Контрольные полномочия избирательных комиссий в механизме обеспечения безопасности Российской Федерации

Контроль и наблюдение - важнейшая гарантия свободных и честных выборов. В период любой избирательной кампании контроль и наблюдение играют важнейшую роль в деле обеспечения достоверности выборов, что выступает значимой гарантией обеспечения безопасности государства и гарантией реализации избирательных прав граждан, их свободного волеизъявления. Проведение честных и справедливых выборов практически неосуществимо без надлежащего контроля всех стадий избирательного процесса, в особенности заключительной - подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования и определения результатов выборов.

Контроль в ходе подготовки и проведения выборов осуществляют избирательные комиссии, кандидаты, общественные организации, избирательные объединения и назначаемые ими доверенные лица, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса и наблюдатели. Средства массовой информации также осуществляют контроль за ходом избирательной кампании, совершением разнообразных избирательных действий. Надзор за исполнением законодательства о выборах и референдуме осуществляют органы прокуратуры. Контроль невозможен без участия наблюдателей от кандидатов, общественных, избирательных объединений. Наряду с представителями средств массовой информации они активно осуществляют общественный контроль за соблюдением избирательного законодательства во время голосования избирателей, при подведении итогов выборов, оформлении протоколов избирательных комиссий[1].

В настоящее время изыскиваются разные способы повышения эффективности контроля в избирательном процессе, что обусловливает соответствующий научный интерес[2]. При этом главным субъектом обеспечения законности и достоверности выборов являются избирательные комиссии всех уровней. Избирательные комиссии, входящие в перечень субъектов - государственных органов, не относящихся ни к одной из ветвей государственной власти, но осуществляющих отдельные функции, значимые с точки зрения обеспечения безопасности Российской Федерации, выполняют контрольные полномочия в избирательном процессе.

Избирательные комиссии осуществляют непосредственную правоприменительную деятельность, значимую с точки зрения обеспечения безопасности личности, общества и государства в избирательном процессе. Такая деятельность осуществляется прежде всего посредством осуществления контрольных полномочий. Эффективность работы избирательных комиссий, контроль за деятельностью кандидатов напрямую влияют на проявление социальной функции выборов. Коррупция не только разлагает структуры законодательной власти, но и наносит серьезный ущерб экономическим и социальным преобразованиям в обществе[3]. Не случайно, как отмечают ученые, нарушение депутатами коррупционного законодательства является серьезной угрозой безопасности государства.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 июня 2006 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений ст. 48, 51, 52, 54, 58 и 59 ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ” в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области» отметил, что свободные выборы предполагают наличие такой избирательной системы, которая предполагает адекватное определение статуса кандидатов и такое регулирование финансирования выборов, которое, основываясь на конституционном принципе равенства, учитывало бы ее социально-политические и юридические последствия. В.В. Красинский в результате анализа решений Конституционного Суда РФ о противодействии религиозно-политическому экстремизму выявил системы доктринальных взглядов судей Конституционного Суда РФ, направленных на предупреждение и пресечение экстремистских проявлений, в том числе в политической и религиозно-идеологической сферах. Так, в их числу входят: правомерность ограничения создания политических партий по признакам национальной и религиозной принадлежности; недопустимость создания региональных и местных политических партий; установление численности партии с учетом невозможности раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп в целях обеспечения стабильности законодательной власти и конституционного строя в целом[4].

Полномочия подобных органов в разных странах варьируются. В отдельных странах наблюдается тенденция завершения периода активного вмешательства избирательных комиссий в общественно-политическую жизнь и их постепенное превращение в органы, организующие выборы. Исследователи считают, что это не является негативной тенденцией для системы избирательных комиссий. Во Франции нет единой централизованной системы постоянно действующих избирательных органов, организация выборов находится в ведении министерства внутренних дел[5]. Таким образом, контрольные полномочия, будучи необходимыми, передаются другим органам. В других странах контрольные полномочия избирательных комиссий более широкие. Так, ими осуществляется контроль за явкой избирателей на выборы. В некоторых странах предусмотрен обязательный вотум (Австрия, Бельгия, Болгария, Бразилия, Греция, Дания, Италия, Нидерланды, Турция и др.).

В ФРГ в 1990 г. явка на местных выборах приближалась к 70%, а в настоящее время составляет в среднем 50% (если выборы мэра проходят отдельно от выборов муниципального совета, то явка обычно еще ниже). Довольно низкой считается явка на выборах в США (в праймериз обычно участвует около 1/3 зарегистрированных избирателей). Даже на президентских выборах обычно отсутствует свыше 40% избирателей. Низкой остается явка избирателей и на муниципальных выборах - около З0%[6]. При этом в литературе встречается и противоположная точка зрения, согласно которой такая явка признается достаточно высокой[7]. Особую роль в обеспечении эффективности предвыборной агитации играют средства массовой информации, прежде всего электронные. В США нет государственных электронных средств массовой информации, и эфирное время предоставляется только на платной основе. В соответствии с Актом о коммуникациях 1934 г. держатель лицензии на вещание должен предоставлять равные возможности пользоваться вещательной станцией всем кандидатам. Акт о федеральных избирательных кампаниях 1971 г. содержит требование о недопустимости взимания с кандидатов разной платы за использование одинаковой газетной и журнальной площади.

Проводимые изменения в избирательном праве Великобритании, связанные со снижением порога явки избирателей и введением различных прогрессивных способов голосования (интернет-, СМС-голосова-ния), отражают стремление законодателя преодолеть абсентеизм избирателей. В то же время преодоление политического абсентеизма должно проводиться не только правовыми, но и политическими, иными мерами, способствующими формированию соответствующего уровня правосознания и социальной ответственности избирателя.

Избирательному праву КНР присущи демократические принципы, сочетающиеся с идеологическими ориентирами данного государства, что в целом способствует легитимации государственной власти в Китае. В отличие от западного понимания содержания принципов всеобщности и равенства избирательного права, в КНР обеспечивается приоритет в избирательном процессе отдельных групп населения. Своеобразие проявляется и в применении ограничений избирательных прав за совершение преступлений, не связанных с нарушением законодательства о выборах. Многоступенчатость выборов в Китае, непосредственная взаимосвязь волеизъявления на местных выборах и формирования высшего органа государственной власти способствуют социальной ответственности избирателей, преодолению политического абсентеизма и явления меняющихся предпочтений избирателей, что актуально для стран континентального права и англо-американской правовой системы.

Особой проблемой является нарушение депутатами коррупционного законодательства[3], что существенно снижает доверие к институту выборов. Коррупция в конце 1990-х гг., поразившая административную систему Франции, оказала существенное влияние на общественное мнение, деятельность партий и политическую жизнь в целом. Коррупция вызвала необходимость структурных реформ, изменения порядка финансирования политических партий и избирательных кампаний, а также административных процедур. В связи с этим в 1995 г. во Франции была создана Комиссия по деонтологии государственной службы, которая призвана оценивать совместимость будущей работы государственного служащего с его функциями на государственной службе[9].

Как видно, меры по предупреждению и пресечению незаконных действий в избирательном процессе, осуществляемые в зарубежных странах, различны и не всегда применимы в условиях правовой системы Российской Федерации. Наряду с качественной реализацией финансового контроля в избирательном процессе необходимо повышение доверия личности к институту выборов на всех стадиях избирательного процесса. В условиях российской правовой системы выборы являются свободными.

Только анализируя, каков на самом деле механизм контроля и, главное, какова его практическая реализация, можно сделать вывод о наличии в стране законности избирательного процесса. Общий контроль за соблюдением положений, регулирующих избирательный процесс, осуществляют избирательные органы, решения которых могут обжаловаться в суде. Гарантией законности и действенным механизмом обеспечения основных принципов избирательного права является финансовый контроль в избирательном процессе. В России финансовый контроль в избирательном процессе осуществляется избирательными комиссиями. Причем законодатель постепенно расширяет контрольные полномочия избирательных органов.

В то же время отметим, что отдельные ученые, анализируя достаточно техническую роль избирательных комиссий в ряде зарубежных стран (ФРГ, Франция), полагают, что данные особенности, наблюдаемые в Российской Федерации, не являются общераспространенными, но в то же время это не выступает негативной тенденцией для системы избирательных комиссий в целом, а вполне закономерно для зарубежных государств[5]. В отдельных странах представительные органы сразу после своего избрания и конституирования обычно создают из своего состава специальные комиссии (мандатные и т.п.), которые проверяют правильность прошедших всеобщих выборов, а затем проверяют правильность избрания отдельных депутатов, сенаторов и т.п., избранных на частичных выборах.

Иногда в дополнение к этому создаются специальные контрольные органы. Так, французский Избирательный кодекс предусмотрел учреждение в департаментах, имеющих в своем составе коммуны с населением более 10 тыс. жителей, комиссий, в задачу которых входит наблюдение за правильным формированием избирательных бюро, законностью избирательных операций, подсчетом бюллетеней и поданных голосов, обеспечением гарантий для избирателей, беспрепятственным осуществлением прав кандидатами. В Испании избирательные жалобы могут приноситься на постановления избирательных хунт (окружных избирательных органов) об объявлении определенных лиц избранными. Публичное представительство и защиту законности в производстве по избирательно-правовым спорам осуществляет прокуратура[11].

Для контроля за ходом проведения избирательной кампании могут организовываться специальные органы, состоящие из центральных избирательных органов, функции которых в ряде государств (Италия, Великобритания и др.) возложены на министерство внутренних дел или центральные избирательные комиссии, включающие представителей политических партий и действующие под руководством представителя государственного аппарата, или же в составе только фактически несменяемых государственных служащих. В США, например, руководство подготовкой выборов находится в компетенции органов отдельных штатов. Помимо центральных избирательных органов существуют окружные избирательные органы, их функции могут выполнять специальные чиновники государственного аппарата, именуемые уполномоченными по выборам. В ряде стран (Италия, некоторые штаты США) в комиссии могут входить чиновники, судьи или депутаты местных выборных органов. Участковые избирательные органы назначаются вышестоящими избирательными органами или органами местного самоуправления и могут включать чиновников государственного аппарата или представителей крупнейших политических партий.

Согласно российскому избирательному законодательству кандидаты в депутаты обязаны создавать избирательные фонды для финансирования избирательной кампании, законом определены предельные размеры перечисляемых и расходуемых средств. Запрещено выполнение бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам работ, реализации товаров, оказание услуг, прямо или косвенно связанных с избирательной кампанией и направленных на достижение определенного результата на выборах.

Закон устанавливает основания отмены судом регистрации кандидата по заявлению регистрирующей избирательной комиссии или кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, в случаях использования денежных средств помимо избирательного фонда на сумму свыше 5% от предельного размера расходования средств, или превышения этого размера более чем на 5%, а также установления факта подкупа избирателей. Аналогичны основания отмены регистрации списка кандидатов по заявлению избирательной комиссии. Следует обратить внимание на определяемый законом круг управомоченных субъектов. Так, поскольку избирательная комиссия субъекта РФ не регистрировала гражданина в качестве кандидата в депутаты законодательно-

го (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, она не вправе «вмешиваться в деятельность окружной избирательной комиссии, и с заявлением в суд об отмене регистрации этого кандидата не обращалась. Она не наделена такими полномочиями, поскольку ими обладает только зарегистрировавшая кандидата окружная избирательная комиссия»[12].

Кандидаты, списки кандидатов, их доверенные лица не вправе заниматься благотворительной деятельностью. Им запрещено обращаться с предложением об оказании финансовой помощи или услуг избирателям. Данные правовые нормы также находят применение на практике[13].

Механизм финансового контроля в избирательном процессе является достаточно действенным, если закон предусматривает не только санкции за нарушения норм, касающихся финансового аспекта выборов, но и порядок рассмотрения этой категории дел, регулируемый гражданским процессуальным законодательством.

Функции судов по избирательным делам (в Мексике, Аргентине и др.) состоят в установлении общего порядка деления страны на избирательные округа, контроле за правильностью составления списков избирателей, установлением даты выборов, официальной регистрации кандидатов; утверждении результатов голосования или их аннулировании; выдаче избранным депутатам мандатов и т.д. В компетенцию этих судов входит также проведение специального судебного разбирательства действий лиц, совершивших различные правонарушения, связанные с избирательной кампанией. В отдельных случаях судам по избирательным делам предоставлены полномочия по толкованию действующих избирательных законов, разработке и подготовке новых законопроектов. Важнейшая формально судебная, а практически чисто политическая функция этих судов - регистрация политических партий для участия в избирательной кампании или отказ в такой регистрации, что равносильно наложению судебного запрета на деятельность политической партии[14].

Прозрачность самих выборов и обеспечение равных возможностей для кандидатов как следствие формирования их избирательных фондов, из которых производятся расходы по одинаковым правилам, могут быть достигнуты только при жестком контроле за финансовыми потоками на всех стадиях избирательного процесса. Такие механизмы в действительности предусмотрены законодательством, хотя они действуют в различных государствах с неодинаковой эффективностью. Надежным барометром оценки таких мер могла бы служить «негативная» статистика - количество выявленных нарушений законодательства[15].

Нередко избирательные законы содержат составы правонарушений, связанных с выборами, и соответствующие санкции, включая уголовные. Испанский избирательный закон содержит около трех десятков таких составов, наказуемых штрафами, продолжительными (до шести месяцев) и непродолжительными арестами, лишением определенных прав, не считая уголовно-наказуемых деяний, предусмотренных Уголовным кодексом. Закон предусматривает наказание в виде лишения свободы на максимальные сроки в отношении лиц, виновных в клевете и оскорблении, если эти преступления совершены во время избирательной кампании и в связи с выборами[11].

Следует отметить, что подкуп избирателей в качестве самостоятельного состава преступления предусмотрен в законодательстве Австрии, Великобритании, Голландии, Дании, Республики Сан-Марино, США, ФРГ, Франции, Швейцарии, причем в большинстве случаев одинаковая ответственность устанавливается как для подкупающего, так и для подкупаемого[17].

Признавая в целом эффективность механизма финансового контроля в избирательном процессе, нельзя не отметить возможные пути его совершенствования в Российской Федерации. Конституционный штраф как никакой другой вид наказания применим в сфере финансирования избирательной кампании и целесообразен даже в большей степени, чем при применении в качестве санкции за совершение иных конституционных деликтов. В отличие от штрафа предупреждение как мера конституционной ответственности установлено российским избирательным законодательством, но не определены условия его применения. В целях предотвращения совершения деликта, влекущего отмену регистрации, закон должен предусматривать применение предупреждения при использовании кандидатом денежных средств помимо средств избирательного фонда на сумму менее 5%, или превышении предельного размера расходования средств менее чем на 5%.

Таким образом, качественная реализация финансового контроля в избирательном процессе напрямую зависит от активности избирательных комиссий. Избирательные комиссии должны в полной мере реализовывать установленные законом полномочиями[18]. При этом анализ действующего российского избирательного законодательства позволяет говорить о том, что в целом избирательные комиссии обладают достаточными полномочиями для достижения целей, поставленных перед ними законодателем.

  • [1] Воробьев Н.И., Никулин В.В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учеб, пособие. Тамбов, 2005. С. 104.
  • [2] Скокова Ю.А. Трансформация практики гражданского наблюдения на выборах в России// Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. №2. С. 15-20.
  • [3] Хорунжий С.Н., Бекетова С.М. Ограничения и обязанности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 38-40.
  • [4] Красинский В.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации о противодействии религиозно-политическому экстремизму // Современное право. 2013. №6. С. 113-117.
  • [5] Макарцев А.А. Избирательные комиссии как юридические лица: проблемы правового статуса // Российский юридический журнал. 2011. № 2. С. 104-110.
  • [6] Черкасов А.И. Местное управление в зарубежных странах: реформы и тенденции развития // Российский юридический журнал. 2013. № 1.С. 97-105.
  • [7] Коломийцев В.Ф. Демократия - это гражданское общество и правовое государство// Гражданин и право. 2008. №4. С. 3-5; Никонова Н.А., Шемелин А.В. Участие в выборах и электоральное поведение граждан латиноамериканских государств в условиях демократического транзита // Международное публичное и частное право. 2013. № 2 (71). С. 46-48.
  • [8] Хорунжий С.Н., Бекетова С.М. Ограничения и обязанности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 38-40.
  • [9] Комахин Б.Н. Противодействие коррупции в системе государственной службы европейских стран // Международное публичное и частное право. 2013. № 2. С. 29-33; Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств // Административное и муниципальное право. 2008. № 10. С. 54-56.
  • [10] Макарцев А.А. Избирательные комиссии как юридические лица: проблемы правового статуса // Российский юридический журнал. 2011. № 2. С. 104-110.
  • [11] Конституционное (государственное право) зарубежных стран: в 4 т. Тома 1-2. Часть общая: учеб. / отв. ред. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М., 2000. 784 с.
  • [12] Волков Н. «Советская Россия» опорочила облизбирком // Курган и курган-цы. 2007. № 18.
  • [13] Предеин С. Останется ли Федулев кандидатом?.. // Новый мир. 2003. № 221 (22757).
  • [14] Белоновский В.Н., Шуленин В.В. Избирательное право: особенная часть: учеб.-метод, комплекс. М., 2008. С. 198-202.
  • [15] Касаткина Н.М. Финансирование выборов в зарубежных государствах // Журнал российского права. 2009. № 5. С. 106-116.
  • [16] Конституционное (государственное право) зарубежных стран: в 4 т. Тома 1-2. Часть общая: учеб. / отв. ред. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М., 2000. 784 с.
  • [17] Турищева Н.Ю. Охрана избирательных прав граждан в уголовном законодательстве России и зарубежных стран // Журнал российского права. 2007. № 6. С.56-64.
  • [18] Федотова Ю.Г. Контрольные полномочия избирательных комиссий в механизме обеспечения безопасности Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 2. С. 33-38.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >