РЕЖИМ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ

Современное общество в своем развитии претерпевает ряд состояний, которые вправе называть государственными состояниями1. В правовом отношении каждое из этих состояний характеризуется определенным правовым положением граждан и лиц в отношениях между собой с обществом и государством.

Понятие «чрезвычайное положение» закреплено в ст. 56, 88, 102 и 109 Конституции РФ. Обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения установлены Законом о чрезвычайном положении.

Введение чрезвычайного положения обеспечивается соответствующими административно-правовыми средствами, направленными на достижение целей введенного чрезвычайного положения. Названные цели закреплены в ст. 2 Закона о чрезвычайном положении и состоят в устранении обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечении защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Закон о чрезвычайном положении определяет чрезвычайное положение как особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные Законом о чрезвычайном положении отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Названный режим может вводиться в соответствии с Конституцией РФ и Законом о чрезвычайном положении указом Президента РФ на всей территории РФ или в ее отдельных местностях и является временной мерой, применяемой исключительно для

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 404.

обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.

Президент РФ незамедлительно сообщает Совету Федерации и Государственной Думе о введении чрезвычайного положения. Соответствующий указ подлежит утверждению Советом Федерации.

Особое значение приобретают положения Закона о чрезвычайном положении, устанавливающие обстоятельства, при наступлении которых вводится чрезвычайное положение. Выделено две группы причин, представляющих собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер:

  • — первая группа — попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
  • — вторая группа — чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Срок действия чрезвычайного положения определен в ст. 9 Закона о чрезвычайном положении. При введении чрезвычайного положения на всей территории страны его период не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях — 60 суток.

Допускается в случае, если в течение этих сроков срока цели, определенные в ст. 2 Закона о чрезвычайном положении, не были достигнуты, продление указом Президента РФ соответствующих сроков. По истечении указанных сроков чрезвычайное положение считается прекращенным.

В. Б. Рушайло выделяет три группы обстоятельств, которые он характеризует как социально-политические, криминогенные и при-родно-техногенные обстоятельства1. При этом ученый утверждает, что для первых двух групп обстоятельств «чрезвычайная ситуация может носить как реальный, так и потенциальный характер»[1] [2]. В случае обстоятельств природно-техногенного характера, «как правило, можно говорить только о реальной угрозе, которая может усиливаться по мере развития экстремальной ситуации»[2]. Другие ученые придерживаются той точки зрения, что указанные обстоятельства составляют две группы видов[4]. С последней точкой зрения следует согласиться.

Во-первых, обстоятельства, которые перечислены в ст. 2 Закона о чрезвычайном положении, имеют совершающийся характер. Масштаб и размах противоправных действий и (или) чрезвычайных ситуаций таковы, что возникшие угрозы не позволяют иными средствами стабилизировать положение в отдельных местностях или в стране в целом. Именно эти особенности и позволяют вводить чрезвычайное положение. Во-вторых, по логике ученого, допускается возможность введения чрезвычайного положения и в том случае, когда угрозы еще не существует, однако потенциальная возможность имеется. Тем самым допускается превентивный характер чрезвычайного положения. Это прямо противоречит ст. 3 Закона о чрезвычайном положении, согласно которой чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

В указе о введении чрезвычайного положения должны быть определены:

  • 1) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;
  • 2) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;
  • 3) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;
  • 4) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;
  • 5) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;
  • 6) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
  • 7) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Закон о чрезвычайном положении предоставляет в зависимости от сложившейся обстановки широкий перечень мер и ограничений, которые образуют три взаимосвязанных группы (ст. 11 — 13).

Первая группа мер и ограничений имеет общий характер и не зависит от того, к какому виду обстоятельств, представляющих собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, принадлежат причины, вызвавшие необходимость введения чрезвычайного положения.

К названной группе относятся:

  • 1) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления;
  • 2) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
  • 3) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;
  • 4) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
  • 5) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
  • 6) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
  • 7) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
  • 8) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;
  • 9) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;
  • 10) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.

В дополнение к мерам и ограничениям общего характера в случае, когда причинами введения чрезвычайного положения были попытки насильственного изменения конституционного строя и иные причины, предусмотренные п. «а» ст. 3 Закона о чрезвычайном положении, на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены дополнительные меры и временные ограничения. Дополнительные меры и ограничения:

  • 1) введение комендантского часа, т.е. запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;
  • 2) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;
  • 3) приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;
  • 4) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;
  • 5) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности — временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;
  • 6) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств — за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;
  • 7) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

В дополнение к мерам и ограничениям общего характера при наличии обстоятельств, предусмотренных подп. «б» п. 1 ст. 3 Закона о чрезвычайном положении, в указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:

  • 1) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
  • 2) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;
  • 3) привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;
  • 4) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;
  • 5) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер, предусмотренных п. «ж» ст. 11 и п. «в» ст. 13 Закона о чрезвычайном положении, и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;
  • 6) в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда, предусмотренных п «б» ст. 3.

К мерам и ограничениям общего характера следует отнести прямо предусмотренное ст. 14 Закона о чрезвычайном положении ограничение на территории, на которой введено чрезвычайное положение, права граждан РФ на участие в выборах и референдуме. Полномочия соответствующих выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, срок полномочий указанных органов и лиц продлеваются до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном Законом о чрезвычайном положении. Кроме того, Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения.

Конституция РФ, предоставляя исключительно Президенту РФ право вводить чрезвычайное положение, не содержит указаний о том, что делать при возникновении соответствующих обстоятельств в случаях отсутствия Президента РФ (например, болезнь). Нет ясности, как действовать при отказе лица, замещающего должность Президента РФ, подписать проект указа о введении чрезвычайного положения. Характер перечисленных в Законе о чрезвычайном положении обстоятельств и повышенная опасность содержащихся в них угроз настоятельно требуют установления особого в таких случаях порядка введения чрезвычайного положения.

Введение чрезвычайного положения является следствием возникновения определенных обстоятельств. Эти обстоятельства могут быть результатом постепенно накапливающихся негативных проявлений, могут возникнуть неожиданно и требовать немедленной реакции государства в форме введения чрезвычайного положения. Оценка складывающейся обстановки с точки зрения необходимости введения чрезвычайного положения представляет собой сложный процесс, в котором в той или иной степени принимают участие все органы государственной власти и местного самоуправления. Особое место занимают Совет Безопасности РФ и его аппарат. Совет Безопасности РФ подготавливает Президенту РФ предложения о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий, а также о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения. Для реализации задач и функций Совета Безопасности Президентом РФ созданы рабочие органы Совета Безопасности РФ и аппарат Совета Безопасности РФ (ст. 14 Федерального закона «О безопасности»). Аппарат Совета Безопасности РФ подготавливает предложения по введению, продлению и отмене чрезвычайного положения, а по результатам рассмотрения на заседании Совета безопасности РФ — и проект соответствующего указа1.

Чрезвычайное положение на территории РФ по обстоятельствам, указанным в п. «а» ст. 3 Закона о чрезвычайном положении, до настоящего времени не вводилось. Однако на территории РФ в 90-х гг. прошлого столетия в условиях разрушения Советского государства резко возросли угрозы жизни людей, создавались не предусмотренные действующим законодательством вооруженные формирования, внутренняя обстановка в государстве характеризовалась нестабильностью и ростом числа тяжких преступлений. П.В. Агапов и А.Г. Хле-бушкин приводят выдержку из справки, подготовленной МВД России. В целом обстановка охарактеризовывалась Конституционным Судом РФ как экстраординарная ситуация, когда отрицалось действие Конституции РФ и федеральных законов, была разрушена система законных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой, имели место массовые нарушения прав и свобод граждан2.

Президентом РФ и Правительством РФ был издан ряд актов3, направленных на стабилизацию сложившегося положения. Меры,

См.: Положение об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 06.05.2011 № 590.

См.: Агапов П.В., Хлебушкин А.Г. Организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем: политико-правовой, криминологический и уголовно-правовой анализ. М.: АНО «Юридические программы», 2005. С. 20. См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 “О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики”, Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 “О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта”, Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 “Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа”, Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 “Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации”» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.

См.: Указы Президента РФ от 30.11.1994 № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» (не публиковался); от 11.12.1994 № 2169 «О мерах по обеспечению

предусмотренные названными документами, образовали комплекс взаимоувязанных предложений по скорейшему восстановлению на территории Чеченской Республики конституционного порядка, некоторые из которых являлись мерами, предусмотренными действующим в тот период Законом РФ от 17.05.1991 № 1253-1 «О чрезвычайном положении»1, и были направлены на реализацию мер государственного принуждения по обеспечению государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федера-

законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики» (не публиковался); от 09.12.1994 № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта»; постановление Правительства РФ от 09.12.1994 № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» // СЗ РФ. 1994. №33. Ст. 3454.

В ст. 22 этого Закона указано, что при попытке насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядках, сопровождающихся насилием, межнациональных конфликтах, блокаде отдельных местностей, угрожающей жизни и безопасности граждан необходимо принять следующие меры: 1) установление особого режима въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение; 2) усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; 3) запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий; 4) запрещение забастовок; 5) ограничение движения транспортных средств и их досмотр.

В свою очередь, п. 3 Постановления от 09.12.1994 № 1360 Министерству внутренних дел РФ и Федеральной службе контрразведки РФ предписывалось: осуществить комплекс мер по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений, включая: проверку документов, досмотр автомобилей и личный досмотр граждан, въезжающих в республику и выезжающих из республики; проверку документов в местах скопления граждан; личный досмотр граждан, досмотр жилых и нежилых помещений и транспортных средств при имеющихся данных о наличии у граждан оружия; усилить охрану общественного порядка, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, транспортных коммуникаций; выдворить за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан и не проживающих на территории данной республики; предпринять иные меры, предусмотренные в соответствии с компетенцией, установленной Указом Президента РФ от 14.06.1994 № 1226 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности», законами РФ «О милиции», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» и другими законодательными актами Российской Федерации».

ции. По сути, на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта сложились обстоятельства, характеризующие ситуацию, при которой следовало вводить чрезвычайное положение. Однако, как указал Конституционный Суд РФ, меры, предусмотренные Указом от 30.11.1994 № 2137, которые могли затронуть конституционные права и свободы граждан, реализованы не были1.

Введение чрезвычайного положения является вершиной деятельности органов государственного управления и местного самоуправления, направленной на ликвидацию чрезвычайно ситуации2, когда имеющимися в их распоряжении силами и средствами справиться с развивающейся ситуацией невозможно, необходимы усилия всего государства. Этот акт связан с установлением границ соответствующих территорий. Правовой механизм, позволяющий определить названные границы, закреплен ст. 5 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ руководителями ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций3, установленной Правительством РФ, и по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации.

Важным элементом режима являются определенные заранее или в ходе развивающейся ситуации зоны экстренного оповещения населения. Границы названных зон определяются нормативными пра-

См. п. 3 вышеуказанного Постановления Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 № 10-П.

Согласно ст. 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» чрезвычайной ситуацией признается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Правительством РФ в п. 1 постановления Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определена классификация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включающая шесть видов таких ситуаций, и выделены четыре типа чрезвычайных ситуаций в лесах. См. также: Постановление Правительства РФ от 17.05.2011 № 376 «О чрезвычайных ситуациях в лесах, возникших вследствие лесных пожаров».

вовыми актами органов государственной власти субъектов РФ по согласованию с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в полномочия которых входит решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также с органами местного самоуправления и организациями, на территориях которых может возникнуть чрезвычайная ситуация.

Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определены общие для Российской Федерации организационно-правовые правила в области защиты граждан РФ и территории страны, а равно ее части от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В целях предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижения размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций, ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также разграничения полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями создана Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), которая охватывает органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах. При этом мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, проводятся заблаговременно.

Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 14) предусмотрено, что органы управления и силы РСЧС функционируют в следующих режимах:

  • 1) повседневной деятельности — при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации;
  • 2) повышенной готовности — при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации;
  • 3) чрезвычайной ситуации — при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.

РСЧС состоит из функциональных и территориальных подсистем и действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях. Функциональные подсистемы РСЧС создаются федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными организациями для работы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере деятельности этих органов и уполномоченных организаций1.

В положениях о функциональных подсистемах определены организация, состав сил и средств функциональных подсистем, а также порядок их деятельности. Положения утверждаются руководителями федеральных органов исполнительной власти и уполномоченных организаций, имеющих функциональные подсистемы единой системы, по согласованию с Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий2.

Особое внимание уделено ликвидации последствий аварий с ядер-ным оружием. Положение о функциональной подсистеме реагирования и ликвидации последствий аварий с ядерным оружием в Российской Федерации, а также положения о других функциональных подсистемах РСЧС, создаваемых федеральными органами исполнительной власти в соответствии с решениями Правительства РФ, утверждаются Правительством РФ по представлениям федеральных органов исполнительной власти, согласованным с Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах территорий субъектов РФ создаются территориальные подсистемы РСЧС, состоящие из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий. Органы исполнительной власти субъектов РФ определяют организацию, состав сил и средств территориальных подсистем, а также порядок их дея-

Порядок организации и функционирования РСЧС установлен Положением о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утв. постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 «О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

См., напр.: Приказ Минпромторга России от 14.06.2011 № 783 «Об утверждении положений о функциональных подсистемах Минпромторга России единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // СПС «КонсультантПлюс»; приказ Госкорпорации «Росатом» от 10.11.2010 № 1/418-П «О функциональной подсистеме предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в организациях (на объектах), находящихся в ведении и входящих в сферу деятельности Госкорпорации “Росатом”» // СПС «КонсультантПлюс».

тельности. Соответствующие положения о названных подсистемах, утверждаются в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов РФ.

На каждом уровне РСЧС созданы координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи и оповещения органов управления и сил единой системы, системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и системы информирования населения о чрезвычайных ситуациях:

  • — на федеральном уровне — Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности федеральных органов исполнительной власти и уполномоченных организаций, имеющих функциональные подсистемы единой системы;
  • — на региональном уровне (в пределах территории субъекта РФ) — комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа исполнительной власти субъекта РФ;
  • — на муниципальном уровне (в пределах территории муниципального образования) — комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления;
  • — на объектовом уровне — комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации.

В пределах соответствующего федерального округа (межрегиональный уровень) функции и задачи по обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и общественными объединениями в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляет в установленном порядке полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе (п. 7 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций).

Постоянно действующими органами являются специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуации на соответствующем уровне РСЧС. Органами повседневного управления РСЧС являются организации (подразделения), создаваемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями для обеспечения их деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, управления силами и средствами, предназначенными и выделяемыми (привлекаемыми) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществления обмена информацией и оповещения населения о чрезвычайных ситуациях.

Проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется на основе федерального плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, межрегиональных планов взаимодействия субъектов РФ, а также планов действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций.

Решениями руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил РСЧС режима чрезвычайной ситуации в соответствии с п. 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определяются:

  • 1) обстоятельства, послужившие основанием для введения режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации;
  • 2) границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы зоны чрезвычайной ситуации;
  • 3) силы и средства, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации;
  • 4) перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации;
  • 5) должностных лиц, ответственных за осуществление мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации, или руководителя работ по ликвидации чрезвычайной ситуации.

Уровень реагирования на чрезвычайную ситуацию — это состояние готовности органов управления и сил РСЧС к ликвидации чрезвычайной ситуации, требующее от органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций принятия дополнительных мер по защите населения и территории от чрезвы-чайной ситуации в зависимости от классификации чрезвычайных ситуаций и характера развития чрезвычайной ситуации (ст. 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).

Следует отметить, что п. 8 ст. 41 этого Федерального закона установлен ряд уровней реагирования1. Это вызвано необходимостью обеспечения соразмерности применяемых режимных мер задачам, решаемым органами государства и местного самоуправления при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Соразмерность достигается адекватным складывающейся ситуации наращиванием сил и средств органов государственной власти и муниципального управления, направленных на ликвидацию чрезвычайной ситуации2. Так, при введении режима повышенной готовности РСЧС, а также при установлении органами государственной власти или должностными лицами соответствующего уровня реагирования могут назначаться руководители работ по ликвидации чрезвычайной ситуации и приниматься дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В случае установления Президентом РФ состояния готовности органов управления и сил РСЧС, соответствующего особому уровню реагирования, могут вводиться дополнительные меры. Перечень таких мер, включая меры ограничительного характера, закреплен в п. 10 ст. 41 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В указанных обстоятельствах возможно:

  • 1) ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации;
  • 2) определять порядок разбронирования резервов материальных ресурсов, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением государственного материального резерва;
  • 3) определять порядок использования транспортных средств, средств связи и оповещения, а также иного имущества органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций;
  • 4) приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности

Предусмотрены объектовый, местный, региональный, федеральный и особый уровни реагирования.

См., напр.: Румянцев Н.В. Указ. соч. С. 87.

жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории;

5) осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

Президент РФ может привлекать в соответствии с законодательством РФ силы и средства федеральных органов исполнительной власти, в том числе специально подготовленные силы и средства Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований. Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации предусматривает два режима участия Вооруженных Сил РФ в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: без введения чрезвычайного положения и в случае введения чрезвычайного положения. Названые режимы соответствуют предусмотренным Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 16) и Законом о чрезвычайном положении (ст. 17) установлениям. В последнем случае Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы привлекаются в качестве дополнительных сил и решают следующие задачи:

  • 1) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;
  • 2) охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также окружающей природной среды;
  • 3) разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники;
  • 4) участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований;
  • 5) участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасении жизни людей в составе сил РСЧС.

При этом пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану государственной границы РФ, привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы РФ.

При выполнении задач в условиях чрезвычайного положения командир (начальник) имеет право применить оружие лично или приказать применить оружие для восстановления дисциплины и порядка в случае открытого неповиновения подчиненного. При этом применению оружия должно предшествовать четко выраженное предупреждение об этом лица, против которого применяется оружие, за исключением случаев, когда промедление в применении оружия создает непосредственную опасность для жизни военнослужащего или других граждан или может повлечь иные тяжкие последствия: при отражении нападения с использованием оружия, боевой и специальной техники, транспортных средств, летательных аппаратов, морских или речных судов; при побеге из-под охраны с оружием либо на транспортных средствах, при побеге в условиях ограниченной видимости, а также при побеге из транспортных средств, с морских или речных судов во время их движения.

На территории, где введено чрезвычайное положение для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, Президентом РФ назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. Он руководит деятельность комендатуры. При этом деятельность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления не приостанавливается.

На территории, где введено чрезвычайное положение, предусматривается введение указом Президента РФ особого управления. Возможны следующие варианты: создание временного специального органа управления либо федерального органа управления территорией.

Временному специальному органу управления в случае его создания, действующему на основании положения о нем, утверждаемого Президентом РФ, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение1. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение руководителя временного специального органа (и по должности является его первым заместителем), назначаемого Президентом РФ.

Создание федерального органа управления осуществляется в случае, если на территории, где введено чрезвычайное положение, со-

О возможности введении особого управления Президент РФ через средства массовой информации обращается к населению этой территории, а также к должностным лицам органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на ней. В обращении указывается о создании временного специального органа управления либо федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

здание временного специального органа управления не обеспечило достижения целей введения этого режима. Его руководитель, назначаемый Президентом РФ, действует согласно положению о федеральном органе управления территорией, утвержденному Президентом РФ. В случае образования названного федерального органа управления временный специальный орган управления указанной территорией прекращает свои полномочия.

Перечисленные органы особого управления в пределах своих полномочий издают обязательные для исполнения приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения. Они могут наделяться функциями распоряжения в установленном порядке бюджетными ассигнованиями, направляемыми на восстановление объектов жизнеобеспечения, социальной сферы, жилого фонда, расположенных на указанной территории. В свою очередь, организации, должностные лица и граждане, находящиеся на территории, на которой введено чрезвычайное положение, обязаны оказывать всемерную поддержку органам особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и выполнять приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

На территории, где введено чрезвычайное положение, действуют все суды судебной системы Российской Федерации в соответствии с территориальной подсудностью. В отдельных случаях невозможности осуществления правосудия территориальная подсудность дел может быть изменена по решению Верховного Суда РФ.

Органы Прокуратуры России осуществляют свою деятельность в порядке, установленном федеральным законом. Генеральный Прокурор РФ вправе в случае введения чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов РФ создать межрегиональную прокуратуру территории, где введено чрезвычайное положение.

Законом о чрезвычайном положении закреплены гарантии имущественных и социальных прав граждан и организаций на территории, где введено чрезвычайное положение. Лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, гарантируется оплата труда в соответствии с законодательством РФ о труде. Пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством РФ. Законом о чрезвычайном положении закреплено право организации, имущество и ресурсы которых использовались в соответствии с на-званным Законом, на возмещение причиненного ущерба в порядке и размерах, установленных Правительством РФ.

Система управления, создаваемая на территории, где введено чрезвычайное положение, представляется громоздкой, что обусловлено сложным и разнохарактерным составом1 сил и средств, привлекаемых в условиях чрезвычайного положения, разной ведомственной их принадлежностью, а также различиями в статусе организаций, принимающих участие в обеспечении управления ликвидацией чрезвычайных ситуаций. Предусмотренные Законом о чрезвычайном положении институты коменданта, временного специального органа управления, федерального органа управления территорией, где введено чрезвычайное положение, поэтапный переход от одного к другому при сохранении в последних двух случаях системы управления РСЧС и комендатуры дают основания полагать возможность определенной неразберихи и даже наличия больших трудностей в достижении поставленной Законом цели. Так, ссылаясь на опыт осуществления управленческой деятельности органами внутренних дел в Республике Северная Осетия и Ингушетия (1992) и в г. Москве (1993), Н.В. Румянцев приходит к выводу, что создаваемые в этих условиях временные структуры управления нередко дублируют друг друга. Такая организация управления служит причиной снижения эффективности функционирования сил и средств, находящихся в районах чрезвычайного положения2.

Таким образом, правовой режим чрезвычайного положения представляет собой сложное правовое явление. Совокупность составляющих его правовых установлений направлена на соблюдение и защиту закрепленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина. Это обстоятельство требует четкой, ясной и понятной регламентации возникающих при введении чрезвычайного положения отношений. Тот факт, что чрезвычайное положение может быть введено на всей территории государства и при этом Закон о чрезвычайном положении допускает возможность создания в этом случае федерального органа управления территорией всей страны, ставит рассматриваемый режим в особое положение. Кроме того, остается неурегулированной такая мера, как проведение мобилизации трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан

См. Постановление Правительства РФ от 08.11.2013 № 1007 «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

См.: Румянцев Н.В. Указ. соч. С. 107.

в целях проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ. Отмеченное, а также преимущественно властноимперативный характер предусмотренных режимных правил, роль органов государственного управления при осуществлении режима указывает на особое значение административного права.

  • [1] Рушайло В.Б. Специальные административно-правовые режимы в сфере обеспечения общественной безопасности. С. 80.
  • [2] Там же.
  • [3] Там же.
  • [4] См. подробнее: Румянцев Н.В. Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях: монография. М.: Юнити— Дана, 2010. С. 97.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >