ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ПОНЯТИЯ « АД МИНИСТР АТИВНО-ПР АВОВОЙ РЕЖИМ »

Наукой административного права еще не выработано никакого общепринятого взгляда на природу и роль административно-правовых режимов в публичном управлении. И это не случайно, имея ввиду многообразие режимов и тот факт, справедливо отмеченный проф. С.С. Маиляном, что «в большинстве случаев проблематика административно-правовых режимов рассматривается лишь применительно к режимам чрезвычайного и военного положения»1.

Такой подход к исследованию административно-правовых режимов для своего времени был правильным потому, что именно указанные и другие специальные режимы образуют основу общегосударственной системы обеспечения безопасности.

Однако он, естественно, не способствовал выработке полного и содержательного представления о всей совокупности режимов, которые можно было бы охватить общим понятием «административноправовые режимы», хотя научная работа по определению сущности, границ и описанию проблематики административных режимов в науке административного права проводилась в отдельные периоды, можно сказать, интенсивно.

Анализ основных точек зрения, более или менее четко сформулированных в науке административного права на сегодняшний день, позволяет констатировать следующие подходы к определению понятия «административно-правовой режим».

1. Административно-правовой режим — это дополнительные способы «обеспечения правового порядка специальными или тематическими законами, преимущественно запрещающими и обязывающими нормами, установлением зонирования, режимных правил жизнедеятельности, закреплением особого статуса объекта (носителя режима)»2 (Д.Н. Бахрах, С.Д. Хазанов и др.).

Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельности: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 4.

Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2002. С. 13, 14.

При этом различаются общий режим деятельности государственной администрации и специальные режимы, под которыми понимается система норм права, регулирующих определенную деятельность разных субъектов, их отношения по поводу определенного объекта. Он закреплен нормативно и тесно связан с соответствующей группой общественных отношений — предметом административно-правового регулирования1.

Достоинство изложенной позиции в том, что в ней подчеркивается связь административно-правовых режимов с исходными категориями — «правовое регулирование», «правовой режим», но не выявляются правоотраслевые характеристики административноправовых режимов.

Близко к изложенной позиции (в контексте выделения общего режима деятельности государственной администрации) примыкает подход, согласно которому административно-правовые режимы являются основой административно-правового регулирования (Ю.А. Дмитриев, А.А. Евтеева, С.М. Петров)2.

Выделение так называемого общего режима деятельности государственной администрации по существу тождественно общему административно-правовому регулированию деятельности органов исполнительной власти и не привносит ничего нового в характеристику административно-правовых режимов. Авторы даже не дали «имя» этому режиму. Это означает, «общему режиму деятельности государственной администрации» свойственны все признаки механизма административно-правового регулирования. Следовательно, фактических оснований для выделения такого административноправового режима не существует. Нет никаких научных оснований и для рассмотрения административно-правовых режимов в качестве основы административно-правового регулирования. Такой подход ведет к отождествлению административно-правовых режимов с институтами административного права в целом.

2. Административно-правовой режим — это «особый правовой режим деятельности физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти, который устанавливается федеральным законодательством и обусловлен обстоятельствами чрезвычайного характера или особенностями вида деятельности». Соответственно их основной целью и главным предназначением является «создание на пути правонарушителей надежных правовых барьеров, которые бы

См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 410—418.

См.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: учебник. М„ 2005. С. 44-46.

серьезно затрудняли, а в ряде случаев и полностью исключали достижение преступных целей»1 (В.Б. Рушайло, В.Л. Анисимов, А.Б. Антонов, В.Г. Балашов, А.Л. Балтовский, Б.П. Кондратов и др.).

В другом фрагменте своей монографии В.Б. Рушайло характеризует административно-правовой режим как установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных ситуациях обеспечения и поддержания общественной безопасности специально созданными для этой цели государственными органами и общественными объединениями[1] [2].

Такая трактовка понятия «административно-правовой режим» охватывает только одну обособленную категорию административноправовых режимов, а именно специальных или экстраординарных административно-правовых режимов, и не выявляет специфических признаков общего понятия «административно-правовые режимы».

3. С позиций обеспечения суверенитета и обороны страны, т.е. в более широком варианте охраны и защиты общественной и государственной безопасности, административно-правовой режим определяется И.С. Розановым как установленная в законодательном порядке совокупность правовых и организационно-технических мер, используемых в сфере безопасности, представляющий собой юридико-организационный институт[3].

Практически аналогичным образом, но в более узком варианте — с позиций обеспечения безопасности и охраны общественного порядка определяет административно-правовой режим В. В. Ласточкин — как совокупность правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих порядок реализации отдельными гражданами своих соответствующих прав и обязанностей, а также такой порядок деятельности государственных органов и общественных объединений, который наиболее адекватно отвечает интересам обеспечения безопасности и охраны общественного порядка на данном, строго ограниченном участке государственного управления[4].

Приведенные определения понятия «административно-правовой режим» также отражают цели, назначение и параметры только определенной совокупности административно-правовых режимов, хотя и заявлены в качестве общенаучных определений административноправовых режимов.

4. По мнению некоторых авторов, административно-правовой режим представляет собой совокупность опосредованных источниками повышенной опасности общественных отношений, регулируемых нормами административного права и обеспечиваемых организационными и материально-техническими средствами (Е.С. Калина, А.Н. Кислицын, А.П. Коротков, Ю.Ю. Соковых и др.).

Данный подход также представляется достаточно узким, поскольку охватывает только режимы, введение которых обусловлено ситуациями техногенного, природного и иного социально-опасного характера.

5. А.И. Стахов предлагает административно-правовые режимы определять с позиции информационного подхода. Сущность административно-правового режима, по его мнению, состоит в информационно-психологическом содержании.

Однако заявленная А.И. Стаховым позиция, представляющая научный интерес, фактически не раскрыта. В авторском определении административно-правового режима1 не содержатся ни информационные, ни психологические компоненты понятия «административно-правовой режим».

Оно носит «интегративный характер» и отражает такие аспекты административно-правовых режимов, как установление специального порядка деятельности государственных органов и реализации физическими и юридическими лицами своих прав; обеспечение интеграции многосубъектных отношений; превенция правонарушений, которые представлены и в других доктринальных подходах.

Другой недостаток данного, в целом фактически методологически верного широкого подхода, видится тем не менее в неполноте отражения сущности административно-правовых режимов, в частности, в игнорировании особенностей тех административно-правовых режимов, которые используются для создания оптимальных условий жизнедеятельности в той или иной сфере, на определенной территории, для реализации соответствующих функций государственного управления, обеспечения экономических и социальных интересов граждан и государства и других целей.

6. По мнению некоторых авторов, административно-правовой режим представляет собой «установленный нормами права и обеспеченный совокупностью юридических и организационно-технических процедур комплекс административно-правовых средств, определяющих меру возможного и должного поведения субъектов»1.

Применительно к предпринимательской деятельности, например, В.Д. Мельгунов административно-правовые режимы определяет:

  • а) в качестве одного из основных, минимально достаточных средств, при помощи которых осуществляется административноправовое воздействие на общественные отношения в сфере предпринимательской деятельности;
  • б) как объективно необходимый элемент вмешательства государства в предпринимательскую деятельность в целях ее упорядочения, обеспечения безопасности, развития и сглаживания противоречий публичных и частных интересов.

Своеобразие административно-правовых режимов проявляется при этом в особом порядке возникновения и формулирования содержания прав и обязанностей участников административно-правовых отношений и их осуществления, наличии специфических санкций, особых способах их реализации.

7. Представляется, что методологически более обоснованным является подход к определению понятия «административно-правовой режим» как к официально установленному особому порядку правового регулирования, отражающему совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия, и направленному на обеспечение их устойчивого функционирования (Ю.А. Тихомиров, Д.Н. Бахрах, Б. В. Российский, Ю.А. Стар илов и др.)2.

Близко к изложенной позиции примыкает точка зрения С.С. Ма-иляна, согласно которой сущность управленческих режимов в особом организационном проявлении объективных закономерностей управления, обеспечивающих достижение его целей, поддержание устойчивого состояния системы управления и протекающих в ней управленческих процессов в условиях открытости систем социального управления и их активного взаимодействия с окружающей средой3.

Как видно, существующие подходы к определению сущности и назначения административно-правовых режимов в целом не отражают их многоплановости и многоаспектности в государственном управлении; не выделяют социально значимые цели, для достижения которых они образуются; не характеризуют правовые средства, при помощи которых решаются режимные задачи; не отражают многообразие выполняемых задач и функций органами исполнительной власти; в теоретическом плане — не выявляют взаимосвязей с другими категориями науки административного права и не определяют их основных общих признаков как своеобразного института административного права.

  • [1] Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. М., 2000. С. 21.
  • [2] Там же. С. 24.
  • [3] См.: Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству РФ, их назначение и структура // Государство и право. 1996. № 3. С. 84.
  • [4] См.: Ласточкин В.В. Административно-правовые режимы и охрана Государственной границы. М., 1999. С. 55 и след. См.: Стахов А.И. Административно-правовой режим в России: понятие, сущность, классификация //Административное право и процесс. 2012. № 7. С. 20. См.: Мельгунов В.Д. Административно-правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М., 2008. См.: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.А. Административное право. М., 2004. С. 422; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2005. См.: Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью. М., 2002. С. 183. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 377. См.: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2002. С. 264. См.: Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М., 1998. С. 370. См.: Сырых В.М. Проблемы теории государства и права. М., 2008. С. 194. См.: Долгополов А.А. Сущность режимного административно-правового регулирования //Административное право и процесс. 2012. № 1. С. 19. См.: Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб., 2002. С. 29. См.: Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования //Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: Юнити—Дана, 2004. С. 103; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2005. С. 159. Попов Л.Л. Механизм административно-правового регулирования (§ 1 гл. 3) // Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М.: Норма, 2008. С. 69 и след. Долгополов А.А. О некоторых аспектах административно-правового регулирования // Актуальные вопросы публичного права. 2014. № 1. С. 26 и след. Шергин А.П. Указ. соч. С. 102.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >