствия уголовного и гражданского суда. В 1812 г. было издано особенное положение для Камчатки и Охотского порта. Все управление Камчатки и Охотского порта было сконцентрировано в руках начальника, который осуществлял административно-полицейскую, судебную и таможенную власть под контролем Якутского областного правления1.

Первым генерал-губернатором Сибири в 1803 г. стал И.О. Селифон-тов, в 90-е годы XVIII в. исполнявший должность тобольского вице-губернатора, а в 1796 г. назначенного иркутским генерал-губернатором, но так и не сумевшего вступить в должность из-за ликвидации императором Павлом I наместничеств (генерал-губернаторств)[22] [23].

Новый генерал-губернатор должен был осуществлять свои полномочия на основании инструкции от 23 мая 1803 г. В соответствии с инструкцией Селифонтов должен был усилить и упорядочить местное управление в крае. Он имел право назначать местных должностных лиц, кроме губернаторов, подчиненных МВД. Мог собирать совет из высших должностных лиц региона, но при этом не был связан их мнением[24].

Главным способом ликвидации недостатков управления на местах новый генерал-губернатор считал улучшение устройства местной полиции. С ним был полностью согласен император, который считал, что Сибирь «имеет большую нужду в простом полицейском надзоре, чем в судебных установлениях, поскольку большинство дел в Сибири должно решаться простым полицейским усмотрением»[25]. В 1804 г., по представлению генерал-губернатора Селифонтова, все уезды сибирских губерний под предлогом «удобности» полицейского управления были разделены на комиссарства. Комиссарами стали особенные заседатели земских судов, которые, являясь членами земских судов, находились в отделениях - комиссарствах уездов[25].

Назначение И.О. Селифонтова в 1801 г., учреждение генерал-губернаторства в Сибири в 1803 г., а также столкновение интересов и компетенции министерств с полномочиями местного управления требовало нормативного разграничения предметов ведения местных и центральных органов управления как условия реализации государством управленческих функций по отношению к региону, как на уровне центра, так и в самом крае. Реорганизация начала XIX в. центрального звена государственного аппарата оказалась плохо согласованной с местными государственными институтами, это демонстрировали постоянные управленческие коллизии между руководителями министерств и генерал-губернатором.

В 1806 г. новым генерал-губернатором Сибири, по личному указанию императора Александра I, был назначен И.Б. Пестель (отец известного декабриста). Задачи управления новый генерал-губернатор видел так же, как и его предшественник, действуя еще жестче. Назначение в регион И.Б. Пестеля в 1806 г. проходило на основе принципов, предполагавших упорядочение управления и усиление местной власти. Такой шаг в управлении Сибирью означал, что коронная администрация делала ставку на усиление генерал-губернаторской власти и централизацию местного государственного аппарата. Верховная власть видела зло, но не знала, как его исправить. Каждому новому генерал-губернатору давались новые, более прежнего обширные права и полномочия для исправления злоупотреблений, сделанных его предшественниками, а каждые новые прерогативы давали возможность и повод к новым злоупотреблениям1.

При Пестеле был отданы под суд тобольский губернатор Гермес и томский губернатор Хвостов. Иркутский губернатор Корнилов был переведен губернатором в Тобольск, однако затем также попал под суд. В 1807 г. Пестель выехал из Иркутска, пробыв в Сибири 10 месяцев, чтобы больше туда не возвращаться, но еще 12 лет руководить регионом. Он считал, что при сложившейся централизации власти руководство краем лучше всего осуществлять из столицы. Пестель почти все время прожил в Санкт-Петербурге, предоставив право управлять краем гражданским губернаторам, давая тем самым повод для многочисленных острот и анекдотов. Пестель настоял в МВД на назначении губернатором в Иркутск лично ему преданного Н.И. Трескина, который стал «правой рукой, главным его сотрудником, образцом для других сибирских губернаторов, их наставником»[27] [28]. Впрочем, в конце карьеры Пестель сам был привлечен к ответственности, против него было возбуждено следствие, но до суда дело не было доведено.

«Пестель и Трескин при честных правилах первого и административных способностях второго ужасными мерами уничтожали непокорных. При неограниченном доверии высшего правительства, все части попали, если не в формальную, то политическую зависимость от губернатора. Не исключая даже военных. Начальники гарнизонов, артиллерии - все сделались покорными слугами, преданными начальству.... Пестель и Трескин строго держались правила: кто не с нами - тот против нас, а кто против нас, того нужно душить. И душили, как говориться, в гроб.... Причем они по совести думали, что душат негодяев и злодеев для блага целого края»[29].

Противоречие территориального и ведомственного принципов управления и вызванная этим неразбериха настоятельно требовали создать способ объединения и унификации разрозненных местных учреждений. Общее учреждение 1775 г. было распространено на регион без учета огромных сибирских расстояний, наличия только небольшого круга лиц, способных осуществлять управленческие полномочия, недостаточности населения, когда уездными городами становились малонаселенные деревни. Учреждение 1775 г. также не учитывало многоукладный поликонфессиональный и многонациональный состав сибирского населения, распространяя европейские порядки на коренные народы Сибири. Социально-экономические сдвиги в развитии региона и рост его колонизации также требовали организации более гибкой системы управления. В начале XIX в. коронная власть пришла к пониманию необходимости создания для края особой системы администрирования. Эти идеи получили преломление в специфической организации местных сибирских органов власти. Развитие местных полицейских органов в первой половине XIX в. было связано с трансформацией системы местного административного устройства и управления Сибирью. Назначенный новым генерал-губернатором Сибири М.М. Сперанский имел огромный управленческий опыт и прекрасно понимал, что либеральные планы и благородные идеи в административной практике либо могут не осуществляться вовсе, либо будут осуществляться совсем не в том виде, как предполагал законодатель. Он также указывал на то, что различие между Сибирью и европейскими губерниями настолько велико, что Учреждение для управления губерний 1775 г. не может быть пригодно для региона без значительных изъятий и изменений.

В 1819 г. М.М. Сперанский начал большую ревизию в регионе. По итогам ревизии он отдал под суд двух гражданских губернаторов и 48 высокопоставленных чиновников, еще значительное количество чиновников, по мнению ревизоров, вполне были достойны острога, но их не стали привлекать к уголовной ответственности. Сумма взысканий достигала фантастических размеров - 3 млн руб.1 Было возбуждено 73 уголовных дела. Число обвиняемых достигло 680 человек, из них чиновников 174, бурятских тайшей, шуленг, зайсанов, лам - 236, купцов, разночинцев, мещан, волостных голов и старшин, казачьих урядников и казаков - 250. При этом нужно принять во внимание, что лишь упрощенные приемы следствия и недостаток у ревизоров времени и сил свели количество подследственных до 680[30] [31]. Однако такие меры были недостаточны. Под Красноярском крестьяне признались Сперанскому, что к его приезду в селе были заготовлены жалобы на местного исправника, но после крестьяне решили, что новый может оказаться еще хуже, поскольку негде взять более достойного, к тому же от нового за жалобу крепко достанется; наконец, старый уже сыт, а новый придет еще голодный1. Жалоб на коррупцию было так много, а законы против нее были так жестоки, что Сперанский решился исключить слово «взятка» из сибирской ревизии[32] [33].

По мнению М.М. Сперанского, «существующие органы управления краем способствовали злоупотреблениям не только пассивно, но и активно». Главную причину злоупотреблений Сперанский видел в отсутствии начал законности в управлении: «где не достает законов, там всем управляет личная власть. Отсюда в Сибири укоренилась привычка ничего не ожидать от закона, а надеяться на чиновника, и следовательно, в каждом деле прибегать к деньгам»[34]. Основные задачи реформы 1822 г. заключались в систематизации сибирского законодательства, путем его кодификации, а также в правовой реорганизации местного управления. В результате законотворческой деятельности М.М. Сперанским были подготовлены 10 проектов нормативных правовых актов по ключевым вопросам управления и правового регулирования жизнедеятельности региона. Проекты предусматривали реорганизацию территориального и административного устройства края, должны были стимулировать развитие экономики, упорядочивали повинности населения, определяли правовой статус различных категорий коренных народов Сибири.

Вместе взятые эти 10 актов получили общее название - «Сибирское учреждение» 1822 г. («Учреждение управления сибирских губерний и областей», «Устав об управлении инородцами», «Устав об управлении киргиз-кайсаками», «Устав о ссыльных», «Устав об этапах», «Устав о сухопутных сообщениях», «Устав о городовых казаках», «Положение о земских повинностях», «Положение о хлебных запасах», «Положения о долговых обязательствах между крестьянами и между инородцами»). «Учреждение», по сути, было для М.М. Сперанского первым опытом создания своеобразного свода законов, который опередил осуществленную впоследствии под его руководством общероссийскую инкорпорацию и кодификацию законодательства. Оно также стало первым опытом создания систематизации комплексного регионального законодательства в империи.

Ревизия управления Сибири и положения «Учреждения управления сибирских губерний и областей», разработанные к 1822 г. М.М. Сперанским, определили основные принципы административно-территориального устройства сибирского региона империи, соответствующие потребностям времени. «Учреждение управления сибирских губерний и областей» устанавливало принципы предлагаемых преобразований в регионе, таких как усиление надзора за действиями местных органов власти путем передачи надзорных функций одному из органов исполнительной власти. Задача виделась также в обеспечении единообразия в структуре и деятельности разных административно-полицейских органов с четким разграничением их полномочий. Местные власти должны были учитывать специфику конкретных сибирских областей. Реформа состояла также в создании «дешевого» и оперативно действующего административно-полицейского аппарата, совмещающего деятельность коронной администрации с включением в реализацию ее полномочий местного самоуправления и родового управления сибирских народов.

Созданная Сперанским 1822 г. и получившая закрепление в законодательстве система сибирских полицейских органов продолжала оставаться неизменной вплоть до 1867 г. Система управления, заложенная М.М. Сперанским в «Учреждения управления сибирских губерний и областей», просуществовала с незначительными и непринципиальными, особенно в Восточной Сибири, изменениями вплоть до февраля 1917 г. «Сибирское учреждение» сохраняло свой особый правовой статус в рамках «Полного собрания законов Российской империи» также вплоть до 1917г.

Реформа М.М. Сперанского означала признание коронной администрации необходимости установить в крае систему особого управления, что, в свою очередь, свидетельствовало о начале формирования взглядов на «сибирскую» политику. Это была первая попытка подойти к управлению регионом комплексно, что указывало на стремление разработать правительственную концепцию отношения к сибирской окраине, а также программу ее административно-хозяйственного развития. Реформа также делала попытку поставить фактически неограниченную власть губернаторов и генерал-губернаторов под контроль независимых от них коллегиальных советов, не вводя общественный элемент в систему администрирования. Эти советы, объединяющие администрацию на разных уровнях управления, должны были консолидировать работу местных органов министерского подчинения.

«Учреждение управления сибирских губерний и областей» предусматривало некоторую децентрализацию и деконцентрацию власти, оно учреждало должность генерал-губернатора, надзорного органа и одновременно своеобразного главного регионального министра. Создание этой должности было также попыткой соединения двух принципов администрирования - отраслевого и территориального, а также поставить хотя бы под бюрократический контроль деятельность местных административно-полицейских органов.

«Губернские места, - писал Сперанский, - в прямом смысле не имеют над собой местного надзора; гражданский губернатор, будучи председателем губернского правления, не может надзирать ни сам за собой, ни за местами ему равными; есть надзор прокурорский, но, во-первых, протесты его не могут остановить исполнения, во-вторых, что значит надзор лица низшего над высшими? Что значит надзор, коего последствия являются месяц, два, год после исполнения? И что может этот надзор, рассеянный на многие тысячи дел судебных, хозяйственных и политических? Надзор с властью исправления, по общему учреждению, должен принадлежать генерал-губернаторам» . «Учреждение управления сибирских губерний и областей» не решило всех проблем сибирского управления, однако его реализация, при всех противоречиях и трудностях в административной политике коронной власти в первой половине XIX в., была шагом вперед в развитии государственно-правовых институтов в империи.

В 1822 г. в соответствии с «Учреждением управления сибирских губерний и областей» М.М. Сперанского, в регионе было учреждено два генерал-губернаторства - Западной и Восточной Сибири. Генерал-губернаторство Западной Сибири состояло из Томской и Тобольской губерний, а также Омской области. Ставший первым западносибирским генерал-губернатором П.М. Капцевич признавал приоритет военнополитических задач в управлении краем и, учитывая выгодное стратегическое положение Омска, выбрал город на Иртыше местом своего пребывания. Впоследствии преемники П.М. Капцевича (И.А. Вельяминов и Н.С. Сулима) перенесли резиденцию генерал-губернаторов обратно в Тобольск, но в 1836 г. при генерал-губернаторе П.Д. Горчакове Омск вновь стал главным административным центром края. В 1838 г. Омская область была упразднена, а вместо нее учреждены область Сибирских киргизов и Семипалатинская область. Одновременно в Омск из Тобольска были переведены важнейшие учреждения генерал-губернаторства Западной Сибири: Главное управление, корпусный штаб, провиантская комиссия, управление 8-го округа корпуса жандармов и другие[35] [36].

Местное управление Колывано-Воскресенского горного округа (с 1834 г. Алтайского) было в ведении Кабинета его императорского величества и находилось под управлением его канцелярии во главе с начальником горных заводов. Местное население было в двойной адми-нистративнои зависимости, кроме власти горных начальников, на него распространялась власть томского губернского начальства. Схожее в управлении положение сложилось также в Нерчинском горном округе.

В генерал-губернаторство Восточной Сибири, с административным центром в Иркутске, вошли Иркутская и Енисейская губернии, Якутская, Приморская, Забайкальская области, а также Кяхтинское градоначальство. Центр Енисейской губернии в 1822 г. переместился из Енисейска в Красноярск'.

Таким образом, в 20-е годы XIX в. в Сибири, как и в центральной России, сложилась окончательно ведомственная (линейная) структура управления. Все должностные лица и учреждения, за исключением генерал-губернаторов, были распределены по соответствующим министерствам и ведомствам. Генерал-губернаторства делились на губернии и области. Губернии и области разделялись на округа, а те, в свою очередь, на волости и инородные управы. Управление Сибири в соответствии с этим делением имело четыре звена-степени: 1) Главное управление; 2) Губернское и областное управление; 3) Окружное управление (уезды в Сибири были переименованы в округа); 4) Волостное и инородное управление[37] [38].

Достаточно часто правительство относилось с недоверием к деятельности сибирских администраторов. Некоторое время в первой половине XIX в. в Санкт-Петербурге дела Сибири сосредоточивались в ведении специально созданного Сибирского комитета. Однако это было отступлением от рациональных принципов государственного строительства, специфика управления вынуждала Санкт-Петербург предоставлять сибирской администрации значительную самостоятельность. В 1838 г. Сибирский комитет был закрыт, а вопросы, касающиеся сибирского управления, были отданы генерал-губернаторам или стали рассматриваться непосредственно в Государственном совете и Комитете министров. Впоследствии было признано, что такая система себя не оправдывает, и 1852 г. Сибирский комитет на короткое время был восстановлен как орган контроля над сибирским администрированием. Он должен был объединить действия министров и местного руководства в выработке и проведении правительственного курса в крае. В Сибирском комитете рассматривались наиболее значимые вопросы администрирования, в нем была сосредоточена цензура литературы о регионе, отчетность генерал-губернаторов и губернаторов. В 1864 г. Сибирский комитет был окончательно упразднен, что во многом было связано с унифи-

кацией управления регионом, а также со стремлением центральной власти сделать управление краем подобным европейским губерниям империи'.

Учреждение для управления сибирских губерний предусматривало два разных вида управления: общее и особенное. Общее управление вводилось в экономически развитых и заселенных районах края. Оно включало в себя три уровня: главное - генерал-губернаторское, местное - губернаторское, окружное (в сельской местности) и городское (в губернских и окружных центрах). Введение особенного управления мотивировалось обширностью и удаленностью территории, заселенных инородческим населением. При особенном управлении полный состав губернских учреждений был не целесообразен, но набора только окружных учреждений было недостаточно. Каждый уровень управления состоял из «общего» (руководитель региона и Совет, включавший заведующих отраслевыми органами управления), и «частного» (организованного по отраслевому принципу) управления. Советы были коллегиальными совещательными органами со своим предметами ведения: надзором за движением дел, разрешением управленческих коллизий при исполнении закона, хозяйственным управлением. Власть Главного управления состояла в местном надзоре и контроле над деятельностью общих и особенных управлений. Главное управление означало собой управление административным районом во всей его совокупности, следовательно, это управление принадлежало генерал-губернатору. Главное управление осуществляло свою деятельность через общие губернские управления, которым подчинялись органы частного губернского управления, установленные еще екатерининским «Учреждением для управления губерний» - губернские правления, казенные палаты, губернский суд и прокурор.

Во главе генерал-губернаторства стоял назначаемый и увольняемый по непосредственному высочайшему усмотрению, подотчетный лично императору генерал-губернатор. В 1837 г. в Европейской России должность генерал-губернатора была окончательно упразднена, в Сибири она стала существовать в виде должности исключительной, оправданной и обусловленной особенными региональными условиями местной жизни. Генерал-губернаторская власть осуществлялась в местностях, управляемых на основании особых узаконений, применительно к Сибири - Учреждения Сибирского. Сохранение генерал-губернаторской власти в крае объяснялось наличием внешних границ, огромной территорией и разнообразием условий административной жизни в регионе". [39] [40]

По степени своей власти генерал-губернаторы стояли выше губернаторов, они назначались и смещались императором, имели право в важных случаях непосредственного сношения с главой государства. На генерал-губернатора был возложен прежде всего надзор за правильностью и законностью управления во вверенном ему крае. Он имел право ревизии всех административных и судебных учреждений региона. Ему были подчинены все государственные и общественные учреждения и должностные лица, за исключением учреждений и сотрудников контрольного ведомства. Генерал-губернатор непосредственно формировал штат сибирской полицейской бюрократии. Генерал-губернатор проводил назначения по представлению губернаторов, на ключевые полицейские должности в крае: полицмейстеров, окружных начальников, городничих и земских исправников1. Статья 174 Учреждения управления Сибирских губерний и областей устанавливала, что соискатели на все остальные штатные полицейские должности определяются и увольняются губернаторами, но с обязательного согласия генерал-губернаторов.

Генерал-губернатор был наделен контрольно-надзорными и четко не определенными значительными административно-полицейскими, судебными, финансовыми и хозяйственными полномочиями. Права и обязанности генерал-губернаторов в империи не были четко определены, поскольку во многом круг задач и обязанностей каждого существенно отличались в зависимости от особенностей возглавляемых ими регионов. С начала XIX в. коронное правительство надеялось контролировать генерал-губернаторов обозрениями генерал-губернаторств, лица, которым поручались ревизии, были обязаны обо всех недостатках доносить в Сенат, который, впрочем, без решения главы государства не мог делать даже замечания генерал-губернаторам. Ревизорам особенно ставилось в обязанность наблюдать, чтобы руководители регионов не позволяли ни себе, ни подчиненным принимать подарки и приношения[40].

Генерал-губернатор, в противоположность губернатору, являлся органом не оперативного управления, а главным образом надзора. Его главная функция - политическое руководство и верховный надзор - по выражению Сперанского, надзор «с правом исправления», непосредственного участия в управлении он не принимал. Принцип, заложенный еще «Учреждением» 1775 г. - отделение функции надзора от функции управления - не получил осуществления на практике. Введение екатерининского Учреждения в 1781 г. в действие не замедлило обнаружить, что надзор, задуманный императрицей, обратился в управление в высшей степени личное. Да иначе и не могло быть. Наместники явились [42] [43] органом не местного, нормального надзора, а надзора верховного, политического. Они облечены были огромными и совершенно неопределенными полномочиями, правом политического руководства. В руках подобных лиц надзор, сопровождаемый правом исправления, не мог не обратиться в самовластие, не ограниченное законом. Как могли наместники охранять закон, когда сами они поставлены были выше закона1? В связи с этим власть генерал-губернатора зачастую отличалась не правовым, а личностным характером. Очень часто успешность деятельности генерал-губернатора зависела не от его правового статуса, а от удачности выбора кандидата на этот пост, его личных способностей, администраторского таланта и опыта, наличия прочных формальных и неформальных связей в Санкт-Петербургских коридорах власти.

В правление Николая I была сделана попытка выстроить отношения генерал-губернаторов с министерствами и гражданскими губернаторами. В 1853 г. была утверждена императором инструкция генерал-губернаторам, в которой, кроме указания главных предметов ведомства генерал-губернаторов, было прямо выражено начало, что пост генерал-губернатора в местном управлении совершенно особый, так как он осуществляет полный и общий надзор за всеми предметами управления и правильным исполнением законов, и устраняет все, что не согласуется со взглядами правительства, так как взгляды правительства ему известны, как лицу, обличенному полным доверием императора. Еще ранее, по положению 1837 г., такое же определение было дано в отношении гражданских губернаторов[44] [45].

Существенной чертой генерал-губернаторского управления в регионе стало воплощение в виде Советов Главных управлений, губернских и окружных советов давней идеи, идущей от Петра I, создания при местных руководителях коллегиальных совещательных учреждений, которые корректировали бы и в какой-то степени ограничивали деятельность местной единоличной власти. Создание главных управлений М.М. Сперанский объяснял тем, что личная власть легко перерождается в злоупотребление и почти всегда имеет вид самовластия. Действуя без публичных, законных участников и по причинам, ей одной известным, она не может, даже при самой чистоте намерений, оградить себя от подозрений. В Сибири, где не было и нет публичного мнения, где нет дворянства, эти подозрения действуют еще сильнее. Огромные территории усиливают их. До высшей власти мало что доходит. В Сибири люди думают, что зависят от произвола начальника, и о законности имеют меньше понятия, чем в других местах. Жалобы и доносы представляли собой единственный способ защиты и противодействия произволу и насилию. Даже если генерал-губернаторская власть была очерчена в Сибири строгими законами и правилами, то и тогда, будучи удаленной от надзора, она легко могла бы перейти в самовластие. Доверие к личным качествам человека не может быть защитой, ибо в самовластие впадают постепенно, нечувствительно и не всегда с дурными намерениями1.

Совет Главного управления состоял из лиц, назначаемых коронной властью из руководителей различных отраслей управления, и имел по преимуществу совещательное значение. Совет Главного управления, в известной мере, ограничивал власть генерал-губернатора: на предварительное обсуждение туда должны были поступать дела по «разрешению сомнений» в исполнении законов и дела хозяйственного управления. Хотя постановления Совета не имели обязательной силы для генерал-губернатора, они должны были прилагаться к делу при представлении его, генерал-губернатора, верховной власти. Некоторые вопросы Совет Главного управления решал самостоятельно. Так, в нем рассматривались уголовные дела, направленные губернаторами из губернских судов за несогласием с приговорами последних. Совет решал эти дела большинством голосов, а если генерал-губернатор не был согласен с постановлением Совета, то дело поступало на рассмотрение в Сенат[46] [47].

Советы Главного управления создавались в генерал-губернаторствах под председательством генерал-губернаторов, в их состав включались семь советников, по три члена-представителя от министерств и три чле-на-производителя дел, включенных в Совет по предложению генерал-губернатора. Кроме того, советник по предметам государственных имуществ, а в Восточной Сибири - по делам горным[48]. Члены - производители дел возглавляли три отделения канцелярии Совета Главного управления. За I отделением были закреплены дела по ведомству МВД, за II отделением - дела Минюста, за III - Минфина[49]. Компетенция Совета Главного управления была весьма обширна: от рассмотрения смет и раскладки доходов, расходов и повинностей, до пересмотра уголовных дел по представлению губернаторов, в случае несогласия последних с приговорами Губернских судов[50].

Учреждая Советы Главных управлений, коронная власть стремилась предупредить произвольный и слишком поспешный образ действий генерал-губернаторов, возможный от того, что большая степень власти невольно дает представление о ее «безграничности». Кроме того, Советы состояли из представителей различных ведомств и давали возможность всестороннего обсуждения наиболее важных вопросов управления. Аналогичные генерал-губернаторской модели администрирования учреждалась на губернском, областном, окружном и городском уровнях.

Губернские органы власти в Сибири имели крайнее разнообразие не только в отношении возложенных на них полномочий, но и в отношении их количества, а также состава сотрудников. Отличительную черту системы губернских органов власти в Сибири составляло наличие здесь губернских советов под председательством губернаторов. На губернские советы, которых не было в Европейской России, возлагались те же цели и задачи, что и на советы главных управлений. Они были совещательными органами при губернаторах для содействия при решении наиболее важных вопросов управления, главным образом, в надзоре за деятельностью всех губернских органов управлении. В состав губернских советов входили председатели губернских правлений, управляющие казенными палатами, председатели губернских судов и губернские прокуроры. В губернском совете при рассмотрении вопросов, относящихся к строительству и путям сообщения, имели право присутствия губернские инженер и архитектор. Состав губернского совета напоминал состав губернского правления, однако этот орган имел другие задачи и способы деятельности. Основная задача губернского совета заключалась в надзоре за правильностью действий всех губернских учреждений и уже после - в решении подведомственных им дел.

На губернские советы возлагались следующие полномочия: 1) составление ежегодных отчетов по губернскому управлению и рассмотрение срочных ведомостей, представляемых губернскими учреждениями высшему начальству; 2) рассмотрение донесений губернских учреждений по производству следствий и ревизий, представлений прокуратуры, частных жалоб о неправильности или медленности делопроизводства в губернских учреждениях, за исключением губернского суда, а также о придании суду чиновников; 3) рассмотрение ведомостей о находящихся под стражей и следствием, а также жалоб органов городского и волостного самоуправления на злоупотребления и притеснения сотрудников полицейских органов; 4) охрана прав торгового сословия и правил о свободной торговле, в особенности продовольственными товарами.

В сферу полномочий губернских советов входили и другие вопросы, которые решались уже не надзором, а по существу. К ним относились: 1) разрешение сомнений в отношении исполнения законов; 2) вопросы хозяйственного управления. К первой категории дел относилось разрешение коллизий о компетенции различных учреждений, составление инструкций по исполнению законов, представления о необходимости принятия нового закона или изменения и дополнения действующего нормативного акта. Ко второй категории дел относились: рассмотрение представлений по продовольственным вопросам, разрешение торгов, подрядов, контрактов и условий до 3000 руб., вопросы об убытках, нанесенных государственному имуществу и инвестиции на новые государственные проекты. Закон относил губернские советы к числу совещательных органов. Решения советов были действительны только в случае их утверждения губернатором, хотя члены советов могли высказывать особое мнение, не обязательное для губернатора, однако эти мнения доводились до сведения генерал-губернаторов1. Общее губернское управление составляли губернатор и губернский совет под председательством подотчетных МВД губернаторов. Губернские советы состояли из председателей губернских учреждений и прокурора. Для производства дел в губернском совете определялись три начальника отделений[51] [52].

Полномочия губернаторов были определены екатерининским «Учреждением для управления губерний» и Наказом гражданским губернаторам 1837 г. Наказ губернаторам 1837 г. страдал отсутствием точности и определенности, поэтому в нем постоянно употреблялись выражения «все зависящие, удобнейшие и действительнейшие средства», «надлежащие и необходимые меры» и т.п. Он был в сущности сборником статей, часто противоречивых между собой и множеством ведомственных уставов. Сохранившийся в Наказе, неизвестно для чего, стародавний титул «хозяин губернии», спутывал все его отношения с ведомственными учреждениями региона[53]. Первоначально выбор из представленных на губернаторские должности кандидатов осуществлялся Сенатом. После учреждения министерств, выбор и назначение губернаторов осуществляло МВД, а впоследствии было указано, что замещение губернаторской вакансии должно происходить по Высочайшему указу за собственноручным подписанием императора[45]. Важнейшей функцией губернаторов и Губернских советов было осуществление надзора над губернией и деятельностью городских и окружных административно-полицейских органов. Все старания Наказа 1837 г. отделить губернаторский надзор от личной администрации в жизни оказались неосуществленными, так как, по положению о порядке производства дел в губернских правлениях 1837 г., губернские правления остались почти тем же, чем они были по Учреждению 1775 г., т.е. практически канцеляриями губернаторов.

После 1833 г. практически все ветви губернской администрации сосредоточились в руках руководителя губернии. Губернатор был председателем в пятнадцати региональных учреждениях. С 1833 г. на губернаторов было возложено исполнение по правительственным распоряжениям в губернии, они стали председателями губернских правлений и таким образом получили губернии в непосредственное оперативное управление. Вице-губернаторы с 1837 г., в соответствии с Наказом гражданским губернаторам, стали непосредственными помощниками губернаторов, до этого времени они, в соответствии с «Учреждением» 1775 г. председательствовали в казенных палатах. Императором Александром I было прямо указано, что полиция подведомственна губернатору. «Губернатор, - писал министр внутренних дел граф Закревский (Всеподданнейший доклад за 1831 г.), - в самом существе есть только начальник полиции, отвечающий за беспорядки, допускаемые или гнездящиеся во всех частях, ему подчиненных»1. С екатерининского «Учреждения» губернаторам было поручено представлять в Сенат сведения о положении в губернии, губернатору полагалось ежегодно объезжать губернию и представлять отчет в МВД[8] [56].

Губернаторы, будучи фактически начальниками полиции в губернии, имели также судебные полномочия, поскольку судебная власть в первой половине XIX в. не была отделена от исполнительной. Права губернаторов в первой половине XIX в. в области уголовного и гражданского судопроизводства были неодинаковы. В области гражданского судопроизводства только в порядке исключения можно было представлять на предварительное рассмотрение губернатора те дела, по которым производилось предварительное следствие, и губернатор должен был представлять их в Сенат. Значительно большими правами главы регионов обладали в области уголовного судопроизводства, губернаторы утверждали решения уголовных палат, а если между ними и губернскими судами возникала коллизия, то дело решалось в Совете Главного управления, по делам особой важности губернаторы могли останавливать приговоры, докладывая об этом Сенату или даже императору. В правление Александра I эти полномочия от генерал-губернаторов были переданы исключительно губернаторам. Губернаторам было также предоставлено право производить дорасследование по делам, поступившим к ним на утверждение из уголовной палаты. В 1832 г. было установлено, что Сенат не может отменить приговора судебной палаты, утвержденного губернатором. Уездные суды, магистраты и совестные суды до судебной реформы 1864 г. также были обязаны вносить приговоры по уголовным делам на утверждение губернаторов. На губернаторов возлагался надзор за тюрьмами и содержанием арестантов, за производством следствий и за исполнением приговоров1.

Ст. 32 Учреждения управления Сибирских губерний устанавливала власть губернаторов над казаками, находящимися в гражданском управлении. Основным средством надзорной деятельности губернаторов было обозрение подконтрольных ему органов и учреждений, а также ревизия их делопроизводства. Губернатор осуществлял назначение, увольнение и перемещение по службе нижестоящих полицейских сотрудников, производил представление их к чинам и наградам. Губернаторы представляли на утверждение генерал-губернаторам советников губернских правлений и начальников отделений общих губернских управлений[56] [58].

Однако, несмотря на свое формально-юридически высокое положение в административной иерархии региона, губернаторы фактически оказались беззащитными перед самовластием, не подчинявшихся МВД и представлявших собой промежуточное положение в вертикали власти, генерал-губернаторов. Все контакты губернаторов с высшими учреждениями производились при посредстве генерал-губернатора, и лишь в очень редких случаях закон допускал представления губернаторов непосредственно высшим учреждениям и императору. К ним относились ежегодные отчеты по управлению в собственные руки Его императорского величества, генерал-губернатор получал только копию и даже не для себя, а для предоставления какому-либо высшему начальству. Таким же образом губернаторы предоставляли коронному правительству ведомости о податях, недоимках и особых происшествиях[59]. Тобольский губернатор, бывший декабрист, А.Н. Муравьев, жаловался в Санкт-Петербург на притеснения со стороны генерал-губернатора Западной Сибири И.А. Вельяминова: «генерал-губернатор определяет к должностям чиновников помимо губернатора, рекомендованным губернатором чиновникам Вельяминов отказывает в утверждении в должности и даже запрещает губернатору без его ведома отправлять губернских чиновников в командировки»[60].

Основатель теории «официальной народности» граф Уваров отмечал, что «нет ничего более странного, чем совокупность внутренней администрации какой-нибудь российской губернии, прежде всего вы видите номинального начальника - гражданского губернатора, но рядом с этим мнимым начальником стоят: вице-губернатор, председатели палат, жандармский полковник, прокурор, почтмейстер, директор училищ, управляющий удельными имениями, и не один из них не подчинен губернатору. У каждого из них есть свое начальство в Санкт-Петербурге, и если они делают вид, что признают губернатора выше себя, это скорее по любезности, чем по обязанности. От него независимы почти все учреждения, кроме полиции. Для своей поддержки губернаторы вынуждены или составлять партию с другими властями, или ввязываться в войну со всеми. В первом случае - это борьба ловкости и интриги, во втором - возникает полная, убийственная для дела управления анархия. Поистине есть что-то оригинальное в положении человека, который пользуется титулом начальника без соответствующего авторитета и который может завладеть властью только через хитрость или скандал»1.

Губернское управление дифференцировалось на общее и частное (ведомственное). Частное губернское управление состояло из: по делам полиции - губернского правления, по хозяйственным делам - казенной палаты, для ревизии денежных оборотов - контрольной палаты; наблюдение за городским управлением осуществляли губернские по городским делам присутствия; сбором статистических сведений занимались статистические комитеты. В него также входили прокурор, губернский суд и Тобольский приказ о ссыльных, ведающий приемом и распределением ссыльных в Сибири. В составе Губернского правления был председатель, четыре советника и четыре отделения. Первое отделение возглавляло работу губернской полиции, на него возлагалось: устройство полицейских подразделений в городах и округах. Оно назначало и увольняло сотрудников полиции, накладывало на них меры взыскания и награждало. Организовывало противопожарную охрану и ночную стражу. Назначало волостных голов и т.д. Четвертое отделение Губернского правления занималось приемом и расселением ссыльных, назначало и увольняло смотрителей поселений (приравнивались к земским исправникам), осуществляло контроль над сотрудниками пенитенциарной системы[61] [62]. М.М. Сперанский, говоря о губернских правлениях, отмечал, что в «настоящем своем виде они есть не что иное, как губернские канцелярии, так как голос советника в них совершенно бессилен и всегда приводится в исполнение только губернаторская резолюция»[63]. На губернское правление возлагалась охрана безопасности лиц и имуществ путем пресечения и предупреждения. Губернское правление было полицейским органом, однако оно также могло вмешиваться в торгово-промышленную жизнь губернии и даже деятельность органов юстиции. В ведении губернского правления (губернской полиции) было распределение и контроль над исполнением земских повинностей, заведование хлебными складами и т.д. В Наказе гражданским губернаторам 1837 г. губернатор, сохраняя обязанности начальника губернии, рассматривался также как орган общего надзора. Наказ подтверждал прежнее положение о том, что губернатор должен управлять губернией «не одним своим лицом, а посредством губернского правления», в котором он был обязан присутствовать ежедневно. По Положению 1837 г., в составе губернских правлений появилась должность старшего советника - вице-губернатора, который стал помощником губернатора по управлению и временно заменял губернатора в его отсутствие. В соответствии с «Учреждением о губернских правлениях» от 21 июня 1843 г. губернатор освобождался от ежедневного присутствия в губернском правлении, теперь он мог присутствовать там только при решении дел, точно определенных в законе, во всех остальных случаях председательствовал вице-губернатор, который превратился в председателя правления и главного помощника губернатора по оперативному управлению1.

В ряде сибирских губерний, вплоть до конца XIX в., особенностью губернских правлений было то, что должность вице-губернатора в них была упразднена, а вместо нее существовала особая должность председателя губернского правления. Вторым лицом в губернии, после губернатора, считался председатель губернского правления[64] [65]. Составными частями губернских правлений являлись: общее присутствие, канцелярия и отделения или же отдельные должности, ответственные за специальные виды управления. К губернскому правлению примыкали приказ общественного призрения, врачебная управа, канцелярия, архив и типография[66].

Полномочия сибирских губернских правлений были шире, чем аналогичных органов во внутренних губерниях империи. К ним относились: 1 Нотариальные и судебные дела - наложение обременений, опись и продажа имущества за долги, опекунские и вексельные дела и т.п.; 2) полномочия финансового характера - заведование городскими, земскими и волостными повинностями, государственными имуществами, побуждение к взносу податей; 3) тюремное управление, общественное призрение и некоторые дела по частной золотопромышленности. На губернаторов был возложен надзор за выполнением рекрутской повинности, а также земской повинности, смета которых предварительно представлялась губернатору для последующего представления в министерство финансов. Губернаторам был поручен надзор за правильным ведением городского хозяйства и городскими сборами. С другой стороны, в компетенцию сибирских губернских правлений не входили дела по пререканиям о компетенции, по разрешению сомнений о применении законов, дела по жалобам и протестам прокуроров, которые во внутренних губерниях подлежали компетенции губернских правлений, а в Сибири - губернских советов .

Кроме губернского правления, в структуру МВД в губерниях входили два органа по хозяйственному департаменту МВД: приказ общественного призрения по делам благотворительным и комиссия народного продовольствия по делу снабжения продовольствием во время неурожая. По медицинскому департаменту МВД - врачебная управа, комитет общественного здравия и оспенный комитет. В структуру Минфина в губернии входила казенная палата по делам о сборе податей, распределении фондов, контроле расходов. Она соответствовала департаментам окладных и неокладных сборов. В Сибири существовали также Горные правления. К ним относились Алтайские заводы и промыслы, они управлялись «главным начальником» и одновременно Томским губернатором и горным правлением, находящимся в Барнауле. Заводы Алтая находились в собственности императора, поэтому с 1855 г. заведование ими было передано из министерства финансов в кабинет. Нерчинскими заводами и промыслами управлял «горный начальник» и Нерчинское горное управление. Нерчинские заводы также принадлежали кабинету. Горные правления являлись коллегиальными органами, они управляли не только заводами, но и горнозаводскими крестьянами как в хозяйственном, так и судебном отношении. Главное управление почты имело в губернии почтовую контору. Главное управление путей сообщения и публичных зданий было представлено губернской дорожной и строительной комиссией[67] [68].

Прокуратура, созданная Петром I и почти исчезнувшая после его смерти, была фактически восстановлена только Екатериной II. В Сибирской губернии появилась должность губернского прокурора, как начальника всей прокуратуры региона и как специального прокурора в губернском правлении и трех палатах. Ему были приданы два помощника - губернских стряпчих. В каждом из трех губернских судебных мест было также по прокурору и 2 стряпчим. Губернский прокурор должен был осуществлять надзор за законностью, за старательным исполнением чиновниками своих обязанностей, за скорым отправлением правосудия, а также выступать истцом от имени государства. Но почти все эти полномочия были возложены на губернаторов и генерал-губернаторов, что резко снижало роль прокуратуры. Кроме того, по всем делам губернский прокурор не мог вступать в сношение с генерал-прокурором, а должен быть докладывать губернскому правлению, следовательно, он был прямо подчинен административно-полицейской власти губернии. Только с учреждением министерств в 1802 г. прокуратура в сибирских губерниях была поставлена в более независимое от губернских правлений положение и напрямую подчинена министру юстиции1. Однако, даже после переподчинения «прокурор имел только право протеста при сильном присутствии губернатора и при огромном количестве журнальных постановлений, которые стекались к нему из всех губернских учреждений, и которые он был обязан прочитывать, - и этот, сам по себе ничтожный, надзор превращался в совершенно пустую формальность, так как прокурор не мог физически вникнуть во все дела, и вся прокурорская деятельность превращалась в механическое подписывание журналов неизвестного для него содержания». Главная обязанность прокуроров до 1864 г. заключалась в надзоре за порядком производства дел в губернских учреждениях, то есть в просмотре журналов всех присутственных мест, в предложении, в случае несогласия, своего мнения, а также в предупреждении волокиты при производстве дел. Прокурор также принимал участие в освидетельствовании сумасшедших, продаже недвижимых имуществ с публичного торга, участвовал в работе двух комитетов, одной комиссии и двух присутствий, наблюдал за исполнением законов о подсудности, представлял заключения губернскому правлению и палатам по законодательным вопросам и т.д.[69] [70]

М.М. Сперанский следующим образом охарактеризовал состояние современного ему надзора за местным управлением: «Губернские учреждения, то есть губернское правление, казенная палата и губернский суд в прямом смысле не имеют за собой местного надзора. Губернатор, будучи председателем губернского правления, не может надзирать ни сам за собой, ни за органами себе равными. Прокурор имеет в этих учреждениях только право протеста. Надзор с властью исправления принадлежит генерал-губернатору. Но там где есть генерал-губернаторы, их действия, как личные и точно не определенные законом, колеблются между самовластием и послаблением. С самыми лучшими намерениями иногда бывает затруднительно избрать и сохранить между этими двумя крайностями среднюю линию. Сенаторские ревизии, как временные начавшиеся с 1809 г., обращены на прошедшее и не могут следовать за настоящим, ни предупреждать будущего, редко достигают истинной цели»[71].

Целый ряд местностей Сибири, вследствие их малонаселенности и характера расселения, не вызывали необходимости образования из них губерний и учреждения в них губернских органов власти, с другой стороны, отдаленность этих территорий от центра местного управления и их размеры не позволяли включить их в виде округов в другие губернии и ограничить их административную организацию окружными установлениями. Таким образом, возникла необходимость в создании особого областного управления, которое представляло бы нечто среднее между губернским и окружным управлением.

Военные губернаторы (начальники областей), в отличие от гражданских губернаторов, выполняли функции как гражданского, так и военного управления, что имело существенное значение для отдаленных и пограничных местностей. Губернаторы Забайкальской области назначались на должность на основании соглашения Военного министерства с МВД, императорским указом Сенату. Военные губернаторы Приморской области назначались и увольнялись императорскими указами Сенату и приказами по военному министерству. Ряд территорий Сибири был поставлен в ранг губерний, но без полных штатов учреждений, таковыми были Приморская, Якутская, Омская и Забайкальская области. Областные органы власти являлись как бы упрощенной моделью губернского управления, приспособленной к местным военизированным условиям. В отношении гражданского управления на военных губернаторов возлагались те же обязанности, что и на гражданских, при учете местных требований и условий, при военных губернаторах и начальниках областей не было также каких-либо совещательных учреждений, наподобие губернских советов, существовавших в сибирских губерниях. Степень власти военных губернаторов была выше, чем у гражданских. Однако решение наиболее важных дел в ведении военных губернаторов было обставлено рядом условий, ограничивающих их власть. Так, в Забайкальской области дела по надзору за управлением, по разрешению сомнений при исполнении законов и по хозяйственному управлению МВД, предварительно обсуждались общим присутствием губернатора с областным правлением и областным прокурором. Кроме областного правления, в Забайкальской области были казенная палата и областное казначейство. Такой же набор учреждений был в Приморской области. Якутская область генерал-губернаторства Восточной Сибири, хоть и управлялась гражданским губернатором, среди областных учреждении имела только областное правление, казначейство и окружной суд. Наибольшее количество управленческих задач в областях Сибири было возложено на областные правления, во главе которых стояли военные губернаторы, так как в них других областных учреждений почти не было предусмотрено. Так, в Забайкальской области на губернское правление были возложены полномочия казенной палаты1.

В генерал-губернаторстве Западной Сибири омский областной начальник совмещал полномочия руководителя гражданской администрации и военного командира Сибирской казачьей линии[72] [73]. В 1851 г. вышло положение об управлении Камчатской областью. При областном управлении состояли советник, экзекутор (должностное лицо, заведовавшее хозяйственной частью и исполнявшее обязанности казначея), два столоначальника, бухгалтер, контролер и журналист (должностное лицо, делавшее ежедневные записи в специальных книгах-журналах). Якутское областное управление включало в себя начальника, трех советников (в губернии - четыре), канцелярию и архив, медицинскую и землемерную части, а также областного стряпчего (сотрудник прокуратуры)[74].

Губернии подразделялись на уезды, которые в Сибири были переименованы в округа. М.М. Сперанский вместо уездов учредил в Сибири более значительные административно-территориальные единицы округа с населением от 50 до 60 тыс. душ мужского пола (население уезда до 30 ООО)[75]. Окружные управления, в зависимости от количества населения, проживавшего на их территории, подразделялись на малолюдные, средние и многолюдные. Лишь в многолюдных городах и уездах создавался такой же набор учреждений и присутствий, как в европейской России[76]. Статья 56 Учреждения управления сибирских губерний и областей прямо указывала, что управление в округах единообразное только в главных началах и может изменяться в зависимости от местных условий.

Окружное управление, так же как и губернское, делилось на общее и частное. Общее управление составляли окружные начальники с действовавшими при них в качестве совещательного органа окружными советами. Окружной совет состоял из городничего, земского исправника, окружного казначея и главы самоуправления окружного центра -городского головы1. Частные окружные управления подразделялись на четыре основных отдела: судебный, надзорный, полицейский и хозяйственный. Они находились в ведении соответственно окружного суда, окружного стряпчего, земского суда, окружной медицинской части и окружного казенного управления[77] [78]. Недостатки окружного управления напоминали недостатки губернского устройства, поскольку порождавшие их причины были одни и те же, с той лишь разницей, что в округе эти недостатки принимали еще более грубые формы и привели окружное администрирование в такое состояние, что в нем, как отмечал Сперанский, «осталась только тень управления, и то весьма слабая». До учреждения министерств в производство земского суда поступало 200-300 дел в год, количество исходящих доходило до 500. К 1827 г. одних исполнительных бумаг доходило до 10-12 тыс. номеров, то есть больше чем в 20 раз против прежнего[79].

Наименование должностных лиц, стоящих во главе окружных управлений в Сибири, отличалось при одинаковости полномочий в нормативных актах и делопроизводственной практике значительным своеобразием: окружной исправник, окружной начальник, земский исправник, уездный начальник, пограничный начальник, пограничный комиссар. Их полномочия были такими же, как и уездных исправников во внутренних губерниях империи. Они также осуществляли свои полномочия: или единолично, или в составе коллегиальных органов -окружных полицейских управлений. В отличие от губерний, управляемых на общих основаниях, в сибирских округах была учреждена должность помощника исправника (иногда отдельный заседатель). Исправник и помощник действовали в округах совместно и за свои действия были ответственными в одинаковой степени[80].

Центральным звеном местного сибирского управления была окружная полиция - земский суд (сельская полиция округа), возглавляемая земским исправником (окружным начальником, окружным исправником и т.д.). Земский суд остался со времени Учреждения для управления губерний 1775 г. коллегиальным органом. В его состав входили земский (окружной) исправник и два - четыре заседателя, в зависимости от пространства и количества населения округа[81]. Управление малолюдными округами осуществляли единолично земские исправники1. Кроме охраны правопорядка, земские исправники осуществляли надзор за ссыльными, крестьянским самоуправлением, доводили до должностных лиц крестьянского самоуправления постановления властей, осуществляли общее руководство в сельской местности округа во время чрезвычайных ситуаций, а также контролировали состояние продовольственных запасов. В больших, густонаселенных сибирских округах была дополнительно введена особая должность окружного начальника, который председательствовал в общем окружном управлении[82] [83].

Круг деятельности окружных полицейских управлений был более широким, чем уездных в Европейской России. Окружные полицейские управления, кроме чисто полицейской деятельности, занимались взысканием недоимок, выдавали свидетельства на право торговли, отправляли правосудие по маловажным проступкам, производили следствие и исполняли приговоры. Исправники единолично разбирали спорные дела между селениями и обществами на государственных землях. Заседатели окружных полицейских управлений исполняли обязанности мировых посредников по надзору за общественным управлением крестьян[84].

Состав земского суда (окружных полицейских управлений), деятельность которого распространялась на весь округ, ограничивался 2-4 заседателями. Естественно, что на территории сибирских округов, равных по размерам некоторым европейским государствам, исправник и заседатели не могли разобрать все споры, расследовать все преступления и происшествия, преследовать преступников, отвечать за санитарное состояние населенных пунктов и путей сообщения, взыскивать подати и недоимки и т.п. В канцелярии земских судов, которые были перегружены делами, поступали только такие люди, которым некуда было деться. «Порядочные бежали оттуда при первой возможности. Оставшиеся пополняли недостатки скудного содержания поборами с кого только было можно». За упущения по должности исправники и заседатели земских судов переводились во временные, оставаясь такими до окончания накопившихся дел, без жалования, даже без возможности не только выйти в отставку, но даже взять отпуск[85].

В первой половине XIX в. продолжал действовать заложенный Уложением 1775 г. Екатерины II сословный принцип организации полиции, ее деление в округах на сельскую (земскую) и городскую. Города были административно выделены в округах, полицейская власть в окружных центрах находилась в руках городничих (полицмейстеров) и городских управ. Городская полиция действовала на основе Устава благочиния или полицейского 1782 г. и Учреждения управления Сибирских губерний и областей 1822 г. Городская полицейская управа оставалась коллегиальным административно-полицейским органом. Городское управление в губернских и окружных городах также делилось на общее и частное. Общую управу составляли полицмейстеры или городничие, частные приставы и канцелярия. В частную управу входили частные приставы и квартальные надзиратели, медицинская и строительные части, а также городское хозяйственное управление, состоящее из городской думы и городского суда1.

В первой половине XIX в. было принято несколько нормативных правовых актов, которые вносили некоторую реорганизацию органов охраны правопорядка. В 1803 г. был издан указ «О реорганизации полиции в городах», а в 1837 г. новое «Положение о земской полиции». Однако они не реформировали полицейские органы, а лишь только увеличивали численность сотрудников и вводили в сельской местности новые полицейские должности.

В средних по количеству населения округах не предусматривалось общего окружного управления, был установлен упрощенный состав казенного управления, земского суда, отсутствовал стряпчий. В средних по населенности городских центрах округов предусматривалось только полицейское управление с городничим, частной управой, квартальными надзирателями, секретарем, а также медицинской частью. Вместо городского хозяйственного управления и суда учреждалась городская ратуша, имевшая в своем составе городского судью, двух ратманов (заседателей от мещанства и купечества), а также секретаря[86] [87]. Небольшой штат государственных и муниципальных служащих был в малолюдных городах, он состоял из городничего и городового старосты. Штаты малолюдных округов предусматривали земского исправника, секретаря и окружного лекаря с учеником[88].

В первой половине XIX в. в Сибирских городах продолжало действовать основанное на «Жалованной грамоте городам Российской империи» 1785 г. городское самоуправление. Однако его органы были практически безвластны, не имели права самостоятельно решать многие хозяйственные вопросы и находились под полным контролем полицмейстеров и городничих. Работа на муниципальных должностях в дореформенный период была не престижна и обременительна1. Та же ситуация наблюдалась и в Сибири. Заинтересованность в местном самоуправлении проявляла лишь верхушка торгово-промышленного населения[89] [90]. Большинство горожан стремилось уклониться от участия в его работе, не участвовало в выборах, при избрании на должности нанимало вместо себя других лиц, не являлось на службу. В Омске, например, в первые годы после учреждения Омской городской думы не раз возбуждались ходатайства жителей об ее упразднении. Многие горожане, которые имели избирательные права, как отмечалось в годовом отчете Главного управления Западной Сибири за 1847 г., «на выборы не являлись по равнодушию и ограничению понятий о пользе дарованных им прав»[91]. Местное самоуправление рассматривалось коронным правительством как учреждение, представляющее в городах интересы государства. С момента присоединения Сибири перманентно шла институционализация центральной власти и постоянно предпринимались попытки создания бюрократического аппарата на местах, в ущерб само-управленческим началам.

«Учреждение для управления сибирских губерний и областей» М.М. Сперанского не внесло серьезных изменений в крестьянское самоуправление в регионе. В отличие от центральной России, в Сибири «Учреждением» были ликвидированы должности сотских и пятидесят-ских, оставлены только десятские, которые стали именоваться десятниками, а также появилась должность волостного головы. Сибирские городские центры находились на значительном расстоянии друг от друга, и их роль, как центров, стягивающих административную территорию, была существенно слабее, чем в центральных губерниях. Данное обстоятельство создавало некоторую автономность сельской полиции. В Сибири административно-полицейскими органами для крестьян являлись также волостные правления (округа делились на волости), имевшие в своем составе назначаемого губернским правлением волостного голову, выборных старшину, сельских старост, десятников и писаря.

Непосредственные полицейские функции в сибирской деревне возлагались на десятников. В соответствии с Положением 1837 г., десятники были обязаны еженедельно являться в становую квартиру с «благо-получиями», то есть с донесениями о состоянии селений за истекшую неделю[92]. Предметы ведомства волостных правлений были те же, что и окружных полицейских управлений, только сфера их деятельности простиралась на одну волость. Согласно «Учреждению», все дела о выборах должностных лиц крестьянского самоуправления подлежали ведению в округе - окружной полиции, а в губерниях - губернскому правлению. Отстранение от должности и привлечение к суду служащих крестьянского самоуправления зависело от генерал - губернатора и совета Главного управления.

В области организации крестьянского управления была заметна тенденция усиления контроля со стороны административно-полицейских органов за выборными крестьянскими институтами. С подачи коронной администрации шла внутренняя бюрократизация крестьянского самоуправления, вытеснение обычного права нормативными правовыми актами. Воздействие коронной администрации на сельское самоуправление вело к негативному процессу отчуждения выборных лиц крестьянского самоуправления от избравшего его населения. Волостное крестьянское самоуправление, с момента его появления в Сибири, поглощалось административно-полицейской системой, которая стала применять традиционные институты крестьянской самоорганизации для выполнения возложенных на нее полномочий. Среди должностных лиц крестьянского самоуправления особо стала выделяться фигура волостного писаря. Во всеподданнейшем отчете западносибирского генерал-губернатора за 1823 г. прямо указывалось, что «волостное управление напрямую зависит от писаря, так как среди крестьян, из которых избираются волостные и сельские начальники, почти нет людей, знающих грамоту, а тем более делопроизводство»1. Реформы городского и крестьянского самоуправления 80-х годов XVIII - первой половины XIX вв. закрепили «взаимоотношения как между государственной и выборной властью, так и между различными звеньями системы органов самоуправления... по принципу централизма, который предусматривал подчинение выборной администрации государству»[93] [94].

В 1822 г. по инициативе М.М. Сперанского был введен в действие «Устав об управлении инородцев Сибири», он делил коренные сибирские народы на три группы, в соответствии с их социально-экономическим развитием: кочевые, бродячие и оседлые. За кочевыми народностями закон закреплял те земли, на которых они кочевали. Устав разрешал аборигенам отдавать детей в государственные учебные заведения, а также открывать свои учебные заведения. В отношении религии закон стоял на позициях веротерпимости. Стремясь ослабить опеку со стороны государственных чиновников, Устав предусматривал создание у кочевников родовых управ и степных дум.

Устав базировался на следующих принципах: 1) разделение коренного населения на разряды в соответствии с родом занятий и образом жизни; 2) ограничение опеки над коренными жителями Сибири со стороны коронной администрации; 3) введение с ними свободной торговли; 4) приведение количества налогов и податей в зависимость от экономических способностей и потребностей каждого народа.

Управление кочевых инородцев было представлено: 1) в виде частного, по отдельным стойбищам, улусам и родам; 2) в виде общего по отношению к соединению их в одно административное целое. Органы управления кочевых жителей разделялись на три ступени: низшая - родовая управа, средняя - инородная управа, высшая - степная дума. Избираемыми должностными лицами были старосты, головы и тайши. Такая система управления существовала у хакасов, урульгинских эвенков и бурят. У якутов степных дум не было. Южные алтайцы в административно-полицейском отношении делились на 7 дючин, во главе с зайсанами. Должностные лица избирались на общих собраниях родичей. Знать в своих правах была в значительной мере уравнена со своими сородичами. Все выборные лица утверждались коронной администрацией соответствующего уровня, допускалось наследование должностей, что нередко порождало вопиющие злоупотребления родоначальников. Только в конце XIX в. произошло полное подчинение народов Сибири действию общероссийского законодательства. Органы управления коренных народов были заменены волостными управами[95].

В основу действий сибирской полиции в местах компактного проживания «инородческого» населения ставились принципы жесткого и бескомпромиссного подавления любого сопротивления властям. В условиях многонациональности и поликонфессиональности славяноязычная, православная по составу сотрудников полиция зачастую имела карательный характер, держа в страхе и повиновении инородческую территорию. Сибирские полицейские на практике не стремились к адаптации, созданию полицейских структур, включавших местные «инородческие» элементы. Славяноязычные сотрудники полиции часто с предубеждением относились к представителям коренных народов и не стремились с ними сблизиться. Незнание языков и культурных традиций «инородческого» населения затрудняло проведение оперативно-розыскных и следственных мероприятий и снижало уровень взаимопонимания и доверия органов внутренних дел с коренным населением края.

Притеснения и постоянный обман, испытываемый инородцами со стороны российских администраторов и купцов, вызвали еще в 1763 г.

запрещение пускать торгующих в стойбища инородцев, в 1810г. иркутское губернское руководство признало это запрещение за благо. Ясачные остяки (ханты) Большебровной волости жаловались на то, «что при взносе ими в Томское казначейство ясака, казначей брал себе в подарки лучшие шкурки, а посредственные откладывал для казны. Канцелярские служители тогда выдавали квитанции, когда заплатят им за каждую по 10 рублей. Священник села Николаевского не только умерших не отпевал года по два, требуя за отпевание по 10 рублей, но брал за венчание 25-40 рублей, отчего много молодых людей оставались холостыми, и все шло к тому, что ясак скоро местное население будет выплачивать не в состоянии». В 1817 г. из-за голода среди остяков фиксировались неоднократные случаи людоедства[96].

Уголовное преследование представителей коренных народов должно было проводиться по делам, указанным в Уставе, а также в «случае важных происшествий». Предварительное расследование осуществляли земские исправники. Материалы предварительного расследования направлялись в судебные органы по принадлежности дел. На представителей коренных национальностей распространялся общий для всех подданных государства порядок проведения оперативно-следственных действий. Однако допрашивать коренных жителей Сибири можно было лишь вблизи от их местопребывания. Запрещалось вызывать на допрос лицо, если оно должно было затратить на дорогу более трех дней. Содержать под стражей разрешалось только тех, кто подозревался в тяжких преступлениях. За «маловажные проступки» нельзя было отлучать инородческое население от промыслов. Для совершения оперативноследственных действий запрещалось отлучать инородцев от стойбищ более чем на шесть дней. За нарушение указанных правил на сотрудников полиции могли быть наложены взыскания.

«Учреждение» также создало целостную систему мер, установивших материальное положение и правовой статус ссыльных в Сибири, ввело регламент, определивший порядок конвоирования ссыльных по этапам, а также их размещения в местах ссылки. «Учреждение» установило меры контроля над ссыльными, регламентировало характер надзора. Решало вопрос об управлении ссылкой как самостоятельной сферой жизни сибирского региона.

В дореволюционном отечественном полицейском праве выделялись три категории объектов, на которые распространялась деятельность полиции в дореформенный период: 1) административная полиция; 2) полиция безопасности; 3) судебная полиция.

В первой половине XIX в. сельская окружная полиция (земский суд) по-прежнему действовала отдельно от городской на основании Учреждения об управлении губерний 1785 г. и Учреждения для управления Сибирских губерний и областей 1822 г. В коллегиальный нижний земский суд входили: земский исправник- председатель нижнего земского суда - и глава сельской окружной администрации, а также земские заседатели. Начальником сельской окружной полиции был земский исправник (окружной начальник, окружной исправник, пограничный комиссар и т.д.). Его обязанности, изложенные в екатерининских «Учреждениях об управлении губерний», в первой половине XIX в. оставались неизменными. Исправник, кроме охраны правопорядка, в соответствии со ст. 235 «Учреждения» осуществлял общий надзор за «благочинием» в округе, поощряя «не только землевладельцев к земледелию и трудолюбию ... но и вообще всех людей к добронравию и порядочному житию». Исправник должен был принимать соответствующие меры для предотвращения эпидемий среди людей, эпизоотей животных, а также принимать все возможные меры для ликвидации последствий стихийных бедствий, следить за состоянием путей сообщения и противопожарной безопасностью. «Учреждения» (ст. 235) отождествляли термины «земская полиция» и «благочиние». Служебные обязанности между членами земского суда не распределялись, а полномочия не определялись. Дела в окружной полиции распределялись не по предметам, а по территориям, входящим в округ1.

В 1822 г. из-за дальних расстояний и трудностей путей сообщения в Сибири были учреждены отделения округов, которые, по сути, предшествовали появлению в империи станового деления. Отделение округа поручалось одному из земских заседателей, который был обязан иметь местоприбывание в отделении, стал называться отдельным заседателем и был в подчинении окружного исправника. Его обязанности ограничивались полицейскими полномочиями, в местностях с инородческим населением он также осуществлял сбор ясака. Кроме того, отдельный заседатель был обязан охранять свободу торговли, он должен был строго наблюдать, чтобы спиртные напитки не были ввозимы к инородцам вопреки правилам, установленным законом. Все «полицейские следствия» отдельный заседатель был обязан проводить в присутствии назначенного губернским правлением председателя волостного самоуправления - волостного головы[97] [98].

В 1837 г. было принято «Положение о земской полиции», в связи с делением округов на более мелкие административно-территориальные единицы - станы - в сельской местности в России появилась специальная полицейская должность станового пристава. Этот полицейский служащий получал в год 224 руб. жалования, 56 руб. командировочных, 85 руб. на канцелярские расходы и 57 руб. на рассыльных - всего 422 руб. *. В Сибири, даже во второй половине XIX в., в локальных нормативных актах и делопроизводственной практике становые приставы продолжали называться участковыми заседателями земских судов, а округа были поделены на участки. Широчайший круг обязанностей ставил приставов (участковых заседателей земских судов) в такое положение, что добросовестные из них не могли удовлетворительно выполнять свои полномочия, а недобросовестным были даны все средства к злоупотреблениям и произволу. Количество и размер участков в округах не были определены законом. Говорилось просто о территории и населении, а также количестве дел, подлежащих ведению становой полиции. Количество участков (станов) в округах определял губернатор через императорское разрешение, испрашиваемое через МВД[99] [100].

Заседатель земского суда должен был постоянно проживать на своем участке, для чего ему предоставлялись средства на приобретение жилья. Он также руководил подчиненными ему выборными из государственных крестьян десятниками, работавшими на общественных началах. Только в 1906 г. участковые заседатели были повсеместно в регионе переименованы в становых приставов[101]. Доведенная до абсурда бюрократизация полицейской службы приводила к тому, что на долгое время главной заботой исправников и становых приставов стали отписки друг от друга и от губернского правления.

В первой половине XIX в. большое внимание уделялось организационно-штатному укреплению полиции. К 30-м годам XIX в. были утверждены полицейские штаты для всех городов Сибири. Управы благочиния были переименованы в полицейские управы. Численность полицейских зависела от административного статуса городского центра, количества его жителей и суммы городского бюджета (за счет которого содержалась городская полиция). В этот период города были поделены на 4 категории. К первой категории в Западной Сибири относились Томск и Тобольск, ко второй - Тюмень, к третьей - Омск и Каинск, к четвертой - все остальные административные центры уездов.

Особый статус имел приписанный к горнозаводскому ведомству г. Барнаул. Здесь, как и в Нерчинске, действовала так называемая «горная полиция». Горная полиция была образована в Российской империи в 1806 г. На казенных рудниках она подчинялась управляющему рудником, а на частных - представителю правительства - берг-инспектору.

Крупные заводы и относившихся к ним «слободы» были подведомственны своей местной полиции. Руководил ею полицмейстер, подчинявшийся директору завода. Барнаульская полиция подчинялась Томскому губернатору, который совмещал свою должность с должностью Главного начальника Алтайских горных заводов (как правило, генерал из корпуса горных инженеров), и была организована в соответствии со статьями «Устава горного». Для непосредственного руководства барнаульской полицией горнозаводское начальство назначало полицмейстера1. В золотодобывающих районах края в первой половине XIX в. были учреждены должности горных исправников[102] [103] [104].

Городская полиция в Сибири уже в начале XIX в. была дифференцирована на «внутреннюю» и «наружную» части. Местные исполнительные органы и подвижные команды составляли наружную полицию, распорядительные функции выполняла внутренняя полиция. «Наружная» часть являлась специализированной наружной службой охраны правопорядка, ее территориальные рамки распространялись на весь город. Эту службу несли полицмейстеры и городничие, а также находившиеся в их распоряжении штатные полицейские команды. В ее задачи входили охрана общественного порядка, а также патрульно-постовая служба.

«Внутреннюю» часть составляли полицейские управы, частные приставы и квартальные надзиратели. Они выполняли распоряжения администрации, осуществляли профилактику и пресечение преступных деяний, занимались оперативно-розыскной деятельностью, проводили дознание и предварительное следствие, контролировали соблюдение паспортного режима, наблюдали за санитарным состоянием населенных пунктов и торгово-промышленной деятельностью горожан и даже суди- ли за маловажные преступления .

В первой половине XIX в. городская полиция действовала на основе Учреждения для управления губерний 1785 г., Устава благочиния или полицейского 1782 г. Екатерины II и Учреждения управления Сибирских губерний и областей. На городскую полицию в первой половине XIX в. возлагались следующие полномочия: 1) обнародование указов и постановлений правительствующих органов; 2) надзор за благочинием в публичных собраниях; 3) представление о назначении и увольнении штатных сотрудников; 4) пожарная команда и ночная стража; 5) воинская квартирная повинность; 6) сношения с внутренней стражей; 7) надзор за санитарным и архитектурным состоянием городских центров; 8) безопасность путей сообщений; 9) выдача паспортов; 10) медицинская и продовольственная безопасность; 11) прекращение «всякого насилия», производство следствий, заключение под стражу; 12) исполнение приговоров; 13) рассмотрение маловажных гражданско-правовых споров1.

Устав благочиния или полицейский 1782 г. по-прежнему считался основным актом, регламентирующим деятельность городских органов внутренних дел. Дополненный последующими полицейскими узаконениями, он составил при общей кодификации законов основу «Устава предупреждения и пресечения преступлений», который после редакций в 1842, 1857 и 1876 гг. действовал до февральской революции 1917 г., оставляя систему Устава во всех последующих редакциях неизменной.

Устав говорил о пресечении и предупреждении: 1) деяний против церкви и веры; 2) преступлений против государства; 3) беспорядков при проведении общественных мероприятий, а также «явного соблазна и разврата в поведении»; 4) преступлений против личности и собственности[105] [106]. В ст. 37 Устава давалось определение правонарушения, общее для проступка и преступления, - деяние, «противное узаконению или обществу вред приносящее». Среди преступлений против собственности выделялись разбой, поджог и кража (ст. 267, 268). К государственным преступлениям относились организация без согласия полиции собраний, подозрительных сходок (ст. 250), распространение без разрешения полиции объявлений и воззваний (ст. 233), неподчинение полицейским предписаниям (ст. 235) и т.д. Среди преступлений против личности особо выделялось убийство, насилие и причинение телесных повреждений, похищение людей (ст.267). Деяния против церкви и веры хоть и стояли в законе на первом месте, относились в Уставе не к преступлениям, а к проступкам. К ним отнесены споры против веры (ст. 241), нарушение порядка в церкви и т.п.

Ст. 45 Устава благочиния предписывала при расследовании дела полицейским органом установить, умышленно или неумышленно было совершено правонарушение. Это имело значение при определении меры пресечения, которая, в соответствии с Соборным уложением 1649 г. (Уложение о наказаниях уголовных и исправительных было принято в 1845 г.), напрямую зависела от форм вины1. Ст. 46 делила все правонарушения на два вида - противозаконные действия, и нарушения, при которых закон соблюдается, но его действие ничтожно из-за недобросовестного истолкования.

Полицейская управа (городской коллегиальный полицейский орган) в местной государственной иерархии находилась ниже генерал-губернатора, губернатора, губернского правления и других общегубернских учреждений и была уравнена с окружными учреждениями. Во главе городской полиции стоял городничий (в губернских центрах Иркутске, Омске, Красноярске, Тобольске и Томске - полицмейстер), который выступал как уполномоченный правительства, контролировавший все вопросы жизни города[107] [108]. Должность полицмейстера была введена в сибирских губернских центах в соответствие с Уставом благочиния 1782 г. Полицмейстер (от нем. РоИгешеШег) подчинялся губернатору и губернскому правлению. Он отвечал за спокойствие и порядок в городе, возглавлял пожарную охрану, «надзирал» за торговлей, городским благоустройством и санитарным состоянием городских центров, следил за соблюдением законов и предписаний высших и центральных учреждений, выполнением решений судебных органов. Полицмейстер контролировал деятельность частных (с 1881 - участковых) приставов, руководил надзором за порядком в собраниях и общественных местах, следил за содержанием арестованных. С 1803 г., в соответствие с «Положением о городской полиции», полицмейстеры стали назначаться Сенатом по представлению министра внутренних дел. Классного чина полицмейстеру не полагалось, размер его содержания напрямую зависел от количества городских доходов[109]. С 1858 г. начальники полиции уездных городов - городничии в империи стали назначаться губернаторами[110].

Городничий (полицмейстер) располагал значительными силами прямого принуждения - штатными полицейскими командами. Основные функции начальника полиции были закреплены еще в главе XIX «Учреждения для управления губерний» 1775 г. Начальнику полиции запрещалось покидать город. Он должен был приводить в исполнение решения, принятые губернскими правлениями, обращаться в суд для наложения взысканий и т.д. В распоряжении полицмейстера (городничего) находились секретарь (экзекутор), журналист (архивариус) и канцелярские служители. Работа в полицейских управлениях начиналась с 8 утра с рассмотрения рапортов частных приставов о происшествиях за минувшие сутки1. Задержанных за правонарушения после проведения расследования отпускали, направляли в суд или на месте подвергали наказанию[107] [112].

В подчинении полицмейстера находились частные приставы, а городничего - квартальные надзиратели (в Тюмени и Каинске - частные приставы). В первой половине XIX в. Томск и Тобольск были поделены на 3, Тюмень и Омск - на две части. Такое деление учитывало топографическое положение городов и количество их населения. В каждой части было от 200 до 700 дворов. Во главе каждой части стоял частный пристав, который отвечал за охрану общественного порядка, оперативно-розыскную деятельность, осуществлял надзорно-регулятивные функции, следил, чтобы не нарушался «закон божий», а также возглавлял словесный суд в городской части. Частый пристав должен был проживать в пределах своей части, а при отсутствии здесь более двух часов он должен был передать исполнение своих обязанностей соседнему частному приставу[113].

При полицейских управах Омска, Томска, Тобольска, Иркутска, Красноярска, Тюмени и Каинска в первой половине XIX в. была введена должность частного пристава, который руководил проведением дознания и предварительного следствия на всей городской территории. Согласно статье 105 «Устава благочиния», частный пристав должен был выяснить вопросы:

  • 1) об особе, над которой учинено преступление;
  • 2) о действии, что учинено;
  • 3) об орудии, чем учинено;
  • 4) о времени и месте преступления;
  • 5) выявить свидетелей, выяснить преступников[114].

Результаты устных допросов подлежали документированию. В ст. 99 и 103 Устава благочиния прямо предписывалось частным приставам составлять протоколы расследований. Им в помощь (в городах четвертой категории) придавались квартальные надзиратели. В составе каждого городского квартала было от 50 до 100 дворов. В подчинении каждого частного пристава было по два квартальных надзирателя. На квартальных надзирателей возлагалось непосредственное обеспечение порядка и безопасности. Квартальный надзиратель не мог самостоятельно осуществлять расследование преступлений, он был обязан доложить о совершенном преступлении частному приставу и помогать ему в производстве следствия1. Городская полиция должна была заботиться даже о поддержании на улицах квартала чистоты и порядка. Уборку улиц должны были осуществлять сами горожане под присмотром квартальных надзирателей. На неисполнителей накладывались суровые наказания - даже каторга, при грубом и систематическом нарушении этой обязанности[115] [116].

В первой половине XIX в. при полицейских управах городов Сибири действовали состоящие из городовых казаков подразделения полицейских стражников или будочников, объединенных в полицейские команды. На территории городских центров располагались «полицейские будки» - двухцветные, небольшие, отапливаемые в холодную погоду помещения, в которых постоянно дежурили трое полицейских стражни-ков-будочников, а в случае необходимости мог разместиться усиленный наряд сотрудников полиции. В обычное время каждый городовой (полицейский стражник) был вооружен только холодным оружием - тесаками и алебардами. Их форма напоминала современное обмундирование полицейских. Полицейские стражники носили медные каски с выбитым изображением герба города или фуражки серого сукна с околышем красного цвета. В обмундирование входили галстук черного сукна, мундир серого сукна, воротник, погоны и обшлага которого были из красного сукна. На погонах делалась высечка с номером полицейской части. В обмундирование входили также брюки, шинели и куртки серого света, а также короткие сапоги[117].

Обеспечение полицейских обмундированием и амуницией производилось, как и прежде, по «срочной» системе. Каждая вещь, выдаваемая бесплатно, имела сроки носки, ранее которых полицейский не имел права требовать замены. Полицейский получал мундир и фуражку на 2 года, шинель на четыре, на год пару сапог, к которым выдавались еще две пары подметок и холст на две рубахи. На разные сроки выдавались также и прочие более мелкие предметы обмундирования в амуниции: пуговицы, крючки, тесьма пряжки и прочее. По истечении срока носки вещи переходили в собственность полицейского, и он мог их продать[118].

Порядок формирования городских полицейских команд был несколько изменен в 1853 г. По новому закону были определены штаты городских полицейских команд: из расчета на 5000 жителей 1 унтер-

офицер и 9 полицейских служителей1. В первой половине XIX в. полицейские должности были приведены в соответствие с Табелью о рангах 1712 г. Так, городничий во время службы стал считаться чиновником 8 класса (приравнивался к армейскому капитану или ротмистру).

Штаты полиции западносибирских городов в 1819г. представлены в следующей таблице[119] [120]:

Город

Городничий

Частные

приставы

Квартальные

надзиратели

Канцеляристы

Заплечных

дел мастера

Будочники

Десятники

Тобольск

1

2

4

2

і

39

32

Тюмень

1

2

5

1

і

7

Омск

1

6

1

і

Томск

1

3

6

8

2

36

9

В ведение городских полицейских управлений были также противопожарная безопасность городских центров и городские пожарные команды, которые до 90-х годов XX в. входили в структуру МВД. Формирование профессиональной пожарной охраны как совокупности созданных в установленном порядке органов управления, сил и средств осуществлялось централизованно. Уже к началу XIX в. во всех губернских городах Сибири действовали подчиненные полиции пожарные команды. Пожары при преобладании деревянных построек несли повышенную социальную опасность. Поэтому считалось, что пожарное дело является одной из главных обязанностей полицейских органов на местах. Такой подход был в достаточной степени оправдан тем, что и полицейские, и пожарные охраняли собственность и были призваны защищать людей в условиях чрезвычайных ситуаций. Противопожарная служба всегда связана с повышенным риском, всегда была организована на военизированных началах, поскольку требует постоянной готовности, жесткой дисциплины и беспрекословного выполнения приказов.

Пожары были настолько частыми, что становились настоящим бедствием для горожан. В 1825 г. генерал-губернатор Западной Сибири П.М. Капцевич обратился в Омское областное правление с требованием

сформировать в главном административном центре Западной Сибири -Омске городскую пожарную команду. Был составлен штат пожарной команды из брандмейстера и 23 нижних чинов. Пожарная команда была оснащена водяной машиной, баграми, ухватами, лопатами, топорами, лестницами, ведрами и войлочными щитами. Примерно такие же пожарные команды были сформированы в других губернских центрах края. В 1832 г. на содержание омской пожарной команды было выделено 1807 руб. (1/3 всех расходов по городу)1.

Необходимость иметь в городах и уездах постоянные команды, которые могли бы оказывать содействие полиции, вызвала в Сибири, еще в конце XVIII в., образование штатных губернских и уездных рот, отданных в полное распоряжение полицейских властей. Эти роты стали комплектоваться из инвалидов и лиц, негодных к строевой службе. В 1809 г. губернские роты были переданы в МВД и стали именоваться внутренней стражей[121] [122]. До 1822 г. ряд полицейских обязанностей в Сибири выполнялись внутренней стражей, полномочия которой были утверждены положением 4 сентября 1816 г. Внутренняя стража была обязана: 1) помогать исполнению законов и приговоров суда; 2) преследовать и истреблять разбойников, ловить воров, разгонять запрещенные законом сходбища; 3) устранять неповиновения и буйства; 4) ловить беглых преступников и дезертиров; 5) следить за оборотом товаров (в том числе препятствовать обороту контрабанды и запрещенных к гражданскому обороту товаров); 6) содействовать сбору податей; 7) следить за порядком при исполнении религиозных обрядов, а также на ярмарках и торгах; 8) следить за исполнением рекрутской повинности и направлять военных просрочивших время отпуска к их командам; 9) бороться с пожарами; 10) направлять часовых к присутственным местам, тюрьмам и острогам; 11) выступать в роли инкассаторов и конвоиров[123]. Таким образом, главное предназначение внутренней стражи состояло в выполнении полицейских обязанностей, охране государственного порядка, несении караульной и конвойной службы. Внутренняя стража была переподчи-нена Военному министерству. После упразднения стражи в 1864 г., ее обязанности были возложены на вновь сформированные местные войска (резервные, крепостные и госпитальные части)[124]. В состав Сибирской внутренней стражи до 1822 г. входили Иркутский и Селенгинский полки; семь батальонов, двадцать одна рота служащих и шесть рот подвижных инвалидов, а также казаки. Общее число строевых и казаков составляло 16 600 человек1.

На службу стражниками во внутренних губерниях России откомандировывались нижние армейские чины из нестроевых военнослужащих. Аналогичные особые команды стражи были в Сибири. Однако на территории сибирских губерний и округов вместо военнослужащих, непригодных к строевой службе, полицейскую службу несли чаще всего городовые казаки. Полицейские команды и внутренняя стража Сибири с 1822 г., в соответствие с Уставом о городовых казаках 1822 г., стали комплектоваться из казаков городовых казаков. Сибирские городовые казаки, с момента присоединения Сибири к России, всегда находились в составе местной полиции и выполняли многочисленные поручения полицейских чиновников: они состояли в караулах при государственных хлебных складах; были в качестве посыльных при губернском и уездном начальстве; занимались благоустройством городов и уездов; понуждали инородцев к уплате ясака; состояли в караулах при тюремных острогах; осуществляли конвоирование ссыльных на работы; сопровождали казенные транспорты; занимали разные должности при винокуренных и соляных заводах.

Управление, распределение и снабжение сибирских городовых казаков основывалось на штате, составленным в 1737 г. Сибирским приказом, по которому все городовые казаки были поделены на команды. Им полагался оклад офицерского жалования, но не более двадцати рублей в год ассигнациями, с выдачей провианта и фуража. Приобретать лошадей, обмундирование и вооружение казаки были должны за свой счет. Однако, большая часть городовых казаков не имела отведенных земель, содержание их за счет казны было недостаточным. Частые перемещения по службе не давали им возможности заниматься хозяйством. По предложению генерал-губернатора Сибири Селифонтова было составлено Положение об улучшении быта городовых казаков, однако оно до 1822 г. не было утверждено Государственным советом[125] [126].

Уже к началу XIX в. отсутствие военного противника сместило военный аспект службы сибирских казаков на выполнение ими полицейских функций. Городовые казаки до реформ 60-70 гг. XIX в. были включены также в состав губернской и окружной полиции[127]. Одновременно это серьезно удешевляло полицеискии аппарат на местах, однако не делало его квалифицированным и эффективным. Полицейские обязанности городовых казаков, в основном, ограничивались патрульно-постовой службой. Кроме того два - три казака постоянно откомандировывались в распоряжение земских судов для содействия в сборе налогов и недоимок.

Уставом о сибирских городовых казаках 1822 г. городовые казаки были разделены на два разряда: полковых и станичных. В полковые попали те, кто не имел собственного хозяйства и жил на казенное довольствие. Станичные казаки отправляли службу по очереди, в местах водворения, занимаясь в свободное время хлебопашеством и различными промыслами. И те и другие, согласно мнению Государственного совета от 26 августа 1810 г., находились в составе губернских и окружных полиций. Уставом о сибирских городовых казаках 1822 г. они были разделены на два разряда: полковых и станичных. В полковые попали те, кто не имел собственного хозяйства и жил на казенное довольствие. Станичные казаки отправляли службу по очереди, в местах водворения, занимаясь в свободное время хлебопашеством и различными промыслами. И те и другие, согласно мнению Государственного совета от 26 августа 1810 г. находились в составе губернских и окружных полиций. В четырех сибирских губерниях было составлено семь городовых казачьих полков и особая казачья команда на Камчатке из 30 казаков с четырьмя урядниками. Почти такие же обязанности, кроме охраны государственной границы, несли сибирские пограничные казаки. В главном административном центре Западной Сибири - Омске к полицейской команде была прикомандирована специальная полицейская сотня Сибирского линейного казачьего войска.

Городовые казаки стали нести службу на постоянных должностях, в очередных нарядах и во временных командировках[128].

В Тобольской губернии, в соответствие с Уставом о городовых казаках, были составлены два казачьих полка- Тобольский и Сибирский Татарский. В состав Тобольского казачьего полка были поверстаны Русские казачьи команды Тобольской губернии. В состав Сибирского Татарского казачьего полка вошли городовые Татарских казачьих команд - Тобольской, Тюменской и Томской. В Томской губернии был создан городовой Томский казачий полк. В состав полка были поверстаны городовые казачьи команды: Томская, Кузнецкая и Нарымская. В Енисейской губернии был составлен Енисейский городовой казачий полк. В состав этого полка были поверстаны городовые казачьи команды: Красноярская, Енисейская и Туруханская. В Иркутской губернии

были сформированы два городовых казачьих полка: Иркутский и Забайкальский. Иркутский полк образовывался по новому штату из полка, под этим названием существовавшего прежде. В состав Забайкальского полка были поверстаны Нерчинская и Верхнеудинская команды. В Якутской области и Охотском крае был составлен один Якутский городовой казачий полк, в состав этого полка были обращены Якутская, Охотская и Ижигинская казачьи команды'.

Каждый полк делился на сотни. Городовым казачьим полком командовал полковой атаман. Пять сотен полка управлялись пятью сотниками и пятью хорунжими. Полковой атаман считался чиновником IX класса, то есть приравнивался к армейскому штабс-ротмистру или штабс-капитану, сотники состояли в XII классе (подпоручик в армии), хорунжий - 14 класса[129] [130]. Управление городовыми казаками вверялось в губернии гражданскому губернатору; в области - областному начальству. Отделяемые от полков сотни и команды в городах и округах подчинялись окружным начальникам, а где не было таковых - городничим[131].

В соответствии с главой III § 22 Устава о городовых казаках обязанности городовых казаков по несению полицейской службы состояли: 1) в ночных полицейских разъездах в городах; 2) в поимке беглых в городах и уездах; 3) в конвое казенных транспортов: 4) в пикетах и разъездах около заводов и фабрик, в предупреждение побегов ссыльных; 5) в препровождении ссыльных на этапную дорогу; 6) в составление конной стражи на этапах; 7) в исполнении особых поручений при полицейских чиновниках; 8) охране соляных озер (соль - стратегический товар в тогдашней Сибири); 9) в побуждении к платежу податей, взносу недоимок и исполнению повинностей; 10) в наблюдении за благочинием на сельских и иногородних ярмарках; 11) в отправление должностей квартальных надзирателей в малолюдных городах; 12) в наблюдении за казенными поселениями.

  • § 23 - «Обязанности городовых казаков по делам хозяйственным» перекликались с полицейскими обязанностями. Казакам вменялись:
    • 1) развозка, хранение и продажа от казны предметов продовольствия в отдаленных Северных местах, по правилам для этого установленным;
    • 2) сбор податей с инородцев; 3) разные поручения на заводах, фабриках, при казенных промыслах; по части землемерной и строительной;
    • 4) разные поручения при казенных заготовках посредством комиссий. Кроме того, § 24 Устава закреплял за городовыми казаками дополнительные обязанности, состоящие: 1) в несении пограничных караулов и разъездов, где не было создано особой пограничной стражи; 2) в караулах при казенном имуществе, где нет или недостаточно воинских команд; 3) вместо почтальонов, в случае их недостатка; 4) быть в счетчиках по казначейству, в случае их недостатка; 5) по особым распоряжениям Главного Управления вместо воинских команд, по обязанностям внутренней стражи.
  • § 31 устанавливал, что сообразно с местными потребностями и числом городовых казаков, гражданские губернаторы или областные начальники составляли расписание: 1) в каких местах, какие именно обязанности и какое число городовых казаков должны выполнять обязанности по очередям; 2) размещения сотен и отделяемых от них команд: а) в ведение городничих; б) в ведение земских исправников; в) в ведение начальников, особыми заведениями управляющих.
  • § 59 Главы VI Устава о городовых казаках устанавливали, что казачьи полки комплектуются детьми казаков того же полка. Они могут пополняться также из людей свободных состояний. Губернаторы могут принимать в казаки изъявляющих на это желание и способных к службе, но не иначе, как в случае недостатка против штатного расписания. Дети казаков вообще не выходят из своего сословия. По достижении 16-летнего возраста, дети казаков поступали в списочный состав полка, если будет в нем недостаток против штатного положения. С того же времени они получали все довольствие, казаку положенное; но в пособие для обзаведения в течение одного года не призывались на действительную службу. § 65 предписывал, что при формировании полков, сотен и отдельных команд казаки должны поступать туда, где имеют уже местопроживание. Те из них, кто давно уже командированы в отдельные места от команд, где по спискам числятся, могут остаться в местах настоящего их жительства навсегда, если они пожелают.

В соответствие с § 71 производство в урядники (унтер-офицеры) рядовых казаков осуществлял гражданский губернатор. Производство в офицерские чины по представлению губернатора и на вакансии по полку осуществлялось Правительствующим Сенатом. Эти офицеры приравнивались к соответствующим классам статских чинов. Они должны были происходить из казачьего сословия. Назначение посторонних чиновников разрешалось только при начальном формировании полков и с утверждением местного Главного Управления. Казачий чиновник, получивший штаб-офицерский чин, имел право вступить в другой род службы: то же касалось и его детей.

Глава VII Устава о городовых казаках устанавливала, что казаки и урядники состояли на службе в полиции, как и прочие иррегулярные военные части, до того времени, пока они в силах продолжать службу. Увольнение неспособных к службе производилось только по медицинскому освидетельствованию и личному осмотру гражданским губернатором или областным начальником во время их разъездов для общей ревизии порядка. Увольняемым казакам гражданские губернаторы выдавали паспорта. Отставной казак водворялся там, где полк, которому он принадлежал, расквартирован, и дети его, даже после отставки родившиеся, поступали на службу наравне с прочими.

Казаки получали от казны обыкновенный солдатский паек, а также муку и крупу вперед, помесячно. Заготовление провианта в местах расположения казаков было на попечении местного Провиантского управления и гражданских губернаторов. § 97 позволял выдачу сотням или отдельным командам вместо провианта денег, если они пожелают их взять, но ни в коем случае эта выдача не должна была превышать утвержденных цен. В соответствие с гл. X § 102 одежду казаки обязаны были иметь свою собственную. Находясь на службе, они должны были носить обыкновенное казацкое обмундирование, которое по губерниям и областям определялось особенными образцами. В § 104 говорилось, что «Якутским, Туруханским и Березовским казакам позволено быть и на службе в платье, тамошнему климату свойственном, и носить то, которое они с издавна приобвыкли, то есть в парках и прочем».

  • § 106 устанавливал, что городовые казаки должны были иметь саблю и вооружаться пистолетами и пиками. Младшие урядники должны носить серебряный галун только на рукавах, пятидесятники на воротнике и рукавах, офицеры серебряные эполеты и темляки. Шапки должны были иметь обыкновенные казачьи с черным мехом и с верхом синего цвета. Казаки были обязаны иметь своих собственных лошадей с обыкновенными казачьими седлами. По штатному положению на лошадей отпускался фураж, с разделением по погоде на зимние месяцы: овса по гарнцу и сена по 20 фунтов на каждую лошадь в день.
  • § 114 Главы XII определял, что вблизи мест, назначенных для постоянной дислокации казачьих полков и отдельных от них команд, отводить им из целинных и залежных земель, а где невозможно, из оброчных казенных земель для землепашества и скотоводства, по 15 десятин на человека. Казаки отведенные им земли продавать не имели права. В местах постоянного квартирования и на отведенных землях казаки имели право строить дома и прочие хозяйственные постройки. § 122 предоставлял казакам возможность, имея собственные дома в городе, пользоваться всеми видами промыслов, жителям данного города предоставленными; но за это они должны участвовать в исполнении внутренних городских повинностей.

Глава XIII устанавливала, что казаки могли искать и отвечать в гражданских судах в обычном порядке. Рядовые казаки и урядники судились в уездных судах; офицеры - в губернском суде. Казаки и урядники отдавались под суд полковым атаманом, офицеры - гражданским губернатором (кроме полковых атаманов, отдача которых под суд зависела от местного Главного Управления). Офицеры имели право апелляции, когда она могла быть законом предоставлена. Следствие над казаками производила городская или земская полиция, но всегда при депутате со стороны казаков1.

Проблема кадрового обеспечения существовала на всем историческом отрезке функционирования дореволюционной полиции. Формирование полицейских команд за счет нижних армейских чинов, негодных к строевой службе и не имеющих профессионального образования, негативно отражалась на подготовленности и деятельности подразделений полиции. Возможность комплектования кадров казаками, полученная в соответствии с Уставом о городовых казаках 1822 г., высокого положительного результата также не дала. Полицейские команды, сформированные из казаков, обходились дешевле кадровых профессиональных подразделений. Однако, как и для военнослужащих, полицейская служба у части казаков не вызывала интереса и составляла тягостную повинность, от которой они стремились при каждом удобном случае уклониться.

«Устав благочиния» 1782 г. предъявлял довольно жесткие требования к лицам, заступившим на должности полицмейстеров и городничих: человеколюбие, верность, усердие и рвение к службе, здравый рассудок и честность[132] [133]. К частным приставам и квартальным надзирателям требования были ниже - от них требовалось лишь «прилежание к должности». Однако даже должность полицмейстера в Томске достаточно долгое время занимал беглый каторжник, который сумел в Санкт-Петербурге втереться в доверие к томскому губернатору, скрыв свое прошлое[134]. На полицейской службе в Сибири оказывались лица, имевшие неблаговидные формуляры, и даже политические преступники. Благодаря нехватке профессиональных управленцев на государственной службе в крае состояли ссыльные поляки и декабристы.

На должности полицмейстеров и городничих в Сибири назначались, как правило, бывшие армейские или казачьи офицеры. Частные приставы набирались из казачьих офицеров или чиновников различных ведомств. Вакансии квартальных надзирателей часто занимали казачьи унтер-офицеры. Широкое применение казаков, с одной стороны, удешевляло полицейскую службу в Сибири, с другой стороны, делало ее менее квалифицированной. В Барнауле и Нерчинске должности квартальных надзирателей занимали служащие горно-заводского ведомства, а должности полицейских стражников - заводские мастеровые1.

Руководящий состав сибирских полицейских органов заполнялся по большей части людьми, получившими специально-военное образование, незнакомыми с действующим правом, с приемами толкования и применения законов. Полицейские начальники, будучи, как правило, отставными военными, вступали в должность без специальной подготовки и невольно попадали в «заложники» к своим секретарям и приставам. Последние также не имели специального образования, необходимого для замещения должности полицейского служащего. Образовательный ценз низших органов сибирской полиции был более чем недостаточен.

Армейская служба считалась лучшей подготовительной школой для гражданской службы, последняя рассматривалась как награда за труды, понесенные на первой. Практика направления на полицейскую службу отставных, нестроевых и проштрафившихся военных, которые стали не нужны армии, себя не оправдывала. Поэтому очень часто ведение дел осуществлялось по произволу, в ущерб правосудию, или же, что еще хуже, по личным интригам. Показательно то, что четверо из семи сибирских генерал-губернаторов второй четверти XIX в. оставили Сибирь не по своей воле, вызвав серьезное недовольство в Санкт-Петербурге[135] [136].

Многие из сибирских генерал-губернаторов, по мнению декабриста В.И. Штейнгейля, были людьми «умными, благонамеренными и весьма деятельными», хотя некоторые из них были «совершенными сатрапами», но все по-своему пытались заботиться о вверенном им регионе. Однако оценка их трудов и деятельности зависела только от верховной власти в столице. Такое положение, с одной стороны, превращало генерал-губернаторов в полновластных хозяев над подведомственными им территориями, чиновниками, простыми подданными и даже церковью; с другой, эти «главные начальники края», опасаясь доносов на себя в Санкт-Петербург, самым жестоким образом подавляли любую возможную оппозицию[137].

Генерал-губернатор Сибири И.О. Селифонтов прибыл в Иркутск с фавориткой мадам Бойе. Все сразу догадались, через кого можно решать самые щекотливые дела. Начальником генерал-губернаторской канцелярии стал П.В. Бакулин, который хозяйничал в регионе по собственному усмотрению. Другим ближайшим помощником Селифонто-ва, как отмечал декабрист В.И. Штейнгейль, стал секретарь канцелярии Ф.Ф. Белявский, человек «очень смышленый и большой проказник»1.

Даже епархиальные власти сетовали на притеснения ставленника генерал-губернатора Пестеля иркутского губернатора Трескина и его окружения. Иркутский архиепископ Михаил жаловался в Санкт-Петербург обер-прокурору Синода князю А.Н. Голицыну на нечестие и бесстыдное притворство, дерзость и самонадеянность, на презрение к людям и их страданиям у местных властей, после того, как нижнеудин-ский исправник Ф.Б. Лоскутов высек протоирея Орлова[138] [139].

При назначении на должности широко было распространено кумовство и взяточничество. Например, И.Ф. Бабков, квартирмейстер Отдельного Сибирского корпуса, писал о деятельности статского советника Почекунина, который к середине XIX в. приобрел неограниченное доверие генерал-губернатора Западной Сибири Т.Х. Гасфорда, следующее: «Он так ловко повел дело, что назначение на разные должности, например, полицейских исправников, зависящие от власти генерал-губернатора, находились в его руках. Ходили слухи, что эти должности были обложены таксой»[140]. Почекунин был отстранен от должности лишь при следующим генерал-губернаторе Западной Сибири А.И. Дюгамеле[141].

Финансирование городских полицейских органов Сибири в XIX -начале XX вв. осуществлялось, в основном, за счет бюджетов органов местного самоуправления. В том случае, если средств местного самоуправления на содержание полиции не хватало (такое случалось часто в Сибири XIX в., так как регион в хозяйственном отношение был развит еще слабо и неравномерно), то финансирование осуществлялось из государственных средств, идущих от общего земского сбора[142]. Полицмейстер получал в среднем 572 руб. в год, городничий - 429 руб., частный пристав - 228 руб., квартальный надзиратель - 143 руб.[143]. Между тем стоимость жизни в первой половине XIX в. постоянно возрастала, что выражалось в падении курса рубля и росте цен на многие товары, прежде всего, на предметы первой необходимости. Несмотря на то, что правительство в 1840 г. провело девальвацию рубля, мука пшеничная в Омске за 12 лет (с 1823 по 1835 гг.) подорожала на 45 коп., мясо - на 80 коп., масло - на 3 руб., пара сапог - на 1 руб.'. Это довольно сильно сказывалось на интересах полицейских, живущих на жаловании, так как штатные оклады многих должностей, установленные еще в конце XVIII в., продолжали действовать на протяжении почти всего столетия.

Киевский губернатор князь Васильчиков восклицал: «квартальный надзиратель получает 28 руб. 50 коп. в год, то есть меньше годового заработка всякого чернорабочего, такое положение управления не может привести к хорошему, из него следует выйти непременно»[144] [145]. Мизерное денежное содержание принуждало многих сотрудников полиции брать взятки, а местное начальство, по многочисленным свидетельствам современников, «молчаливо признавало взяточничество» и даже иногда поощряло его. Указ от 24 мая 1809 г., устанавливающий за получение взятки «жестоко на теле наказывать, всего имущества лишать, шельмовать и из числа добрых людей исключать, и даже казнить», остался в Сибири на бумаге[146].

Одной из важнейших причин произвола была безнаказанность полицейских в отношении к управляемым, почти полная беззащитность их в отношении к начальству. По общему правилу, сотрудники полиции предавались суду начальством, от которого зависело утверждение их в должности. «Полицейское начальство слишком близко стояло к своим подчиненным, чтобы с должным беспристрастием выполнять такую важную судебную функцию, как предание суду. Можно даже сказать, что начальство, от которого зависит определение к должности, непосредственно заинтересовано в такого рода делах, так как несет ответственность и за назначение на должности недостойных и ненадежных лиц, и за слабый за подчиненными надзор, обусловивший возможность совершения ими преступлений»[147]. Сотрудники полиции, известные мздоимством и превышением должностных полномочий, были защищены от судебных преследований вышестоящими полицейскими руководителями. Наказания были крайне редки и касались главным образом исполнителей, обходя руководящий состав. М.М. Сперанский жаловался во время проведения ревизии, что заменить замеченных в коррупции и злоупотреблениях властью чиновников некем.

«В губернских правлениях все, начиная от губернатора, были подавлены механическим канцелярским трудом, переписыванием и подписыванием бумаг, не оставлявшим времени вникать в сущность дел. Для полноты картины следует добавить, что губернские правления находились в худшем финансовом положении, чем другие ведомственные губернские учреждения, получившие с учреждением министерств более высокие оклады. Положение полиции было еще безотраднее, если могло быть еще что-нибудь безотраднее того, что представляли в то время губернии»1.

В конце 20-х годов XIX в. ишимский городничий Мищенко привлекал к строительству дорог детей и стариков, а некоторых горожан заставлял работать в колодках. Заседатель томского земского суда Сергеев и канцелярист Толстиков «бесчеловечно били подследственных палками, а также подвешивали на дыбе»[148] [149]. «Крестьяне деревни Жуковской жаловались на то, что исправник Попов в 1818 г. приказал им соблюдать чистоту, чего раньше не требовал, затем приказал казакам нарезать телегу прутьев, и собрав крестьян всего селения, заставил казаков сечь их, принудил тем самым дать ему 500 рублей, больше чистоты не спрашивал и сказал: живите как хотите»[150]. Тюменский исправник Де Граве и заседатель земского суда Стрелков самовольно привлекали крестьян к строительству дорог зимой 1825 г., заставляя, при этом, давать подписку, что дорожные работы выполняются на добровольной основе[151].

По мнению В.М. Гессена, российской полицейской бюрократии присуще еще особое, наиболее отрицательное свойство, не всегда и не в такой мере встречающееся в бюрократиях Запада. «Мы имеем в виду отсутствие чувства законности, отсутствие уважения и страха пред законом. Русская бюрократия наименее стеснена в своих действиях законом; и, тем не менее, усмотрение вопреки закону нигде не практикуется в столь широких размерах, как именно у нас. Исторические пороки нашей бюрократии: неуважение к человеческой личности, взяточничество, грубость и насильственность административных приемов - возникли на почве самовластия, на почве неуважения к закону. Причин административного самовластия много. Важнейшая из них - безнаказанность сотрудников МВД в отношении к управляемым, беззащитность их в отношении к начальству»1.

Сплошь и рядом вместо предания коррумпированного сотрудника суду, руководители ограничивались административным взысканием, а то и просто прекращением дела за продолжительностью пустой переписки. С другой стороны, согласно действующему тогда законодательству, каждый сотрудник полиции, неспособный, по мнению начальства, к исполнению возложенных на него обязанностей, мог быть уволен со службы без объяснения причин. Такое увольнение признавалось окончательным, и никакие жалобы на него не допускались. Само собой разумеется, что подобный порядок создавал полную зависимость должностных лиц от их руководителей: любое хотя бы и незаконное распоряжение начальства будет исполнено чиновником, участь которого находится в его руках[152] [153].

Эффективность деятельности местного управления всегда обуславливается не только объективными причинами, но и субъективными факторами, в частности, кадровым потенциалом лиц, выполнявших в первой половине XIX в. полицейско-административные функции. Высокий уровень коррупции объяснялся также необыкновенно сильной бюрократизацией системы полицейского управления, почти полным отсутствием элементов самоуправления, отсутствием независимого суда и финансового контроля в крае, а также в силу особого социального состава населения Сибири, где в отличие от европейской России не существовало дворянских корпораций, в то время способных ограничить вопиющий полицейский произвол.

Возрастание роли полицейских служащих, усложнение возлагаемых на них административно-полицейских полномочий, не было обеспечено кадровым потенциалом местного полицейского аппарата. Коррупция и произвол, царившие в полицейской среде, оказывали влияние на эффективность деятельности всех государственных учреждений в крае. Выход из положения виделся, прежде всего, в правовой регламентации полицейской деятельности, повышении образовательного, материального и нравственного уровней сотрудников. Не случайно в качестве основной задачи социально-экономического развития региона ссыльный декабрист Н.В. Басаргин называл потребность обращать особое внимание на выбор и нравственные качества назначаемых в сибирскую окраину чиновников1. На всем протяжении XVIII - начала XX вв. в Сибири не только не хватало квалифицированных полицейских служащих, но и ощущалась постоянная необходимость в простом замещении вакансий. Томский губернатор в годовом отчете за 1838 г. отмечал, что не может позволить себе быть сколько-нибудь разборчивым в отношении сотрудников, так как увольнение нерадивого служащего без возможности его замены «влечет за собой больше неудобств, чем пользы для управления»[154] [155].

Штаб и обер-офицеры сибирской полиции имели особые привилегии, которые, в основном, были следующими: как всем классным чиновникам, им, при назначении на службу в Сибирь, выдавались денежные пособия в размере годового оклада; устанавливались двойные прогоны до места назначения и прибавочные оклады за каждые 5 лет службы в Сибири (по 14 оклада, пока сумма прибавки не сравняется с суммой штатного оклада); сокращались сроки выслуги ордена Святого Владимира 4-ой степени (которым награждались чиновники за безупречную службу); три года сибирской службы считались за четыре для выслуги для пенсии; предоставлялись казенные пособия для обучения детей; вдвое сокращались сроки выслуги первого (XIV) классного чина, а также имелись другие более мелкие льготы. Получив пособие от казны, сотрудник МВД был обязан прослужить в крае не менее трех лет. Особенно привлекательно выглядели преимущества при производстве в чин, дающий право на получение дворянства. Служащие в Сибири могли дослужиться до чина статского советника, не имея аттестата об образовании, требуемого для производства в чины V-VIII классов. Срок производства сотрудников органов внутренних дел в первый (XIV) классный чин сокращался наполовину. Кроме того, сибирским губернаторам было разрешено в случае необходимости замещать полицейские должности до IX класса (земский исправник) лицами, вообще не имеющими классных чинов[156]. В правление Николая I было издано несколько указов, создававших условия для заполнения местных чиновничьих вакансий лицами с высшим образованием. Так, было запрещено принимать выпускников университетов на службу в центральные учреждения, пока они не прослужат несколько лет в губернских органах власти'.

Важнейшими социально-значимыми факторами, оказавшими большое воздействие на реалии прохождения службы в Сибири, были уровень образования, социальное происхождение и имущественное положение чиновников. Манифест «О вольности дворянской» 1762 г. Петра III и «Жалованная грамота дворянству» 1785 г. Екатерины II уничтожили важнейший сословный пережиток в области государственной службы -обязательность службы для дворян - ослабили границу между «дворянской бюрократией» и канцелярскими служителями, что и стало основой формирования всесословной «чиновной бюрократии»[3] [158]. Однако для Сибири также было традиционным деление всех государственных служащих на приезжих из центральной России и местных - с более низким статусом. Они, как правило, были ниже по происхождению, хуже обеспечены материально, пользовались обычно меньшим доверием высших администраторов и не имели связей в столичных коридорах власти, но хорошо знали положение дел на местах, а также имели родственные и иные связи с верхушкой местного населения.

Среди чиновников высших и средних (ГУ-УШ) классов преобладали выходцы из дворянства. Значительно меньше дворян, не более 25%, было среди служащих низших (1Х-Х1У) классов. Служащие IX-XIV класса составляли до 90% управленческого персонала региона. Главным источником существования для большинства сибирских чиновников официально являлась зарплата. По данным А.В. Ремнева, в 20-х годах XIX в. земельные собственники составляли примерно 1% сибирских чиновников, имели собственные жилые дома около 6,5%. Необходимые расходы холостого чиновника составляли 48 руб. в месяц, при зарплате от 15 до 20 рублей в месяц[159].

Местные сибирские уроженцы не достигали высших ступеней бюрократическо-иерархической пирамиды, наполняя главным образом ее низшие и, частично, средние уровни. В рассматриваемое время не было ни одного генерал-губернатора и губернатора из коренных сибиряков.

Большая часть значимых полицейских должностей (губернаторы, вице-губернаторы, полицмейстеры, земские исправники и городничие) в системе местного управления была занята представителями дворянства. Больше половины высокопоставленных служащих либо приезжали в Сибирь вместе с очередным генерал-губернатором или губернатором, либо выдвигались ими же из ранее приехавших, либо присылались коронной администрацией уже в сравнительно высоких званиях и чинах на реально значимые посты.

Среди приезжих особо выделялась группа, в которую входили приезжие дворяне. «Земские почти все были приезжие, закончившие университеты, люди цивилизованные. Они свысока смотрели на иркутских уроженцев, и те сами понимали, что им нельзя равняться с этими великими людьми»[160]. Молодые самонадеянные чиновники с петербургскими связями надменно держали себя не только по отношению к казачьим офицерам, но и по отношению ко всему сибирскому «служилому классу», это порождало неприязненное отношение к ним со стороны сибиряков. Недовольные надменным поведением приезжих чиновников, карьеристскими и рваческими настроениями, распространенными в их среде, коренные сибиряки присвоили им презрительную кличку «навозные». Кроме льгот по прохождению службы, в Сибирь уроженцев центральной России притягивали слухи о том, что здесь можно быстро сделать карьеру или поправить свое материальное положение. Подобными лицами пополнялся средний и высший слой сотрудников органов внутренних дел, часть из них быстро адаптировалась на месте, и нередко после нескольких лет пребывания в крае они входили в состав местной элиты.

Деление на сибиряков и приезжих накладывалось на сословную стратификацию, но не совпадало с ней - среди сибирских чиновников, было значительно меньше дворян, чем в центральных губерниях, к тому же сибирское дворянство было беспоместным. Довольно значительный слой полицейских руководителей среднего звена (частные и становые приставы) рекрутировались в Сибирь из представителей казачьего сословия, детей канцелярских служителей и священников. Социальноактивные дети казачьих офицеров, разночинцев и духовенства, наследовавшие профессию своих отцов, а то и дедов, являлись главным источником кадрового обеспечения низшего звена полицейского аппарата в Сибири.

Таким образом, в Сибири в среде управленческой элиты в первой половине XIX в. достаточно часто возникали противоречия между старыми сибирскими бюрократами, породнившимися с местным купечеством, торговой верхушкой, которая высказывала претензии на социальное лидерство, а также высшими администраторами, окружившими себя выходцами из центральной России. Служба на низших, даже офицерских полицейских должностях была не престижна среди сибирской элиты. «Должности и капитан исправника, и заседателей земского суда, и, особенно впоследствии, становых приставов, - писал И.Е. Андреевский, - сделались не только неприглядными и непочетными, но умалили почет тех, которые соглашались попробовать в этой области свои дворянские силы»'.

Сибирская полицейская бюрократия в первой половине XIX в. приобрела свойство олигархичности и достаточно замкнутой, кастовой организации. «Как всякая вообще олигархия, бюрократия стремится к замкнутой обособленности; она создает особый мир самодовлеющих интересов и понятий, особую породу «командующих» людей. Отсюда -тот «бюрократический дух», который всегда и везде выражается, с одной стороны, в преувеличенной оценке достоинства чиновных людей, а с другой - в преувеличенном пренебрежении к достоинству людей нечиновных. Именно этот бюрократический дух имеется в виду Молем, Братером, Чичериным и др., признающими «высокомерие бюрократизма» одним из отличительных его свойств. Как всякая олигархия, бюрократия любит окружать себя непроницаемой тайной. Критика колеблет престиж власти; таинственность импонирует массам. Спутник таинственности - подозрительность и недоверие. Бюрократ боится всего -самодеятельности общества, превосходства отдельных лиц, свободы во всех ее проявлениях, а больше всего - свободы мысли и слова. Он любит покой и неподвижность; к нему применимы слова классической древности: solitudinemfaciunt, расет appelant»[161] [162].

Главным источником средств к существованию для основной массы полицейских было получаемое за службу денежное довольствие, которое делало их зависимыми от государства, способствовало лояльному отношению к существующему политическому режиму и формированию верноподданнической психологии. Личная предприимчивость, служебное усердие, воля непосредственного начальства становились существенным фактором в их жизни. В рассматриваемое время рядовые сотрудники полиции не могли похвалиться высокими доходами и достойным материальным положением. Нижние чины полиции получали за свою службу денежное довольствие и провиант натурой. В год полицейскому стражнику выдавалось 21 пуд 30 фунтов муки (соответственно 350 кг и 36 кг), 2 четверти и 2 гарнца круп, кроме того, ему полагалось 3 руб. денежного довольствия. Обеспечение полицейских обмундированием и амуницией производилось по так называемой «срочной» системе1.

В первой половине XIX в. для нижних чинов полиции были введены «наградные» наградные деньги «за усердие в службе», которые выдавались из штрафных сумм, взимаемых с жителей населенных пунктов за нарушение санитарных правил, а также за другие полицейские (административные) правонарушения. С 1838 г. унтер-офицерам полиции было разрешено сдавать экзамены для получения XIV класса по Табели о рангах. Успешная сдача экзамена автоматически в два раза увеличивала жалование и освобождала от телесных наказаний[163] [164].

Работа в органах МВД, кроме профессиональной подготовки, требовала знания текущего законодательства. Несмотря на проведенную в 30-е годы кодификацию, только за период с 1842 по 1854 гг. было отменено, изменено или дополнено 16 430 статей Свода законов Российской империи. Сверх того, ежегодно издавалось до тысячи новых законодательных актов[165]. Однако систематическое образование (среднее и высшее) имела примерно 1/10 часть всех полицейских служащих[166]. Остальные отвечали лишь минимальным требованиям, предъявляемым к поступавшим на службу, то есть умению читать, писать, знать основы грамматики и математики[167]. Генерал-губернатор Западной Сибири П.М. Капцевич в 20-е годы XIX в. докладывал в Санкт-Петербург, что сибирские земские суды комплектуются полицейскими «с самыми ограниченными способностями»[168].

С момента создания регулярной полиции вплоть до середины XIX в. отсутствовал систематический перечень правонарушений и наказаний, совершаемых сотрудниками МВД. За должностные проступки и преступления, если это не оговаривалось специально в нормативном правовом акте, полицейские несли ответственность, как и военнослужащие, в соответствии с Воинским Уставом. За служебные проступки рядовые полицейские, также как и солдаты в армии, наказывались арестом и битьем шпицрутенами (толстыми прутьями из ивы). Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. упорядочило систему наказаний полицейских. Статьи 475^88 Уложения специально посвящены преступлениям и проступкам сотрудников полиции.

Статья 475 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных гласила, что сотрудник полиции, допустивший по «нерадению» преступление, которое он имел возможность предотвратить, подвергался в зависимости от важности преступления и обстоятельств выговору с внесением в личный послужной список или вычету от трех месяцев до года из сроков службы или увольнению со службы. Если же имело место умышленное деяние, то закон предусматривал отрешение от должности, исключение со службы, заключение в крепость от года до двух лет, ссылку от года до двух лет с лишением прав и преимуществ. При умышленном превышении полномочий или при противозаконном бездействии и попустительстве полицейский мог быть приговорен к уголовному наказанию. Уволенный (исключенный) со службы лишался права снова поступать на службу. Отрешенный от должности (ст. 69) в течение 3 лет не мог поступать на службу[169].

За незаконное содержание под стражей статья 477 предусматривала удаление от должности или увольнение со службы или вычету из срока службы от 6 месяцев до 1 года. Статьей 480 устанавливалась ответственность сотрудников полиции за содержание под стражей сверх определенного судебным решением срока. В случае побега арестанта или рекрута ст. 481 предусматривала для сотрудников полиции арест до трех месяцев, а для нижних чинов полиции наказание розгами от 15 до 30 ударов. Статья 482 Уложения под угрозой увольнения от должности запрещала применение насилия в отношении содержащихся под стражей. За насилие в отношении заключенных под стражу для нижних чинов полиции предусматривались также розги от 30 до 40 ударов. Строгий выговор с внесением в послужной список, в соответствии со ст. 472, предусматривался за непредоставление руководству бумаг, поданных арестантами. Статья 483 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. устанавливала ответственность полицейских за «нерадение» при исполнении судебного решения, а также за значительный вред, причиненный действиями работников полиции, ст. 484 определяла, что сотрудник МВД за пристрастие к одной из тяжущихся сторон во вред другой обязан возместить причиненный потерпевшей стороне ущерб. Впрочем, сибирские чиновники, особенно в земской полиции, считали подобное наказание несущественным, так как потери восполняли раскладкой на крестьян, поэтому это наказание не достигало своей цели2.

Кроме вышеперечисленных видов наказания, полицейские могли быть подвергнуты заключению в смирительном доме на срок от 6 месяцев до 1 года (ст. 485 - притеснение при исполнении судебного решения), «лишению всех особенных, лично и по состоянию присвоенных прав и преимуществ», ссылке в отдаленные местности Сибири, лишению всех прав состояния, каторжным работам на срок от 6 до 8 лет. Замечания и выговоры без внесения в послужной список, арест до 7 дней могли назначаться сотрудникам МВД не только судом, но и по распоряжению непосредственных руководителей[170].

Дореформенная полиция выполняла большое количество полномочий, что определялось широкой компетенцией Министерства внутренних дел, которое возглавляло деятельность местных административных и полицейских учреждений. В его компетенции, помимо правоохранительной деятельности, находились права сословий, паспортно-визовая служба, военно-мобилизационные вопросы, городское и земское хозяйство, пожарная и продовольственные службы, выдача торговых и ремесленных свидетельств, а также врачебная часть.

Ввиду большого круга и важности вопросов, возложенных на полицейские органы, им было предоставлено в дореформенный период право взаимодействия с полицейскими и другими учреждениями прочих губерний и уездов, минуя даже губернское правление.

Сибирская полиция занималась патрульно-постовой службой, осуществляла оперативно-розыскные мероприятия, производила дознание и следствие. Оперативно-розыскная деятельность выделялась как форма участия полиции в раскрытии преступлений, причем как составная часть дознания, осуществлять которую могли полицейские и жандармы.

Право осуществления предварительного следствия по уголовным делам в России первой половины XIX в. предоставлялось значительному кругу органов и должностных лиц. Его могли осуществлять полицейские органы - в сельской местности нижние земские суды, в городах - управы благочиния, а также присутствия, состоявшие из городничих и частных приставов. По маловажным делам в городах следствие могли осуществлять квартальные надзиратели. В случае государственных или особо резонансных преступлений оно производилось не только сотрудниками МВД, но и офицерами жандармского корпуса под руководством последних.

Следствие, согласно дореформенного законодательства, распадалось на предварительное и формальное. Предварительное следствие предоставляло собой совокупность следственных действий, направленных для сбора материала, который бы позволил судить о том, можно ли известному лицу предъявить обвинение. В ходе предварительного следствия полицейские были обязаны установить, имели ли место деяния, включавшие в себя признаки преступления, и осуществить розыскные мероприятия1.

Формальное следствие включало в себя комплекс мероприятий, направленных против подозреваемого, чтобы иметь возможность установить, действительно ли подследственный совершил рассматриваемое преступление и достоин ли он наказания, или наоборот, это лицо должно быть освобождено от подозрения.

В ходе формального следствия устанавливались обстоятельства совершения преступления и личность преступника. Доказательства, добытые на этой стадии, заносились в протоколы, которые подписывались подследственным и лицом, осуществляющим следствие по данному делу. Формальное следствие всегда назначалось для суда; предварительное следствие служило основой для формального следствия или велось для начальства, которое предписывало провести дознание.

Устав благочиния или полицейский» 1782 г. перечислял правонарушения и санкции, относящиеся к юрисдикции полицейских органов: 1) действия, связанные с неподчинением закону и решениям полицейских властей; 2) действия, направленные против церкви и веры; 3) действия, нарушающие правопорядок, охраняемый полицией; 4) действия, нарушающие нормы благочиния (аморальное поведение, незаконная самовольная застройка, пьянство, азартные игры, несанкционированные сборища и представления и т.п.); 5) действия, направленные против порядка управления и суда; 6) преступления против личности, собственности, и пр. Полицейские органы сами могли применять санкции только за некоторые из перечисленных правонарушений: ведение споров против православия, незаконное хранение и ношение оружия, нарушение паспортного режима, нарушение правил маклерского посредничества, нарушение таможенных правил и некоторых преступлений против личности и собственности[171] [172].

Полиции было предоставлено право суда за «маловажные преступления», за которые в законе определялось денежное взыскание не свыше 20 руб. серебром (кроме кражи лошадей, которая считалась опасным преступлением еще со времен Русской Правды), кратковременный арест от 1 суток до 3-х месяцев, или торговая казнь (наказание розгами), но не более 30 ударов, «посажение» на хлеб и воду. Исполнение приговоров также возлагалось на полицию. В других случаях полиция ограничивалась проведением дознания и предварительного следствия и передачей материалов в судебные органы1.

Принятое в 1845 г. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных уточняло и конкретизировало круг наказаний, которые могли налагаться полицейскими органами. Уложение устанавливало типичные для административной ответственности наказания - штрафы, кратковременный арест с привлечением арестованных к установленным полицейским начальством неквалифицированным, непристиж-ным работам. Статья 61 устанавливала, что без формального судебного разбирательства полицейские органы могли наложить замечание, кратковременный арест, денежный штраф, сделать внушение, а лица, не изъятые от телесных наказаний, могли быть приговорены к битью розгами до 40 ударов[173] [174].

Слабое торгово-промышленное развитие сибирского региона в ХУШ-Х1Х вв., немногочисленность и демографическая стабильность края, социальный контроль городского общества и крестьянской общины, определяли невысокий уровень преступности, несмотря на большое количество ссыльных и бывших каторжан в крае. Бывшие осужденные в Сибири, как правило, легко находили нужную для себя социальную нишу и в дальнейшем вели законопослушный образ жизни. Тяжкие преступления были редки, носили очевидный, бытовой характер, совершались чаще всего деклассированными элементами, либо в состоянии алкогольного опьянения, поэтому не было острой проблемы в их раскрываемости. Так, в 1850 г. во всем западносибирском генерал-губернаторстве было совершено только 87 убийств, 20 разбоев и грабежей, практически все из них были раскрыты. Впрочем, это было обусловлено также и достаточно эффективной деятельностью полицейских органов[175].

В Российской империи во второй четверти XIX в. была создана регулярная, централизованная политическая полиция, распространившая свое присутствие на все регионы страны. К политическим преступлениям законодательные акты ХУ-ХУШ вв. относили заговоры и восстания против верховной власти, шпионаж и измену, критику действий царской власти, самозванство, а также деяния, наносящие ущерб престижу власти главы государства. Первый орган политического сыска и следствия был создан в России во второй половине XVII в. с учреждением приказа Тайных дел. В XVII в. в Сибири расследование политических преступлений осуществляли воеводы.

Существовавшие последовательно в XVIII в. Преображенский приказ, Тайная канцелярия, Канцелярия тайных розыскных дел, Тайная экспедиция Сената также не имели своих постоянных органов в Сибири. Ни одно из учреждений политического сыска начала XIX в., начиная от секретных комитетов 1805 и 1807 гг. и Особенной канцелярии Министерства внутренних дел, также не имело специальных исполнительных органов на местах. Поэтому политический сыск и следствие в Сибири опирались преимущественно на местные полицейские органы во главе с генерал - губернаторами и губернаторами.

Многообразие учреждений, ведавших делами политической полиции, разобщенность отделений политического сыска и следствия в Санкт-Петербурге и Сибири, отсутствие исполнительного органа в центре и на местах - таким было состояние политической полиции в России в начале XIX в. Ситуация изменилась с созданием в системе высших государственных учреждений Собственной Его Императорского Величества канцелярии, которая сразу же заняла особое положение в структуре тогдашних властных органов. Она стала надзорным учреждением, личным органом управления монарха, наделенным широкими правами и полномочиями. Приоритетной целью поддержания общественного порядка в империи, начиная с первой половины XIX в., стало обеспечение интересов верховной власти. Данное обстоятельство нашло подтверждение в действовавшем законодательстве и механизмах его обеспечения, предусматривавших опережающее развитие подразделений политической полиции на местах.

Канцелярия, подразделенная на отделения, каждое из которых получило самостоятельное образование, концентрировала в себе важнейшие отрасли государственного управления, начиная от систематизации законодательства и кончая политическим сыском и следствием. Функции политической полиции с 1826 по 1880 гг. стало выполнять III Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Оно стало одним из высших государственных учреждений, замыкавшимся в лице его начальника на главу государства и выполнявшего важнейшею репрессивно-карательную роль в государственном управлении. В 1826 г. все жандармские подразделения были подчинены А. Бенкендорфу, который стал также главой третьего отделения1. Отдельный корпус жандармов был создан в 1836 г. на основе жандармских дивизионов корпуса внутренней стражи и жандармского полка. Он стал исполнительным органом III Отделения. Сотрудники Особого корпуса жандармов имели почти такие же функции в отношении полиции, как и чины Корпуса внутренней стражи1. Вся страна была разделена на несколько (сначала пять, потом восемь) жандармских округов, во главе которых стояли жандармские генералы. Округа, в свою очередь, распадались на отделения. На отделение приходилось обычно 2-3 губернии, начальниками назначались жандармские штаб-офицеры.

В ведении III Отделения были: 1) высшая полиция безопасности; 2) дела о фальшивомонетничестве; 3) административная высылка неблагонадежных и др. подданных; 4) дела о раскольниках и сектантах; 5) контроль за лицами, находящимися под надзором. Политическая полиция получила право внесудебной репрессии. После выступления декабристов все преступления против государства, кроме дела Буташеви-ча-Петрашевского, III Отделение разрешало в административном, т.е. внесудебном порядке. В ведении III Отделения находились также общегосударственные тюрьмы. Будучи высшей надзорной инстанцией в общегосударственном масштабе, осуществляя надзор и контроль над настроением различных социально - классовых слоев империи, оно пыталось распространить свое влияние на все стороны государственной жизни. Политическая полиция стала не только органом надзора за общественно-политической ситуацией в стране, но и, как почти всегда в дальнейшей истории России, средством негласного наблюдения за местным управленческим персоналом.

Как известно, эффективность управления во многом зависит от качества, полноты и своевременности поступления информации, способности ее анализировать и применять при принятии управленческих решений. Официальная информация, стекавшаяся в Санкт-Петербург из годовых полицейских отчетов, по разным причинам не раскрывала реального положения дел в регионах, а иногда и вовсе искажала действительность. Верховной власти требовался дополнительный, независимый от губернаторской и генерал-губернаторской власти источник информации. Расходы на содержание политической полиции осуществлялись исключительно из государственных средств. Они покрывались за счет кредитов финансового министерства. III Отделение ежегодно составляло сметы расходов и распределяло средства по жандармским округам.

Первоначально состав корпуса жандармов был небольшим, а аппарат III Отделения первоначально состоял из самого А.Х. Бенкендорфа, директора канцелярии, и 18 сотрудников, организационно объединенных сначала в четыре, а потом в пять экспедиций. Однако впоследствии с 1827 г. вся страна была охвачена системой жандармских округов. Жандармы в строевом, административном и хозяйственном отношении подчинялись через штаб корпуса военному министерству. Однако сам шеф корпуса жандармов (он же начальник III Отделения) в оперативном отношении подчинялся только императору

В инструкции, данной А.Х. Бенкендорфом жандармским офицерам, предписывалось обращать внимание на злоупотребления, беспорядки и противозаконные действия. Сотрудникам III Отделения предписывалось также наблюдать за тем, чтобы «спокойствие и право граждан не нарушались». Они обязывались «предупреждать и отстранять всякое зло»[176] [177]. Благодаря регулярным докладам жандармских офицеров с мест, Третье Отделение предлагало довольно смелые для того времени проекты реформ и преобразований. В Сибири в 1837 г. был создан 8-ой округ корпуса жандармов, штаб которого располагался сначала в Тобольске, а с 1839 г. - в Омске[178]. В штате окружного управления числились: начальник округа - генерал, его помощник - штаб-офицер, один или два офицера - адъютанты, писарь и несколько унтер-офицеров. Округ делился на отделения, территория которых, как правило, охватывала губернию. В отделения были командированы на службу для выполнения следственно-розыскных действий по политическим делам и надзора за деятельностью местных администраторов жандармские штаб-офицеры.

Жандармские офицеры на местах постоянно в XIX в. пытались влиять на сибирское управление. Так, начальник Сибирского округа корпуса жандармов генерал-майор Н.Я. Фалькенберг неоднократно обвинял генерал-губернатора Восточной Сибири В.Я. Руперта в корыстных злоупотреблениях и попустительстве беззаконным действиям подчиненных. Доклады Фалькенберга, а также результаты ревизии И.Н. Толстого привели к тому, что Николай I распорядился уволить Руперта, не привлекая к суду[179]. Очевидно, были учтены прошлые заслуги генерал-губернатора: активное участие в подавлении выступления декабристов и служба в корпусе жандармов.

Благодаря докладу начальника Сибирского округа корпуса жандармов генерал-майору К. Влахопулову в Санкт-Петербурге стало известно о морально-этическом облике генерал-губернатора Западной Сибири П.Д. Горчакова, который находился в «непозволительной связи» одновременно с женой директора кадетского корпуса Шрам и ее дочерью, что стало главной причиной удаления генерал-губернатора от должности[180]. Однако такая их деятельность в большинстве случаев оказывалась малоэффективной. Жандармы втягивались в бюрократические интриги, а проникнув в местную управленческую среду, в конечном счете, сливались с остальной чиновничьей массой. Это приводило к потере их независимого положения в административной вертикали власти и постепенно превращало III Отделение в обычный департамент полиции, а жандармских офицеров - в обычных полицейских.

В подчинении генерала и штаб офицеров находились жандармские команды. Жандармы были обязаны приводить в исполнение законы и приговоры судов, осуществлять розыск, задержание и конвоирование особо опасных преступников. Они были обязаны присутствовать на всех массовых мероприятиях и не допускать несанкционированных митингов и собраний. Жандармские начальники осуществляли надзор за местным органами государственной власти и местного самоуправления, докладывая в III Отделение о настроениях в Сибирском обществе. Первое известие о том, что жандармские чины, в качестве органов Ш-го Отделения, производили следственные дела, встречается в Высочайшем указе 24 марта 1831, объявленном шефом Жандармов Сенату, по случаю медленности присутственных мест при исполнении требований, предъявленных чинами корпуса. Деятельность жандармерии не базировалась на каком-то специальном кодифицированном нормативном акте (как в общей полиции «Устав благочиния или полицейский» 1782 г.), а регламентировалась устными и письменными инструкциями руководства III Отделения и законодательно не ограничивалась. К середине XIX в. сибирская политическая полиция достигла вершины своей профессиональной деятельности. Она возросла по всем каналам в сборе информации о настроениях населения, цензуры и перлюстрации сообщений, преследовании тех, кто был недоволен существующим политическим режимом. Деятельность сибирских жандармских офицеров в первой половине XIX в., как по пресечению политических преступлений, так и по другим направлениям работы, носила преимущественно наблюдательно-обобщающий характер с последующим анализом накопленной информации.

Жандармские команды в Сибири, так же как подразделения МВД, были сформированы из казаков. Так, в Омске жандармская конная команда во главе с хорунжим Рытовым была сформирована из 4 урядников и 26 казаков. Казаки должны были служить в команде 5 лет, им выдавался фураж для лошадей, а также по 1,5 гарнца крупы в месяц. Оружие, обмундирование и конскую амуницию казаки (жандармы) содержали, получая жалование от казны по 8 руб.26коп. в год. Кроме того им выдавалась так называемая ремонтная сумма по 75 руб. в год[181]. Жандармские команды в Сибири превратились в своеобразные подразделения быстрого реагирования, первыми выступавшими на пресечение любых выступлений против коронной администрации. В 1854 г. император Николай I утвердил новое Положение о жандармах, согласно которому, для поднятия оперативности органы жандармерии в Сибири подчинялись местным штаб-офицерам, а не начальникам отделений. Жандармские штаб-офицеры в регионе все свои силы и время должны были посвящать выявлению неблагонадежных лиц и политических настроений у сибиряков. Данное Положение усилило принцип единоначалия в деятельности политической полиции, способствовало быстрому решению на местах важных вопросов, укрепило авторитет жандармов в глазах сибирских генерал-губернаторов и губернаторов.

В первой половине XIX в. в Российской империи была создана централизованная, подчиненная МВД, разветвленная сеть пенитенциарных учреждений. Первым общероссийским актом, регулировавшим уголовно-исполнительную систему, стал Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и ссыльных, принятый в 1832 г. и дополненный в 1842 г. В Своде устанавливался порядок содержания под стражей и ссылкой лиц, в отношении которых вступили в законную силу решения судов. Государственные преступники содержались в политических тюрьмах. Совершившие церковные преступления заключались в монастырские тюрьмы (Соловецкий, Кирилло-Белозерский монастыри). Остальные преступники содержались в общеуголовных тюрьмах.

Из пенитенциарной системы, подведомственной МВД, после восстания декабристов, были выделены общегосударственные тюрьмы и политическая ссылка. Они были переподчинены III Отделению. Учитывая специфику и повышенную социальную опасность государственных преступлений, было признано, что сибирская полиция не способна на должном уровне выполнять карательные функции в отношении политических преступников. В 1826 г. было создано Нерчинское комендантское управление, в ведение которого попали декабристы и другие политические преступники. Комендант управления был изъят из сибирской административной иерархии и подчинялся непосредственно начальнику Главного штаба и начальнику III Отделения[182].

Помимо общей и политической полиций в регионе также действовали полиции, подчиненные различным ведомствам. К ним относились: горная, карантинная, военная, морская, духовная, судоходная, торговая. Горная полиция была образована в 1806 г. На казенных рудниках она подчинялась управляющему рудником, а на частных - берг-инспектору, выступавшему как представитель коронной администрации. Крупные заводы и относившиеся к ним «слободы» были подведомственны своей полиции. Руководили ею полицмейстеры, подчинявшиеся директорам заводов. Во многом как ведомственная в регионе действовала транспортная полиция. В 1809 г. после территориального деления России на десять округов, с учетом особенностей путей сообщения, была сформирована транспортная полиция во главе с директором Сибирского транспортного округа. На транспортную полицию возлагались обязанности обеспечения безопасности на гужевом и водном транспорте, сопровождение грузов и предотвращение хищений, организация специальных и воинских перевозок. Она представляла собой специализированный государственный орган, осуществляющий полицейские полномочия, направленные на обеспечение безопасности и правопорядка на транспортных артериях и прилежащих к ним территориях, поддержание личной безопасности подданных, общественного порядка в пути, обеспечение условий для бесперебойной работы транспортной сети империи.

Административная политика правительства в регионе в начале XIX в. свидетельствовала о противоречивости и разнонаправленное™ развития местного государственного аппарата, который являл собой прежде всего полицейские органы, о поисках эффективной модели администрирования. Одновременно шел процесс деконцентрации и централизации управленческого аппарата, попытка отыскать сколько-нибудь оптимальное равновесие между основными началами государственного устройства края, допуская возможность развития децентрализации власти. Реформа Сперанского для Сибири создала в регионе на долгое время сверхцентрализованную, бюрократическую систему управления. Степень бюрократизации края была значительно выше, чем в европейских губерниях, поскольку в Сибири не было сословных дворянских органов, почти полностью отсутствовало местное самоуправление и независимая юстиция.

Отличительной чертой сибирской полицейской бюрократии была ее оторванность от общества. «Бюрократия стоит вне общественных классов, общественных интересов, общественной борьбы. При отсутствии идейных настроений, при слабости этических импульсов, вне- и над-общественный характер бюрократии неизбежно приводит ее к безразличному, пассивному отношению к общественным интересам вообще. Бюрократия не понимает общественных нужд; она не способна служить общественному делу. Бюрократия - деспотизмом инерции. Оторванная от общества, бюрократия одинаково чужда всем его классам: дворянству - потому, что она не защищает исторических его привилегий; торгово-промышленным классам - потому, что она плохо знакома с потребностями гражданского оборота, с истинными нуждами промышленности и торговли; низшим классам - потому, что она относится враждебно к социальным реформам. Не зная окружающей жизни, двигаясь ощупью в темноте, бюрократия боязливо останавливается перед всякой опасностью, пред всяким решительным шагом. Она любит маленькие дела, мелочную регламентацию, назойливую опеку1.

Низкую эффективность органов власти, созданных по реформе М.М. Сперанского, многочисленные должностные злоупотребления отметил еще в 1826 г. посланный в Сибирь с секретной миссией жандармский полковник А.П. Маслов1. За Масловым было установлено чиновником особых поручений Н.Ф. Кованько и тобольским полицмейстером Алексеевым постоянное наружное наблюдение. Впрочем, как отмечал Маслов: «В Сибири это заведено исстари, присматривать за всеми, кто прислан правительством»[183] [184]. Маслов докладывал в III Отделение, что сибирские губернаторы «приняли меры, чтобы от меня было все скрыто, и я все время находился под наблюдением полиции, в губернских городах ко мне представляли секретные караулы, записывали имена всех, с кем я встречался, называя последних доносчиками и шпионами»[185]. Впоследствии, став начальником Сибирского округа корпуса жандармов, А.П. Маслов докладывал в столицу в 1835 г. о злоупотреблениях при закупках хлеба, дурном влиянии через родственные связи сибирского купечества на местное управление, давая при этом нелицеприятные характеристики главным сибирским администраторам[186].

В 40-50 годы в Сибири произошли преобразования, связанные в том числе, с укреплением обороноспособности восточных границ империи. Так, в 1851 г. была создана Камчатская область во главе с военным губернатором, непосредственно подчиненным генерал-губернатору, а Охотский округ отошел к Якутской области. В этом же году была организована Забайкальская область[187]. Уже к середине XIX в. реформы М.М. Сперанского, определявшие сибирскую модель администрирования, с точки зрения организации местных органов власти, порядка их взаимодействия и ответственности стали подвергаться критике. По мнению сибиряков, не оправдывало себя создание в регионе коллегиальных Советов в противовес власти генерал-губернаторов и губернаторов. Советы превратились в «типичные бюрократические организации», стали «слепым орудием генерал-губернаторов». Усиление генерал-губернаторской власти шло по нарастающей, они противопоставляли себя министерствам в Санкт-Петербурге и деятельности коллегиальных органов на местах.

В первой половине XIX в. местное управление в стране и регионе стало осуществляться МВД, которое сосредоточило в своих руках практически все административно-хозяйственные и административнополицейские функции и было прежде всего министерством полиции. К полицейским органам на местах стали относиться губернатор и его канцелярия, губернское правление, городские и окружные полицейские управления, а также не входившая в систему МВД политическая полиция. В первой половине XIX в. в России сложились две подсистемы охраны общественного порядка, из которых политическая полиция была направлена на охрану интересов коронной власти от внутренних вызовов и угроз, в том числе, идущих от подданных, другая подсистема -общая полиция - на охрану интересов подданных от противоправных посягательств. При этом, первая подсистема - политическая полиция получила приоритетное развитие в системе государственно-властных органов.

До реформ 60-70 гг. XIX в. сама система административноисполнительных органов наделялась полицейскими полномочиями. Это совмещение полномочий привело к «всеобщей» полицейской повинности, когда не только органы власти, но и простые подданные привлекались к отправлению полицейских обязанностей. Действующее законодательство первой половины XIX в. по-прежнему рассматривало полицейские органы, прежде всего как вообще органы местного управления, из чего следовало, что любые дела и действия по управлению подведомственными территориями относились к компетенции органов внутренних дел. Деятельность органов внутренних дел охватывала полицию в собственном смысле слова, имеющую специальную организацию, и полицию административную, обеспечивающую безопасность в каждой отрасли «благоустраительной деятельности» государства (горная полиция, транспортная и т.п.)[188].

Большой круг полномочий органов внутренних дел объяснялся тем, что в полицейской службе на начальном этапе формирования системы местного управления доминировала функция управления, но после того, как система управления в Сибири после реформ М.М. Сперанского стабилизировалась, органы внутренних дел стали ориентироваться в большей степени на административно-исполнительную и административнонадзорную деятельность. Некоторая слабость полицейского надзора и контроля объяснялась несоответствием числа сотрудников полиции объему возложенных на них задач, огромной территорией Сибири, слабо подготовленным личным составом полиции и низкими окладами содержания. Сибирская полиция была во многом канцелярским органом, что ограничивало ее правоохранительные полномочия, определяло формалистский подход при исполнении сотрудниками своих служебных обязанностей. При этом сохранялась перегруженность органов внутренних дел несвойственными им функциями, что затрудняло выполнение полицейскими своих полномочий по охране правопорядка.

С созданием МВД резко возросла степень бюрократизации полицейского аппарата, в том числе, на местах. Так, если в конце XVIII в. все делопроизводство земского исправника ограничивалось примерно 200 бумагами в год, то в двадцатых годах XIX в. оно достигало до 10 000 бумаг делопроизводственного характера в течение года. В губернском правлении исписывалось 400 стоп бумаги, что составляло на каждого канцеляриста по 20 листов в день. «Письма было так много, что присутственные места, в полном смысле слова, завалены им». Делопроизводство вместо сокращения и упрощения с каждым годом все больше разрасталось, запутывалось и усложнялось. В губернском правлении каждая входящая бумага и составленный по ее содержанию доклад свыше двадцати раз переходила из рук в руки и записывалась в шести книгах до начала подготовки исполнительного распоряжения[189].

По многочисленным свидетельствам современников, деятельность главных сибирских полицейских учреждений - губернских правлений была почти исключительно бумажной, лишенной всякой инициативы, безжизненной и вполне рутинной. Совершенно мертвый формализм, непроизводительная и бесцельная трата времени и сил составляли характерную черту делопроизводства остальных местных полицейских управлений. Однако, как показывает проведенное исследование, в рассматриваемый период полиция, несмотря на значительное количество выполнявшихся ею функций, вполне справлялась с возложенными на нее задачами и представляла собой главное звено государственного аппарата феодально-абсолютистской власти в Сибири.

  • [1] Лохвицкий А. Указ. соч. - С. 222.
  • [2] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 12.
  • [3] Лохвицкий А. Указ. соч. - С. 223.
  • [4] Манифест «Об учреждении министерств». 8 сентября 1802 года. ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. 27. №20406.
  • [5] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 23.
  • [6] О присоединении Министерства Полиции к МВД. 1819 г. ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. 36. № 27699.
  • [7] Учреждение и наказ министру полиции. ПСЗ РИ. Т. 21. № 24687.
  • [8] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 34.
  • [9] СЗ РИ. - Т. 2. - Раздел 2. - СПб., 1912. - Ст. 313,440.
  • [10] РГИА. Ф. 1264. Оп. 1. Д. 61. Л. 187.
  • [11] Андриевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. - СПб., 1864. -С.135.
  • [12] Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова. - Т. 5. - С. 299.
  • [13] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 10.
  • [14] Высшие и центральные учреждения России 1801-1917. - Т. 2. - СПб., 2001. -С.26-28.
  • [15] Высшие и центральные учреждения России 1801-1917. - Т. 2. - СПб., 2001. -С. 26-27.
  • [16] ПСЗ РИ. - Т. 20. - № 14392. - С. 235-242.
  • [17] Борисов А.В. Полиция самодержавной России в первой четверти XIX в - М., 1982.-С. 47.
  • [18] Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии. Отдел полицейский. - Часть 1. - Отдел 1. - № 3. - СПб., 1870. - С. 2.
  • [19] Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. - СПб., 1860. Ч. I Кн. I. С. 145.
  • [20] Тарасов И. Реформы и полиция // Юридический вестник. - Т. 18. - СПб., 1885.-Кн. 3. С. 473-474.
  • [21] Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому праву. - Т. 2. - М., 1910. - С. 3.
  • [22] Обозрение главных оснований местного управления Сибири. - СПБ., 1843. -С. 3^1.
  • [23] Андриевич В.К. Сибирь в XIX столетии. - СПб., 1889. - Ч. 1. - С. 5.
  • [24] РГИА. Ф. 1286. Он. 1. Д. 224. Л. 16.
  • [25] ГИАОО. Ф. 2. Он. 1. Д. 72. Л. 22.
  • [26] ГИАОО. Ф. 2. Он. 1. Д. 72. Л. 22.
  • [27] Вагин В.И. Исторические сведения о деятельности графа М.М. Сперанского в Сибири. - СПб., 1872.-Т. 1.-С. 17.
  • [28] Вагин В.И. Указ. соч. - С. 9.
  • [29] Прутченко С.М. Указ. соч. - С. 105.
  • [30] История Сибири. - Томск, 1987. - С. 218.
  • [31] Вагин В.И. Исторические сведения о деятельности графа М.М. Сперанского в Сибири. - СПб., 1872. - Т. 1. - С. 643-644.
  • [32] Корф М. Жизнь графа Сперанского. - Т. 2. - СПб., 1861. - С. 199.
  • [33] ' Вагин В.И. Исторические сведения о деятельности графа М.М. Сперанского в Сибири. - СПб., 1872. - Т. 2. - С. 133.
  • [34] Прутченко С.М. Указ. соч. - С. 103.
  • [35] Гессен В.М. Указ. соч. - СПб., 1904. - С. 17.
  • [36] ГИАОО. - Ф. 3. -Он. 1. - Д. 3223. - Л. 6.
  • [37] СЗ РИ. - Т. 2. - Ч. 2. - Учреждение управления Сибирских губерний и областей. - СПб., 1857.-Ст. 2.
  • [38] СЗ РИ. - Т. 2. - Ч. 2. - Учреждение управления Сибирских губерний и областей. - СПб., 1857.-Ст. 5.
  • [39] Ремнев А.В. Управление Сибирью и Дальним Востоком в XIX - начале XX вв.-Омск, 1991.-С. 60-61.
  • [40] Ивановский В.В. Указ. соч. - С. 8.
  • [41] Ивановский В.В. Указ. соч. - С. 8.
  • [42] СЗ РИ. - Т. 2. - Ч. 2. - Учреждение управления Сибирских губерний и областей. - СПб., 1857. - Ст. 170, 172.
  • [43] Андриевский И.Е. Указ. соч. - С. 138.
  • [44] Гессен В.М. Указ. соч. - СПб.,1904. - С. 13.
  • [45] Андриевский И.Е. Указ. соч. - С. 136.
  • [46] Обозрение главных оснований местного управления Сибири. - СПБ., 1843. - С. 7.
  • [47] Ивановский В.В. Указ. соч. - С. 14.
  • [48] СЗ РИ. - Т. 2. - Ч. 2. - Учреждение управления Сибирских губерний и областей. - СПб., 1857.-Ст. 13.
  • [49] ГИАОО. - Ф. 3. Он. 10. Д. 16508. Л. 29-31.
  • [50] СЗ РИ. - Т. 2. - Ч. 2. - Учреждение управления Сибирских губерний и областей. - СПб., 1857.-Ст. 19.
  • [51] Ивановский В.В. Указ. соч. - С. 26.
  • [52] СЗ РИ. - Т. 2. - Ч. 2. - Учреждение управления Сибирских губерний и областей. - СПб., 1857. - Ст. 21-29.
  • [53] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С.77.
  • [54] Андриевский И.Е. Указ. соч. - С. 136.
  • [55] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 34.
  • [56] Андриевский И.Е. Указ. соч. - С. 142.
  • [57] Андриевский И.Е. Указ. соч. - С. 142.
  • [58] СЗ РИ. - Т. 2. - Ч. 2. -Учреждение управления Сибирских губерний и областей. - СПб., 1857. Ст. 83.
  • [59] Ивановский В.В. Указ. соч. - С. 21.
  • [60] РГИА. - Ф. 1409. - Оп. 2. - Д. 5776. - Л. 2-3.
  • [61] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 30.
  • [62] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 21.
  • [63] Там же. - С. 51, 52, 61.
  • [64] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 51, 52, 61.
  • [65] Прутченко С.М. Указ. соч. - С. 85.
  • [66] СЗ РИ. - Т. 2. - Ч. 2. - Учреждение управления Сибирских губерний и областей. - СПб., 1857. - Ст. 43.
  • [67] Ивановский В.В. Указ. соч. - С. 30.
  • [68] Лохвицкий А. Указ. соч. - С. 64-67.
  • [69] Лохвицкий А. Указ. соч. - С. 220.
  • [70] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 39, 104, 105.
  • [71] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 38.
  • [72] Ивановский В.В. Указ. соч. - С. 18-19.
  • [73] ГАИОО.-Ф. 11.-Он. 1.-Д. 67.-Л. 24.
  • [74] РГИА. - Ф. 1264. - Он. 1. - Д. 47. - Л. 6.
  • [75] Лохвицкий А. Указ. соч. - С. 49.
  • [76] ГИАОО. - Ф. 3. - Оп. 1. - Д. 1736. - Л. 69.
  • [77] СЗ РИ. - Т. 2. - Ч. 2. -Учреждение управления Сибирских губерний и областей. - СПб., 1857.-Ст. 64.
  • [78] Там же. - Ст. 69.
  • [79] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 114, 115.
  • [80] Ивановский В.В. Указ. соч. - С. 36.
  • [81] СЗ РИ. - Т. 2. - Ч. 2. -Учреждение управления Сибирских губерний и областей. - СПб., 1857.-Ст. 74.
  • [82] Там же. Ст. 100.
  • [83] Обозрение главных оснований местного управления Сибири. - СПБ., 1843. -С. 17.
  • [84] Ивановский В.В. Указ. соч. - С. 37.
  • [85] Анучин Е.Н Указ. соч. - С. 115, 116.
  • [86] ГИАОО. - Ф. 9,-Оп. 1.-Д. 19.-Л. 2-6.
  • [87] ГИАОО. - Ф. 3. - Оп. 2. - Д. 2759. - Л. 120-132.
  • [88] Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в. Омск, 1995. С. 87.
  • [89] Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX в.-Л., 1984.-С. 14.
  • [90] Куприянов А.И. Русский город в первой половине XIX века: общественный быт и культура горожан Западной Сибири. - М., 1995. - С. 36.
  • [91] ГИАОО. - Ф. 3. - Он. 1. - Д. 1736а. - Л. 69.
  • [92] Анучин Е Н. Указ. соч. - С. 180.
  • [93] ГИАОО.-Ф. З.-Оп. 1.-Д. 228.-Л. 15.
  • [94] Рабцевич В.В. Крестьянская община как орган управления сибирской деревни в 80-х гг. XVIII - первой половине XIX в. // Крестьянство Сибири периода разложения феодализма и развития капитализма. Новосибирск, 1980. С. 3-27.
  • [95] История Сибири. - Томск, 1987. - С. 438.
  • [96] Прутченко С.М. Указ. соч. - С. 106, 108, 117.
  • [97] СЗ РИ. - Т. 2. - Ч. 2. -Учреждение управления Сибирских губерний и областей. - СПб., 1857.-Ст. 77.
  • [98] СЗ РИ. - Т. 2. - Ч. 2. -Учреждение управления Сибирских губерний и областей. - СПб., 1857. Приложение к ст. 45.
  • [99] Там же. - Приложение к ст. 45.
  • [100] СЗ РИ. - Т. 2. - Раздел 2. - СПб., 1912. - Ст. 643-644.
  • [101] СЗ РИ. - Т. 2. - Учреждение Сибирское. - СПб., 1912. - Ст. 9.
  • [102] ГИАОО.-Ф. З.-Оп. 1.-Д. 1449.-Л. 181.
  • [103] СЗ РИ. - Т. 2. - Ч. 2. -Учреждение управления Сибирских губерний и областей. - СПб., 1857.-Ст. 60.
  • [104] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 173.
  • [105] СЗ РИ. - Т. 2. - Ч. 2. -Учреждение управления Сибирских губерний и областей. - СПб., 1857. - Ст. 113-114.
  • [106] Устав благочиния или полицейский // Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. М., 1984. - С. 370-373.
  • [107] Устав благочиния или полицейский // Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова. - Т. 5. М., 1984. - С. 335.
  • [108] ГИАОО. - Ф. 3. - Он. 2. - Д. 2324. - Л. 12-67.
  • [109] Анучин Е.Н. Указ. соч. - СПб., 1872. - С. 223.
  • [110] Там же. - С. 228.
  • [111] Устав благочиния или полицейский // Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова. - Т. 5. М., 1984. - С. 335.
  • [112] ГИАОО.-Ф. 9. - Оп. 1.-Д. 19.-Л. 2-6.
  • [113] История полиции России. М., 1992. С. 58.
  • [114] Устав благочиния или полицейский // Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. М., 1984. - С. 348.
  • [115] Там же. - С. 358.
  • [116] ПСЗ РИ.-Т. 5.-№3202, 3210.
  • [117] ГИАОО. Ф. 3. Оп. 3. Д. 3839. Л. 7.
  • [118] Столетие военного министерства. Т. 4. СПб., 1902. С. 69-97.
  • [119] Мулукаев Р.С. Полиция в России (IX - начало XX вв.). - Нижний Новгород, 1993. С. 34.
  • [120] Рабцевич В.В. Указ. соч. - Новосибирск, 1984. - С. 66.
  • [121] ГИАОО.-Ф. З.-Оп. 1.-Д. 1630.-Л. 4.
  • [122] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 200.
  • [123] ГИАОО.-Ф. З.-Оп. 1.-Д. 171.-Л. 67.
  • [124] ПСЗ РИ. - Т. 31. - №2 4704.
  • [125] Обозрение главных оснований местного управления Сибири. - СПБ., 1843. -С. 30.
  • [126] Обозрение главных оснований местного управления Сибири. - СПБ., 1843. -С. 53.
  • [127] СЗ РИ. - Т. 2. - Ч. 2. - Учреждения гражданского управления казаков. -Раздел II. - Учреждения гражданского управления Сибирских разного рода казаков. - СПб., 1857. - Ст. 1175.
  • [128] Обозрение главных оснований местного управления Сибири. - СПБ., 1843. -С. 54.
  • [129] СЗ РИ - Т. 2. - Ч. 2. - Учреждения гражданского управления казаков. -Раздел II. - Учреждения гражданского управления Сибирских разного рода казаков.-СПб., 1857.-Ст. 1180.
  • [130] Там же. - Ст. 1181.
  • [131] СЗ РИ - Т. 2. - Ч. 2. - Учреждения гражданского управления казаков. -Раздел II. - Учреждения гражданского управления Сибирских разного рода казаков. - СПб., 1857. - Ст. 1184.
  • [132] Устав о сибирских городовых казаках // ПСЗ РИ. - Собр. 1. - Т. 38. -№29131.-С. 532-545. СЗ РИ. - Т. 2. - Ч. 2. - Учреждения гражданского управления казаков. -Раздел II. - Учреждения гражданского управления Сибирских разного рода казаков.-СПб., 1857.-Ст. 1180-1184.
  • [133] Устав благочиния или полицейский // Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. М., 1984. - С. 334.
  • [134] Город Томск. Томск, 1912. С. 46.
  • [135] ГИАОО. - Ф. 3. - Оп. 1. - Д. 228. - Л. 181.
  • [136] Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в. - Омск, 1995. С. 116.
  • [137] В.И. Штейнгейль. К иркутскому летописцу пояснение. Записка о Сибири // Штейнгейль В.И. Сочинения и письма. - Иркутск, 1992. С. 184-202, 203-212.
  • [138] Штейнгейль В.И. Сочинения и письма. Иркутск, 1992. Т. 2. С. 188-189.
  • [139] Сукачев В.П. Иркутск. Его место и значение в истории и культурном развитии Восточной Сибири. - М., 1891. С. 25.
  • [140] Бабков И.Ф. Воспоминания о моей службе в Западной Сибири. - СПб., 1912. Т. 1. С. 51.
  • [141] ГИАОО. - Ф. 2200. - Оп. 11. - Д. 633. - Л. 4.
  • [142] ГИАОО. - Ф. 3. - Оп. 1. - Д. 1449. - Л. 5.
  • [143] ГИАОО. - Ф. 3. - Оп. 2. - Д. 2327. - Л. 31-35.
  • [144] ГИАОО. - Ф. З,- Оп. 1. - Л. 274.; - Д. 1630. - Л. 142; - Ф. 9. - Д. 106. -Л. 8.
  • [145] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 78.
  • [146] Андриевич В.К. Сибирь в XIX столетии. - Ч. 2. - СПб., 1889. - С. 281.
  • [147] Гессен В.М. Указ. соч. - С. 11.
  • [148] Анучин Е. Н. Указ. соч. - С. 37.
  • [149] РГИА. - Ф. 1409. - Он. 2. - Д. 5212. - Л. 4.
  • [150] Прутченко С.М. Указ. соч. - С. 110.
  • [151] ГИАОО.-Ф. З.-Оп. 1.-Д. 711.-Л. 1.
  • [152] Гессен В.М. Указ, соч - С. 11.
  • [153] Там же. С. 11.
  • [154] Басаргин Н.В. Воспоминания, рассказы, статьи. - Иркутск, 1988. - С. 204.
  • [155] ГИАОО. - Ф. 3. - Оп. 2. - Д. 1805. - Л. 86.
  • [156] Ремнев А.В. Обсуждение в правительственных сферах России вопроса об особых преимуществах государственной службы в Сибири и на Дальнем Востоке // Проблемы социально-экономического развития и общественной жизни России. - Омск, 1994. С. 40.
  • [157] Лохвицкий А. Указ. соч. - С. 223.
  • [158] Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в ХУИ-ХУШ вв. // Абсолютизм в России (ХУИ-ХУШ вв.). - М, 1964. - С. 206-242.
  • [159] Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в. - Омск, 1995. - С. 199.
  • [160] Цит. по: Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в. - Омск, 1995. - С.61.
  • [161] Андреевский И.Е. Реформа исполнительной полиции в России // Сборник государственных знаний. - СПб., 1878. - Т. 5. - С. 128.
  • [162] Гессен В.М. Указ, соч - СПб., 1904. - С. 8.
  • [163] Столетие военного министерства. - Т. 4. - СПб., 1902. - С. 69-97.
  • [164] Борисов А.В. Профессиональная подготовка и воспитание сотрудников органов внутренних дел в дореволюционной России // Полиция и милиция России: Страницы истории. - М., 1995. - С. 77-78.
  • [165] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 79.
  • [166] РГИА. Ф. 1264. Он. 1. Д. 31. Л. 109; ГИАОО. Ф. З.Оп. 1. Д. 1630. Л. 53; Он. 2. Д. 2759. Л. 158.
  • [167] СЗ РИ. - Т. 3. - Кн. 1. - СПб., 1842. - Ст. 10.
  • [168] ГИАОО. - Ф. 3. - Он. 1. - Д. 228. - Л. 15.
  • [169] 2 ГИАОО. - Ф. 3. - Оп. 1. - Д. 36. - Л. 568-569.
  • [170] ГИАОО. - Ф. 3. - Оп. 1. - Д. 36. - Л. 568-569.
  • [171] Власов В.И., Гончаров Н.Ф. Организация розыска преступников в России в 1Х-ХХ вв. - Домодедово. 1997. - Ч. 1.-С.21.
  • [172] Устав благочиния или полицейский // Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. - М., 1984. - С. 364-387.
  • [173] ГИАОО. - Ф. 3. - Оп. 3. - Д. 4338. - Л. 8.
  • [174] Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. // Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова. Т. 6.-М., 1984.-С. 169.
  • [175] ГИАОО. - Ф. 3. - Оп. 2. - Д. 2680. - Л. 19. О присоединении особенной Канцелярии Министерства Внутренних Дел к Собственной Его Величества Канцелярии. Указ, данный управляющему Министерством Внутренних Дел. 3 июля 1826 г. ПСЗ. Собр. 2. Т. 1. Отд. 2. № 449. Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 201.
  • [176] Об учреждении пяти Округов Жандармского Корпуса. Именной указ. 28 апреля 1827 г. ПСЗ. Собр. 2. Т. 2. № 1062.
  • [177] ГИАОО. - Ф. 3. - Он. 1. - Д. 1438-а. - Л. 5.
  • [178] ГИАОО. - Ф. 3. - Он. 1. - Д. 3223,- Л. 5.
  • [179] ГИАОО. - Ф. 3. - Он. 1. - Д. 3223. - Л. 5.
  • [180] Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в. - Омск, 1995. - С. 188.
  • [181] ГИАОО.-Ф. З.-Оп. 1.-Д. 171.-Л. 19.
  • [182] Кодан С.В. Сибирская ссылка декабристов (историко-юридическое исследование). - Иркутск, 1983. - С. 69-73.
  • [183] Гессен В.М. Указ. соч. - С. 8. 1 Дамешек Л.М., Кодан С.В., Шавров А.В. Материалы жандармских ревизий 1828-1832 гг. как источник изучения деятельности сибирского аппарата управления // Источники по истории общественной мысли и культуры эпохи позднего феодализма. - Новосибирск, 1988. - С. 125.
  • [184] Из эпистолярного наследия декабристов. - Т. 1. - М., 1975. - С. 19.
  • [185] ГАРФ. - Ф. 109. - Оп. 8. - Д. 357. - Л. 10.
  • [186] РГИА.-Ф. 1264.-Оп. 1.-Д. 72.-Л. 9-10.
  • [187] Ремнев А.В. Управление Сибирью и Дальним Востоком в XIX - начале XX вв.-Омск, 1991.-С. 52.
  • [188] Белявский Н.Н. Полицейское право. - Юрьев, 1910. - С. 1213.
  • [189] Анучин Е. Н. Указ. соч. - С. 40, 54, 81.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >