Президент Российской Федерации

Положение Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти

Понятие главы государства. Пост главы государства существует во всех странах. Это официальное лицо фактически или только формально занимает высшее место в системе органов государственной власти. В монархических государствах это наследственный монарх, в республиках — выборный президент. Государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Глава государства, обычно наделяемый широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властями, выступает как своеобразный символ государства и официальный представитель народа. Глава государства призван «цементировать» государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти.

При различных формах правления полномочия главы государства выглядят неодинаково. В одних странах функции главы государства номинальны, в других они олицетворяют реальную власть. Но при всех условиях глава государства сохраняет определенные собственные полномочия, высшие представительские функции как внутри страны, так и вне ее, эти функции никому не подконтрольны и не подотчетны. Представительская функция влечет определенные властные полномочия — например, подписывать международные договоры, назначать послов и полномочных представителей в регионах страны.

Конкретно положение главы государства и его фактическая роль в жизни страны определяются в каждой стране в зависимости от политических условий и исторических традиций. В государствах парламентарной монархии (Великобритания, Япония, Бельгия и др.), например, глава государства «царствует, но не управляет», и его функции внешне выглядят только как представительские. Столь же слабо они выражены в республиках парламентского типа (ФРГ, Италия и др.). Но если государство избирает тип президентской (США) или полупрезидентской (Франция) республики, то оно сознательно идет на создание сильной власти главы государства. Эта власть может прямо сливаться с исполнительной властью и возглавлять ее или, находясь как бы вне ее, фактически ее контролировать.

Когда говорят о положении главы государства в системе органов государственной власти, то имеют в виду соотношение его функций с законодательной и исполнительной властями. В демократическом правовом государстве положение и роль главы государства в решающей степени определяются конституционным принципом разделения властей, который предполагает, что властное полномочие любого должностного лица относится к одной из трех властей — законодательной, исполнительной или судебной. Функции главы государства соприкасаются со всеми тремя властями (в области законодательства он, например, имеет право вето, в отношении судебной власти — вправе назначать судей или осуществлять помилование), но все же его основные функции и полномочия нельзя полностью отнести ни к законодательной, ни к судебной.

Другое дело — взаимоотношения главы государства с исполнительной властью. Даже в тех странах, где он формально не входит ни в одну из трех властей (Франция и др.) или о его статусе в конституции вообще не говорится (ФРГ), юридическая наука и практика признают его главой исполнительной власти, ибо никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо конституционной власти. В то же время при таком положении, не отрицающем принцип разделения трех властей, образуется особый статус главы государства, вытекающий из его собственных полномочий, обязанности выступать гарантом конституции и осуществлять высшее представительство.

Президентская власть в республиках президентского типа — это всегда множество единоличных полномочий. Глава государства не только не делит свою власть с другими лицами (коллегиальный глава государства теперь не встречается), но и в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной власти. Президент получает мандат от народа и потому не может контролироваться со стороны парламента. Он вправе сам комплектовать состав правительства (с некоторым участием парламента), которое в силу этого приобретает стабильный характер (явление частой смены правительств, характерное для парламентской формы правления с многопартийностью, получило название «министерская чехарда»). Сильная президентская власть никак не подрывает демократический характер правового государства — напротив, она в определенных условиях оказывается единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка.

Поскольку глава государства в президентской республике наделен очень широкими полномочиями, в нестабильных странах нередко происходит перерастание его власти в диктатуру или в авторитаризм. Этому способствуют свойственные развивающимся странам слабое общественное мнение, отсутствие устоявшейся партийной системы, развитие радикализма и экстремизма. Сильная президентская власть в таких случаях, начав с поддержания общественного порядка, затем скатывается к подавлению гражданских свобод, манипулированию общественным мнением, коррупции, отказу от демократических выборов и проч. Президенты «застревали» на своих постах на три и более конституционных срока (Египет, Ливия и др.), фактически превращаясь в некоронованных монархов.

Но в цивилизованных странах, где объективно тоже происходит усиление президентской власти и возникают сложные ситуации, такого все же не происходит. Соединенные Штаты Америки, например, более 200 лет демонстрируют устойчивую президентскую систему с реальным разделением властей, ни единого раза не отойдя от соблюдения сроков переизбрания главы государства и удерживая его власть в рамках конституционных ограничений.

Конституционный статус Президента Российской Федерации. В правовом государстве статус главы государства максимально точно определяется конституцией и принимаемыми на ее основе законами. Это необходимо для того, чтобы лицо, занимающее высшее положение в государстве, имело ясные права и обязанности и не могло, выходя за установленные пределы, своими действиями порождать угрозу конституционным правам и свободам граждан. Устойчивость конституционного строя, гражданский мир и реальность свободы народа в решающей степени зависят от баланса и гармонии между отношениями главы государства и других органов власти.

Конституционный статус закрепляется в нормах конституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти два понятия очень близки друг другу, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболее важные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения в системе органов государственной власти. Полномочия же вытекают из функций и состоят из конкретных прав и обязанностей главы государства по вопросам, отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе государства (т. е. не делятся с парламентом, правительством или судебными органами), они образуют так называемые прерогативы главы государства (например, право предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства или присваивать высшие воинские звания).

Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть не раскрытые в конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных случаях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование конституции.

В советский период в России этот пост фактически отсутствовал, поскольку роль главы государства выполнял коллегиальный орган — Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с его Председателем. Будучи наделенным по Конституции значительными полномочиями, на деле этот орган играл отнюдь не самостоятельную роль в жизни страны, оставаясь придатком общесоюзного партийного аппарата, Председатель и секретарь подписывали правовые акты без коллегиального рассмотрения. На общесоюзном уровне президентский пост, который в период перестройки занимал М. С. Горбачев, оказался недолговечным.

Пост Президента был учрежден в Российской Федерации общенародным референдумом в апреле 1991 г., и в том же году (12 июня) на этот пост всенародным голосованием был избран Б. Н. Ельцин. Конституция РФ, принятая в 1993 г., установила, что полномочия первого Президента продолжаются до истечения срока, на который он был избран (т. е. до 12 июня 1996 г.). Однако с декабря 1993 г. статус, функции и полномочия Президента Б. Н. Ельцина определялись уже новой Конституцией.

По Конституции РФ 1993 г. Президент является главой государства. В прежней Конституции его функция была определена через термины «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти». Изменение конституционной формулы не означает сужения функции Президента РФ или его «отлучения» от исполнительной власти. Термин «глава государства» более точно отражает и то и другое, но не свидетельствует о появлении четвертой ветви власти. Когда тем не менее употребляют термин «президентская власть», это может означать только особый статус Президента в системе трех властей, наличие у него некоторых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с другими властями, но в основном — с исполнительной властью.

Совершенно неосновательными поэтому оказались упреки некоторых политических деятелей, увидевших в смене конституционной формулы стремление наделить Президента РФ некими «диктаторскими полномочиями». Опыт пяти десятилетий аналогичного положения Президента во Франции убедительно свидетельствует, что в подлинно правовом государстве неизбежности перерастания сильной президентской власти в диктатуру не существует. Это, в частности, подтвердилось опытом первого президентства в Российской Федерации и последующим развитием президентской власти.

Иное дело, что сильная президентская власть, постоянно обрастающая новыми полномочиями, на каком-то этапе обретает авторитарный характер, проявляет стремление контролировать деятельность других ветвей государственной власти (парламента, судов).

Характеризуя конституционный статус Президента РФ, необходимо помнить важную особенность его положения как главы федеративного государства. Он выполняет функцию «президента всех россиян» независимо от того, как проголосовало большинство избирателей в том или ином регионе. Федеральное Собрание представляет многонациональный народ России в лице своих избирателей, т. е. население различных регионов, и отсюда неизбежность известной несогласованности некоторых выражаемых депутатами парламента интересов. Но Президент РФ, получая мандат на прямых всеобщих выборах, представляет совокупные, т. е. общие, интересы всего народа и всей России. Вот почему неправомерны какие-либо его действия в интересах одних регионов при безразличии к другим. Президент РФ как глава федеративного государства вправе контролировать глав республик и губернаторов всех субъектов РФ. Взаимодействие Президента и парламента, основанного на партийном представительстве, должно обеспечить единство общегосударственных и региональных интересов.

Общенародное служение Президента подчеркивается его конституционно установленной клятвой, в которой он, помимо прочего, клянется «верно служить народу» (ч. 1 ст. 82). С этим связано и отсутствие у него права проводить в жизнь программу какой-либо одной политической партии. Конституция РФ не возбраняет Президенту возглавлять или представлять на выборах ту или иную политическую партию. Тем не менее ни Б. Н. Ельцин, ни В. В. Путин не принимали на себя обязанности лидера определенной политической партии. Но в октябре 2007 г. В. В. Путин принял предложение делегатов съезда партии «Единая Россия» возглавить федеральный список кандидатов на выборах в Государственную Думу, хотя и просил не рассматривать это как вступление в ряды партии. Оставался вне партии и Президент РФ Д. А. Медведев, который возглавил партию «Единая Россия» лишь после сложения полномочий главы государства.

В понятие статуса Президента включается также его личная неприкосновенность. Это означает, что до отставки Президента нельзя против него возбудить уголовное дело, принудительно доставить его в суд в качестве свидетеля и т. д. Конституционное закрепление неприкосновенности (ст. 91) можно также истолковать как иммунитет в отношении гражданских исков. Кроме того, Президент РФ обладает правом на штандарт (флаг), оригинал которого находится в его служебном кабинете, а дубликат поднимается над резиденцией Президента как в столице, так и над другими резиденциями Президента во время его пребывания в них. Федеральным законом «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» (в редакции от 21 июля 2014 г.) Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий, установлены определенные гарантии (государственная охрана, медицинское обслуживание, неприкосновенность, денежное содержание и т. д.). В случае возбуждения уголовного дела в отношении Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, Председатель Следственного комитета в течение трех суток направляет в Государственную Думу Федерального Собрания представление о лишении указанного лица неприкосновенности. В случае принятия Государственной Думой решения о даче согласия на лишение неприкосновенности Президента указанное решение направляется в Совет Федерации Федерального Собрания. Решение Совета Федерации о лишении неприкосновенности Президента является окончательным. Но как при отказе в даче согласия на лишение неприкосновенности Думой, так и в случае решения об отказе в лишении неприкосновенности Советом Федерации уголовное преследование данного лица прекращается.

Следует отметить, что в отличие от предыдущей Конституции нынешняя Конституция РФ не предусматривает поста вице-президента. В президентских республиках этот пост иногда существует (США), но чаще его нет. В Российской Федерации упразднение поста вице-президента в 1992 г. явилось следствием политической борьбы. Это, однако, взвалило на плечи Президента РФ многие, особенно представительские, функции, которые в других странах выполняет как раз вице-президент.

Основные функции Президента Российской Федерации. Основные функции Президента РФ как главы государства определены в ст. 80 Конституции РФ, согласно которой он:

  • 1) является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина;
  • 2) в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;
  • 3) в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;
  • 4) представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Первая из основных функций Президента РФ — быть гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В силу этого он прежде всего должен обеспечить положение, при котором все органы государства выполняют свои конституционные обязанности, не выходя за пределы собственной компетенции. Для этого Президент вправе обращаться к любому федеральному органу власти и органу власти субъекта РФ с требованием привести свои акты или действия в соответствие с Конституцией РФ. Президент является гарантом Конституции РФ, а не конституций субъектов РФ, но поскольку последние должны соответствовать федеральной Конституции, то функцию Президента РФ следует понимать как гарантию всей системы конституционной законности в стране. Ставя эту функцию на первое место, Конституция раскрывает главное содержание правового государства: подчинить власть праву. Несоблюдение режима конституционной законности чревато серьезными последствиями для жизни людей, их свободы и интересов.

Обеспечение прав и свобод гражданам — важнейшая обязанность всех органов государства, но выполнение этой обязанности требует высшего контроля с тем, чтобы придать ей характер прочной гарантии. Этим контролем может обладать только должностное лицо с наивысшими конституционными полномочиями, каковым и является Президент. Президент не может оставаться безучастным, если хоть один орган государства нарушает или не соблюдает Конституцию РФ, а тем более когда при этом ущемляются или нарушаются права и свободы каких-либо групп населения. Он не только вправе, но и обязан принять меры вплоть до применения самого широкого принуждения на законной основе, если на территории государства действуют организованные преступные банды или незаконные вооруженные формирования, от которых исходит прямая и реальная угроза территориальной целостности, безопасности государства и правам человека в мирное время.

Функция гаранта требует от Президента постоянной заботы об эффективности судебной системы и осуществления очень многих других акций, прямо не сформулированных в его полномочиях, — естественно, не вторгаясь в прерогативы парламента или судов. Эта функция предполагает широкое право Президента действовать по своему усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции и законов, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации. Дискреционная власть, неизбежная в любом государстве, не является сама по себе нарушением демократии и не чужда правовому государству, если, конечно, действия главы государства не порождают волюнтаризм, не ведут к нарушениям прав человека, не взрывают механизм общественного согласия и не приводят к массовому неповиновению властям. Дискреция не перечеркивает конституционного права граждан на судебное обжалование действий Президента.

Как гарант прав и свобод граждан Президент обязан разрабатывать и предлагать законы, а в случае их отсутствия и впредь до принятия федеральных законов принимать указы в защиту прав отдельных категорий граждан (пенсионеров, военнослужащих и др.), по борьбе с организованной преступностью, против терроризма и проч.

Столь же широко сформулирована в Конституции РФ функция Президента по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Ясно, что и здесь Президент должен действовать в пределах своих полномочий, установленных Конституцией, но и в этом случае не исключаются дискреционные полномочия, без которых цели общей функции не могут быть достигнуты. Так, только сам Президент и в меру своего разумения должен определить нарушение или угрозу нарушения суверенитета, независимости и государственной целостности и предпринять соответствующие действия, которые могут быть поэтапными, если, конечно, речь не идет о внезапном ядерном нападении или других грубых формах внешней агрессии, когда требуются решительные действия, включая и применение силы. Конституция предусматривает сложный порядок объявления войны, но в наш век, полный непредсказуемых событий, может возникнуть экстраординарная ситуация, требующая от Президента оперативного и адекватного реагирования. Каждый, кому дороги интересы России, должен признать, что, если Президент не реализует свою конституционную функцию, хотя и сформулированную в весьма общих выражениях, и допустит территориальный распад государства, внешнее вмешательство во внутренние дела, развитие сепаратизма, организованного терроризма, конституционная законность в стране не соблюдается.

Конституция РФ указывает, что осуществление этой функции должно проходить в установленном Конституцией РФ порядке (например, путем введения военного или чрезвычайного положения, что предусмотрено ч. 2 ст. 87 и ст. 88 Конституции РФ). Но жизнь может преподнести случаи, в отношении которых порядок действий Президента прямо Конституцией не предусмотрен. Здесь Президент обязан действовать решительно, исходя из собственного понимания своих обязанностей как гаранта Конституции или прибегнув к толкованию Конституции с помощью Конституци-

онного Суда (следует помнить, что в России другие органы государственной власти правом официального толкования Конституции РФ не обладают).

Охрана суверенитета и безопасности государства, общества и граждан опирается на специально утверждаемую Президентом РФ концепцию (принимается в России с 1997 г.). Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. введена в действие Стратегия национальной безопасности Российской Федерации.

Весьма сложной и ответственной является функция Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В отличие от ряда стран (Франции и др.) Президент РФ не называется в Конституции РФ «арбитром» во взаимоотношениях трех властей, но по существу Президент РФ и есть арбитр, если основные власти не находят согласованных решений или порождают конфликты во взаимоотношениях. Исходя из этой роли, Президент РФ вправе прибегать к согласительным процедурам и другим мерам преодоления кризисов и разрешения споров. Эта функция важна для взаимодействия органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне отношений органов государственной власти Федерации и субъектов РФ и между различными субъектами РФ.

Конституция РФ возлагает на Президента функцию определения основных направлений внутренней и внешней политики государства, оговаривая, однако, что эта функция должна осуществляться в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Упоминание в связи с этим федерального закона указывает на то, что в определении основных направлений внутренней и внешней политики участвует также Федеральное Собрание. Взаимоотношения Президента и парламента в данном процессе — непростой вопрос формирования государственной политики. Однако возможностей у парламента, учитывая сложность законодательного процесса, все же меньше, чем у Президента. И практически организовать на теоретической и экспертной базе разработку тех или иных проблем внутренней и внешней политики, собрать для этого необходимую информацию и т. д. в большей мере под силу Президенту и его Аппарату. Внешнеполитические проблемы разрешаются в соответствии с Концепцией внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 13 ноября 2016 г., которая представляет собой «систему взглядов на базовые принципы, приоритетные направления, цели и задачи внешнеполитической деятельности Российской Федерации».

Конституционные функции Президента РФ в области безопасности конкретизируются и дополняются Законом РФ «О безопасности» (в редакции от 5 октября 2015 г.). Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности; утверждает стратегию национальной безопасности Российской Федерации, иные концептуальные и доктринальные документы в области обеспечения безопасности; формирует и возглавляет Совет Безопасности; устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых он осуществляет; вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях ЧП; принимает решение о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности; вводит меры по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму; решает вопросы, связанные с обеспечением защиты информации и государственной тайны, а также населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ и законами.

Определенные полномочия или функции по обеспечению безопасности закреплены за палатами Федерального Собрания, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

На Президента РФ возложен ряд важных полномочий по борьбе с терроризмом. Он определяет основные направления государственной политики противодействия терроризму, устанавливает компетенцию по борьбе с терроризмом органов власти, руководство которыми он осуществляет, принимает решение об использовании за рубежом Вооруженных Сил и подразделений спецназа для борьбы с террористической деятельностью (Федеральный закон «О противодействии терроризму» (в редакции от 1 января 2017 г.)). Указом (в редакции от 7 декабря 2016 г.) был образован Национальный антитеррористический комитет и утверждено Положение о нем. Комитет под руководством Директора ФСБ готовит предложения Президенту по формированию государственной политики противодействия терроризму и по совершенствованию законодательства, координирует деятельность органов власти и проч.

Представительские функции, которые согласно Конституции осуществляются как внутри страны, так и в международных отношениях, принадлежат Президенту единолично. Он направляет своих представителей в федеральные округа, и эти представители рассматриваются как должностные лица, представляющие Президента.

Выступая в сфере международных отношений, Президент РФ ведет переговоры с главами других государств, подписывает от имени России международные договоры, в том числе о вступлении в международные организации, назначает послов и специальных представителей в международные организации. В соответствии с международным правом он пользуется по протоколу правом на высшие почести при нанесении официальных визитов в другие государства. Любые международные обязательства, принятые должностными лицами от имени Российского государства без поручения Президента РФ, могут быть им дезавуированы (объявлены недействительными).

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >