РЕФОРМЫ 60-70 ГОДОВ. СИБИРСКАЯ ПОЛИЦИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

В эпоху реформ 60-70 гг. XIX в. в России произошло ограничение абсолютной власти императора, страна сделала значительный шаг вперед, в сторону от полицейского государства. Громадная власть, которой прежде располагали полицейские органы в сочетании с организационно-правовой раздробленностью, низким профессиональным уровнем значительной части сотрудников и недофинансированием оборачивались против нее самой, требуя от верховной власти полномасштабных, комплексных и структурных полицейских реформ, которые бы позволили кардинально изменить ситуацию.

Земская 1864 г. и Городская 1870 г. реформы создали в стране действенную систему местного самоуправления, достаточно четко разграничив при этом пределы компетенции короной администрации и муниципалитетов (особенность Сибири была в том, что местное самоуправление не было создано в полном объеме, так земства появились здесь только в результате революции 1917 г.), хотя губернаторы и утверждали в должности городских голов - глав городского самоуправления. Специальная статья Городового положения 1870 г. гласила, что губернаторы могли вмешиваться в дела городских дум и управ только тогда, когда те нарушают законы империи. Значительное число дел, в том числе и годовые бюджеты, теперь решались городскими думами и не нуждались ни в чьем утверждении.

Судебная реформа 1864 г. еще более ограничила власть монарха. До судебной реформы глава государства считался высшей судебной инстанцией в империи. Он сам неоднократно принимал участие в судебноследственных действиях. Так, Петр I принимал участие в следствии и суде по делу цесаревича Алексея, Анна Иоанновна - по делу членов Верховного тайного совета, Елизавета - в отношении Иоанна Антоновича, Екатерина II - Радищева, Николай II декабристов и петрашевцев и т.д. Отсутствие независимых судов с несменяемым составом судей увеличивало количество ошибок, совершаемых исполнительной властью, которая имела возможность влиять на отправление правосудия. Это создавало условия для преследования лиц, неугодных коронной администрации.

Одним из первых важных шагов к совершенствованию традиционной судебно-правовой системы в духе возрастания ее законодательной регламентации стало принятие Судебных уставов 1864 г. Ими были установлены прочные правовые гарантии неприкосновенности личности - важнейшего элемента взаимоотношений подданных государства с его юстицией и администрацией. Судебные уставы 1864 г. не предоставили судебно-следственных полномочий императору. Они предельно четко установили систему судов (Сенат, судебные палаты, окружные и мировые суды), среди которых монарх даже не упоминался, а также установили равенство подданных перед законом.

Специфичным для Сибири было то, что Судебные уставы, как и земства, появились здесь значительно позже, чем в центральных губерниях империи. Поэтому сфера полицейской деятельности была в регионе обширней и многогранней, чем в европейской части страны. В Сибири были оставлены без изменений предметы ведомства, пределы власти, порядок действий, распределение обязанностей, отчетность и ответственность полиции, впредь до преобразования судебного устройства и хозяйственного управления. Сотрудники полиции еще достаточно долго выполняли обязанности, возложенные в Европейской России на служащих земских учреждений и чиновников судебного ведомства. Судебные преобразования в сибирском регионе были проведены только в 1896., без введения института присяжных заседателей в окружных судах. Полностью судебная реформа была распространена на территории лишь Западной Сибири в 1909 г*. Земское самоуправление на короткое время появилось в Сибири только в послереволюционный период.

В 60-70-е годы XIX в. императоры утратили право вмешиваться в деятельность судебной ветви власти, а также в текущую работу органов местного самоуправления. Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что российский абсолютизм как форма правления исчерпал себя в эпоху реформ Александра II, конституционной монархией Россия не стала, но был сделан первый шаг в этом направлении. Отмена крепостного права, реформы местного самоуправления, военная и в особенности судебная реформа поставили в повестку дня вопрос о преобразовании полицейской и пенитенциарной системы в Российской империи. Коренные изменения социально-политического строя Российского государства в 60-70 гг. XIX в. повлекли за собой реформирование системы правоохранительных органов. Реформирование полицейских органов в истории Российской империи, за исключением нескольких десятков лет правления Екатерины II в XVIII веке, всегда шло по пути централизации управления ее органами. В Сибири также постепенно происходил процесс объединения городских и сельских органов внутренних дел, отделения от полиции судебно-следственной и административно-хозяйственной деятельности.

Значение Министерства внутренних дел в государственном механизме Российской империи серьезно упало после проведения судебной и земской реформ 1864 г., а также городской 1870 г. В 1895 г. управле- [1] ние пенитенциарной системой было также передано из ведения МВД Главному тюремному управлению при Министерстве юстиции. МВД в пореформенный период развивалось одновременно с развитием всего государственного механизма, освобождаясь от общеадминистративных и хозяйственных полномочий, следственных и судебных функций, оно шло по пути профессионализации и специализации своих подразделений, сохраняя прежний военизированный характер. Многие функции, которые выполняла дореформенная полиция, оказались в компетенции судебных органов, а также местного самоуправления.

Административно-хозяйственные и судебные полномочия МВД были оттеснены административно-полицейскими задачами. Тем не менее, положение МВД в системе государственного аппарата империи было достаточно прочным, а после преобразований Лорис-Меликова 1880 г., Министерство внутренних дел продолжало оставаться его центральным звеном. Всплеск количества террористических актов в 60-70-е гг. XIX в. показал малую эффективность деятельности органов III Отделения. В 1866 г. прозвучал выстрел Каракозова, в 1978 г. С.М. Кравчинский убил шефа Корпуса жандармов Н.В. Мезенцева, в 1880 г. С.Н. Халтурин произвел в действие взрывное устройство в Зимнем дворце - погибли одиннадцать человек. 1880 г. оказался последним в истории деятельности III Отделения - оно не смогло обеспечить борьбу с революционной оппозицией и, прежде всего, с терроризмом.

В августе 1880 г. был опубликован императорский Указ: «III Отделение упразднить, с передачей его дел в ведение МВД, образовав особы для заведования им в составе МВД, Департамента государственной полиции, вплоть до возможного слияния высшего заведования полициею в государстве в одно учреждение упомянутого Министерства. Руководство Корпусом жандармов передать Министру Внутренних дел на правах Шефа корпуса». В 1880 г. с учреждением Департамента полиции, который объединил руководство общей и политической полиции, была создана стройная, единая, централизованная система органов внутренних дел. Все полицейские структуры, включая политическую полицию, вошли в состав Министерства внутренних дел. Еще раньше, в июле 1880 г. в систему МВД вошел Отдельный корпус жандармов, а также все губернские жандармские управления. Эта реформа была целесообразной и обоснованной по двум причинам. Она ликвидировала положение, при котором за конечный результат деятельности отвечал один орган (III Отделение), а саму оперативно-розыскную деятельность исполнял другой (Корпус жандармов). Была устранена конкуренция и дублирование в деятельности по охране правопорядка между МВД и Корпусом жандармов, так как законодательного разграничения их полномочий до 1880 года проведено не было. Сосредоточение в едином органе МВД руководства общей и политической полицией дало возможность коронному правительству использовать объединенный полицейский аппарат не только для охраны общественного порядка, но и для борьбы с оппозиционно-революционным движением.

Несмотря на проведенные реформы, министр внутренних дел по-прежнему был стержневой правительственной фигурой с очень широкими полномочиями. При определенных обстоятельствах руководителям МВД предоставлялись большие полномочия, нежели любым другим министрам. Ключевое положение министра нашло правовое закрепление в позже сложившейся практике совмещения им должности (созданного в 1861 г. вместо Комитета министров) председателя Совета министров. Значение министерства в структуре государственного механизма Российской империи усиливало также то, что через МВД по-прежнему происходили назначения глав административно-полицейской власти регионов - губернаторов, а главный губернский оперативноуправленческий орган - губернское правление - прямо входило в структуру МВД.

Принятое после убийства народовольцами императора Александра II Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. позволяло министру внутренних дел, в случае необходимости, объявлять отдельные территории страны состоящими в положении «усиленной охраны» (до 1 года), а с согласия Комитета министров - в положении «чрезвычайной охраны» (до 6 месяцев)1.

В условиях объявления «усиленной охраны» полномочия полицейских органов еще больше расширялись. Местные начальники жандармских управлений и полиции получали право задерживать подозрительных лиц на срок до 14 суток, а также производить обыски и выемки в любых помещениях. Губернаторам предоставлялось право поручать ведение «внутреннего наблюдения» владельцам недвижимого имущества; запрещать массовые мероприятия, закрывать предприятия и учреждения, штрафовать и административно высылать неблагонадежных лиц, причем ссылка осуществлялась не в судебном порядке, а по решению Особого совещания Министерства внутренних дел[2] [3].

Еще ранее, в 1866 г. после выстрела Каракозова, губернаторы получили право ревизии всех гражданских учреждений губернии независимо от ведомства, в 1880-е гг. - снова право влияния на суд (просмотр списков лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей). При введении положения «чрезвычайной охраны» к указанным мерам добавлялись: право непосредственного (минуя военное командование) отдания приказов армейским подразделениям, создания внештатных военно-полицейских команд, наложения секвестра на движимое и на недвижимое имущество и доходы от них; право тюремного заключения на срок до 3 месяцев, закрытия учебных заведений и средств массовой информации, передача в военный суд любого дела, а также право отстранение от должности чиновников и должностных лиц местного самоуправления1.

Еще большие права были предоставлены иркутскому и приамурскому генерал-губернаторам. Для восстановления порядка и спокойствия генерал-губернаторы могли употреблять любые средства, какие находили для этого нужными, о принятии этих мер они были обязаны доносить через министра внутренних дел императору. В случае несогласия генерал-губернатора с распоряжениями министров в отношении исполнения местными учреждениями законов, дело должно было идти на рассмотрение Комитета министров. Генерал-губернатор мог заключать под стражу лиц «всякого звания», высылать из края административным путем, налагать административные взыскания на средства массовой информации, приостанавливать печатные издания «за вредное направление», осуществлять через вице-губернаторов цензуру периодических изданий. Величина штрафов и продолжительность назначаемого ареста при такого рода проступках зависела от усмотрения генерал-губернатора[4] [5].

Приамурскому генерал-губернатору предоставлены такие чрезвычайные права, которые в отношении губерний, управляемых на общем основании, принадлежат органам законодательства и осуществляются с утверждения верховной власти. Так, например, право введения новых налогов. Приамурскому генерал-губернатору было предоставлено право на десятилетний срок с 1888 г. устанавливать ренту на государственных землях за добычу полезных ископаемых, кроме золота, разрешать иностранный каботаж и облагать его сборами, устанавливать сборы с судов, плавающих по рекам края и Амурскому лиману. Он устанавливал размер оброчной подати со стоящего в российском подданстве корейского и китайского населения за пользование государственной землей. Российских подданных корейского и китайского происхождения, не имеющих недвижимостей и не занимающихся торговлей, он мог облагать особыми сборами по собственному усмотрению. В сфере хозяйственного управления генерал-губернатору было предоставлено право утверждать условия по подрядам, торгам и другим обя-

зательствам, заключаемым государством с частными лицами на сумму свыше 10 тыс. руб. Генерал-губернатору было предоставлено право принятия в российское подданство китайцев и корейцев, на правах министра внутренних дел1.

В 1892 г. был внесен ряд серьезных изменений в статьи закона «Учреждения для управления губерний». В соответствии с ними к МВД перешло право устанавливать численность сотрудников полиции в городах, подведомственных уездной полиции, а также распределять на разряды полицейские управления в городах, имевших отдельную городскую полицию и определять в них количество полицейских.

Изменения коснулись также и центрального аппарата министерства. В 1880 г. в соответствии с императорским указом в структуре Министерства внутренних дел произошло объединение Департамента полиции исполнительной с Департаментом государственной полиции (бывшее III отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии). Таким образом, образовался департамент государственной полиции. В составе департамента функционировали семь структурных подразделений (делопроизводств), а также был образован Особый отдел, который занимался агентурной разработкой членов нелегальных революционных организаций. В 1883 г. он был переименован в департамент полиции, включавший в себя политическую и общую полицию. В дальнейшем департамент полиции был разделен на два отдела: административно-полицейский и государственной полиции[6] [7].

До упразднения III Отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии (6 августа 1880 г.) и Департамента полиции исполнительной (15 ноября 1880 г.) и образования Департамента государственной полиции (6 августа 1880 г.), а затем и Департамента полиции (18 февраля 1883 г.) в делопроизводственных документах и юридической литературе преобладал термин «исполнительная», а с начала 80-х гг. XIX в. - «общая» полиция.

Вследствие огромной нагрузки министра по руководству подчиненными ему подразделениями, функции управления полицией с 1882 г. исполнял его заместитель - товарищ министра, заведующий полицией и командир отдельного корпуса жандармов. Указ 25 июня 1882, сохранив за министром внутренних дел звание шефа жандармов и значение руководителя всех управлений и частей корпуса жандармов (за исключением частей, состоящих при военных округах), непосредственное управление корпусом вверил товарищу министра, заведующему полицией, с присвоением последнему должности командира отдельного корпуса жандармов. Командир отдельного корпуса жандармов в строевом, инспекторском и военно-судном отношениях пользовался правами и властью командующего войсками военного округа. По строевой части он осуществлял руководство через штаб корпуса жандармов, а по предметам, относящимся к пресечению и раскрытию преступлений - через Департамент полиции министерства внутренних дел.

Департамент полиции возглавлял директор. Департамент полиции состоял из Директора, Вице-директоров, чиновников для особых поручений, секретаря, делопроизводителей, старших и младших их помощников, казначея с помощником, начальника архива. Организационно Департамент полиции включал в себя семь делопроизводств, два отдела и агентурную часть.

Первое - распорядительное делопроизводство занималось главным образом организационно-кадровой работой. Второе, законодательное -ведало полицейскими органами по всей территории империи, а также пресечением антиобщественного, противоправного поведения подданных. Третье - занималось негласным сбором информации о лицах, желающих поступить на государственную службу, а также о занимающихся публичной деятельностью. Кроме того, на это делопроизводство возлагался контроль над оперативно-розыскной деятельностью. Четвертое - надзирало за проведением дознаний по делам о политических преступлениях. Пятое - контролировало исполнение решений, принятых в отношении политических преступников. Шестое - наблюдало за производством, хранением и ношением оружия и взрывчатых веществ, контролировало соблюдение законов о винной монополии и надзирало за лицами иудейского вероисповедания, регулировало отношения между предпринимателями и наемными рабочими. Седьмое - осуществляло руководство над деятельностью созданных в 1866 г. охранных отделений[8].

Особый отдел (организован в 1898 г.) обобщал результаты перлюстрации писем и корреспонденции, а также осуществлял разведывательную работу за пределами империи. С образованием в России политических партий, Особый отдел разделили на два самостоятельных подразделения: первый отдел (занимался сбором сведений о деятельности политических партий) и второй отдел (осуществлял сбор сведений, касающихся общественных объединений и организаций).

Изменение функций МВД напрямую повлияло на компетенцию и деятельность местных полицейских органов. Сибирская полиция перестала заниматься хозяйственной деятельностью в городах (на города Сибири было распространено Городовое положение 1870 г.), и эти функции перешли к городским органам местного самоуправления - городским думам и управам. С другой стороны, городские муниципальные образования престали нести ответственность за состояние правопорядка на подведомственной им территории, полностью передав эти полномочия органам внутренних дел.

В основу городской реформы, по сути, впервые в Сибири были заложены принципы бессословного имущественного ценза, разделения исполнительной и представительной властей, самоуправления городского общества. Общей предпосылкой реформы явились либеральные идеи равенства и свободы, которые стали востребованы в Российской империи после отмены крепостного права. В Сибири реформа началась позднее, чем в Европейской России, что объяснялось низкими темпами градообразования и, как следствие, сравнительно невысокой степенью готовности городов края к принятию здесь нового муниципального законодательства. Городовое положение 1870 г. было вызвано к жизни предыдущим этапом становления самоуправленческих отношений в империи, поэтому в основе концепции реформы сохранялась идея ведущей роли городской общины в городских делах, сочетания прямой и представительной демократии. Авторы городской реформы 1870 г. исходили из концепции того, что местное самоуправление есть самостоятельная, инициативная деятельность местного населения, стремящегося удовлетворить свои нужды и интересы.

Компетенция органов местного самоуправления была значительной по объему и исключительно хозяйственного профиля по содержанию. В совокупности ст. 1 Городового положения 1870 г. считала муниципальную власть как часть, хоть и самостоятельную, государственных органов управления, функционирующую по законам государства. Городское общественное управление имело статус юридического лица и наделялось полномочиями по решению вопросов местного значения, оно могло также издавать правовые акты по вопросам своего ведения.

Государство устанавливало определенные гарантии для муниципалитетов. В частности, было определено, что в пределах предоставленных местному самоуправлению полномочий оно может действовать самостоятельно. На полицейские учреждения возлагалась обязанность содействовать исполнению законных требований муниципалитетов. Вместе с тем, Городовое положение 1870 г. предусматривало ответственность муниципалитетов, запрещало думам и управам выходить в своих решениях за пределы закона. Муниципальные органы власти несли ответственность за превышение власти, за неисполнение законных требований юридических и физических лиц. В Городовом положении это было прямо предусмотрено в гл. VII «О порядке обжалования распоряжений городского общественного управления и ответственности его должностных лиц». Эта система устанавливала такой порядок взаимоотношений коронной администрации с муниципалитетами, при котором исключались любые действия дум и управ, не согласующиеся с интересами государства.

По Городовому положению 1870 г. к учреждениям городского самоуправления относились: 1) городские избирательные собрания; 2) городские думы; 3) городские управы. Образование органов городского самоуправления, а также назначение их должностных лиц органами государственной власти не допускалось. Наименование должностных лиц и органов общественного управления, порядок их формирования, сроки полномочий, компетенция, подотчетность, порядок организации и деятельности определялись также Городовым положением 1870 г.

Городские избирательные собрания собирались раз в четыре года для избрания гласных (депутатов) городских дум. Причем они не имели права давать кандидатам в гласные никаких избирательных наказов. Избранные городской голова, члены управ и гласные приносили присягу о добросовестном выполнении принимаемых на себя обязательств по работе в органах городского общественного управления. Гласные городской думы выбирали городского голову, членов городской управы и городского секретаря[9].

Представительным органом была городская дума, которая играла особую роль в системе местного самоуправления. Так, Городские думы наделялись целым рядом полномочий, которые не могли передаваться исполнительному органу самоуправления (городской управе). К исключительному ведению дум относились: 1) право избирать из своей среды городских голов и членов городских управ, а также устанавливать им денежное содержание; 2) устанавливать городские налоги и принимать решения о займах от имени города; 3) утверждать городской бюджет; 4) принимать постановления по предметам городского благоустройства и вносить изменения в архитектурный план города. Городским думам запрещалось устанавливать дополнительные повинности и сборы, кроме тех, которые передавались городам по закону. Сибирская администрация в лице губернаторов следила лишь за соблюдением законности и утверждала только наиболее важные постановления дум. Глава I городового положения 1870 г. прямо определяла, что губернатор и губернское по городским делам присутствие должны следить за законностью и утверждать только наиболее важные постановления городских дум. Губернаторы лишь санкционировали вступление в силу думских определений и их публикацию в губернских ведомостях.

Решения городские думы принимали в коллегиальном порядке, однако разнообразие вопросов, решаемых представительными органами, создавало необходимость выделения в их составе специализированных подразделений. Такими структурными подразделениями стали комитеты и комиссии по определенным направлениям деятельности. Комитеты создавались по долгосрочным направлением деятельности дум и оставались неизменными на протяжении длительного времени. Комиссии, как правило, создавались на временной основе и после решения поставленных задач расформировывались.

Важнейшие решения, отнесенные Городовым положением к исключительной компетенции дум, принимались только общим собранием представительного органа. Это делалось для того, чтобы исключить возможность предвзятого отношения или личной заинтересованности того или иного гласного. Собрания городских дум считались полномочными, если на них присутствовало не менее 1/3 гласных. Право голоса в думах было только личным и не могло передаваться другому лицу. Выборы должностных лиц (городского головы и членов управ), решения об отстранении их от должности производились только тайным голосованием, причем решение считалось принятым только тогда, когда за него проголосовало не менее 2/3 гласных. Думы могли собираться: 1) по предложению городского головы; 2) по требованию губернатора; 3) по желанию не менее 1/5 части гласных, заявленному городскому голове1.

Численный состав гласных городских дум колебался в городских центрах Сибири от 30 до 72 человек. В Городовом положении 1870 г. указывалось, что в местностях, где число избирателей не превышает 300, в городских думах должно быть 30 гласных. Там же, где избирателей более 300, на каждые 150 из них свыше этого прибавлялось по 6 гласных, но не более 72. После первых выборов по Городовому положению 1870 г. в Западной Сибири численность гласных колебалась от 30 (в Тюкалинске и Березове) до 72 (в Тобольске, Тюмени и Барнауле)[10] [11].

Исполнительными органами городского самоуправления являлись городские управы. На подотчетные думам городские управы возлагались следующие обязанности: 1) заведование делами городского хозяйства; 2) исполнение постановлений городских дум; 3) составление городского бюджета; 4) сбор городских налогов и их расходование; 5) наблюдение за правильностью производства торговли[12]. Члены управ назначались думами и не подлежали утверждению административнополицейскими органами. Они могли принимать участие в заседаниях городских дум, но правом голоса могли пользоваться лишь в том случае, если были гласными. Так как членами управ могли быть избраны не только гласные, но и другие лица, имеющие право голоса в городском избирательном собрании, а на должность городского секретаря могло быть избрано лицо, не имеющее активного избирательного права. Членами управ не могли быть близкие родственники: отец и сын, тесть и зять, родные братья. Членами управ не могли быть также священники, судьи и прокуроры, а также чиновники казначейств. Остальные лица, в том числе состоящие на службе в полиции, могли с разрешения начальства быть членами городских управ1. После первых выборов по Городовому положению 1870 г. численный состав гласных городских дум колебался от 30 в Тюкалинске и Ишиме до 72 в Тобольске, Тюмени и Барнауле. Число членов городских управ в Сибири колебалось от 3 членов (в Колывани) до 10 (в Тюмени)[13] [14]. В небольших городах края думам было предоставлено право не формировать исполнительный орган, а его обязанности возлагать на городского голову.

Городовым положением была предусмотрена должность городского головы - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления. Городской голова избирался не напрямую городским избирательным собранием, а гласными городской думы. На пост главы самоуправления, согласно Городовому положению 1870 г., не могли избираться священнослужители, судьи и чиновники казначейств, им не могло также быть лицо иудейского вероисповедания. После избрания городские головы утверждались в должности губернаторами и министром внутренних дел. Бывали случаи, когда губернаторы не утверждали городских голов. Так, в 1879 г. губернатор Акмолинской области не утвердил омским городским головой надворного советника Н.Ф. Соколова[15]. Первоначально в Сибири предполагалось, что свои обязанности городские головы и члены управ будут исполнять на общественных началах, но уже в 1874 г. в Тюмени городскому голове было назначено солидное содержание в 2500 руб. в год, гласным - 1000-1500 руб[16].

В соответствии с Городовым положением городской голова наделялся собственной компетенцией по решению вопросов городского управления. Он был наделен правом входить в состав представительного и исполнительного органа муниципального органов и председательствовать на их заседаниях, только при рассмотрении думой отчетов городской управы и при обсуждении вопросов вознаграждения должностным лицам общественного самоуправления он присутствовал в думе, но не председательствовал в ней. Голос главы самоуправления был решающим при равенстве голосов гласных. Городской голова председательствовал в городском избирательном собрании. Однако правом отклонения думских постановлений глава муниципального образования не обладал. Городской голова отвечал за ведение дел в городских центрах, он осуществлял единоличное руководство деятельностью администрации (городской управы) и подписывал нормативные акты, принимаемые городской думой. Под его руководством и под его ответственность печатались доклады по назначенным к слушанию в думе делам. Только через посредничество городского головы думы могли приглашать на свои заседания посторонних лиц. Гласные, вносившие предложения в думу, были обязаны известить об этом главу самоуправления за три дня до заседания. Городским головам и членам управ запрещалось входить в подряды и поставки по предметам городского хозяйства. Предание суду городского головы зависело от 1-го Департамента Сената[17].

Одним из ключевых моментов реализации городской реформы были выборы в муниципальные органы власти. В Сибири проведение массовых, публичных выборов было совершенно новым делом. Городовое положение 1870 г., в отличие от «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г., оговаривало в целом процедуру выборов, в этом нормативном правовом акте специальный раздел был посвящен избирательному праву. Он содержал 32 статьи, которые определяли характер избирательной системы, условия приобретения пассивного и активного избирательного права, порядок составления и утверждения избирательных списков, способов осуществления голосования и порядок обжалования нарушений. Однако из-за отсутствия традиций и опыта в организации подобных выборов, в данный раздел были включены положения, которые было трудно, да и невозможно воплотить на практике, а многое просто не было предусмотрено.

К выборам в органы городского самоуправления был допущен довольно широкий круг избирателей. Предъявляемые требования сводились в основном к следующему: в выборах могли участвовать мужчины, достигшие 25-летнего возраста, владеющие недвижимостью, промышленными или торговыми предприятиями, занимающиеся кустарными промыслами или мелкой торговлей и представляющие любое сословие. Не допускались к выборам лица, имевшие судимость, отрешенные от должности и лишенные духовного сана. Женщины и юридические лица, владевшие недвижимостью в городе, с которой в пользу города взимались сборы, или платившие налоги за право заниматься в городской черте предпринимательской деятельностью, пользовались правом голоса на городских выборах через своих представителей1. Городовое положение устраняло от участия в деятельности городского самоуправления представителей интеллигенции, так как основное количество чиновников, врачей и учителей не были собственниками недвижимых иму-ществ, а жили в снимаемых квартирах. Это негативно влияло на состав членов управ и дум. В сибирских муниципальных органах не хватало не только квалифицированных специалистов, но и просто грамотных людей.

В основу избирательной системы по Городовому положению 1870 г. было положено избирательное право из Конституции Пруссии 1850 г., где депутаты лантага избирались выборщиками по трех куриальной системе. Таким образом, в основе выборной системы лежал принцип соразмерности участия в городском общественном управлении количеству уплачиваемых налогов. Суть его заключалась в делении избирателей, расположенных в порядке размеров уплачиваемых налогов, на три разряда (курии) с равными общими суммами платежей. К первому разряду были отнесены самые крупные налогоплательщики, ко второму - средние, к третьему - все остальные горожане, имевшие право голоса. Каждому из трех разрядов предоставлялось право выбора одинакового количества гласных, независимо от числа избирателей. Так, в Омске право выбирать получили 1346 человек, они были разделены на три избирательных курии. В первой курии было 23 человека (они уплачивали 1/3 городских налогов), во второй - 123, в третьей - 1200[18] [19]. Каждый разряд выдвигал кандидатов самостоятельно. Поразрядный список кандидатов накануне выборов высылался избирателям по почте вместе с повесткой, приглашающей явиться на выборы в установленное время.

Впервые в Сибири выборы стали осуществляться путем тайного голосования. Процедура выдвижения кандидатов, а также методы и способы проведения предвыборных компаний законом не оговаривались. Как правило, кандидатуры выдвигались перед началом голосования. Любой избиратель мог предложить в гласные неограниченное число кандидатур, в том числе собственную. Голосование осуществлялось с помощью шаров. Шары опускались в специальные ящики для голосования, разделенные на две части. Для баллотировки каждого кандидата предназначался отдельный ящик. Избиратель опускал шар в ящик либо в правой части (за кандидата), либо в левой (против кандидата). Затем переходил к следующему ящику и голосовал за следующего кандидата. Избранными признавались лица, получившие на выборах большее количество голосов, причем обязательно более половины голосов избирательного собрания. Результаты проведенных выборов отмечались в особом протоколе, который, по окончании выборов, зачитывался избирательному собранию и подписывался избирателями и городским головой.

Полицейские органы по-прежнему контролировали местное самоуправление путем процедуры утверждения. После избрания городского головы городская управа подавала губернатору рапорт о результатах выборов. К рапорту прилагался баллотировочный лист (протокол избирательной комиссии) и формулярный список каждого избранного. Выборы могли быть обжалованы гласными в семидневный срок, по истечении которого губернатор направлял в МВД официальное представление, к которому прилагался баллотировочный лист и формулярный список. Городские головы вступали в должность только после утверждения Министром внутренних дел1.

В ходе избирательных кампаний затруднения возникли сразу же из-за сложности самой процедуры проведения выборов. Трудности начались уже с определения состава избирателей, так как они включались в список по специальному порядку, который заключался в том, что голосующие вносились туда согласно понижению суммы налога, уплаченного в пользу города. Такие списки готовились для того, чтобы потом разделить избирателей на курии, учитывая избирательный ценз.

В большинстве сибирских уездных городов не было удобных помещений для осуществления голосования, не было также необходимого оборудования: баллотировочных шаров, ящиков для голосования и т.д. Не хватало также средств на публикацию списков избирателей, которые просто вывешивались в помещениях городских дум. Не редки были случаи грубейших ошибок в списках, из-за чего горожане теряли избирательные права.

Первые в Сибири выборы в органы городского общественного управления были проведены в 1871 г. в Томске. Число лиц, имевших право голоса в малых городах региона, по отношению к остальному населению в малых городах было большим, чем в крупных населенных центрах. Так, в Тюкалинске избирательное право было предоставлено 15% горожан (192 жителям), в Колывани - 17% (646 жителям). В крупных городах лица, имеющие право голоса, составляли в Омске 4,5%, в Томске - 2,7% горожан. Та же тенденция проявлялась в показателях активности избирателей[17] [21].

Городовое положение 1870 г. не только увеличило круг избирателей, но и значительно расширило компетенцию органов городского самоуправления, тем самым сузив полномочия местной полиции, которая превратилась в городах в орган охраны правопорядка. С формально-юридической точки зрения препятствий для реализации городским общественным управлением своих функций не было. Однако на практике местное самоуправление было часто малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Основными причинами этого были не только экономическая слабость сибирских городов, а также недемократическая избирательная система, неточность в определении компетенции уровней власти, недостаточное понимание сущности местного самоуправления и его возможностей. Важными факторами являлись противодействие усилению муниципалитетов со стороны губернаторов и губернских правлений в связи с конкуренцией при распределении ресурсов и полномочий, отсутствие подготовленных кадров, недостаточный уровень научно-методического и информационного обеспечения, а также неразработанность и низкая эффективность контроля над деятельностью муниципальных органов со стороны населения. Деятельность дум и управ, как вскоре показала практика, было невозможно отделить от круга ведомства административно-полицейских органов, равно как и разграничить хозяйственно-экономическую сторону дела от политико-административной. Таким образом, обязанности органов местного самоуправления переплетались с обязанностями тех ведомств, в дела которых им запрещалось вмешиваться.

Организация и функции сибирского городского самоуправления были заметно изменены городской реформой 1892 г. Новым Городовым положением были сильно урезаны права и полномочия органов городского самоуправления в пользу коронной администрации, а также высоким имущественным цензом был сокращен круг лиц, принимавших участие в выборах. Теперь, согласно статье 24 Городового положения 1892 г., участвовать в выборах городских дум имели право только: 1) лица, состоявшие в российском подданстве, имеющие недвижимость в городе с достаточно высокой суммой оценки, составлявшей в губернских городах 1000 руб.; 2) состоящие в российском подданстве лица и учреждения, если они имеют в городах предприятия, требующие свидетельства первой или второй гильдии. В итоге это привело к тому, что численность избирателей сократилась в несколько раз.

По новому Городовому положению губернаторы утверждали даты выборов, организацию выборов по участкам, назначали председателей участковых избирательных собраний. Списки избранных должностных лиц органов местного самоуправления вместе с выборными листками в течение двух суток с момента выборов предоставлялись губернатору. Ему же подавались жалобы на неправильно составленные списки и на нарушения, допущенные при проведении выборов. Все без исключения постановления городских дум стали вступать в законную силу не иначе как после утверждения их губернатором. Распоряжения городских дум, а также все обязательные для горожан постановления, не получив утверждения от губернатора, отменялись или утверждались в последней инстанции губернским по городским делам присутствием, если губернатор соглашался с мнением его большинства, или Министром внутренних дел. Все прочие распоряжения, не подлежащие утверждению правительственной власти, также представлялись губернатору, но приводились в действие без его утверждения, если в двухнедельный срок со дня их получения губернатор не остановил их исполнения. Остановив исполнение, губернатор передавал распоряжение думы, остановленное за его незаконность, в губернское по городским делам присутствие. В последней инстанции дело решалось Сенатом, если оно было остановлено, как незаконное, или же Государственным советом и Комитетом министров, если оно было остановлено, как нецелесообразное или явно нарушающее интересы горожан. Государственный совет рассматривал дело лишь в том случае, если последствием предполагаемого изменения должно явиться увеличение городского обложения выше определенного городской думой. Для небольших городов вместо Комитета министров последней инстанцией в решении дел такого рода был министр внутренних дел1.

Согласно реформе 1892 г., городские управы были поставлены под контроль административно-полицейских органов и в более независимое от городских дум положение. Члены городских управ были приравнены к государственным служащим 8-го класса (коллежский асессор на гражданской службе, майор в армии), как государственные служащие они стали получать чины и ордена. Главные полицейские чиновники края -губернаторы, которые прежде следили только за законностью деятельности муниципалитетов, получили право делать предписания и указания членам управ и даже отстранять их от должности. Губернаторский надзор за деятельностью управ стал заключаться в праве ревизии. Усмотрев из результатов ревизии неправильные действия управы, губернатор предлагал ей восстановить нарушенный порядок. Если управа не могла исполнить такое предложение губернатора, дело предварительно сообщалось городской думе, которая сама могла отменить постановление управы, или передавалось на рассмотрение губернского по городским делам присутствия. На постановление этого присутствия городская дума могла подать жалобу в Сенат[22] [23].

Тем не менее, в городах Сибири (в особенности в крупных губернских центрах) была создана разветвленная и достаточно действенная система самоуправления, оттеснившая на второй план полицмейстеров и городничих (должность стала называться градоначальник). В области хозяйственной деятельности полиция была обязана выполнять постановления и распоряжения городских органов самоуправления (городских голов, дум и управ), которые имели право принимать обязательные для населения акты городского самоуправления о благоустройстве территорий населенных пунктов, их санитарном и противопожарном состоянии. Городские полицейские управления структурно не были связаны органами городского самоуправления. Городским думам и управам для проведения в жизнь своих решений необходимо было обращаться к органам полиции, поскольку принудительной власти у них не было.

Городовые положения 1870 и 1892 гг. также как и «Жалованная грамота городам» 1785 г., базировались на государственной концепции местного самоуправления, которая исходила из того, что муниципальные органы должны действовать и в государственных, и в общественных интересах. Согласно этой концепции, городское самоуправление имело своим источником государственную власть, оно строилось на местах на основании закона, а выбор предметов деятельности определялся государством и не зависел от местных потребностей. То есть, по существу, деятельность самоуправления и государства оставалась однородной.

Городовые положения 1870 и 1892 гг., создав новое городское самоуправление в Сибири, не затронуло систему местного управления. Это управление, в основном, осталось таким же, каким было в екатерининское время - в эпоху расцвета абсолютизма и полицейского государства. Губернатор продолжал быть таким же «хозяином губернии», как и в конце XVIII в., облеченным широкими и неопределенными властными полномочиями, полиция - той же не только исполнительной, но и правительственной - в широком смысле - инстанцией, призванной заботиться не только о безопасности, но и о благосостоянии «вверенного ей населения»[24].

Городская полиция по-прежнему играла роль административного органа, который имел возможность привлекать к ответственности горожан во внесудебном порядке. К подобным делам относились: незаконное производство и оборот алкогольной продукции и табачных изделий, незаконное открытие предприятий и организация азартных игр, нарушение паспортно-визового режима, организация притонов и девиантное поведение. Полиция осуществляла также контроль над оборотом, ношением и хранением огнестрельного оружия и взрывчатых веществ. В 1881 г. в связи с «контрреформами» полиция получила право на закрытие печатных органов, шествий и собраний, а также право административной высылки лиц, заподозренных в антиправительственных действиях.

В Сибири на губернском и уездном уровнях земское самоуправление не было создано, поскольку здесь не было, как в европейской части страны, помещиков-дворян, из которых фактически формировались земские собрания и управы. На момент отмены крепостного права в 1861 г. в Сибири было 36 помещиков и 70 безземельных дворян, имевших дворовых людей с общей численностью 3701 душ крепостных крестьян и дворовых1. Крестьянская реформа 1861 г. не затронула основную часть сибирского крестьянства и оказала лишь опосредованное влияние через рост переселенческого движения и распространение капитализма вширь на социально-экономическое и политическое развитие Сибири. Поэтому хозяйственные полномочия полицейских органов в сибирских уездах были по-прежнему весьма обширны, хотя и не были такими всеобъемлющими, как в дореформенный период.

Вместо земской реформы для Сибири в 1879 г. было принято «Положение о преобразовании общественного управления государственных крестьян Западной Сибири», которое только через три года, в 1882 г., было распространено на Восточную Сибирь. В результате его внедрения произошло разукрупнение сибирских волостей на более мелкие. Верховная власть по-прежнему стремилась инкорпорировать выборное крестьянское самоуправление в государственную систему администрирования. При этом существовало понимание, что волостное крестьянское самоуправление не только дешево и окупает себя само, но и достаточно эффективно выполняет ряд функций государства, прежде всего полицейскую, военно-мобилизационную и фискальную.

Сельское самоуправление составляли в волостях - волостные правления, по селениям - старшины и десятники. Должностные лица волостного и сельского самоуправления стали делиться на начальствующих и подчиненных. К первым, избираемым на волостных и сельских сходах, относились волостные головы, сельские старшины и сельские старосты с десятниками, а также смотрители хлебных складов и сборщики податей. Ко вторым относились сторожа, пожарные, лесные и полевые старосты. Серьезным нововведением стало то, что глава волостного самоуправления - волостной голова, стал избираться, а не назначаться, как прежде, губернским правлением. В каждой волости учреждался суд по гражданским и мелким уголовным делам[25] [26].

Волостное правление состояло из волостного головы, волостного старосты и писаря. Волостной голова, староста, писарь, старшины и десятники избирались местными крестьянами на 3 года на альтернативной основе. Десятники переизбирались ежегодно в своих поселениях. Выборы на волостные должности производились поверенными от каждого села в декабре месяце. От каждых ста душ мужского пола избирался один поверенный, малолюдные селения сливались воедино. Состав сотен определялся губернатором по представлению уездного (окружного) полицейского управления, которое было обязано предварительно истребовать мнение местного станового пристава1. Собрание таких поверенных составляло мирской сход, который уполномочен только правом выборов. Для решения различных вопросов волостного управления могли образовываться сходы из сельских старшин, получающих наказы от своих сельских сходов относительно того, как они должны участвовать в принятии решения. Центральные фигуры крестьянского самоуправления - волостной голова, старшина и писарь - избирались волостным мирским сходом и представлялись через уездное полицейское управление на утверждение губернатору. Губернатор утверждал также тайшей, князцов, шуленг, зайсанов и в особенности лам[27] [28]. Старшины и десятники избирались не мирским сходом, а в своих селениях. Сельские старшины утверждались в должности окружным (уездным) полицейским управлением, а после появления должности крестьянского начальника - последним[29].

Волостное правление представляло собой орган крестьянского самоуправления в волости, на который возлагалось выполнение полицейских обязанностей, приведение в исполнение судебных решений и даже осуществление судебного производства по маловажным делам[30]. Оно являлось ответственным за сохранение «общего порядка» и спокойствия в волости. Эта норма, ставшая ко второй половине XIX в. уже традиционной, составляла особенность организации полицейской службы в сельских местностях Сибири. Считалось, что поддержание порядка нужно осуществлять всем миром как необходимую меру обеспечения условий жизнедеятельности сельского общества.

Волостному правлению подчинялись сельские старосты, в руках которых было сосредоточено непосредственное управление сибирской деревней. Сельский староста созывал и распускал сельские сходы, председательствовал на них и приводил в исполнение их решения. Он был обязан наблюдать за исправным содержанием путей сообщения, сбором налогов и порядком несения повинностей сельскими обывателями. Кроме того, сельский староста обладал административно-судебными полномочиями, он мог подвергать подведомственных ему крестьян наказанию в виде общественных работ до двадцати дней, штрафу в пользу мирских сумм до одного рубля или аресту до двух суток. В связи с малочисленностью жителей на несколько сибирских деревень мог быть избран один староста1.

Однако ключевой фигурой сельского самоуправления в Сибири, как показала административная практика, стали волостные писари. Писарь мог быть избран из посторонних лиц, не входивших в крестьянскую общину, за умеренную плату[31] [32]. В отсутствии заинтересованности крестьянского населения в работе на выборных должностях, частой ротации и низкой компетенции, волостной писарь воспринимался лицом наиболее стабильным и дееспособным. Грамотные, нередко из ссыльных и бывших каторжан, знавшие премудрости делопроизводственной практики, писари постепенно выдвигались на первые роли, отодвигая от руководства малокомпетентных волостных голов и старшин. Именно писарь чаще всего общался с окружным (уездным) начальством. В его руках сосредоточивались денежные средства самоуправления, при его посредничестве коронная администрация поддерживала связь с крестьянскими общинами. Волостной писарь в большинстве мест Сибири стал тем звеном, которое скрепляло государственную власть и органы сибирского волостного крестьянского самоуправления.

Несмотря на выборность и подотчетность сходу, писарь утверждался уездным и губернским начальством, пользовался связями и покровительством уездных, а иногда и губернских чиновников. Если к этому добавить, что общественный контроль над его действиями был малоэффективен, то следует признать, что волостной писарь стал главной фигурой в волостном правлении[33]. Волостной писарь в условиях усиления государственного вмешательства в жизнь крестьянского «мира» превратился в важного проводника политики коронной администрации в сибирской деревне.

«Учреждение сибирское» во второй половине XIX - начале XX вв. не предусматривало выборных должностей сотских, а только десятников. В должности десятников могли быть назначены отставные и уволенные в запас из вооруженных сил, известные своим «хорошим» поведением, по взаимному согласию с обществами, от которых зависело их назначение и содержание. Выборные десятники, выполнявшие в сибирских деревнях и селах полицейскую повинность до 1905 г., избирались местными крестьянами, получали содержание от сельских обществ и были во многом в зависимости от них, а не от коронной администрации[34]. В результате, уездные исправники и становые приставы часто имели серьезные затруднения при реализации решений, противоречащих интересам крестьянской общины. Сельские старосты и десятники часто бездействовали, а иногда даже противодействовали деятельности уездных полицейских органов. Политика верховной власти в сфере охраны правопорядка в сельской местности не была последовательной во второй половине XIX в. из-за отсутствия штатных сотрудников полиции на волостном уровне управления уездное полицейское начальство и местное население были вынуждены обеспечивать охрану правопорядка собственными силами. Участие в охране правопорядка выборных лиц волостного самоуправления не получило всестороннего нормативного регулирования, не был достаточно точно определен их правовой статус, что зачастую негативно сказывалось на состоянии общественного порядка в сибирской деревне.

Органы местного самоуправления дореволюционной России лишь финансировали полицейские органы, но не могли оказывать влияния на их деятельность (лишь короткое время до 1889 г. в состав городских полицейских управлений входили на общественных началах по нескольку гласных от городских дум). Коронное правительство весьма осторожно относилось к местному самоуправлению. Местная полиция осталась в подчинении исключительно МВД, специальной, муниципальной полиции в Российской империи не было создано. Полиция, находясь в прямом подчинении губернских правлений и МВД, структурно оставалась независимой от представительных органов местного самоуправления и фактически оставалась контрольным органом над ними.

В территориально-административном отношении в Сибири вплоть до 80-х годов XIX в. действовало, ставшее архаичным, «Учреждение для управления сибирских губерний» 1822 г. М.М. Сперанского, делившего обширный край на два генерал-губернаторства с входившими в них губерниями, областями и округами. Бюрократически сложная модель регионального администрирования Сперанского оказалась недостаточно эффективной во второй половине XIX в., во многом из-за отсутствия системы действенного контроля над местной бюрократией. Коронная власть пыталась скорректировать «Учреждение для управления сибирских губерний и областей», частично отказаться от ряда его принципов. Увеличение круга полномочий губернаторов и генерал-губернаторов привело к фактическому свертыванию деятельности коллегиальных советов при них. В 1851-1891 гг. произошел некоторый пересмотр административно-территориального устройства и реорганизация государственных учреждений региона, была сделана попытка выработать комплексную программу его освоения.

Начало XIX в. совпало с попытками коронной администрации упорядочить управление Сибирью, что и было закреплено в «Учреждении для управления сибирских губерний» 1822 г. Административно-территориальная модель в регионе была более гибкой, чем в центральных губерниях империи. Она включала, кроме обычного территориально-административного деления (губерния - округ - волость), генерал-губернаторства и области. Предусматривался также полный и сокращенный состав государственных учреждений на областном и окружном уровнях администрирования. Последнее могло зависеть от военнополитической значимости и размера территории, плотности заселения, степени ее экономического развития. Осложняло проблемы управления то, что в крае, как и в целом в империи, помимо общего административного деления, существовали специальные ведомственные территории (военные, горнозаводские и т.д.), границы которых могли не совпадать с границами местных территориально-административных образований.

Эволюция взглядов верховной власти на задачи сибирского администрирования привела во второй половине XIX в. к противоречию с принципами «Учреждения для управления сибирских губерний» Сперанского. Это проявлялось в усилении личной власти губернаторов и генерал-губернаторов, ослаблением значения коллегиальных органов власти и усилением роли губернаторских и генерал-губернаторских канцелярий, а также фаворитов главных сибирских администраторов.

Середина XIX столетия знаменовалась новым всплеском государственного и общественного внимания к восточному региону империи. Это подтверждали деятельность восточно-сибирского генерал-губернатора Н.Н. Муравьева, ревизия Западной Сибири Н.Н. Анненкова и учреждение в 1852 г. II Сибирского комитета, а также стремление составить комплексный государственный план освоения края.

В последующие годы в XIX в. правительство постоянно возвращалось к проблемам административного переустройства, пытаясь решить непростые вопросы сибирского управления, поскольку управленческие противоречия стали приобретать хронический характер. Переустройство системы территориально-административного управление краем, направленное, с одной стороны, на усиление самостоятельности местных властей в принятии решений, а с другой - на укрепление управления и повышения контроля над ними из центра, встречало определенные трудности из-за разнонаправленное™ проблемы. Зачастую даже получалось, что все меры, направленные на децентрализацию сибирского администрирования, приводили к росту полицейского произвола и снижению уровня управляемости краем.

В конце XIX в. изменились административные границы зауральского края России: вместо двух генерал-губернаторств (Западной Сибири и Восточной Сибири) на административной карте Сибири и Дальнего Востока появились новые границы, определявшие пределы Иркутского, Приамурского (с 1903 по 1905 гг. здесь существовало Дальневосточное наместничество) и Степного генерал-губернаторств (генерал-губернаторство Западной Сибири было упразднено). В 1887 г. был упразднен коллегиальный орган генерал-губернаторства Восточной Сибири - Совет Главного управления Восточной Сибири во главе с генерал-губернаторами, состоявший из служащих, представляющих различные ведомства управления. Все предметы ведения Совета перешли в исключительное ведение генерал-губернатора1.

Наиболее часто во второй половине XIX в. административно-территориальные преобразования происходили в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке. 14 ноября 1856 г. в соответствии с решением Государственного совета была образована Приморская область. В ее состав вошли территории Нижнего Амура и о. Сахалина, а также бывшей Камчатской области. В этом же году в состав Приморской области из Якутской области вошел Охотский округ. В 1857 г. в состав Приморской области вошел Удский округ. В ведении военного губернатора Приморской области были также Курильские острова и Чукотка.

В 1858 г. в Приамурском крае были выделены две области: Приморская и Амурская. В Приморскую область вошли вновь образованные области: Николаевская, Софийская и Охотская, исключенная из Якутской области. Забайкальская, Амурская и Приморская области были подчинены генерал-губернатору Восточной Сибири. В 1860 г. в соответствии с Пекинским договором к Приморской области присоединен Уссурийский край[35] [36].

К 1884 г. генерал-губернаторство Восточной Сибири состояло из Иркутской губернии, Приморской, Амурской, Забайкальской и Якутской областей и о. Сахалин. Областями руководили военные губернаторы, Иркутской губернией и Якутской областью -гражданские губернаторы. В 1884 г. Дальний Восток был административно выделен из состава Сибири, там было основано Приамурское генерал-губернаторство с административным центром в г. Хабаровске. Военные губернаторы Приморской, Амурской, Забайкальской областей и начальник о. Сахалин были переподчинены Приамурскому генерал-губернатору[37]. В особую административную единицу на Дальнем Востоке был выделен о. Сахалин, который стал главным местом каторги. В 1894 г. начальнику острова присвоили должность военного губернатора1.

В Амурской области не было даже областного правления, и военный губернатор этой области воплощал в своем лице все губернские учреждения. Все вопросы управления решались губернатором и его канцелярией, а также некоторыми должностными лицами. Так, по закону здесь полагался областной врач. Подобной неограниченной властью были наделены начальники Сахалина. Для этих областей общими учреждениями являлись Приамурское акцизное управление и Амурская казенная палата. Ведению военных губернаторов Приамурского края, кроме дел, подведомственных им на основании «Учреждения Сибирского», было предоставлено назначение мест для расселения ссыльных, снятие оков с ссыльно-каторжных, увольнение от работ бессрочных

ссыльно-каторжных и некоторые другие обязанности в отношении ссыльных преступников .

В составе генерал-губернаторства Восточной Сибири остались Енисейская, Иркутская губернии и Якутская область. В 1887 г. генерал-губернаторство Восточной Сибири преобразовано в Иркутское генерал-губернаторство, а вместо Главного управления Восточной Сибири была учреждена канцелярия иркутского генерал-губернатора. Она разделялась на делопроизводства, ведавшие различными отраслями управления регионом: вопросами экономической жизни, финансами, налогами, здравоохранением и образованием, пенитенциарной системой и полицией. Аналогичными вопросами, только в масштабах губернии и области, ведали областные и губернские правления.

В 1882 г. одновременно с созданием Степного генерал-губернаторства, с административным центром в г. Омске, объединившим Акмолинскую, Тургайскую и Семипалатинские области, было ликвидировано Западно-Сибирское генерал-губернаторство. Тобольская и Томская губернии переводились на одинаковое положение с губерниями европейской части страны с непосредственным подчинением губернаторов МВД[38] [39] [40]. Округа в них были переименованы в уезды, с соответствующим набором уездных учреждений, но без земств и мировых судов. Таким образом, в Западной Сибири, за исключением юга теперешней Омской области, было установлено такое же административно-территориальное управление, как и в центральных губерниях империи.

В 1895 г. по образцу европейской России, но без земств, было реформировано губернское управление на большей части Западной Сибири.

Аналогичные процессы проходили и в Восточной Сибири. На рубеже веков Иркутская губерния делилась на 5 уездов, в состав которых входили 49 волостей, 34 инородных ведомства, 5 отдельных сельских обществ, 2 отдельных инородных рода. Кроме того, она делилась на

  • 17 станов, 21 участок крестьянских начальников, 27 участков мировых судей, 10 прокурорских участков, 19 сельско-врачебных участков, 7 участков податных инспекторов, 8 акцизных участков, 10 лесничеств,
  • 18 благочиний, 3 района инспекторов народных училищ и 6 участков уездных наблюдателей церковно-приходских школ . Проводя линию сближения региона с европейской частью империи, верховная власть стремилась проводить в местном администрировании специфическую политику перехода от традиционного управления к бюрократическому, путем распространения на регион общеимперского законодательства и непосредственного ведомственного управления.

В конце XIX в. серьезных изменений в административно-территориальном делении в Сибири не произошло, за исключением вновь образованных Сахалинской и Камчатской областей. В конце XIX начале XX вв. была проведена административная реформа по управлению коренными народами Сибири. Степные думы, инородческие управы были заменены органами волостного управления, организованными по российскому типу. Это говорило об упадке кровнородственных отношений в жизни коренных сибирских народов, а также усилении и более широком распространении власти коронной администрации в крае, ее стремлении унифицировать управление страной.

Особенностью Сибири было то, что из реформ 60-70 гг. XIX в. Александра II на регион были распространены только крестьянская 1861 г., городская 1870 г. и военная 1874 г., но не распространялась земская 1864 г., а судебная реформа 1864 г. была проведена только в 1897-1899 гг. без создания суда присяжных заседателей в составе окружных судов. Поэтому полномочия полицейских органов в сибирском регионе во второй половине XIX в. имели свою специфику и продолжали быть значительно более широкими, чем в центральных губерниях Российской империи.

В ряде местностей Сибири и Дальнего Востока городские полицейские органы были созданы довольно поздно. Полиция Новониколаевска (ныне Новосибирск) была учреждена только 31 декабря 1897 года (Но-вониколаевск входил в состав Томской губернии) в составе полицейского пристава, его помощника и десяти стражников. Этому событию предшествовала длительная переписка вице-губернатора Томской губернии с Департаментом полиции МВД и Управляющего Кабинетом Его Величества (Новониколаевск находился на кабинетских землях, т.е. принадлежащих императорской фамилии) с Министром внутренних дел. В письме Управляющего кабинетом в адрес Министра внутренних дел от 04 декабря 1897 года за № 16366 сообщалось: «...Полицейский надзор в этом поселке в настоящее время ограничивается одним полицейским надзирателем, командированным из города Кузнецка, и десятью урядниками, из которых три находятся при чумных карантинах. Содержание из казны (450 рублей) и пособие от Кабинета (100 рублей) получает только полицейский надзиратель. Добавочные же ему деньги (750 рублей), а равно деньги на содержание стражников собираются по добровольной подписке с местных обывателей. Признавая продолжение такого порядка нежелательным и заботясь о благоустройстве поселка, я входил по этому предмету к Томскому губернатору, который письмом от 19 мая сего года за № 5.510 уведомил меня, что в отношение организации полиции он признает необходимость учредить в Новониколаевске должность полицейского пристава, его помощника и пятнадцати полицейских стражников.

Со своей стороны, Кабинет Его Величества на основании собранных им на месте сведений в объяснительной записке к всеподданнейшему докладу о мероприятиях по благоустройству поселка полагал: учредить в Новониколаевском поселке должности полицейского пристава и его помощника, существующее в этом поселке число (7) нижних полицейских чинов, судя по количеству населения (11 тысяч 600 человек) в поселке и ввиду нахождения в нем железнодорожной полиции, признать достаточным, или, в крайнем случае, увеличить до десяти». Городское полицейское управление на основании временного штата в городе на Оби было создано только в 1911 г . На Дальнем Востоке городское полицейское управление в Николаевске-на-Амуре было создано в 1856 г., в Благовещенске - 1858 г. Только в 1880 г. появились городские полицейские управления во Владивостоке и Хабаровске[41] [42].

Даже после реформ 60-70 гг. XIX в. полицейские функции понимались в Сибири чрезвычайно широко. Полиция не только охраняла правопорядок, при отсутствии в Сибири земств и мировых судов она продолжала выполнять судебные и хозяйственные полномочия, и даже следила за «порядком» в семейных делах. Она должна была пресекать шум и драки, свист и непристойное пение, и даже следить за тем, чтобы «лица разных полов в одной бане не парились»[43].

В отличие от европейских регионов России, где быстро оформилось подчинение и фактическая зависимость губернаторов от МВД, в Сибири этот процесс затруднялся наличием промежуточного управленческого звена в лице генерал-губернаторов, а также особенностями положения самих губернаторов. Сибирские губернаторы были более ограничены в своих правах, чем их европейские коллеги. Об этом свидетельствует как их юридическое, так и их фактическое положение в структуре сибирской администрации. Генерал-губернаторы (не подчиненные МВД) часто ограничивали губернаторов в праве назначения и увольнения, а также аттестации сотрудников.

Со второй половины XIX в. в политике верховной власти, особенно после ликвидации генерал-губернаторства в Западной Сибири и создания губерний по «европейскому» образцу, появляется достаточно устойчивая тенденция к постепенной унификации полицейских органов центральных губерний и Сибири. Сибирская система администрирования в развитии своей структуры все дальше уходила от принципов сочетания коллегиальности и единоначалия, заложенных М.М. Сперанским. Однако законодатель стремился не к организации полного всевластия местных полицейских органов, а к созданию на местах эффективных исполнительных органов коронной администрации. Неслучайно, что при осуществлении реформ полицейского управления в регионе верховная власть стремилась детально регламентировать прежде всего исполнительские функции, не исключая применение к полицейским штрафных и принудительных санкций. Вместе с тем, в деле реформирования местной сибирской полиции коронная администрация действовала очень осторожно, стремясь предельно учитывать сибирскую специфику-опору на полицейскую бюрократию при почти полном отсутствии дворянских землячеств. В этом отношении правительственный подход к вопросу реформирования полиции региона может рассматриваться в качестве региональной компоненты российской имперской административной политики. Главными особенностями данной компоненты являлись географическая удаленность сибирской окраины от столицы, смешанный конфессиональный и этнический состав жителей, очень низкая плотность населения, господство государственной формы собственности на землю, основные природные и трудовые ресурсы, а также особая специфика социально - экономических процессов.

Распространяя на Сибирь уже введенные в центральных губерниях полицейские институты, правительство стремилось наиболее полно использовать накопленный опыт, найти наиболее приемлемые формы их адаптации в новых условиях. В пореформенной России под административной деятельностью государственных органов подразумевалась исключительно полицейская деятельность. В истории развития отечественного государственного права значение термина «полиция» постоянно сужалось. В XVIII - первой половине XIX вв. под полицейской деятельностью понималось осуществление всякой управленческой деятельности государства на местах. Во второй половине XIX - начале XX вв. полиция стала уже частью внутреннего управления, и ее полномочия ограничились деятельностью, в основном, в сфере обеспечения правопорядка.

Полицейская деятельность включала в себя полицию в собственном смысле, имеющую свою специальную организацию, и полицию административную, обеспечивающую безопасность в каждой отрасли государственной деятельности. Сибирская полиция состояла из разных видов органов и подразделений, созданных в разное время и не по единому образцу. Помимо общей и политической полиции, в регионе действовал целый ряд специализированных и вспомогательных формирований. На золотых приисках несла службу горно-полицейская стража, с начала века существовала транспортная полиция. Преимущественно полицейские функции выполняли казачьи дивизионы, которые с 1892 г. находились в ведении МВД.

Полицейские управления в Сибири находились под двойным контролем: по вертикали - со стороны МВД и на местах, по горизонтали - со стороны губернаторов и губернских правлений. Они превратились в разветвленный и достаточно сбалансированный аппарат. Общее руководство полицией стало осуществляться по цепочке: становой пристав - уездный исправник (полицмейстер в губернских городах) - губернатор - директор Департамента полиции - министр Внутренних дел.

МВД руководило деятельностью губернаторов, которые, будучи представителями МВД в регионах, осуществляли общее руководство всеми административно-полицейскими органами в Сибири. Губернаторы по-прежнему обладали широкими административными и надзорными полномочиями. Их юрисдикции подлежало огромное количество дел - от связанных с иностранным шпионажем, до надзора за законностью в деятельности органов местного самоуправления1. Губернаторы также имели ряд властных полномочий в отношении созданных в первой половине XIX в. жандармских органов. Губернатор прежде всего являлся главным органом местного надзора. Он - говоря словами закона - «был блюстителем неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства»[44] [45]. Однако в период реформ компетенция губернаторов была серьезно сужена. Они утратили судебные полномочия, после городской реформы 1870 г. могли вмешиваться в деятельность городского самоуправления только тогда, когда те нарушали законы империи. В ведение губернаторов не попал ряд учреждений, созданных в 60-70-х годах XIX в. (губернские акцизные управления, контрольные палаты и т.д.).

Вместе с тем, губернаторы после ликвидации генерал-губернаторства в Западной Сибири (юг нынешней Омской области с г. Омском входил в состав Акмолинской области Степного генерал-губернаторства), избавились от контроля и опеки со стороны генерал-губернаторов. Губернаторский надзор осуществлялся в двояком направлении: во-первых, как надзор за должностными лицами - государственными и муниципальными (в Сибири городское самоуправление), во-вторых, как надзор за деятельностью учреждений - государственных и муниципальных. Надзор за государственными служащими выражался в следующем: губернатор назначал на должности или контролировал назначение чиновников, служащих в местных полицейских органах на должностях до VII класса включительно. Все представления местных руководителей, за исключением контрольных палат, о награждении подчиненных им лиц шли через губернатора. Должностные лица, назначаемые на должности губернатором, привлекались им же к законной ответственности.

Губернаторский надзор за деятельностью учреждений государственных и муниципальных различался на надзор за государственными органами, находящимися в прямой зависимости от губернатора (губернское правление, казенная палата, управление государственных имуществ, акцизное управление), а также на надзор за государственными органами, не входящими в круг губернских учреждений и не состоящими в прямой зависимости от губернатора (учреждения по частям: горной, сельскохозяйственной и соляной, почты и телеграфы и т.д.), наконец, в-третьих, на надзор за муниципальными органами. Что касается учреждений первого рода, то надзор за ними выражался в том, что губернаторы, в случае каких-либо действий, несогласных с законами или противных распоряжениям начальства, немедленно прекращали эти действия, давали делу надлежащее направление и подвергали виновных взысканию. Гораздо слабее был губернаторский надзор за государственными органами второго рода. В отношении к ним губернаторы не входили ни в какие непосредственные распоряжения. Заметив в действиях этих учреждений злоупотребления или же иное нарушение порядка и нерадение о выгодах казны, они были обязаны поставить им это на вид; о важнейших же случаях они доносили ближайшему или даже, при безуспешности своих представлений, высшему начальству этих учреждений. Наконец, в Городовом положении 1892 г. были подробно указаны правила губернаторского надзора «за правильностью и законностью действий« органов самоуправления. Надзор принадлежал губернатору, как за деятельностью городских дум, так и за деятельностью городских управ'.

Губернатор возглавлял губернское правление, являвшееся исполнительным органом губернатора и структурным подразделением МВД. Это учреждение состояло из общего присутствия и канцелярии, значение которой во второй половине XIX в. заметно возросло. В отношении к губернскому правлению и полиции надзор губернатора был исключительно ведомственным, в порядке служебной иерархии, надзором начальника над своими подчиненными. «По действующему законодательству, руководство полицией принадлежало губернским правлениям, в действительности прямым и непосредственным начальником ее являлся губернатор. В своих отношениях к органам внутренних дел губернатор, по общему правилу, проявлял наибольшую энергию и активность. За неисполнение губернаторских требований чины полиции всегда подвергались более или менее строгим взысканиям и наоборот, жалобы частных лиц или заявления других ведомств - в особенности, прокурорского надзора - в большинстве случаев оставались без последствий, так как в таких заявлениях и жалобах губернаторы были склонны видеть посягательство на высокий престиж их собственной власти»[46] [47]. На губернаторе замыкалось руководство структурными подразделениями МВД, кроме политической полиции, в губернии. Он являлся по-прежнему председателем десятка различных совещательных органов губернии: комиссий, комитетов и присутствий, которые дополняли деятельность губернских правлений. Специфичным было то, что во второй половине XIX в. по-прежнему отсутствовала единая система губернской полиции, начальником которой бы выступал губернатор.

В условиях общественного подъема 60-х годов XIX в. и народовольческого террора, правительство пошло на усиление власти губернаторов. После выстрела Каракозова, в 1866 г. губернаторы получили право ревизии всех гражданских учреждений независимо от их ведомственной принадлежности. Положение Комитета министров 1876 г. дало им право издавать «обязательные постановления» (запрет печатных органов, собраний, шествий и др.) и установило меры пресечения за их нарушения. С 1889 г. они становятся председателями губернских присутствий - административно-судебных учреждений для крестьянских сословных учреждений и органов надзора за ними (в Сибири крестьянских начальников)[48]. Статья 317 Общих учреждений губернских прямо предписывала губернаторам привлекать войска для пресечения беспорядков и неповиновения законной власти. Именно на губернаторов возлагалось руководство местностями, объявленными на положении усиленной или чрезвычайной охраны. Несмотря на передачу пенитенциарной системы из ведения МВД в Министерство юстиции, губернские тюремные инспекторы были поставлены на местах под «непосредственное руководство» губернаторов. Они стали заведовать тюремными отделениями губернских правлений, в которых сосредоточивались все дела по частям тюремно-арестантской и пересыльной и по исполнению судебных приговоров1.

Реформы 60-70 гг. XIX в. изменяли не только компетенцию, но и структуру полицейских органов. 25 декабре 1862 г. началась полицейская реформа на местном уровне в форме «Временных правил» об устройстве полиции, изменившая структуру полицейских органов на местах в центральных губерниях империи. Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по «Общему учреждению управляемых» 1862 г., окончательно заменили принципы сословности и коллегиальности на централизованное подчинение государственным органам. «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний по «Общему Учреждению управляемых» на Сибирь не были распространены. Однако через пять лет, в 1867г. аналогичная, по сути, реформа полицейских органов была проведена и в Сибири. Особым законом 12 июня 1867 г., принятым по представлению МВД «О преобразовании полиции в Сибири», упразднялись городские полицейские управления и земские суды, а взамен создавались окружные полицейские управления Восточной и Западной Сибири. Закон «О преобразовании полиции в Сибири» имел своей целью путем реструктуризации полицейских органов повысить их эффективность, приблизить организационную структуру сибирской полиции к общероссийской. Состав окружных полицейских управлений в Сибири стал таким же, как и во внутренних губерниях империи уездных полицейских управлений. Исключение составлял о. Сахалин, где полицейское управление состояло из окружного начальника и из смотрителей тюрем и их помощников[49] [50]. Полицейская реформа в Сибири 1867 г. более четко установила пределы компетенции полицейских и способы прокурорского контроля над их деятельностью.

В результате реформы произошло объединение городской и сельской полиции в единую окружную (в конце века округа в Сибири были преобразованы в уезды) полицию. Городские полицейские управы и земские суды объединялись под руководством земских исправников в единые окружные (уездные) полицейские управления, которым подчинялись городские центры и другие поселения, находящиеся в пределах округов, за исключением губернских или приравненных к ним по статусу городов, где сохранялись отдельные городские полицейские управления. Полицейские должности окружных начальников и городничих были упразднены. Объединение городских и окружных полиций способствовало устранению разобщенности местных полицейских органов, повышению оперативности в деятельности полицейских органов.

Уездная полиция стала наиболее крупным подразделением исполнительной полиции Сибири, выполнявшим многочисленные и разнообразные функции в системе местного управления. Она стала непосредственным органом короной администрации на местах. Под ее контролем находилось большинство населения региона. Полицейской реформой был создан полицейский резерв в уездах, в городах увеличена численность полицейских надзирателей (бывшие квартальные надзиратели), полиция была освобождена от финансово-хозяйственных функций в городских центрах, однако за ней осталось производство предварительного следствия (институт судебных следователей в Сибири в тот период не был создан), а также из-за отсутствия мировой юстиции (до распространения на Сибирь положений судебной реформы 1864 г.) отдельные судебные полномочия.

Таким образом, дореформенные органы полиции в каждом окружном городе (городничие и их канцелярии) и округе (земский исправник и земский суд) объединялись в единые, возглавляемые полицейскими исправниками (начальниками) уездные (окружные) полицейские управления. Уездные исправники (уездные начальники, окружные начальники, окружные исправники, пограничные начальники и комиссары) назначались и увольнялись губернаторами, с утверждением генерал-губернатором1. Так, в Омском уездном управлении в 1887 г. проходили полицейскую службу уездный начальник, старший помощник уездного начальника, младший помощник уездного начальника, 2 письмоводителя и 2 помощника письмоводителя[51] [52]. В качестве уездных исправников в это время чаще всего выступали ушедшие в отставку казачьи и армейские офицеры в звании не ниже подпоручика или гражданские чиновники не ниже коллежского секретаря или коллежского асессора. Уездные исправники не только в Сибири, а везде в империи с 1862 г. стали назначаться не МВД, а непосредственно губернаторами. Канцелярия городничего и земский суд были заменены общим присутствием уездного (окружного) полицейского управления[53].

Такая централизация полиции усилила властные полномочия уездных исправников, в компетенции которых стали находиться дела полицейского управления уездных городов и уездов. Власть исправника теперь охватывала весь уезд. Первоначально в каждом уезде Сибири под руководством исправника действовали совещательные органы и исполнительно-распорядительные коллегии из уездных чиновников в форме комитетов или присутствий. Сначала новая структура уездной полиции переплеталась со старыми дореформенными институтами: коллегиальными присутствиями, становым делением и волостными органами крестьянского самоуправления, которые считались опорой полиции в ее деятельности. За органами внутренних дел остались только исполнительные и полицейско-распорядительные функции, не требующие обсуждения в коллегиальном порядке, поэтому коллегиальный принцип деятельности полицейских органов на уровне уездов был отменен. Полицейских органов, действующих на профессиональной основе в сибирских волостях, во второй половине XIX в. создано не было.

В силу особенностей географического положения Сибири в конце XIX - начале XX вв., удаленности от центра страны, огромной, слабо заселенной территорией с дисперстным этно-конфессиональным населением и отсутствием крупных городских центров основным звеном в административно-полицейской вертикали власти региона стали уездные полицейские управления. Обязанности уездной полиции, базирующиеся на екатерининском «Учреждении для управления губерний» 1775 г., были скорректированы в соответствии с осуществленными полицейской и судебной реформами и социально-политическими реалиями второй половины XIX в. «Общее учреждение губернское» Свода законов Российской империи определяло, что обязанности полицейских органов состояли, как в самом исполнении, так и в наблюдении за точным исполнением законов, постановлений и особых повелений правительства, а также в принятии мер для прекращения возникающих беспорядков и в предупреждении возобновления их в будущем на территории уездов.

Статьи 723-727 «Общего учреждения» устанавливали, что уездное полицейское управление и подведомственные ему сотрудники полиции, предназначенные следить за исполнением законов и постановлений в пределах их полномочий, должны сами служить примером этого исполнения и непоколебимой верности к престолу, охраняя пользу службы его императорского величества и сообразуя все действия и все поведение свое с установленными правилами и порядком. Они были обязаны для охраны законов принимать все зависящие от них меры, чтобы законы и особые повеления правительства были в надлежащее время всем известны, и все были обязаны исполнять их. Все сотрудники уездной полиции должны были постоянно и бдительно наблюдать за охраной общественного спокойствия и надлежащего повиновения властям, предупреждая всеми зависящими от них средствами любое нарушение верноподданнического долга и установленного законами порядка. Для этого, а также и для прекращения каких-либо «неустройств, если бы они возникли», уездная полиция должна употреблять, смотря по обстоятельствам, надлежащие внушения и наставления, приглашая, если нужно, к участию в этом и местное духовенство, и местных обывателей. Если эти средства окажутся недейственными, то, по донесению об этом, уездный исправник немедленно должен отправиться на место и употребить «тщательное старание к приведению ослушных в повиновение, к прекращению беспорядков и к водворению тишины и благоустройства, требуя для этого, в случае необходимости, и содействия войск».

Уездная полиция должна была наблюдать за тем, чтобы нигде, и ни под каким предлогом противозаконных сообществ не учреждалось. Поэтому становые приставы, узнав о существовании таких обществ, должны докладывать об этом немедленно уездному полицейскому управлению и поступать по правилам уголовного судопроизводства. Уездное полицейское управление обязано немедленно доводить это до сведения губернатора1.

Статья 725 «Общего учреждения губернского» подробно регламентировала обязанности уездных полицейских органов при охране прав церкви и предупреждению религиозных правонарушений. Из текста закона, в соответствии с реалиями второй половины XIX в., были изъяты положения о колдовстве и чародействе. Особому вниманию уездной полиции подлежала охрана прав и преимуществ православия. «При охране прав Церкви Православной и свободы других, терпимых в государстве, вероисповеданий, уездное полицейское управление и подчиненные ему лица должны наблюдать: 1) чтобы в храмах Божьих, также во время крестных ходов и других церковных обрядов, вне храма совершаемых, не было ни в чем нарушено надлежащее благочиние и чтобы не было препятствий или прерываемо отправление Божественной службы; 2) чтобы не было препятствий сельским обывателям ходить в церковь по воскресным дням и в дни больших, Церковью и правительством установленных праздников; 3) чтобы в такие дни во время отправления Божественной литургии, не было продажи крепких напитков из питейных домов, шинков и трактирных заведений; 4) чтобы близ церквей, особенно во время службы, не было допустимо никаких соблазнительных и вообще шумных сборищ; 5) чтобы без разрешения высшего начальства не было устроено новых церквей, а также молитвенных домов, часовен или иных зданий для общественного богослужения иноверцев; 6) чтобы исповедующие неправославную веру ни силою, ни обольщением не осмеливались совращать Православных или же привлекать к своему образу мыслей и людей других, пользующихся покровительством закона, вероисповеданий; 7) чтобы исповедавшие одну веру не дозволяли себе оскорблений и особенно притеснений исповедующим другую веру, и также не позволяли себе неприличных на счет их исповедания насмешек или ругательств; 8) чтобы отошедшие в раскол не распространяли своего учения среди населения и не позволяли себе распространения своих заблуждений или публичного, воспрещенного законами, их доказательства, или же дерзость против Церкви и духовенства ее; 9) чтобы при появлении в народе суеверных, вредных обычаев или поверий, как-то: заклинаний или мнимого волшебства, имеющего целью обман легковерных и невежд, были принимаемы против обманщиков надлежащие, законом определенные, полицейские меры, а простолюдины были по возможности предохраняемы от обмана приглашением священников или других уважаемых в этом селении лиц для содействия к достижению этой цели благоразумными внушениями и объяснениями»1.

Статьи 728,729, 732 ,733 ,745, 751 и 755 устанавливали обязанности уездной полиции по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, а также определяли порядок производства оперативнорозыскных мероприятий. Все чины и служители уездной полиции, наблюдая за безопасностью от «воров и разбойников, при всяком такого рода происшествии», обязаны были «прежде тайно разведывать», кем преступление совершено; для этого они должны иметь «особенное примечание» за людьми подозрительными и должны брать под стражу всех тех, кто будет на торгах и рынках продавать или менять украденные вещи, или пропивать их в домах питейных, трактирах и харчевнях, или отдавать на сохранение и закладывать. Если были совершены «важные кражи» неизвестными людьми, то уездная полиция для раскрытия преступления и представления к следствию виновных была обязана повсеместно оповестить о сделанном похищении имущества с тем, чтобы люди, у которых окажутся украденные вещи, или другие признаки, наводящие на них подозрение в участии в краже, были взяты и доставлены по принадлежности к следствию. В случае появления «шаек воров и разбойников» в пределах уезда, или близ его, уездная полиция немедленно должна принять нужные меры предосторожности для ограждения как местных жителей, так и проезжающих, от всяких потерь и насилий, а также и для охраны целости следующих сухим путем или водою товаров и других имуществ. Для этого должны учреждаться, по распоряжению уездного полицейского управления, когда и где это окажется нужным, пикеты и разъезды из ближайших к тем местам «благонадежных обывателей», или же, по распоряжению высшего начальства, из назначенных на это войск. Между тем, исправник и подчиненные ему становые приставы (в конце XIX в. участковые заседатели были переименованы в становых приставов) стараются узнать с «достоверностью, где скрываются или имеют пристанище появившиеся разбойники или воры», употребляя для этого как расспросы чрез служителей уездной полиции и достойных доверия обывателей, так и допросы, «хотя не нормальные, людей подозрительных», или устанавливая «неприметное за ними наблюдение», и вообще все те средства, которые по обстоятельствам могут быть признаны действенными и удобными. Для обнаружения и преследования разбойников и воров, уездный исправник, сверх обыкновенного пособия от жителей, мог требовать содействия войск, а в казенных лесных дачах содействия лесного управления. При преследовании «воров, разбойников и иных важных преступников и беглых», сотрудники уездной полиции не должны останавливаться на границе другого уезда, и даже другой губернии: они должны продолжать свои действия, пока местная полиция не предпримет со своей стороны достаточных для преследования и задержания мер. Задержанные уездной полицией должны немедленно, при задержании их, быть опрошены, чтобы узнать и преследовать их сообщников. Те, кто будут пойманы в пределах другого уезда, «по учинении этого первого допроса», сдаются тамошней местной городской или уездной полиции, с получением от них расписки; но если по первому допросу окажется необходимость в производстве дальнейшего расследования о притоносодержателях, или других преступлениях, совершенных разбойниками в этом уезде, в котором они будут пойманы полицейскими, в таком случае эти преступники не сдаются начальству другого уезда, а препровождаются в то место, где нужно произвести об этом при них расследование. Уездное полицейское управление должно немедленно доносить обо всех подобных происшествиях и своих распоряжениях губернатору. Становые приставы и уездный исправник в отношении задержанных по производимым ими делам соблюдают правила, изложенные в статье 372 Устава о Содержащихся под стражею. Если дойдет до сведения уездного полицейского управления, или станового пристава, о сделанных кому-либо словесно или письменно угрозах или же иных обстоятельствах, «могущих возбудить опасение» на счет какого-либо селения, дома или лица, то полицейское управление, или же пристав, получивший об этом известие, «смотря по степени вероятности которого и основательности опасений», принимает заблаговременно нужные меры предосторожности для предупреждения грозящих кому-либо, насилия и «всякого вообще вреда, а с тем вместе и для открытия и поимки виновных».

Уездное полицейское управление, получив через станового пристава, или иным образом, сведение о противных установленному порядку действиях, немедленно должно принять меры для прекращения их и поступления с виновными по закону. Если будут, по достоверным свидетельствам, признаны видимые и несомненные причины смерти, как-то: «поражение молниею, нечаянный ушиб, чрезмерное употребление крепких напитков, угар, утопление, самоубийство от известного уже помешательства ума и тому подобные», то становой пристав, «удосто-верясь в том», дает разрешение предать тело земле. Однако, если напротив откроется сомнение или подозрение о постороннем насильственном воздействии, или причины смерти не будут совсем явны, то пристав должен поступать по правилам об участии полиции в производстве следствий или дознаний.

Сотрудники уездной полиции, преследуя виновных в запрещенном торге, должны обращать преимущественно внимание: 1) на контрабандистов, привозящих из-за границы товары запрещенные, или хотя и дозволенные, но не растаможенные; 2) на торгующих напитками, без установленных на это патентов, или же не из установленных мест, а также на развозящих напитки без свидетельств в тех случаях, когда они требуются по Уставу питейному. 3) на людей, продающих «гнилые и вообще до такой степени испортившиеся съестные припасы, что от употребления их может произойти вред для народного здравия»; 4) на торгующих ядовитыми и сильнодействующими веществами без соблюдения правил, для этого установленных; 5) на людей, которые по сговору между собою или вообще по корыстным мотивам, особенно во время неурожая, станут скупать в одни руки хлеб и другие продовольственные товары для поднятия их цены на рынках; впрочем, всякое действие полиции, относительно такого рода торговцев, должно основываться на сведениях несомненных и предварительно исследованных; 6) на людей, продающих недозволенные книги, а также соблазнительные картины, эстампы и т.п.; 7) на людей, продающих заведомо краденые вещи, когда в этом имеется «достаточное удостоверение или сильное подозрение».

Сотрудники уездной полиции обязаны по ведомству своему вести наблюдение за тем, чтобы употребляемые в уезде «весы и меры» были везде верные и указные. Для исполнения возложенных на уездную полицию обязанностей уездное полицейское управление и подведомственные ему сотрудники вызывают, когда нужно, понятых от ближайших селений. Случаи, в которых надлежит вызвать понятых, следующие: 1) для оказания содействия при межевании: 2) для освидетельствования и указания границ владений; 3) для помощи в преследовании разбойников, воров и беглых; 4) для сопровождения взятых подстражу в уезде арестантов в город; 5) для принятия мер против распространения пожара полей и лесов и при наводнениях; 6) для участия в осмотре и освидетельствовании мертвых тел; 7) для осмотра и принятия мер при

появлении саранчи. Приступая к наряду понятых, сотрудники уездной полиции, под «строгой личной ответственностью» должны наблюдать, чтобы они были назначаемы тогда лишь, когда это нужно, и к тому именно времени, когда их присутствие необходимо для начала действий уездной полиции, и в числе установленном, а где количество их законом не ограничено, там, смотря по существующей в этом надобности, без излишества; также, чтобы они не были задержаны больше одного дня, без особенной и явной в том надобности, как например, при преследовании или отыскании разбойников, принятии мер против распространения пожара лесов или полей и так далее; в этих случаях сотрудники уездной полиции должны стараться, чтобы одни понятые, если нужно, заменялись другими из ближайших селений. Со своей стороны уездное полицейское управление наблюдает, чтобы вообще понятые не подвергались напрасному сбору, проволочкам, особенно в летнее рабочее время, и требует, чтобы о всяком наряде их и большем или меньшем продолжении сопряженных с этим нарядом действий уездной полиции было тогда же подробно сообщено становым приставом. Становой пристав должен следить, чтобы умершие скоропостижно, и мертвые тела, найденные на дорогах, в полях, лесах и на реках, не были погребены без надлежащего разрешения1.

Статьи 730, 731 и 734 «Общего учреждения губернского» устанавливали обязанности уездной полиции в области здравоохранения и осуществления попечительства. Все чины и служители уездной полиции были обязаны наблюдать, чтобы в уезде «не шатались нищие». Становые приставы должны стараться, чтобы те из них, которые, «за старостью и увечьем не могут снискать себе пропитания трудами, были призрены обществами, к которым принадлежат, и не допускались терпеть голод и стужу, или, переходя из места в место, докучать прошением милостыни на улицах, площадях или в домах».

Сотрудники уездной полиции должны оказывать всем и каждому покровительство и защиту против личных обид и «насилий всякого рода». Уездное полицейское управление могло и без формальной жалобы обиженного приступить к расследованию «чинимых ему оскорблений или притеснений», но тогда лишь, когда оно имело достаточное основание, что есть к таковому расследованию повод, и что подлежащие этому обиды, оскорбления или притеснения, а тем более «жестокости и насилия», по своему роду и важности, должны возбудить внимание власти. Эти расследования производились становым приставом, или же, смотря от важности дела, уездным исправником. О каждом расследовании такого рода полицейское управление немедленно должно доносить губернатору.

Все чины и служители уездной полиции обязаны иметь особенное попечение о «сохранении народного здравия» и о пресечении скотских падежей; в этих случаях полиция должна руководствоваться правилами, означенными в особых положениях о принятии мер против заразных болезней и скотского падежа.

Статьи 735-736 обязывали уездную полицию следить за застройкой и пожарной безопасностью населенных пунктов. «Чины и служители уездной полиции наблюдают, чтобы новые постройки в селениях производились согласно с установленными правилами. Уездное полицейское управление наблюдает через становых приставов и подведомственных им служителей уездной полиции, чтобы в случае пожаров в городах, посадах и местечках, не имеющих своей, отдельной от уездной, полиции, и в селениях были принимаемы надлежащие для прекращения их меры, и для этого необходимо: во-первых, чтобы повсюду, где это будет возможно, заводились заливные трубы; во-вторых, чтобы все хозяева домов были обязаны, по сделанному для этого расписанию, являться или присылать людей на пожары с определенным для каждого дома ведром, багром, топором или иным орудием. Оно наблюдает также, чтобы сотрудники уездной полиции во время пожаров вместе с сельским или городским начальством старались имущества, от огня спасаемые, предохранять от расхищения и повреждения»1.

Статьи 749 и 750 определяли функции уездных полицейских органов по осуществлению военно-мобилизационных мероприятий. « Обязанности уездного полицейского управления и чиновников уездной полиции по препровождению военных партий и удовлетворению других воинских потребностей подробно означены в Уставе о Земских Повинностях и в других по этому предмету правилах. Уездное полицейское управление посредством становых приставов и служителей уездной полиции, наблюдает, чтобы нижние воинские чины, уволенные в отпуск на срочное время, дольше срока в ведомстве их не проживали и были, в случае незаконной просрочки, отправляемы к своим полкам и командам через посредство Уездного Воинского начальника. Когда просрочка последует от причин законных, то об этом уездное полицейское управление, по надлежащем чрез станового пристава удостоверении, уведомляет тот полк или команду, к которому принадлежит просрочивший, по установленному для этого порядку.

В примечаниях к вышеназванным статьям говорилось, что чиновников военных и гражданских, находящихся в отпуске и просрочивших их, уездное полицейское управление и подведомственные ему становые приставы должны побуждать о возвращении к своим должностям не иначе как по предписаниям губернского или особого этих чиновников начальства, донося об этом и об их отзывах по принадлежности тому месту или лицу, от которого получено предписание»[54].

Статьи 747, 748, 754, 756 и 757 устанавливали обязанности уездной полиции по делам казенного управления. «Местная полиция производит взыскания недоимок по казенным, городским и другим общественным сборам по правилам, изложенным в Городовом Положении, Уставах о Земских Повинностях, о Податях, в Законах о Состояниях и Особых к ним Приложениях. Взыскания других родов, как-то: различные штрафы и т.п., уездное полицейское управление производило само или посредством становых приставов, наблюдая, чтобы ни одна подобная статья не оставалась без своевременного очищения. В случае невозможности «учинить взыскание» по какой-либо статье, уездное полицейское управление сообщало об этом губернскому начальству или же уведомляло то управление, от которого поступило требование о взыскании.

Уездное полицейское управление производило опись, оценку и продажу имуществ посредством становых приставов или непосредственно, или же оказывало в том содействие тем лицам, которые для этого назначены по предписанию губернского начальства, или по требованиям других, имеющих на это право, учреждений и лиц на основании установленного законами порядка.

Предписания как высшего, так и губернского начальства, Палат и Управления Государственных Имуществ, также как и требования Приказа Общественного Призрения, исполняются уездным полицейским управлением беспрекословно и неукоснительно. Уездное полицейское управление не имеет права входить в рассмотрение законности этих предписаний или требований. Ответственность за них лежит на том, кто дал предписание; «одна только совершенная невозможность» приемлется к оправданию полицейского управления, не учинившего должного исполнения по означенным предписаниям или требованиям; но и в таком случае полицейское управление обязано немедленно и подробно донести о причинах неисполнения. Из этого общего правила допускаются лишь следующие изъятия: 1) когда предписание будет явно противно законам о состояниях; 2) когда по одному и тому же делу получаются разные предписания от учреждений и лиц, одно другому не подчиненных; 3) когда будет сомнение в подлинности предписания. Во всех этих случаях, уездное полицейское управление представляет дело на рассмотрение губернского правления и поступает по его разрешению.

Получая требования от других управлений или ведомств, уездное полицейское управление также делает, непосредственно или чрез становых приставов, надлежащие распоряжения, для исполнения которых на основании законов, во всем, что относится полиции»1.

В период принятия Временных Правил 1862 г. сотрудникам окружной (уездной) полиции было установлено следующее денежное содержание: исправник - 1500 руб. в год; помощник исправника - 1000 руб.; секретарь - 400 руб.; столоначальник и регистратор - 200 руб.; становой пристав и полицейский пристав - 600 руб.; помощнику пристава -400 руб.; надзирателю - 400 руб. в год. Должность исправника была приравнена к седьмому классу по Табели о рангах (по «Учреждению для управления губерний» 1775 г. - восьмой класс), а его помощника - к восьмому. Исправник, помощник исправника и приставы пользовались квартирным содержанием, которое составляло для исправника 300-500 руб. в год, помощника исправника 200-300 руб., пристава 150— 200 руб.[55] [56]

По Временным Правилам 25 декабря 1862 г. в Сибири были оставлены почти без изменений предметы ведомства, пределы власти, порядок действий, распределение обязанностей, отчетность и ответственность уездной полиции, впредь до преобразования судебного устройства и хозяйственного управления. Несмотря на сужение круга полномочий во второй половине XIX в. уездных полицейских управлений, за ними остался широкий круг прерогатив. Кроме того, многие работники органов внутренних дел продолжали нести службу по старому, попросту игнорируя изменения в законодательстве. При таких широких правах и незначительных средствах к их реализации власть уездного полицейского управления колебалась между произволом и попустительством. Верховной власти не удалось, как это признавалось приезжими ревизорами и местными администраторами, сделать уездные полицейские управления достаточно эффективными и поставить их строгие рамки закона. Управление бесправными каторжанами и ссыльными развращало сотрудников сибирской полиции, они легко переносили привычные им методы и средства управления безгласными ссыльными на добропорядочных подданных.

Кроме полицейских управлений, в сибирских округах по-прежнему существовали окружные казначейства и окружные по крестьянским делам присутствия в Томской и Тобольской губерниях. В Иркутском и Приамурском генерал-губернаторствах наблюдение за крестьянским самоуправлением и рассмотрение жалоб на его должностных лиц было возложено на земских заседателей и особые присутствия под председательством лица, назначенного генерал-губернатором. После военной реформы 1874 г. в округах были созданы окружные по воинской повинности присутствия.

Уезды по-прежнему делились на станы во главе со становыми приставами (в Сибири их также называли земскими заседателями). Однако территория стана охватывала сразу несколько волостей, и самая мелкая территориально-административная единица империи - волость - не была охвачена постоянным полицейским надзором. Становой пристав назначался и увольнялся губернским правлением. Он подчинялся уездному исправнику и земскому суду (с 1867 г. - уездному полицейскому управлению). Становые приставы были единственными представителями короной власти на подконтрольных им территориях, кроме осуществления административных полномочий, они проводили дознания по уголовным делам, занимались сбором сведений о лицах, проживающих на вверенных им территориях станов, обеспечивали безопасное этапирование арестантов и т.д.

В помощь становым приставам в 60-е годы XIX в. были созданы должности штатных помощников с правами государственной службы1, а с 1879 г. в центральных губерниях империи в подчинении у станового пристава появились полицейские урядники. В Сибири, где в сельской местности была более стабильная криминогенная обстановка, чем в европейской России, институт полицейских урядников появился позже. В Томской и Тобольской губерниях должности полицейских урядников были введены в 1892 г., а в Енисейской и Иркутской губерниях урядники были учреждены только в 1902 г.[57] [58] Число урядников распределялось сообразно пространству, населению уезда и другим местным условиям. В губерниях их количество определяло МВД, в уездах - губернатор, в станах - уездный исправник[59]. Если становые приставы назначались на должности губернскими правлениями, то полицейские урядники определялись в должности уездным исправником[60].

Полицейские урядники находились непосредственно на территории волостей. Учреждение этого института распространило постоянный полицейский надзор на волостное управление, прежде самоуправляемое и не охваченное полицейским присутствием. Полицейских урядники назначались в помощь полицейским исправникам и становым приставам для выполнения полицейских обязанностей, а также для надзора за десятниками. Они стали низшим звеном профессиональной уездной полиции. В соответствии с инструкцией 1878 г. урядникам предписывалось «охранять общественное спокойствие и следить за проявлением каких бы то ни было действий и толков, направленных против правительства, власти и общественного порядка».

В полицейской иерархии должность урядника была сопоставима с должностью околоточного надзирателя в городах и в некоторой степени соответствует сегодняшней должности участкового инспектора полиции. На каждую сибирскую губернию предназначалось от 100 до 200 урядников, в среднем на уезд их приходилось 10-15 человек. Зачастую, территории уездов в Сибири были сопоставимы с европейскими губерниями империи. Так, на территории нынешней Омской области до революции было только три уезда - Омский, Тюкалинский и Тарский, количество урядников было, конечно, недостаточным для Сибири, с ее огромными территориями и почти полным отсутствием путей сообщения.

Урядникам вменялось «охранять общественное спокойствие и следить за проявлением каких бы то ни было действий и толков, направленных против правительства, власти и общественного порядка». Они занимались предупреждением и пресечением преступлений. На урядников возлагалась основная тяжесть при производстве дознаний, контроль над хранением и ношением оружия, продажей алкогольных напитков, весьма часто им приходилось заниматься не столько полицейскими, сколько сугубо административно-хозяйственными делами. Круг конкретных проблем и вопросов, решением которых занимались урядники как непосредственные представители государственной власти на местах, был исключительно широк. Однако им удавалось в Сибири, несмотря на их небольшое количество, эффективно решать стоящие перед ними задачи и, прежде всего, главную из них - осуществление контроля над крестьянством и его сословными учреждениями.

В распоряжении урядников находились выборные из крестьян - десятники, полномочия которых впервые были определены еще в «Инструкциях сотскому и товарищи» 1774 г. Екатерины II. Десятники, выполняя свои обязанности на общественных началах, были обязаны задерживать бродяг и подозрительных лиц, следить за состоянием путей сообщения, «благочестием», санитарным состоянием населенных пунктов и т.п. Во второй половине XIX в. десятники, также как городовые и урядники, стали считаться нижними чинами полиции. Обязанности нижних полицейских чинов в соответствии с «Общим учреждением губернским» были скорректированы в соответствии с реалиями второй половины XIX в. и вытекали из обязанностей уездной полиции и становых приставов.

Закон определял, что нижние чины уездной полиции - урядники и десятники - являлись исполнителями распоряжений уездного полицейского управления и приказов станового пристава. Они наблюдали за сохранением благочиния, общего спокойствия, безопасности и порядка.

Статьи 800-801 «Общего учреждения губернского» фиксировали обязанности нижних чинов полиции по охране прав церкви и предотвращению правонарушений против церкви и веры. «Десятники наблюдают, чтобы в церквах, во время отправления богослужения, а также во время крестных ходов и других священных обрядов, совершаемых вне храмов, не происходило шума или иных бесчинств; нарушителям порядка они напоминают об этом и, в случае сопротивления с их стороны, берут их под присмотр, донося об этом становому приставу. Они наблюдают также, чтобы во время божественной службы не были открыты заведения для продажи крепких напитков и чтобы вообще в это время около церквей не происходило неуместных увеселений, песен, пляски, шуму и других неприличий. Если окажутся люди, явно или тайно совращающие православных к оставлению их веры или же христиан других исповеданий в иудейство или магометанство: десятники доносят об этом становому приставу; они доносят ему также и о появлении людей, которые выдают себя за волшебников, колдунов или чернокнижников»1.

В соответствии с велением времени, были скорректированы обязанности урядников и десятников в области благоустройства и санитарного состояния населенных пунктов и исправности путей сообщения. «Нижние чины уездной полиции должны следить за чистотою в селениях и деревнях, наблюдая, чтобы нигде по улицам и дорогам или в близи их не валялось падшего скота, гнилого мяса, рыбы и проч.; чтобы для этого были сделаны особые ямы или места; чтобы нечистоты с дорог и улиц вывозилась на поля и не были бросаемы в реки, ручьи, каналы; по крайней мере, один раз в неделю, по субботам, улицы в селениях были выметены, и грязь с них вывезена. Они также поощряют обывателей к посадке между домами деревьев для защиты от пожаров, к устройству по обеим сторонам улиц канав для осушения и стока воды, с мостиками и надолбами напротив домов, и чтобы вообще построение домов, служб, а особенно овинов, риг, кузниц, маслобоен и других заведений, где разводится большой огонь, производилось не иначе, как по изданным для этого правилам, в таком расстоянии, какое установлено для безопасности от пожаров. О нарушении этих правил десятники должны доносить становому приставу для дальнейших с его стороны распоряжений. Нижние чины уездной полиции побуждают, кого следует по расписанию, к надлежащему в свое время исправлению дорог как больших, так и проселочных, а также мостов, плотин и гатей, на основании Устава путей сообщения. Они смотрят, чтобы немедленно по вскрытии вод учреждаемы были через них безопасные переправы; чтобы доски с указанием платы за перевозы через реки, лежащие по большим дорогам, содержались в должной исправности, и чтобы для переправы и в ночное время всегда готовы были перевозчики, паромы, лодки или плоты. Когда окажутся суда или другие перевозные средства или пристани ненадежными, они должны требовать их починки и исправления. Если в плате за перевоз происходит притеснение и требуется лишнее сверх положенной таксы, то они должны прекратить этот беспорядок и в случае непослушания донести об этом становому приставу. Они смотрят также, чтобы вехи, которыми означаются зимние дороги через поля, степи и воды, были в свое время поставлены и оберегаемы, и чтобы при замерзании больших рек поселяне не переходили и не переезжали их, пока переправа не будет безопасна.

Там, где вода для питья бралась из ручьев и рек, нижние чины уездной полиции не дают разрешения поселянам мочить в этих реках лен и коноплю, а также в озерах, где ловится рыба; они приказывают устраивать для этого особые ямы. Они наблюдают также, чтобы колодцы были с высокими срубами, а проруби, водопои и плоты были огорожены вехами.

Нижние чины уездной полиции должны наблюдать, чтобы столбы, поставленные для обозначения селений или для указания верст на большой дороге, содержались в исправности; об отсутствии их, а также о тех, кто будет портить столбы и аллеи, десятники должны доносить становому приставу, «для зависящих с его стороны распоряжений». Нижние чины уездной полиции должны наблюдать: 1) чтобы не были погребаемы тела внезапно умерших, прежде разрешения, без надлежащего осмотра судебным следователем или становым приставом; 2) чтобы вообще мертвых не хоронили раньше трех дней, кроме случаев, указанных в Уставе врачебном; 3) чтобы гробы были зарываемы в землю насколько можно глубже и могилы засыпались наравне с поверхностью земли»1.

Статья 804 определяла функции урядников и десятников по осуществлению военно-мобилизационных мероприятий. «В случае расположения войск на квартирах или в лагерях, а также при передвижении их, переходе из одного места в другое, и перевозке воинских грузов, нижние чины уездной полиции в отводе, в определенных законом случаях, квартир и в наряде подвод и проводников, как для означенных потребностей, так и при других казенных транспортах и проездах, должны поступать по приказу, который будет дан становым приставом или исправником, или другим чиновником, сопровождающим партию, наблюдая, по возможности, чтобы не было ни с чьей стороны притеснений и обид. Для проезжающих по делам службы лиц там, где нет почтовых лошадей, десятники должны наряжать обывательские подводы, но не иначе, как по предписаниям уездного полицейского управления или высшего начальства»[61] [62].

На полицейских урядников и десятников был возложен значительный круг обязанностей по предотвращению и ликвидации последствий стихийных бедствий и пожаров. «Нижние чины уездной полиции обязаны были внушать каждому хозяину иметь в домах печи и трубы исправные; в случае повреждения или трещин, чинить их, очищать сажу, не допуская накопления ее; при употреблении огня иметь крайнюю осторожность, как внутри изб, так и при выходе из них; пеньку, посконь и лен сушить не в жилых домах, а в овинах и ригах; при выжигании в полях бесполезных трав, в лесах валежника и корней деревьев, не допускать огня в стоячие леса; смотреть, чтобы пастухи и проезжающие в лесах ближе двух саженей от леса, в полях близ посеянного хлеба, и в лугах близ стогов сена, ни под каким предлогом не разводили огонь, даже и по разведении его на безопасных местах, при отходе или при отъезде своем, его тушили. Если же, несмотря на все предосторожности, где -либо случился пожар, то немедля, собрав жителей близлежащих селений, они должны употребить все меры к тушению его заливанием водой, растаскиванием строений, в полях перепахиванием, в лесах проложением просек, рытьем канав и другими средствами, какие по местному положению окажутся к тушению пожара удобными. В селениях они должны наблюдать, чтобы в каждом дворе на воротах был знак противопожарного орудия, с которым хозяева, по согласию между собой, должны, в случае пожара в селении, явиться для тушения. Нижние чины уездной полиции должны стараться, чтобы в посадах, местечках и селениях были по возможности заводимы пожарные трубы и другие орудия, крючья, щипцы, багры, ухваты и имелись готовые топоры, ведра и кадки, ушаты и прочие средства тушения. Там, где для окрашивания, или же для набивания изделий, варится масло в значительном количестве (до десяти фунтов и более), они должны следить, чтобы это производство было не ближе, как, по крайней мере, в двадцати пяти саженях от строений.

Примечание. Охрана целости лесов и распоряжения при случае истребления их пожарами, а также самовольными вырубками, возложена в казенных дачах преимущественно на лесное управление, но служители уездной полиции должны содействовать в этом лесным служителям, а в лесах частных - управлению их всеми возможными средствами.

Нижние чины уездной полиции должны наблюдать, чтобы при пожарах все хозяева домов немедленно являлись сами или посылали людей на них, с определенными по расписанию для каждого дома орудиями, и чтобы выносимое из домов имущество было сохранено в целости. В местах, где имеются противопожарные инструменты, нижние чины полиции отвечают за их неисправность, если своевременно не донесут об этом. В случае крушения морских или речных судов, нижние чины уездной полиции и прежде, «нежели по донесению успеют приступить к распоряжениям становые приставы или другие чины, обязаны, не упуская времени, стараться всемерно о спасении людей и грузов от гибели, собирая для этого прибрежных обывателей и поощряя их к тому как напоминанием о долге человечества, так и обещанием внимания высшего начальства к их усердию». Они также действуют и в случае наводнений и других внезапных стихийных бедствий.

Десятники и урядники должны немедленно доносить становому приставу о всяком чрезвычайном происшествии: о выбитом градом хлеба, наводнении, крушении морских и речных судов; о рождающихся необыкновенного вида младенцах и животных; о найденных древностях, редкостях и вообще о находках; они также доносят ему о всяком преступлении, не исключая и маловажных проступков»1.

Полицейские урядники и десятники были наделены значительным кругом полномочий в области административного управления и контроля за правильностью осуществления торговли. «Нижние чины уездной полиции» наблюдают, чтобы прогоняющие гурты и вообще проезжие не пускали лошадей, волов и другой вьючный или прогонный скот на пашни и луга, если на это не будет разрешения от владельцев.

Во время праздников, при которых бывает большое скопление народа, также во время торгов, базаров и временных выставок для продажи крепких напитков, десятник, находясь на месте с учрежденным для него знаком, наблюдает, чтобы не было ссор, драк и другого буйства; начинающих ссориться он старается разводить или мирить.

Если десятник узнает, что кто-либо производит торговлю без надлежащего свидетельства или продает ядовитые вещества и порох, без соблюдения установленных правил, или же торгует запрещенными или провезенными через границу мимо таможни товарами: то немедленно доносит об этом становому приставу.

Нижние чины уездной полиции наблюдают также, чтобы в ведомстве их продажа испорченных продуктов питания, хлеба, гнилого мяса или рыбы, масла, овощей, фруктов и т. п. не была допустима; в «случае упорства продавцов против их распоряжений, десятники должны доносить об этом становому приставу».

Когда нижние чины уездной полиции узнают о продаже и производстве крепких напитков, без установленных патентов, или о развозе их без свидетельств и о продаже в неустановленных по Уставу питейному местах, то они должны доложить об этом надзирателю акцизных сборов и местному становому приставу, извещая его и о тех случаях, когда в питейных заведениях продаются напитки с вредной примесью, подливом воды или обманом в мере.

Десятники должны наблюдать, чтобы торгующие в лавках, на базарах или ярмарках никого не обмеривали и не обвешивали. Если у кого окажутся неклейменые весы, аршины и другие недозволенные Уставом торговым меры: то, отбирая их, представляют становому приставу для зависящих от него распоряжений. Если они узнают, что обрезывается золотая или серебряная монета, или же другим образом кто-либо уменьшает вес ее, или же, что обращаются фальшивые монеты или государственные кредитные билеты, то они немедленно должны доложить об этом становому приставу»1.

Статьи 816, 819 и 820 «Общего учреждения губернского» устанавливали обязанности урядников и десятников в области здравоохранения и осуществления попечительства. «Нижние чины уездной полиции» должны наблюдать, чтобы нищие не шатались, испрашивая подаяния, а старые, дряхлые и вообще беспомощные отдавались на пропитание их родственникам или на призрение сельских управлений, по принадлежности; о тех из нищих, которые могут прокормить себя работою, десятники должны сообщить становому приставу для зависящих со стороны его распоряжений. Когда на улице или на дороге найден будет больной человек, нижние чины уездной полиции стараются доставить ему нужное призрение в ближайших домах.

Примечание. Людей, которые будут найдены на улице или дороге пьяными, десятники должны забирать и отдать в их, или в другие ближайшие селения, или местным их управлениям. За этим они особенно наблюдают во время ярмарок, сельских торгов и при других многолюдных собраниях.

Десятники в своем десятке, осведомляясь о состоянии здоровье жителей, доносят об этом, а также о прибывших или убывших людях, о том, что многие люди страдают одинаковой болезнью, или же о том, что случился массовый падеж скота; потом в отделении больных от здоровых и вообще в употреблении мер предосторожности должны поступать по приказанию, какое дано будет от начальства. Сверх этого, все нижние чины уездной полиции обязаны постоянно внушать поселянам о непременном прививании детям предохранительной оспы и при исполнении этого содействовать оспопрививателям всеми зависящими от них способами. Десятники должны доносить становому приставу о подкинутых где - либо в их ведомстве, или же и без намерения оставленных детях, стараясь между тем о призрении их в домах зажиточных обывателей и поступая далее по распоряжению, которое последует от станового пристава. Если окажутся вне домов своих люди, поврежденные в уме, нижние чины уездной полиции должны немедленно брать их и обращать в их дома, чтобы они состояли там под присмотром. Когда неизвестно, откуда они, или же когда они при сильных припадках сумасшествия делаются опасными для себя и других, то чины уездной полиции должны докладывать об этом становому приставу, принимая в ожидании распоряжений начальства надлежащие меры к предупреждению исходящего от этих людей вреда»

Статьи 821 и 823 «Общего учреждения губернского» фиксировали обязанности урядников и десятников в области пресечения и раскрытия преступлений. «Когда найдено будет в поле, в лесу, или же в ином месте мертвое тело, то десятник должен его осмотреть и заметив имеющиеся на нем знаки, доносит об этом немедленно становому приставу; к телу же приставляет стражу из поселян и велит его хранить в удобном и безопасном месте до приказания. Он старается узнать, кто был умерший и не подозревается ли кто в убийстве его, и об этом, по прибытии станового пристава или судебного следователя, ему обязан донести. В случае скоропостижной или по чему-либо иному возбуждающей подозрение смерти, десятники доносят о ней становому приставу, оставляя тело под надлежащим присмотром.

Когда кто -либо из нижних чинов уездной полиции узнает о появлении воров, разбойников, грабителей, поджигателей, военных дезертиров или других белых и бродяг в селениях или соседних горах и лесах, он немедленно в тот же день обязан доложить об этом своему непосредственному начальнику, стараясь между тем собрать о них достоверные сведения, а если можно, с помощью других чинов полиции и понятых из селений, поймать этих преступников или хотя бы некоторых из них. Пойманных воров, разбойников и беглых, или же приведенных другими, полицейские нижние чины отводят под стражу к становому приставу или, если место, где случится эта поимка, ближе к уездному городу, то прямо в уездное полицейское управление, наблюдая при этом, с одной стороны, чтоб пойманные не ушли из-под присмотра, с другой же, чтобы они не были поймавшими напрасно биты и изувечены»[63] [64].

Основной формой службы урядников было патрулирование вверенной территории, а также гласный и негласный надзор за проживающим на ней населением. Особое внимание урядники должны были уделять профилактике правонарушений, с этой целью они должны были следить за ссыльными, пауперами, а также за лицами, ведущими «подозрительный» образ жизни. Становые приставы в условиях Сибири, а затем и подчиненные им немногочисленные полицейские урядники вынуждены нести службу в почти полном одиночестве на пространстве в сотни и тысячи квадратных километров с населением в несколько тысяч человек.

В губернских городах Сибири по-прежнему сохранились отдельные полицейские управы, переименованные в городские полицейские управления во главе с полицмейстерами. Общие присутствия городских полицейских управлений и коллегиальный принцип работы в 1862 г. были упразднены, и все полицейское управление городов было возложено на полицмейстера с помощником и канцелярию. В отношении предметов ведомства, пределов власти, отчетности и ответственности городское полицейское управление приравнивалось к уездному. По Временным Правилам 25 декабря 1862 г. были оставлены без изменений предметы ведомства, пределы власти, порядок действий, распределение обязанностей, отчетность и ответственность городской полиции Сибири впредь до преобразования судебного устройства и хозяйственного управления. В Омском городском полицейском управлении в 1887 г. проходили службу полицмейстер - подполковник П.М. Мельников, помощник полицмейстера, секретарь, 3 столоначальника, 2 полицейских пристава и 6 помощников приставов. В полицейском отношении г. Иркутск на рубеже веков делился на четыре части; во главе с приставами, полицмейстером был штабс-капитан Н.А. Никольский1. Содержание полицмейстеров с квартирными и разъездными деньгами достигало от 2300 руб. до 3300 руб. в год, их помощников - от 1700 до 2000 руб. в год. Размер содержания пристава составлял от 950 до 1200 руб.[65] [66]

Города по-прежнему делились на части (переименованы в участки) во главе с полицейскими приставами, а части на околотки с околоточными надзирателями (квартальные надзиратели и квартальные поручики упразднялись). Патрульно-постовую службу в городах осуществляли городовые, подчиненные околоточным надзирателям. Осуществление патрульно-постовой службы происходило путем назначения городскими полицейскими управлениями суточных нарядов, которые состояли из полицейского пристава, нескольких околоточных надзирателей и городовых. Службу в суточном наряде сотрудники несли путем круглосуточных пеших обходов и конных разъездов в разных частях города. Кроме того, выставлялись стационарные посты в местах массового скопления горожан, в составе суточного наряда были также ночная стража и полицейский резерв. При полицейских управлениях по-прежнему состояли пожарные команды во главе с брандмейстером. Почти до середины XIX в. не было четко установленного законом порядка комплектации городских полицейских команд. Недостатки в принципах формирования полицейских органов вынудили правительство в 1853 г. принять решение о замене вольнонаемных полицейских, входящих в состав полицейских команд, нижними чинами военного ведомства, состоящими при гарнизонных батальонах или, как это было в Сибири, городовыми казаками. В этом же году были утверждены штаты полицейских команд, согласно которым на каждые 2000 жителей должно было приходиться 5 полицейских, а на 5000 горожан - 10 во главе с унтер-офицером1. Полицейские команды стали делиться на два отряда: сторожевой и рассыльный. Обеспечение нижних чинов полицейских органов осуществлялось за счет средств городского самоуправления. Сибирским городам, с их мизерными бюджетами, выделялась ежегодная помощь на содержание полиции в виде пособий. В случае болезни или ранений нижние чины за счет города могли лечиться в городской больнице.

В 60-70 гг. XIX в. были приняты меры по увеличению численности полицейских служащих и улучшению качества подбора и подготовки кадров. В крупных городах Сибири была создана конно-полицейская стража. В 1867 г. меняются форма обмундирования и вооружение сотрудников полиции. В 1870 г. городские полицейские и пожарные команды империи стали пополняться вольнонаемными людьми, а с 1873 г. в соответствии с императорским «Вышестоящим Соизволением» сибирские полицейские органы стали комплектоваться не из казаков, а на основе свободного найма[67] [68]. Хотя, в соответствии с представлением министра внутренних дел в Восточной Сибири, на должности полицейских исправников и городничих могли назначаться армейские офицеры[69]. Была создана система социальной защиты сотрудников и их заинтересованность в результатах несения службы. Полицейским была установлена заработная плата, введены медали за выслугу лет. За непрерывную семилетнюю службу была введена надбавка в размере 1/3 должностного оклада. За тридцатилетнюю службу в полиции была установлена пенсия[70].

14 апреля 1887 г. был принят закон «О численном составе и устройстве городских полицейских команд», согласно которому один городовой (сотрудник патрульно-постовой службы) полагался на 500 горожан, вводились также должности старшего и младшего городовых. Младший городовой получал денежное содержание 150 руб. в год, кроме того, ежегодно ему отпускалось 25 руб. на обмундирование. За счет городских средств осуществлялся наем жилья, его отопление и освещение, лечение в городской больнице и вооружение револьвером и шашкой. Материальное положение городовых оставляло желать лучшего, так как средняя заработная плата квалифицированных столяров, каменщиков, плотников и слесарей в этот период, например в Омске, составляла в среднем 35 руб. в месяц1. Анализ обеспечения работников полиции денежным довольствием позволяет вычленить одну из важных причин неэффективности деятельности полицейских органов, которая всегда связана с некомпетентностью исполнителей и отсутствием моральных и материальных стимулов для эффективной службы. В результате это вело к падению престижа работы полиции у сибиряков и, как следствие, уменьшало количество желающих поступить на службу в органы внутренних дел и усложняло работу полицейских органов.

Городовые казаки, выполнявшие в Восточной и Западной Сибири до 1867 г. полицейские полномочия на местах, перестали использоваться в этих целях, а их полки были расформированы. Однако в дальневосточном регионе, в Приморской области, Якутский полк городовых казаков и Камчатская казачья команда действовали даже в начале XX в.[71] [72] В связи с малочисленностью местной полиции и огромной территорией края, в Сибири гораздо шире, чем в центральных губерниях, для выполнения полицейских функций привлекались казачьи формирования. Этому способствовало наличие в крае традиционных казачьих войск и формирований. Данное обстоятельство предопределило передачу в 1892 г. сибирских казачьих дивизионов в ведение МВД. В дальнейшем деятельность сибирского казачества в конце XIX - начале XX вв. носила не только военный, но и полицейский характер.

Казаки в регионе часто выступали как полицейский резерв власти. Привлечение их к службе удешевляло расходы на полицию. Именно полицейская служба и опека МВД постоянно реанимировала сибирское казачество. Сибирские казаки во второй половине XIX - начале XX вв. представляли собой достаточно замкнутую, привилегированную корпорацию, с богатым карательным опытом, готовую в любое время пресечь малейшее проявление антиправительственных, революционных устремлений.

В 1864 г. была упразднена созданная в 1811 г. внутренняя стража, главное предназначение которой состояло в выполнении полицейских обязанностей, охране государственного порядка, несении караульной и конвойной службы. Личный состав стражи комплектовался в регионе преимущественно из сибирских городовых казаков. После ее упразднения в 1864 г. обязанности внутренней стражи (выполнялись в Сибири городовыми казаками) были возложены на вновь сформированные местные войска (резервные, крепостные и госпитальные части)1.

Во второй половине XIX в. по-прежнему существовали определенные трудности комплектования полицейских органов из-за недостатка подготовленных сотрудников, низкой заработной платы и непопулярности полицейской службы. Подготовка сотрудников осуществлялась непосредственно через служебный опыт. Служебную квалификацию полицейские получали по прибытию в подразделения, их профессиональный рост происходил благодаря многолетней службе на различных полицейских должностях. Отсутствие предварительной специальной подготовки в какой-то мере компенсировалось предписанием систематического изучения сотрудниками законов и распоряжений, на что отводилось не менее часа ежедневно. На службу рядовыми сотрудниками в полицейские органы принимали российских подданных не моложе двадцати пяти лет от роду, демобилизованных из армии. Предпочтение отдавалось бывшим артиллеристам и кавалеристам. Артиллеристы, как правило, были грамотны, отличались большой физической силой и выносливостью, а кавалеристы имели навыки владения шашкой и умели управляться с лошадьми.

Одной из причин нарушения законности правоохранителями служило то, что большое количество сотрудников, в силу отсутствия профессиональной подготовки, не знало границ своих полномочий, предусмотренных российским законодательством. Кандидаты на полицейскую службу обязаны были уметь читать и писать. Это требование касалось даже городовых - младших полицейских чинов. Для околоточных надзирателей и полицейских урядников обязательно было образование в объеме двухклассного училища. Полицейскому приставу и полицейскому исправнику полагалось иметь обязательно среднее образование -гимназию (реальное училище) или юнкерское училище, а также опыт государственной службы. Для полицмейстера желательным был диплом об окончании высшего учебного заведения. Однако требование о наборе на должности рядовых полицейских грамотных людей оставалось в Сибири часто лишь пожеланием. Для кандидатов на полицейские должности типографским способом был изготовлен бланк запроса, который просил сообщить сведения о морально-нравственных качествах соискателя, его прежней судимости, политической благонадежности, воинском звании, а также физической подготовке[73] [74].

Более жесткие требования к кандидатам были при приеме на службу в политическую полицию. Из офицеров в корпус жандармов (с 1890 г.) принимались только лица, принадлежащие по образованию к первому разряду или окончившие курс юнкерских училищ по 1 разряду, то есть имевшие высшее образование. Дополнительный штат, как и железнодорожные полицейские управления, комплектовались только из унтер-офицеров, преимущественно уволенных в запас или вышедших в отставку. Нижние чины имелись только в дивизионах и назначались на общем основании, как и городовые в полицию, из лиц, отслуживших в армии, с обязательными требованиями грамотности, политической благонадежности, при соответствующей физической подготовке.

Для сибирской окраины, удаленной от центра империи, с почти полным отсутствием коммуникаций, суровым и неблагоприятным климатом, с низкой плотностью местного населения, его особым национальным и социальным составом, проблема подбора и подготовки сотрудников полиции имела первостепенное значение. Коронному правительству было необходимо обеспечить приток в Сибирь достойных сотрудников из центра империи, а также организовать профессиональную подготовку кадров в самом регионе. Изменение кадровой политики предусматривало дальнейшую правовую регламентацию полицейской службы. Однако решение кадровой проблемы встречало целый ряд сложностей, вызванных как обшей нехваткой в регионе и стране подготовленных полицейских и ограниченностью государственного бюджета, так и низкой привлекательностью полицейской службы.

Низкий престиж полицейской службы приводил на работу в правоохранительные органы региона далеко не лучших представителей общества. В результате этого насилие и грубость по отношению к местному населению часто вытесняли законные методы и формы деятельности органов внутренних дел. При общем отсутствии гласности, общественного контроля и низкой результативности государственного надзора за действиями сотрудников полиции, наличии сословно-классовых критериев организации полицейской службы, ограниченных финансовых возможностях государства, отсутствии системы образования в крае проблемы формирования органов внутренних дел квалифицированными сотрудниками приобрели в дореволюционной Сибири постоянный характер.

Полицейская иерархия Сибири напоминала пирамиду, основание которой составляли рядовые сотрудники полиции (городовые, урядники и десятники), над ними был слой классных (приравненных к армейским офицерам) служащих различных полицейских подразделений. Наверху пирамиды был тонкий слой сановной бюрократии во главе с губернаторами, обладавшими огромной властью в крае.

Высший слой сибирских полицейских чиновников формировался в основном за счет перемещения на гражданскую службу армейских офицеров и генералов. Сибирская полицейская бюрократия представляла собой пеструю по происхождению, возрасту, образовательному уровню, знанию службы массу: от бывших армейских и казачьих офицеров до чиновников, всю жизнь проведших в полицейских канцеляриях.

Обработка формулярных списков сибирской бюрократии середины XIX в., проведенная исследователем И.Б. Марковой, позволяет сделать следующие наблюдения: 37% чиновников происходили из дворянства, 33% - из военных (в основном из казаков), 15% - из духовенства и 15% - из других сословий1.

Реформы 60-70 гг. XIX в. затронули и политическую полицию, функции которой в России с 1826 по 1880 гг. выполняла Собственная его императорского величества канцелярия, а ее исполнительным органом был корпус жандармов. 19 сентября 1867 г. вступило в силу новое «Положение о корпусе жандармов», которое на большей части империи отменяло жандармские округа (один округ включал несколько губерний) и учреждало губернские жандармские управления. Однако в Сибири осталась прежняя окружная система во главе с начальником Сибирского жандармского округа. Отдельные жандармские управления, как и в центральной части страны, с 1867 г. были учреждены только в центах генерал-губернаторств - Омске и Иркутске. Поскольку в Сибири, вплоть до конца XIX в., не было такого сопротивления правящему режиму, как в Европейской России. Исключение составляли небольшие народнические организации, в особенности кружок К. Неустроева, оппозиционное власти, областническое движение сибирской интеллигенции, а также первая волна массовой политической ссылки, последовавшая после польского восстания 1863 г.

На протяжении всего исследуемого периода Сибирь оставалась местом уголовной и политической ссылки, что накладывало дополнительные обязанности на общую и политическую полиции. В XIX в. надзор за ссыльными стал занимать все больше места в деятельности региональной политической полиции. Однако у нее зачастую не оказывалось необходимых сил и средств для контроля над политическими преступниками. Сложившаяся ситуация в известной мере привела к восстанию польских ссыльных на Кругобайкальском тракте в 1866 г.

Сохранение окружной жандармской системы в Сибири объяснялось еще и тем, что имперское правительство постоянно испытывало потребность в достоверной и надежной информации об истинном положе-

Маркова И.Б. Досуг сибирских чиновников первой половины XIX в. // Культурно-бытовые процессы у русских Сибири XVIII - начала XIX вв. Новосибирск, 1985. С. 41-52.

нии дел в крае. Поступавшая из Сибири информация в виде губернаторских и генерал-губернаторских отчетов, как правило, оказывалась недостаточной, а зачастую даже искажала ситуацию в регионе. По данным Э.С. Паиной, за период с 1800 по 1915 гг. в Сибирь было направлено около 125 сенаторских ревизий. Только в правление императора Николая I по результатам ревизий Комитетом министров на сибирских губернаторов было наложено 189 взысканий1.

Верховная власть стремилась создать специальный орган для борьбы с коррупцией и злоупотреблениями властью на местах, учредить в лице жандармерии независимый от генерал-губернаторов и губернаторов орган надзора и управления. Составление органами политической полиции для верховной власти ведомостей о «всех без исключения происшествиях» и статистических сведений «до полиции относящихся», а также то, что жандармские офицеры были относительно независимы от сибирской администрации и сообщали в Санкт-Петербург о всех злоупотреблениях и недостатках, порождали постоянные трения между общей и политической полицией. Более чем полувековое, с 1826 по 1880 гг., параллельное существование органов политической и общей полицией сопровождалось постоянным соперничеством III Отделения и МВД.

Доклады жандармов вскрывали коррупцию и недостатки сибирского управления, однако они быстро теряли свою эффективность, поскольку касались отдельных должностных лиц. Они лишь усиливали интриги на местах, а также административную неразбериху. Попытки жандармского вмешательства в управление почти всегда вызывали неприятие и противодействие со стороны высшей сибирской администрации. Руководствуясь чувствами собственной безопасности, генерал-губернаторы и губернаторы старались окружить себя верными и преданными людьми, они стремились подавить любую независимость подчиненных и строго следить за тем, чтобы негативная и нежелательная информация не попадала в Санкт-Петербург. Недостаточно полная отрегулирован-ность официальных отношений между высшими органами государственной власти губернаторами и генерал-губернаторами заставляла сибирских сановников заводить неформальные связи в столице, действуя через знакомых и родственников.

Объединение в одном МВД общей и политической полиции в 1880 г. во многом оказалось формальным, поскольку на местах создавалась достаточно странная и неразрешимая ситуация, когда в губернии существовало и действовало два независимых друг от друга органа Министерства внутренних дел. Поэтому необходимое взаимодействие поли-

Паина Э.С. Сенаторские ревизии и их архивные материалы // Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX - начала XX вв. - Л., 1967. -

С.147-152.

цейских и жандармских органов довольно часто приобретало конфликтный характер.

Политическая полиция с самого начала своего существования была строго централизованной и руководствовалась в своей деятельности общеимперским законодательством, что значительно повышало ее эффективность. Штаб 8-го округа корпуса жандармов находился сначала в Тобольске, а с 1839 г. - в Омске1. Во второй половине XIX в. штаб Сибирского округа корпуса жандармов переместился в Иркутск. Аппарат жандармского округа, возглавляемый генералом, подразделялся на несколько отделений территориального характера (по губерниям и округам). Канцелярия округа стала делиться на несколько частей (общего руководства, розыскную, следственную, политической благонадежности, денежную)[75] [76].

В ведении жандармского округа находились жандармские части. Формально Отдельный корпус жандармов относился к Департаменту полиции безопасности и с 1880 г. являлся неотъемлемой частью МВД. Однако он был независим от сибирских губернских правлений и губернаторов - главных полицейских начальников края, напрямую подчиняясь своему департаменту в Санкт-Петербурге. В обязанности частей жандармского округа входило обнаружение и раскрытие государственных и особо резонансных преступлений, охрана внешнего порядка, благочиния и общественной безопасности в районе железных дорог, осмотр паспортов в портах и пограничных местах края, а также надзор за государственными преступниками, содержащимися в Карийской тюрьме. В обязанности жандармов входило «рассеяние законом запрещенных сборищ, усмирение буйства и восстановление нарушенного порядка». Они применялись для охраны порядка на парадах войск, пожарах, ярмарках, народных гуляньях, всякого рода публичных съездах.

Жандармские офицеры могли осуществлять производство дознаний в соответствии с Уставом уголовного судопроизводства издания 1892 г. (ст. 261 1-26113, 4881-4885, 10351-103516). Производство следственных действий было передано из ведения жандармерии судебным следователям. Согласно Уставу, дознания осуществлялись жандармскими офицерами по государственным преступлениям, в случае совершения преступления одними военнослужащими, в местах исключительного ведения военного или морского командования или же во время отправления служебных обязанностей. При обнаружении умысла, не заключающего в себе признаков государственного преступления, жандармы должны были ограничиваться сообщением о правонарушении местному прокурорскому надзору и общей полиции, но если до прибытия полиции следы преступления могли быть уничтожены или подозреваемый -скрыться, жандармы были обязаны принять соответствующие меры по задержанию подозреваемых и сохранению следов преступления. В особых случаях сотрудники прокуратуры могли возлагать на жандармов производство дознания и по общим преступлениям. К ответственности за неправильные действия и злоупотребления при производстве дознаний жандармские офицеры могли быть привлечены только своим непосредственным начальством. Прокуратура могла только сделать об этом сообщения и, в случае недостаточности наложенного дисциплинарного взыскания, представлять министру юстиции для дальнейшего соглашения с министром внутренних дел об ужесточении взыскания. Разногласие между прокурором и жандармским начальством по вопросу о предании суду жандармского офицера решались I Департаментом Сената.

В 1866 г. в Санкт-Петербурге было создано Отделение по охранению порядка и общественного спокойствия, затем аналогичные отделения были созданы в сибирских губернских центрах (в революционной среде они были прозваны охранкой). Достаточно долго слабым местом политической полиции была оперативно-розыскная деятельность, оперативные методы применялись крайне слабо.

Перлюстрация - контроль над почтовой корреспонденцией, был организован весьма примитивно. Штатных сотрудников, занимавшихся перлюстрацией, не было, часто поручения по проверке почтовых сообщений жандармские офицеры давали непосредственно почтмейстерам. В зачаточном состоянии находилась и работа с секретными сотрудниками, которая нормативно оформлена не была. Количество агентов было минимальным. К агентурным сообщениям относились очень взвешено и осторожно, они перепроверялись, с агентами-дезинформаторами боролись. Так, был подвергнут аресту агент Р. Медокс, писавший провокационные доносы в отношении членов семей декабристов, отбывавших сибирскую ссылку[77]. Такой метод оперативно-розыскной деятельности, как наружное наблюдение, офицерами-жандармами практически вообще не применялся.

Объяснялось это во многом тем, что корпус жандармов комплектовался офицерами-дворянами, переводившимися из других армейских частей. Однако в армии по законам офицерской чести общение офицера с агентом-доносчиком считалось делом предосудительным, и работа с секретными сотрудниками не приветствовалась. А должностные инструкции по работе с агентурой запрещали вербовать в качестве секретных агентов потомственных дворян и офицеров. Когда офицерам, переведенным на службу в корпус жандармов, приходилось иметь дело с агентурой, они шли на это крайне неохотно. Офицерам-дворянам было трудно найти контакты в народовольческой среде, состоявшей в основном из разночинцев. Сотрудники III отделения негативно относились и наружному наблюдению (слежке). К тому же, жандармам запрещалось переодеваться в гражданскую одежду, что тоже затрудняло оперативнорозыскную работу.

Отделения по охранению порядка и общественного спокойствия занимались главным образом осуществлением оперативно-розыскных мероприятий по государственным преступлениям, на службу в них стали принимать не только дворян, но и разночинцев. В составе отделений была создана охранная агентура, занимавшаяся осуществлением наружного наблюдения за подозреваемыми. Начальники отделений могли также вербовать секретных сотрудников. Организационно отделение включало в себя канцелярию, отделы наружного и внутреннего наблюдения.

Одновременно с началом строительства Транссибирской магистрали в Сибири было образовано железнодорожное жандармское управление. В связи с важным военно-стратегическим значением магистрали, она оказалась подведомственной политической полиции. Жандармские полицейские управления железных дорог, помимо обязанностей чинов корпуса жандармов, заменяли в районе железных дорог общую полицию. Последняя могла действовать в районе железных дорог только по приглашению жандармов или при их отсутствии.

Во второй половине XIX в. полиция в Сибири постепенно стала превращаться в профессиональный орган охраны правопорядка и внутренней безопасности, этот процесс происходил медленнее, чем в центральных губерниях империи. Однако, несмотря на общую либерализацию политического режима, полицейские органы второй половины XIX в. имели недостатки, которые можно свети к следующим: 1) в стране отсутствовало полное и последовательное разделение властей; 2) полицейские органы были раздроблены в деятельности по предупреждению и пресечению правонарушений; 3) в стране отсутствовала гласность, существовала бесконтрольность полиции, а также невозможность для общественного мнения и местного самоуправления влиять на ее работу; 4) недостаточное денежное содержание полицейских принуждало последних брать взятки и порождало коррупцию.

В Сибири, с ее огромными расстояниями и удаленностью от центра, особо острой была проблема бесконтрольности над деятельностью правоохранителей всех уровней. В 1889 г. российская общественность была взбудоражена событием в Карийской каторжной тюрьме (в России в это время существовало две тюрьмы для содержания государственных преступников - Карийская и Шлиссельбургская). В знак протеста против бесчинств коменданта тюрьмы Масюкова (по его указанию была высечена розгами осужденная Н.Сигида) трое осужденных (Ковальская, Калюжная, Смирницкая) покончили с собой. После чего приняли яд еще 16 осужденных-мужчин. Двое из них (Калюжный и Бобохов) скончались. Только после того, как эти события были преданы гласности и стали достоянием российской и мировой общественности, карийская каторжная тюрьма была закрыта, а телесные наказания для женщин в стране были отменены'.

В ходе сенатской ревизии И.Н. Толстого подтвердились обвинения жандармов в адрес генерал-губернатора Восточной Сибири Руперта о нераспорядительности и попустительстве злоупотреблениям подчиненных по делу о неурожае в Енисейской губернии, в незаконном использовании труда арестантов для постройки Рупертом собственной дачи. Генерал-губернатору было предъявлено обвинение о введении без санкции высших властей дополнительных сборов и повинностей для приписанных к Нерчинским заводам крестьян, были конкретизированы и уточнены сведения о злоупотреблениях в золотопромышленности.

В 1859 г. в Иркутске была спровоцирована, а потом насильно организована дуэль между чиновниками Беклемишевым и Неклюдовым, последний вызывал крайнюю неприязнь со стороны ближайшего окружения генерал-губернатора. Отказ от дуэли не принимался, и все пути выезда Неклюдова из Иркутска были перекрыты. На дуэли он был убит. Его похороны превратились по сути в массовую демонстрацию против бесчинств и произвола местных сатрапов. На похороны пришло до 10000 человек, практически все взрослое население Иркутска. Это событие стало самой массовой формой протеста сибиряков против произвола коронной администрации. Только после похорон организаторы дуэли были привлечены к ответственности, а генерал-губернатор Муравьев был вынужден покинуть Сибирь[78] [79].

А.П. Чехов в «Острове Сахалине» отмечал о коррупции сибирских полицейских чиновников: «Каждый коллежский регистратор (низший чин по Табели о рангах) записывает на себя полдюжины прислуги, и когда отправляется на пикник, то посылает вперед с провизиеи десяток каторжных»[80].

На всем протяжении XIX в. коронное правительство, строя местное сибирское управление, сталкивалось с целым комплексом теоретических и практических проблем социально-экономического политического и административного характера. Это объяснялось экономическим и социальным развитием Сибири, ее несхожестью с центральными губерниями империи, социально-психологическими особенностями сибиряков, и даже некоторым наличием сепаратистских настроений не только в разночинской областнической среде, но и в среде сибирских чиновников и предпринимателей.

Разница экономических интересов правительства и местной элиты была в вопросах свободы торговли («Челябинский тарифный перелом»), а также при распределении общих бюджетных средств. Местная элита оказывала попытки сопротивления превращению региона в сырьевой придаток империи. Высказывала призывы об освобождении от экономического засилья метрополии. Недовольство сибиряков определяло также то, что наиболее прогрессивные земская и судебная реформы, осуществленные в центральных губерниях, не были распространены на регион.

Сибирь была по-прежнему местом ссылки и каторги, которая, по мнению сибиряков, опустошала бюджет региона и развращала местное население. Воздействие ссылки и каторги на сибиряков в XIX в. стало поистине всеобъемлющим. С течением времени у жителей, особенно Восточной Сибири и Дальнего Востока, складывались свои, несколько отличные от общепринятых, нормы морали и общественного поведения. Уголовная ссылка явилась мощным источником распространения криминальной субкультуры, сформировавшей у части сибиряков девиантные стереотипы поведения, создававшие, в результате, не только благоприятную среду для развития преступности, но и обострившие взаимоотношения власти и общества. Вследствие массовой высылки в Сибирь преступников значительную часть ее населения составляли ссыльные и ссыльнокаторжные. В местностях Енисейской и Иркутской губерний к концу XIX в. количество осужденных и высланных в административном порядке россиян достигло 122 819 чел.1 Сибирскими областниками высказывались мнения, что метрополия высасывает не только материальные, но и духовно-нравственные силы Сибири, централизовав у себя всю научную деятельность и систему высшего образования.

Под давлением, прежде всего, политических причин правительство в XIX в. постоянно стремилось увеличить властные полномочия сибирских губернаторов и приданных им полицейских подразделений. Важным средством общества и государства в борьбе с пороками полицейского бюрократизма всегда являлся контроль общественного мнения над административной деятельностью во всем ее объеме. Отказ от распространения на регион земской реформы, а ведь именно в сфере самоуправления могла бы быть наиболее плодотворна деятельность сибиряков, свободных от бюрократической зависимости и бюрократической рутины, знающих местную жизнь и непосредственно заинтересованных

Марголис А.Д. О численности и размещении ссыльных в Сибири в конце XIX в. // Ссылка и каторга в Сибири XVIII начала XX вв. - Новосибирск, 1975. -

С. 229.

в ее успехах. И лишь частичное воплощение в конце века судебной реформы неизбежно вело к сохранению и даже некоторому возрастанию роли административно-полицейских органов, их постоянному вмешательству в публичную и частную жизнь подданных.

Вместе с тем во второй половине XIX в. в Сибири произошел почти полный переход от феодальной организации полиции, основанной на натуральной повинности казаков, крестьян и горожан, к профессиональной полиции, комплектуемой на контрактной основе. Верховной властью во второй половине XIX в. делались попытки унификации полицейских функций путем исключения из компетенции полиции несвойственных ей полномочий, создания систематизированного полицейского законодательства. Осуществлялись меры по централизации управления подразделениями, более четко были определены пределы действий полицейских, а сфера их деятельности отграничена от других правоохранительных органов, была проведена специализация отдельных полицейских служб, а также был создан широкий спектр льгот и преимуществ для полицейских служащих. Однако во второй половине XIX в. не было отлажено эффективное взаимодействие полицейских органов и подразделений из-за отсутствия четкого разграничения полномочий в различных полицейских структурах, ведомственных трений между общей и политической полициями, предвзятого отношения сотрудников в разных подразделениях друг к другу, а также профессиональных и морально-нравственных качеств руководителей и рядовых сотрудников. На работу полиции оказали негативное влияние такие факторы, как отсутствие общего нормативного правого акта о полиции, планомерности в распределении между сотрудниками должностных обязанностей, в некоторых случаях надлежащей устойчивости в служебном положении, малочисленность полицейских органов, обремененность сотрудников обязанностями, не имевшими отношения к службе.

В дореформенный период под полицией понималась вся государственная деятельность, способ государственного управления, а также совокупность учреждений государства и уполномоченных должностных лиц, деятельность которых направлена на борьбу с правонарушениями в широком значении этого слова и противодействие всему, что нарушает общественный правопорядок и посягает на личную и имущественную безопасность подданных. Во второй половине XIX в. полицейская функция, тождественная в дореформенный период общеадминистративной функции, приобрела самостоятельную материальную и процессуальную форму реализации охранительной функции коронной власти, обособляясь в виде специализированных полицейских подразделений. Из хаотичного, бессистемного, разбросанного по разным учреждениям и ведомствам отправления полицейских функций мало-помалу выделились специальные органы с постепенно определяющимся кругом дей- ствии и положением в ряду других государственных учреждении . Сибирские органы внутренних дел стали заниматься своей основной функцией - обеспечением общественного порядка и спокойствия. Однако низкое материальное обеспечение сотрудников и, как результат, отсутствие предварительного отбора и профессиональной подготовки, доведенная до мелочей регламентация полицейской службы, с одной стороны, и особый порядок ответственности полицейских за не правовые действия - с другой, сдерживали реформирование и развитие полиции, приводили к тому, что полицейские органы не пользовались авторитетом и поддержкой большей части населения Сибири.

  • [1] Ремнев А.В. Управление Сибирью и Дальним Востоком в XIX - начале XX вв.-Омск, 1991.-С. 60.
  • [2] Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «Об устройстве управления Приамурского генерал- губернаторства от 17 мая 1888 г. // ПСЗРИ -III. Т. VIII. 1888. № 5213. - СПб., 1890. - С. 117 - 122.
  • [3] ПСЗ РИ. Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. 14 августа 1881 г. Собр. 3. Т. 1. № 350.
  • [4] Ерошкин Н.П. Указ. соч. - М., 1983. - С. 225.
  • [5] Ивановский В.В. Указ. соч. - С. 11.
  • [6] Ивановский В.В. Указ. соч. - С. 12.
  • [7] ГАРФ.-Ф. 102.-Д. 302, 707.-Л. 116, 1, 15-1606.
  • [8] Иванова Е.А. Правовые основы организации и деятельности общей полиции России. - Краснодар, 2003. - С. 120.
  • [9] Городовое положение с дополнениями и разъяснениями. - СПб., 1874. - С.79.
  • [10] Городовое положение с дополнениями и разъяснениями. - СПб., 1874. - С. 56.
  • [11] Экономическое состояние городских поселений Сибири. - СПб., 1882. - С. 11, 24, 54, 59, 92, 179, 185.
  • [12] Городовое положение с дополнениями и разъяснениями. - СПб., 1874. - С. 69.
  • [13] Городовое положение с дополнениями и разъяснениями. - СПб., 1874. - С. 79.
  • [14] Экономическое состояние городских поселений Сибири. - СПб., 1882. - С. 11, 24, 54, 59, 92, 167, 170, 185.
  • [15] ГИАОО. - Ф. 30. - Он. 1. - Д. 16. - Л. 50.
  • [16] ГАТО. - Ф. И-2. - Он. 1. - Д. 489 В. - Л. 67-69.
  • [17] Городовое положение с дополнениями и разъяснениями. - СПб., 1874. - С. 82.
  • [18] Экономическое состояние городских поселений Сибири. - СПб., 1882. - С. 35.
  • [19] Из истории Омска (1716-1917 гг.). Очерки, документы, материалы. - Омск, 1967.-С. 116.
  • [20] Городовое положение с дополнениями и разъяснениями. - СПб., 1874. - С. 82.
  • [21] Экономическое состояние городских поселений Сибири. - СПб., 1882. - С.11, 24, 54, 59,92, 167, 179, 185.
  • [22] СЗ РИ. - Т. 2. - Городовое положение. - СПб., 1912. - Ст. 37, 48, 50.
  • [23] Выписки из указов Правительствующего Сената по Первому Департаменту,-СПб., 1909.-С. 142.
  • [24] Гессен В.М. Указ. соч. - С.48.
  • [25] История Сибири. - Томск, 1987. - С. 267.
  • [26] История Сибири. - Т. 3. - Ленинград, 1968. - С. 73.
  • [27] СЗ РИ. - Т. 2. - Раздел 2. - СПб., 1912. - Ст. 659.
  • [28] СЗ РИ. - Т. 2. - Учреждение Сибирское. - СПб., 1912. - Ст. 14.
  • [29] СЗ РИ. - Т. 2. - Учреждение Сибирское. - СПб., 1912. - Приложение к ст. 70. -Ст. 1-16.
  • [30] СЗ РИ. - Т. 2. - Учреждение Сибирское. - СПб., 1912. - Приложение к ст. 70. -Ст. 3.
  • [31] Ивановский В.В. Учебник административного права: Издание 2-е исправленное и дополненное. - Казань, 1907. - С. 117.
  • [32] СЗ РИ. - Т. 2. - Учреждение Сибирское. - СПб., 1912. - Приложение к ст. 70. -Ст. 13.
  • [33] Страховский И.М. О волостных писарях // Право. 1902. - С. 2536.
  • [34] СЗ РИ. - Т. 2. - Раздел 2. - СПб., 1912. - Ст. 667, 675.
  • [35] Ивановский В.В. Указ. соч. - С. 14.
  • [36] Ремнев А.В. Управление Сибирью и Дальним Востоком в XIX - начале XX вв.-Омск, 1991.-С. 65.
  • [37] Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «Об устройстве управления Приамурского генерал- губернаторства» от 17 мая 1888 г. // ПСЗРИ-Ш. Т. VIII. 1888. №5213.-СПб., 1890.-С. 117-122.
  • [38] Ремнев А.В. Управление Сибирью и Дальним Востоком в XIX - начале XX вв.-Омск, 1991.-С. 66.
  • [39] Ивановский В.В. Указ. соч. - С. 19-20.
  • [40] История Сибири. - Т. 3. - Ленинград, 1968. - С. 71. Памятная книжка Иркутской губернии на 1901 год. Издание Иркутского статистического комитета. - Иркутск, 1901. - С. 21.
  • [41] СЗ РИ. - Т. 2. - Учреждение Сибирское,- СПб., 1912. - Ст. 453.
  • [42] ПСЗ РИ. - Собр. 2. - Т. XXXIII. - № 33862. - СПб, 1853.
  • [43] Устав благочиния или полицейский// Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Под ред. О.И. Чистякова - Т. 5. М., 1984. - С. 370.
  • [44] Городовое положение. - СПб., - 1910. - С. 191.
  • [45] Гессен В.М. Указ. соч. - С. 20.
  • [46] Гессен В.М. Указ. соч. - С. 22.
  • [47] Там же. - С. 27.
  • [48] Ерошкин Н.П. Указ. соч. - С. 244.
  • [49] СЗ РИ. - Т. 2. - Раздел 2. - СПб., 1912. - Ст. 451.
  • [50] Ивановский В.В.Указ. соч. - С. 37.
  • [51] СЗ РИ. - Т. 2 - Учреждение Сибирское. - СПб., 1912. - Ст. 85.
  • [52] Памятная книжка Акмолинской области. Адрес-календарь и географическо-статистические сведения. - Омск, 1887. - С. 23.
  • [53] ПСЗ РИ. - Собр. 2. - Т. XXXIII. - № 39087.
  • [54] Там же. - Ст. 749, 750.
  • [55] СЗ РИ. - Т. 2. - Раздел 2. - СПб., 1912. - Ст. 747, 748, 754, 756, 757.
  • [56] Анучин Е. Н. Указ. соч. - С. 152.
  • [57] Анучин Е.Н. Указ. соч. - С. 157.
  • [58] СЗ РИ. - Т. 2. - Учреждение Сибирское - СПб., 1912. - Ст. 54, 444.
  • [59] СЗ РИ. - Т. 2. - Раздел 2. - СПб., 1912. - Ст. 658.
  • [60] СЗ РИ. - Там же. - Ст. 669, 671.
  • [61] СЗ РИ. - Т. 2. - Раздел 2. - СПб., 1912. - Ст. 802, 803, 808, 809, 822.
  • [62] Там же. - Ст. 804.
  • [63] СЗ РИ. - Т. 2. - Раздел 2. - СПб., 1912. - Ст. 816, 819, 820.
  • [64] СЗ РИ. - Т. 2. - Раздел 2. - СПб., 1912. - Ст. 821, 823.
  • [65] Памятная книжка Акмолинской области. Адрес-календарь и географическо-статистические сведения. - Омск, 1887. - С. 20; Памятная книжка Иркутской губернии на 1901 год. Издание Иркутского статистического комитета. - Иркутск, 1901. - С. 25.
  • [66] Анучин Е. И. Указ. соч. - С. 235.
  • [67] ПСЗ РИ. - Собр. 2. - Т. XXVIII. - № 27372. - СПб., 1853.
  • [68] СЗ РИ. - Т. 2. - Раздел 2. - СПб., 1912. - Ст. 665.
  • [69] Высочайше утвержденное представление министра внутренних дел «О назначении военных офицеров на должности полицейских исправников и городничих в Восточной Сибири» от 8 ноября // ПСЗРИ - II. Т. Х1ЛН. Отд. 1. 1868. № 46426. - СПб., 1873. - С. 398-399.
  • [70] Воинова Л.Е. Анализ бюджетного обеспечения МВД Российской империи в Х1Х-ХХ вв. // История государства и права. 2011. - № 11. - С. 43.
  • [71] Статистические сведения по г. Омску. - Омск, 1911. - С. 20.
  • [72] СЗ РИ. - Т. 2. - Приложение. Учреждение управления Сибирских городовых казаков. - СПб., 1912. - Ст. 42, 164.
  • [73] ПСЗ РИ. - Т. 31. - № 24704.
  • [74] ГАОО. - Ф. 11. - Оп. 1 За. - Д. 473. - Л.6.
  • [75] ГИАОО. - Ф. 3. - Оп. 1. - Д. 3223. - Л. 6.
  • [76] Ерошкин Н.П. Указ. соч. - С. 229.
  • [77] Гернет М.Н. История царской тюрьмы. - Т. 2. - М., 1951. - С. 26.
  • [78] История Сибири. - Томск, 1987. - С. 337.
  • [79] История Сибири. - Т. 3. - Ленинград, 1968. - С. 136.
  • [80] Чехов А.П. Остров Сахалин. - Собр. соч. - Т. 11.- М., 1985. - С. 227.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >