ОБЩАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ КОНСТРУКЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ

В содержании административно-правовых режимов первостепенное значение имеет юридический контекст: нормативное определение правил поведения и деятельности в режимных сферах, система предоставления прав, запретов, разрешений; порядок регистрации определенных видов, отдельных категорий лиц; учет и контроль определенных видов деятельности; прямое запрещение отдельных действий, некоторых видов деятельности, прямое запрещение отдельных установлений и применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении при этом установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного режима2.

Органы, уполномоченные на введение и обеспечение функционирования соответствующих административно-правовых режимов, заинтересованы в формировании надлежащей нормативно-правовой базы. Иначе они могут оказаться в «режиме бездеятельности», или самоуправства, превышении должностных полномочий, использовании противоправных форм и способов, в искажении целевых установок режима и ошибочной ориентации деятельности в большей

Выполнение режимных требований исключает саморегулирование. Это положение обязательно для всех административно-правовых режимов, а не только для специальных, как считает Д.В. Осинцев. См.: Осинцев Д.В. Указ. соч. С. 45. Розанов И.С. Указ. соч. С. 88, 89.

степени, чем этого требуют задачи режима. Неотложные режимные меры, принимаемые в период террористических актов в Москве, хотя несомненно были оправданы соображениями целесообразности, тем не менее имели определенные юридические погрешности, ущемляли законные интересы и права тысяч граждан России. Это многократно отмечалось в периодической печати и научной литературе. Действия уполномоченных органов основывались на нормативных правовых актах, принятых Правительством и Мэром Москвы, которые не в полной мере соответствовали нормам Конституции РФ и законам об условиях пребывания в г. Москве1.

Режимное административно-правовое регулирование носит сложный комплексный характер. Это вызвано тем, что в условиях каждого административно-правового режима действует множество субъектов. Естественно, при этом возникает множество общественных отношений, являющихся предметом не только административноправового регулирования, но и актов другой правоотраслевой принадлежности.

Основная юридическая цель любого административно-правового режима — обеспечение правопорядка — правомерного поведения всех субъектов, действующих в условиях режима, предупреждение и пресечение любых отклонений в режимных сферах жизнедеятельности.

Закрепление цели любого административно-правового режима означает: определение социально-правового состояния объектов воздействия; обеспечение эффективности государственной управленческой деятельности; правовое регулирование взаимоотношений между участниками управленческих отношений с учетом их административно-правовых статусов; реализация нормативно закрепленной совокупности правил, подлежащих неукоснительному соблюдению субъектами правоотношений.

Юридическую конструкцию административно-правовых режимов образуют три совокупности правовых норм, которые содержатся в нормативных правовых актах разных иерархических уровней и разного правового содержания.

Среди них принято выделять нормативные правовые акты, которые образуют нормативную основу административно-правовых режимов.

См.: Постановление Правительства Москвы от 21.09.1999 № 875 «Об утверждении временного порядка перемещения лиц, злостно нарушающих правила регистрационного учета, за пределы города Москвы к месту их постоянного проживания» // Вестник Мэрии Москвы. № 22. 1999; распоряжение Мэра Москвы от 13.09.1999 № 1007 «О неотложных мерах по обеспечению порядка регистрации граждан, временно пребывающих в г. Москве» // Вестник Мэрии Москвы (приложение), август 2000 (документ утратил силу в связи с изданием распоряжения Мэра Москвы от 17.03.2014 № 204-РМ и др.

Они устанавливают правила поведения субъектов режимных правоотношений и таким образом выполняют регулятивную роль соответствующего административно-правового режима. Другие нормативные правовые акты содержат гарантии административно-правовых режимов, обеспечивают их реализацию и таким образом выполняют охранительную функцию по отношению к режимным правилам1.

Административно-правовые режимы, как правило, формируются комплексом нормативных правовых актов разной иерархической принадлежности и разной юридической силы. Исходной основой этого комплекса является Конституция РФ, которая предусматривает общие принципы государственного управления в стране (принцип приоритета прав и свобод человека, принцип законности, принцип возмещения ущерба, причиненного публичной властью; общие принципы публичного управления — эффективность, рациональность, оперативность, экономичность и др.), а также содержит положения, являющиеся правовой основой конкретных административно-правовых режимов. Например, ст. 63 и 89 Конституции РФ образуют правовую основу административно-правового режима миграционной сферы.

В отношении отдельных административно-правовых режимов исходную правовую основу образуют международные договоры2.

См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. С. 177; Долгополов А.А. Понятие и виды нормативных правовых актов, образующих административно-правовые режимы // Российский следователь. 2006. № 9. С. 10. Так, к числу источников регламентирующих режимы чрезвычайного и военного положения относятся: Устав Организации Объединенных Наций, Лондонская Конвенция об определении агрессии (вместе с протоколом подписания) от 03.07.1933, Модельный закон «О чрезвычайном положении», принятый в г. Санкт-Петербурге 13.06.2000 постановлением № 15-15 на 15-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ, Решение Совета глав правительств СНГ «Об утверждении положения о Межгосударственном совете по чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера» от 24.09.1993 и некоторые другие.

Режим ограничения полетов в России регулируется Чикагской конвенцией о международной авиации 1944 г., Договором по открытому небу 1992 г. (Хельсинки), Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., в соответствии с которыми установлены определенные запреты и ограничения на полеты Воздушным кодексом Российской Федерации 1997 г., Законом о государственной границе и др., а также ведомственными актами (например, Правилами «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», утв. приказом Минтранса России от 01.07.2009 № 128).

Основополагающими документами для формирования режима приграничного сотрудничества принято считать многостороннее Генеральное соглашение о тарифах и торговле, заключенное в 1947 г. (ГАТТ-47), и Европейскую рамочную конвенцию по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ и властей, подписанную в Мадриде 21.05.1980. Вступила в силу для России 05.01.2003.

Нормативная правовая основа административно-правовых режимов определяется также конституционными федеральными законами, федеральными законами, постановлениями Правительства РФ, приказами и другими актами федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств.

Многоуровневая юридическая конструкция административноправового режима призвана обеспечивать детальную правовую регламентацию деятельности государственных органов, организаций и поведения граждан в режимных условиях. Законы регулируют общественные отношения в наиболее важных сферах социальной жизни, административные акты конкретизируют положения законов, обеспечивают эффективность применения законов.

Как позитивную тенденцию следует оценивать замену широко используемой раньше подзаконной, нередко ведомственной регламентации административно-правовых режимов федеральным законодательством и законами субъектов РФ.

Нормативные правовые акты, образующие юридическую конструкцию административно-правового режима, направлены на решение широкого круга режимных задач:

  • — определение органов исполнительной власти, уполномоченных обеспечивать устойчивое функционирование режима, и регламентация порядка их деятельности;
  • — установление правового статуса субъектов в структуре режима и регулирование их действий путем комбинации юридических средств;
  • — установление режимных правил с учетом специфики объектов правового регулирования;
  • — установление порядка реализации режимных правил в целях обеспечения возможности функционирования объекта режимного регулирования (получение разного рода разрешений, лицензий, сертификатов, установление порядка регистрации на различные виды деятельности и т.д.);

Ратифицирована Федеральным законом от 22.07.2002 № 91-ФЗ «О ратификации Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3008.

На основе европейского опыта и нормативных документов ГАТТ-47 и Европейской рамочной конвенции формировалась правовая база режима приграничного сотрудничества сначала Советского Союза, а затем и России. Одним из первых было Соглашение между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Турецкой Республики о приграничной и прибрежной торговле (Москва, 06.07.1989) // Собрание постановлений Правительства СССР. 1990. № 3. Ст. 6.

  • — определение системы организационных, юридических, материально- технических гарантий, обеспечивающих функционирование режима;
  • — определение системы контроля со стороны органов исполнительной власти за соблюдением режимных правил;
  • — установление ответственности за нарушение режимных правил.

Особо подчеркнем значение определения цели режима, которая

выступает основным ориентиром для всех видов и уровней регулирования соответствующего режима. Цель режима — та «лакмусовая бумажка», по которой должна проверяться корректность регламентации всех компонентов режима. Цель установления режима имеет нормативный характер, и все иные нормы, образующие режим не должны ей противоречить.

Определять цель через те задачи государственного управления, решение которых будет обеспечивать соответствующий режим, нерационально. Такой прием неизбежно приведет к неустойчивости режима1.

Введение любого административно-правового режима должно осуществляться в целях исполнения каких-либо государственных функций и (или) оказания государственных услуг.

А.А. Долгополов справедливо отмечает, что «в текстах нормативно-правовых актов, формирующих тот или иной административноправовой режим, может отсутствовать этот термин, однако при наличии указанных выше признаков режимной праворегуляции можно утверждать, что в данном случае имеет место праворегуляция посредством административно-правовых режимов»[1] [2].

Однако автор не прав в своем утверждении, что «при таком способе правового регулирования нормативно-правовыми актами субъектам правоотношений не оставляется свобода деятельности»[3]. В рамках административно-правового режима субъекты правоотношений (органы исполнительной власти, организации, граждане) имеют возможность эффективно реализовывать свои права и интересы, так как знают легальное русло своих действий, что способствует уменьшению и профилактике произвола и беззакония в режимной сфере. «Таким образом достигается высокая эффективность государственного управления в целях неотвратимого обеспечения правопорядка». В этом своем выводе А.А. Долгополов бесспорно прав.

В юридической конструкции любого административного режима обязательно наличествует базовый нормативный акт. Такой акт «выполняет, с одной стороны, регулятивную функцию, а с другой — должен создавать нормативно-правовую основу построения всей юридической конструкции административно-правового режима»1.

Базовый нормативный акт, устанавливающий административноправовой режим, определяет все основные аспекты структуры режима: статус субъектов и объектов режимных правоотношений; режимные правила деятельности и действий; юридические, организационные, материально-технические гарантии функционирования режима.

В соответствии с изложенным базовым нормативным правовым актом должен быть федеральный закон. В.Б. Рушайло это требование считает обязательным, поскольку административно-правовые режимы «являются определенным вторжением в сферу основных прав и законных интересов граждан»2. На наш взгляд, законодательное определение любого административно-правового режима следует считать принципиальным.

Юридическими актами, в которых закрепляются основные положения административно-правового режима должны быть во всех случаях федеральные законы, ибо режимные нормы регламентируют многоуровневые общественные отношения, касаются широких и разных слоев населения, призваны защищать личность, общество и государство от противоправных посягательств. Тенденция в этом направлении прослеживается. Все устойчивые и социально значимые административно-правовые режима вводятся и регламентируются в своих основных аспектах федеральными законами3.

Базовый нормативный правовой акт не может охватить весь спектр норм, которые определяют юридическую конструкцию административного режима. Его задача — определить систему последующих нормативных правовых актов разных иерархических уровней, замыкающих юридическую конструкцию административного режима1. В своей совокупности указанные нормативные правовые акты определяют правовые основы и содержание режима. Подзаконные акты в рассматриваемой сфере могут только развивать и конкретизировать положения закона.

При этом могут приниматься новые, а также должны учитываться ранее изданные нормативные правовые акты, в особенности это касается правовой регламентации ответственности за нарушение режимных правил. В этом случае законотворческий орган опирается на уже существующие нормы об ответственности физических и юридических лиц. Все нормативные правовые акты, образующие юридическую конструкцию административного режима, должны быть между собой согласованы, органически связаны и объединены в общую систему, образуемую разными видами нормативных правовых актов. Однако и на сегодняшний день остается верным вывод Ю.А. Тихомирова о том, что регламентация административно-правовых режимов еще не отлажена должным образом2.

Законодательством должна быть прежде всего определена современная система административно-правовых режимов. В настоящее время федеральными законами определена только система федеральных специальных режимов, хотя полностью она еще не упорядочена. Необходимо развивать законодательную базу, регулирующую порядок введения, осуществления и отмены административно-правовых режимов.

  • [1] См.: Зырянов С.М. Экстраординарные (специальные) административно-правовые режимы: понятие и обоснование необходимости введения. С. 72 и след.
  • [2] Долгополов А.А. Понятие и виды нормативных правовых актов, образующих административно-правовые режимы. С. 6.
  • [3] Там же. С. 7. Долгополов А.А. Понятие и виды нормативных правовых актов, образующих административно-правовые режимы. С. 7. Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. М., 2000. С. 23. Если базовым нормативным правовым актом является федеральный закон, то в нем помимо основных положений должны содержаться соответствующие поручения Правительству РФ, министерствам, службам, агентствам, заинтересованным в реализации административно-правового режима, по поводу финансирования, материально-технического, организационного, ресурсного и информационного обеспечения гарантий функционирования административно-правового режима, в том числе формирования государственных контролирующих и надзорных органов, которые в пределах своей компетенции должны обеспечить функционирование административно-правового режима. Органами исполнительной власти могут быть созданы специальные службы для обеспечения контрольных, надзорных, регистрационных, лицензионных функций, определены их структура, численность, функции, порядок финансирования. Эти меры должны соответствовать задачам обеспечения устойчивого функционирования административноправового режима. См.: Долгополов А.А. Понятие и виды нормативных правовых актов, образующих административно-правовые режимы. С. 8. См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. С. 378. Такой точки зрения придерживается, например, Г.С. Беляева. См.: Беляева Г.С. Правовой режим: общетеоретическое исследование: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Курск, 2013. С. 13; Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. С. 24. Розанов И.С. Указ. соч. С. 88.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >