РЕЖИМ УСИЛЕННОГО ЛАБОРАТОРНОГО КОНТРОЛЯ

Словосочетание «усиленный лабораторный контроль» либо «усиление лабораторного контроля» встречается в актах, регулирующих деятельность по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения и охране здоровья граждан. Так, в Федеральной миграционной программе на 1998—2000 годы1 обращалось внимание на то, что эффективное решение вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны здоровья беженцев и вынужденных переселенцев, а также населения принимающих территорий основывается в том числе на предупреждении возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений среди данных категорий населения а именно и на усилении контроля, в том числе лабораторного, за обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В постановлении Главного государственного санитарного врача РФ2 отмечается, что на ряде табачных фабрик существенно улучшилось качество выпускаемых сигарет, что было достигнуто, в числе прочих мер, и принятием мер по усилению лабораторного контроля за содержанием в сигаретах смолы и никотина.

Однако с правовой точки зрения термин «усиленный лабораторный контроль» и соответствующий административно-правовой режим относится исключительно к ветеринарии, точнее, к области в сфере ветеринарии, связанной с охраной территории РФ от заноса заразных болезней животных из иностранных государств: к осуществлению ветеринарного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу РФ и (или) местах полного таможенного оформления. Хотя в конечном счете данный режим направлен на обеспечение продовольственной безопасности страны. По мнению ряда авторов, обеспечение продовольственной безопасности является одним из приоритетных направлений государственного управления3.

Попытки ввести процедуры по лабораторному контролю в данной области предпринимались давно, однако они никак не регламенти-

См.: Постановление Правительства РФ от 10.11.1997 № 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998—2000 годы»// Российская газета. 1997. 27 нояб.

См.: Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 15.10.2000 № 10 «Об усилении госсанэпиднадзора за производством и реализацией табака и табачных изделий» // Бюллетень нормативных и методических документов госсанэпиднадзора. 2001. № 1.

См., напр.: Калинина Л.Е. Административная юстиция как метод обеспечения продовольственной безопасности // Право и экономика. 2014. № 7 (317). С. 56—58.

ровались и упоминались лишь в актах узко индивидуального характера.

Первое упоминание об усиленном лабораторном контроле в нормативном акте применительно к сфере ветеринарии относится лишь к 2011 г., однако данный Административный регламент касался лишь вопросов выдачи разрешений на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств для ветеринарного применения, кормов и кормовых добавок для животных1, а точнее, приостановки действия либо отмены разрешения. Ответственный исполнитель процедуры по государственной услуге в течение 10 рабочих дней проверяет достоверность поступивших сведений и по результатам проверки готовит проект решения, содержащего обоснованный вывод о наличии нарушений, предусмотренных пунктами Регламента, и о принятии решения о приостановлении действия (отмене) разрешения, а также проект уведомления ветеринарного органа страны-экспортера, если нарушения выявлены при ввозе в Российскую Федерацию (или страны-импортера, если нарушения выявлены при вывозе из Российской Федерации), с информацией о невозможности ввоза (вывоза) продукции соответствующего предприятия-экспортера (предприятия-импортера) без осуществления усиленного лабораторного контроля в течение трех месяцев в отношении такой продукции. Усиленный лабораторный контроль может осуществляться по запросу предприятия-экспортера или по запросу импортера. Запрос должен содержать обязательство о добровольном отборе и исследовании по тому показателю, нарушение которого было выявлено, проб каждой поступающей партии поднадзорных товаров предприятия-экспортера (предприятия-импортера) в течение трех месяцев, но не более чем 10 партий, включая оплату расходов на их проведение.

При этом сама процедура усиленного лабораторного контроля данным нормативным актом регламентирована не была (в трудах по праву неоднократно отмечалось, что акты, издаваемые Минсельхозом России в рамках осуществления функции по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, имеют

См.: Приказ Минсельхоза России от 07.11.2011 № 404 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств для ветеринарного применения, кормов и кормовых добавок для животных» // Российская газета. 2012. 18 янв.

недочеты и недоработки1). Кроме того, следует отметить что оплата предприятием-экспортером (предприятием-импортером) расходов на проведение усиленного лабораторного контроля противоречит принципу отделения деятельности по государственному контролю и надзору от сферы оказания платных государственных услуг. Поэтому вышеуказанный приказ Минсельхоза России № 404 как бы придавал усиленному лабораторному контролю более-менее альтернативнодобровольный характер.

Также считаем, что, поскольку в данном случае затронуты не только вопросы ветеринарии, но прежде всего международной торговли и межгосударственных отношений, режим усиленного лабораторного контроля изначально должен был быть введен нормативным актом более высокого уровня (не ниже постановления Правительства РФ).

Первая попытка четкой регламентации административно-правового режима усиленного лабораторного контроля (далее — Режим) была предпринята в 2009 г. Причем схема процедуры не была утверждена соответствующим нормативным правовым актом (нормативноправовое регулирование в сфере ветеринарии возложено на Минсельхоз России в соответствии с Положением об этом Министерстве[1] [2]), а прилагалась к письму (названному указанием) Россельхознадзора[3]. В более ранних письмах (указаниях) о такой процедуре не упоминалось.

Технически процедура 2009 г. мало чем отличалась от ветеринарного мониторинга. В соответствии с разд. III «Режим усиленного лабораторного контроля» Схемы проведения лабораторных исследований по надзору за безопасностью импортного продовольственного сырья животного происхождения, предназначенного для производства пищевых продуктов для человека, продукции животного происхождения, а также кормов и кормовых добавок для животных, при введении режима усиленного лабораторного контроля Управление ветеринарного надзора (Россельхознадзора) размещает на официальном сайте Россельхознадзора в разд. «Ввоз. Вывоз. Транзит» информацию о предприятиях-изготовителях, нарушивших требования безопасности Российской Федерации. Механизм отбора проб в режиме усиленного лабораторного контроля, их упаковки, шифрования и расшифровки такой же, как в Схеме проведения лабораторных исследований по надзору за безопасностью импортной продукции животного происхождения при мониторинге. В режиме усиленного лабораторного контроля лабораторные исследования продукции конкретного предприятия-изготовителя проводятся по тем показателям безопасности, которые были выявлены при мониторинге. Отбор проб в режиме усиленного лабораторного контроля производится от каждой поступающей в Россию партии продукции конкретного предприятия-изготовителя с момента его введения, но не более чем 10 разных партий либо не более чем три месяца с момента его введения. При подтверждении соответствия 10 партий продукции по исследуемым показателям безопасности, установленным требованиям безопасности Российской Федерации, либо по истечении трех месяцев отбор проб в режиме усиленного лабораторного контроля прекращается. Территориальные управления Россельхознадзора должны были вести учет отбора проб от поступающих партий продукции предприятий-изготовителей, находящихся в режиме усиленного лабораторного контроля. В целях недопущения избыточного отбора проб от продукции одного и того же производителя или отбора проб в режиме усиленного лабораторного контроля в течение более трех месяцев территориальные управления, в зону ответственности которых поступают импортные грузы для таможенного оформления, обязаны ежедневно в оперативном режиме обмениваться информацией о факте отбора проб продукции от предприятий-изготовителей, находящихся в режиме усиленного лабораторного контроля. После отбора проб от 10-й партии продукции или по истечении трех месяцев территориальные управления, в зону ответственности которых поступают импортные грузы для таможенного оформления, своим указанием прекращают отбор продукции и направляют об этом отчет в Управление ветеринарного надзора и Управление делами Россельхознадзора по адресам электронной почты. В ветеринарных сертификатах производились отметки о факте и целях отбора проб. В случае поступления продукции конкретного предприятия-изготовителя после введения ограничения на ее ввоз в Россию, но выработанной и отгруженной до даты введения такого ограничения, территориальные управления Россельхознадзора производят отбор проб от каждой поступающей партии продукции для проведения лабораторных исследований по показателям безопасности, по которым были введены ограничения ввоза.

Заметим, что основанием введения режима являются нарушения, также выявленные по результатам ветеринарного мониторинга.

Востребованность и актуальность процедуры подтвердилась тем, что первые факты введения режима в отношении конкретных предприятий были зафиксированы сразу же после издания Указания1.

В 2012 г. процедура осуществления Режима была изменена. Однако вводилась она также индивидуальным правовым актом. Ненорма-тивность и неофициальность данного акта можно даже подчеркнуть тем, что адрес электронной почты, указанный для направления сведений в Россельхознадзор о поступлении конкретной партии груза, несоответствующей ветеринарно-санитарным требованиям и нормам безопасности, размещался не по официальному адресу Службы, а в общедоступном почтовом клиенте @gmail.com, серверно-техническая база которого находилась к тому же на территории не вполне дружественного России государства.

Основанием введения Режима теперь являлись не только несоответствия показателям, обнаруженные по результатам ветеринарного мониторинга, но и другие нарушения ветеринарно-санитарных требований и норм безопасности.

В соответствии с разд. II Схемы отбора проб поднадзорной импортной продукции и проведения лабораторных исследований в рамках государственного ветеринарного лабораторного мониторинга остатков запрещенных и вредных веществ в организме живых животных, продукции животного происхождения, кормах на территории РФ и в режиме усиленного лабораторного контроля[4] [5], такой контроль проводится на основании гл. XI Положения о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору)[6] (это первый случай, когда усиленный лабораторный контроль упоминается в нормативном правовом акте уровня, соответствующему данной процедуре: межправительственного и межгосударственного).

Механизм отбора проб в режиме усиленного лабораторного контроля, их упаковки, шифрования, расшифровки и информирования в случае выявления несоответствующей ветеринарно-санитарным требованиям и нормам безопасности поднадзорной продукции такой же, как при проведении мониторинга. В режиме усиленного лабораторного контроля лабораторные исследования должны проводиться лишь в целях выявления того организма или соединения, который был выявлен ранее. Федеральные государственные бюджетные учреждения должны отдавать предпочтение экспресс-методам (хотя экспресс-методы не являются официальными методами исследования, соответственно их результаты можно подвергнуть сомнению и оспорить).

Отбор проб в режиме усиленного лабораторного контроля должен осуществляться от 10 партий импортируемых товаров и в течение не более чем трех месяцев. При отборе проб в Федеральной государственной информационной системе (ФГИС) «Меркурий» составляется акт отбора проб в трех экземплярах. После отбора проб партия продукции не задерживается и направляется в места хранения или переработки в соответствии с разрешением Россельхознадзора на ввоз. В ветеринарных сертификатах должна содержаться отметка о факте и целях отбора проб.

При этом директорам учреждений, подведомственных Россель-хознадзору, вменяется в обязанность обеспечить проведение лабораторных исследований остатков запрещенных и вредных веществ в организме живых животных, продуктах животного происхождения и кормах в рамках общего мониторинга по установленному (установление также осуществляется ненормативными актами1) перечню и в установленном количестве.

Таким образом, режим усиленного лабораторного контроля нормативным правовым актом должного уровня введен с 2011 г. (хотя изначально законодательство Таможенного Союза2 не предусматривало рассматриваемых нами процедур).

В настоящее время введение данного режима предусмотрено Положением о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору), которое первоначально было одобрено Решением Коллегии ЕЭК от 16.09.2014 № 1641, а окончательно утверждено Решением Совета ЕЭК от 09.10.2014 № 942.

Под усиленный лабораторный контроль могут попасть товары, произведенный как в странах Таможенного Союза, так и в третьей стране.

Отбор проб подконтрольных товаров (продукции), произведенных на таможенной территории Таможенного союза, может осуществляться по запросу производителя или владельца данных товаров или по решению государственного ветеринарного инспектора в ходе (помимо других оснований и процедур — Г.К.) осуществления усиленного лабораторного контроля безопасности подконтрольных товаров (продукции), произведенных предприятием, в случае обнаружения нарушения соответствующих требований Таможенного союза (в отношении подконтрольных товаров (продукции), предназначенных для обращения на таможенной территории Таможенного союза) или третьей страны (в отношении подконтрольных товаров (продукции), предназначенных для экспорта). Усиленный лабораторный контроль в этих случаях является мерой, вводимой в качестве альтернативы временному запрету на перемещение товаров (продукции), произведенных данным предприятием, на территорию других государств-членов или на экспорт. При этом государственный орган государства — члена Союза, обладающий полномочиями по разработке правовых актов и (или) применению законодательства (или обеими функциями) по проведению проверок (инспекций) (уполномоченный орган), должен информировать владельцев данного подконтрольного товара, производителя, инспекторов административной территории и уполномоченные органы остальных государств-членов о нарушениях, выявленных в ходе мониторинга или усиленного лабораторного контроля, как можно скорее, но не более чем в течение 10 рабочих дней. В составе этой информации должны быть указаны данные о методе отбора проб, его месте и цели, об использованном аналитическом методе (если используется аналитический метод), о лаборатории, где осуществлялись лабораторные исследования, и о результатах исследований.

В случае если подконтрольные товары (продукция) произведены в третьей стране, во главу угла ставится контроль при их импорте.

Статус «усиленный лабораторный контроль» учитывается при ведении Реестра предприятий Таможенного союза и третьих стран, производящих и осуществляющих оборот подконтрольных ветеринарной службе продуктов. Так, при ведении Реестра предприятий третьих стран этот статус означает, что экспорт возможен, но каждая партия экспортируемого товара должна быть подвергнута отбору проб. При введении статуса «предупреждение» компетентный орган предупрежден уполномоченным органом о выявленных нарушениях в отношении товаров (продукции), произведенных этим предприятием, но в настоящее время эти нарушения не привели к временным ограничениям или введению режима усиленного лабораторного контроля. За исключением чрезвычайных ситуаций, временное ограничение ввоза с предприятия может быть применено на основании повторного выявления несоответствий требованиям Таможенного союза, зарегистрированным в том числе (перечень оснований для введения ограничений является закрытым) в ходе усиленного лабораторного контроля подконтрольных товаров (продукции), произведенных этим предприятием, о которых был извещен компетентный орган, если выявленные несоответствия представляют собой значительную угрозу жизни и здоровью людей или животных. Изменение статуса предприятия в Реестре предприятий третьих стран возможно, помимо иных перечисленных оснований, по результатам окончания периода усиленного лабораторного контроля подконтрольных товаров (продукции), произведенных предприятием.

При ведении Реестра предприятий Таможенного союза статус «усиленный лабораторный контроль» означает, что подконтрольные товары, произведенные предприятием, могут перемещаться с территории одного государства-члена на территории других государств-членов, но каждая партия должна при этом подвергаться отбору проб для последующего лабораторного контроля. Статус предприятия в Реестре предприятий Таможенного союза может быть изменен также в результате окончания периода усиленного лабораторного контроля подконтрольных товаров (продукции), произведенных предприятием. Введение для предприятий Таможенного союза статуса «предупреждение» не связано напрямую с возможностью введения усиленного лабораторного контроля.

Совместным приказом Минсельхоза России и ФТС России от 06.11.2014 № 393/21541 определено, что при досмотре перемещаемых (перевозимых) подконтрольных товаров административное действие «лабораторный контроль» проводится в случаях: выявления видимых органолептических изменений подконтрольных товаров; нахождения подконтрольного товара, выработанного конкретным производителем, в режиме «усиленный лабораторный контроль»; выявления трупов животных (в случае невозможности их возврата); осуществления государственного мониторинга соблюдения законодательства при ввозе муки животного происхождения и контроля содержания в ней генно-инженерно-модифицированных организмов. Лабораторный контроль ведется путем отбора проб для проведения лабораторных исследований.

Постановка усиленного лабораторного контроля в один ряд с такими серьезными основаниями, как, например, выявление трупов животных говорит о важности данного режима в области охраны территории РФ от заноса заразных болезней животных из иностранных государств и обеспечения качества и безопасности продуктов животного происхождения при экспорте, импорте и транзите.

При этом должностные лица территориальных управлений Рос-сел ьхознадзора имеют право в установленном порядке принимать решение о пропуске, приостановке движения, запрете ввоза, возврате подконтрольных товаров, разрешении транзита, запрете транзита, выпуске товаров, об отборе проб для проведения мониторинговых и обязательных лабораторных исследований.

Лабораторный контроль может применяться при таких административных процедурах, как ввоз, ввоз водных биоресурсов отечественного происхождения, ввоз водных биоресурсов третьих стран; контроль водных биоресурсов, добытых во внутренних морских водах

См.: Совместный приказ Минсельхоза России и ФТС России от 06.11.2014 № 393/2154 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной таможенной службой государственной функции по осуществлению государственного ветеринарного надзора в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного ветеринарного надзора в местах совершения таможенных операций на территории Российской Федерации, отличных от пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, в отношении предназначенных для вывоза, ввезенных и перемещаемых транзитом через таможенную территорию Таможенного союза товаров, подлежащих государственному ветеринарному надзору» // Официальный ингернет-портал правовой информации. U RL: www. pravo .gov. ru.

РФ, в территориальном море РФ, на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ, при вывозе без выгрузки на сухопутную территорию РФ.

Однако лабораторный контроль в случае нахождения подконтрольного товара, выработанного конкретным производителем, в режиме «усиленный лабораторный контроль» в соответствии с п. 69 Административного регламента, утв. приказом № 393/2154, производится только при осуществлении административной процедуры «государственный ветеринарный надзор в отношении ввезенных подконтрольных товаров в местах совершения таможенных операций», т.е. не в пунктах пропуска через государственную границу, а в отношении уже фактически ввезенных товаров. Это несколько повышает риск того, что груз, в том числе потенциально опасный, «не доедет» до места таможенного оформления, «растворившись» на территории РФ, и пробы не будут отобраны. Упор во введении режима таким образом делается на добросовестные предприятия.

Административное действие «лабораторный контроль» в указанном случае осуществляется путем отбора проб для проведения лабораторных исследований. Отбор проб (образцов) проводится в соответствии с Положением о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб (образцов) товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору). На отобранные пробы в автоматической информационной системе составляется Акт отбора проб в трех экземплярах по образцу согласно приложению № 1 к Положению. Продолжительность исполнения административного действия не должна превышать 30 минут при наличии обеспечения администрациями указанных поднадзорных объектов доступа к подконтрольным товарам. Если по результатам документального и физического контроля выявлены нарушения и установлено несоответствие подконтрольных товаров требованиям законодательства Таможенного союза и Российской Федерации в области ветеринарии, такие грузы подлежат задержанию (из чего следует, наверное, сделать вывод, что усиленный лабораторный контроль сам по себе не предполагает задержания груза). Решение о возврате или разрешении ввоза принимается Россельхознадзором в срок не более 20 рабочих дней, который может быть продлен на срок, необходимый для получения дополнительной информации и (или) результатов лабораторных исследований.

Коллегия ЕЭК рекомендовала странам — членам Таможенного союза и Единого экономического пространства обеспечивать соблюдение Положения о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору) и руководствоваться прилагаемым к данным рекомендациям Порядком взаимодействия уполномоченных органов государств-членов при выявлении подконтрольного товара (продукции), не соответствующего установленным требованиям1 (хотя доведение такого порядка в форме рекомендаций весьма странно, ведь рекомендации не имеют обязательной силы, порядок должен быть утвержден нормативным актом).

В соответствии с данным Порядком если в реестре статус предприятия изменен на статус «усиленный лабораторный контроль», уполномоченный орган, на территории которого был произведен товар (продукция), не соответствующий установленным требованиям, обеспечивает организацию и проведение мероприятий, предусмотренных п. 129 Положения о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору): отбор проб должен осуществляться от 10 партий производимых товаров (продукции) и в течение не более чем трех месяцев; отбор проб должен осуществляться только от товаров (продукции) того же типа, в котором было выявлено нарушение. Лабораторные исследования должны проводиться только по тому показателю (показателям), по которому ранее было выявлено несоответствие. Если в период проведения усиленного лабораторного контроля повторно выявляется товар (продукция), не соответствующий установленным требованиям, уполномоченный орган государства-члена, на территории которого был произведен данный товар (продукция), в течение одного рабочего дня принимает решение об изменении в Реестре статуса предприятия на статус «временно ограничено» или «специальные требования». Если в период проведения усиленного лабораторного контроля не выявляется товар (продукция), не соответствующий установленным требованиям, уполномоченный орган государства-члена, на территории которого был произведен данный товар (продукция), в течение одного рабочего дня принимает решение об изменении в Реестре статуса предприятия на статус «без ограничений».

Продолжительност периода режима усиленного лабораторного контроля одинаковый для разных факторов несоответствия, вне

См.: Рекомендации Коллегии ЕЭК от 18.12.2014 № 20 «Об обеспечении соблюдения Положения о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору)» // Сайт Евразийской экономической комиссии. ІЖЦ: Иир://ууу. eurasiancommission.org.

зависимости от каких-либо факторов опасности показателя; не понятно также, почему пробы отбираются не более чем от 10 партий.

Примером введения Режима может служить письмо Россельхоз-надзора от 26.05.2014 № ФС-НВ-8/87831. Доведен перечень из четырех предприятий Аргентины, Литвы, Польши, Швеции, в отношении которых вводился режим в связи с выявленными несоответствиями в их продукции (мясо птицы, сливки, сыр, сельдь маринованная) по показателям безопасности (по выявленной группе риска): превышение количества мезофильных аэробных и факультативно-анаэробных микроорганизмов, наличие бактерий группы кишечной палочки, наличие листерий.

В соответствии с п. 5.5.2 Положения о Россельхознадзоре[7] [8] форма индивидуальных правовых актов Службы, касающихся проведения обязательных диагностических исследований и вакцинации животных по противоэпизоотическим показаниям, казалось бы, не определена. Однако п. 9.7 Положения предусмотрено то, что Руководитель Службы на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ, Правительства РФ и Минсельхоза России в пределах своей компетенции издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции Службы. Другой формы этим пунктом не предусмотрено. Считаем, что на основании этого пункта и в соответствии со сложившейся общепринятой практикой акты о введении режима усиленного лабораторного контроля должны издаваться в форме приказа уполномоченного органа.

Что же касается схем отбора проб подконтрольных товаров и проведения лабораторных исследований по государственным работам «Проведение лабораторных исследований в рамках Плана государственного мониторинга качества и безопасности пищевых продуктов», «Проведение лабораторных исследований сырья, продукции животного происхождения, кормов и биологического материала в целях обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов», а также в режиме усиленного лабораторного контроля, то они, как в отношении импортных[9], так и в отношении товаров, произведенных на территории стран — участниц ЕврАзЭс[10], доведены (причем только через 3,5 месяца после нормативного закрепления режима усиленного лабораторного контроля в современном варианте) письмами Россельхознадзора, т.е. ненормативными актами. Считаем такое доведение неправомерным, поскольку данные схемы затрагивают интересы не только ограниченного круга лиц, уже осуществляющего производство и оборот подконтрольных товаров, но и неопределенного круга предприятий, которые потенциально могут иметь желание принять участие в таком обороте на территории ЕврАзЭс. Схемы должны быть утверждены приказами Минсельхоза России.

Согласно Схеме отбора проб подконтрольных импортных товаров и проведения лабораторных исследований по государственным работам «Проведение лабораторных исследований в рамках Плана государственного мониторинга качества и безопасности пищевых продуктов», «Проведение лабораторных исследований сырья, продукции животного происхождения, кормов и биологического материала в целях обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов», а также в режиме усиленного лабораторного контроля проведение лабораторных исследований по данным государственным работам а также усиленный лабораторный контроль осуществляются в соответствии с Положением о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору), и Положением о мониторинге качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения1 (хотя в последнем про усиленный лабораторный контроль ничего не сказано).

Раздел II Схемы определяет, что режим усиленного лабораторного контроля (УЛК) вводится после однократного выявления какого-либо нарушения ветеринарно-санитарных требований безопасности товаров. Отбор проб в режиме УЛК должен осуществляться от 10 партий импортируемого товара и в течение не более чем трех месяцев. Отбор проб в режиме УЛК должен осуществляться только от товара того же типа, в котором было выявлено нарушение. Лабораторные исследования в режиме УЛК должны проводиться только по тому показателю (показателям), по которому ранее было выявлено несоответствие. Механизм отбора проб в режиме УЛК, их упаковки, шифрования, расшифровки и информирования в случае выявления несоответствующей ветеринарно-санитарным требованиям и нормам безопасности товаров такой же, как при проведении мониторинга.

ФГБУ должны отдавать предпочтение использованию экспресс-методов. При отборе проб в ФГИС «Меркурий» составляется акт отбора проб в трех экземплярах. После отбора проб в режиме УЛК партия товаров не задерживается и направляется в места хранения, переработки или реализации в соответствии с разрешением Россельхознадзора на ввоз. В ветеринарных сертификатах формы 6.2 и 6.3 должна содержаться отметка о факте и целях отбора проб. В режиме УЛК владелец товара несет расходы по отбору проб от товаров, транспортировке этих проб в лабораторию и их лабораторному исследованию.

Другая схема, касающаяся подконтрольных товаров, произведенных на территории стран — участниц ЕврАзЭс, процедурно мало чем отличается от первой. В ней УЛК вводится после однократного выявления какого-либо нарушения ветеринарно-санитарных требований безопасности товаров Таможенного союза (в отношении товаров, предназначенных для обращения на таможенной территории Таможенного союза) или третьей страны (в отношении товаров, предназначенных для экспорта); УЛК в этих случаях является мерой, вводимой в качестве альтернативы временному запрету на перемещение товаров, произведенных данным предприятием, на территорию других государств-членов или на экспорт. Соответственно нет упоминания о разрешении Россельхознадзора на ввоз, применяются другие формы ветеринарных сопроводительных документов, а акт отбора проб в ФГИС «Меркурий» составляется в четырех экземплярах (поскольку данная ФГИС введена всеми государствами Таможенного союза, но третьи страны в целях экспорта интегрировались в нее не все; хотя в самой схеме причина составления акта на один экземпляр больше не расшифрована — Г.К.).

Данные схемы имеют те же недостатки, что и акты, рассмотренные выше. Помимо ненормативного характера, в них не учитывается принцип оценки опасности (рисков) в ветеринарии, экспресс-методы диагностики носят предварительный характер (согласно п. 1.9 и 1.12 самих же схем), возложение расходов на владельца товара вообще незаконно (по нашему мнению, вопросы финансирования УЛК необходимо решать тарифными методами регулирования внешней торговли), нет указания на то, как поступать с партией товара и со всем уже ввезенным товаром данного предприятия в случае выявления несоответствия при лабораторном исследовании в рамках УЛК.

Что же касается иностранных аналогов данного режима, то рассматривать в этом случае законодательства Казахстана и Белоруссии не имеет смысла, поскольку, по понятным причинам, акты стран — членов Таможенного союза идентичны российским.

Применение такого режима именно Россией и ЕврАзЭс в целом основано на специфике внешнеторговых операций Союза, импорт продуктов животного происхождения занимает в них немалое место.

В законодательстве Украины, помимо стандартного, предусмотрен и расширенный ветеринарный и санитарный контроль (в данном случае вопросы санитарной и ветеринарной безопасности не разделяются) грузов с пищевыми продуктами, которые импортируются1, что можно считать некоторым аналогом УЛК. Кроме того, в нем существует дифференциация периодичности проведения плановых проверок соблюдения ветеринарного законодательства в зависимости от степени риска поднадзорных предприятий2. Подобный режим на Украине может применяться и внутри страны, ведь во время проверок лабораторные пробы продуктов могут отбираться. В российском же законодательстве степени дифференциации рисков для ветеринарных объектов в целом не предусмотрены (за исключением единичных позиций; на уровне не законов, а подзаконных актов); неучет принципа оценки рисков в целом является отрицательным моментом. Другой вопрос в том, что самое прогрессивное и правильное законодательство требует мер по его реализации, в том числе финансово-бюджетных, а с этим на Украине не все в порядке.

Нечто подобное можно увидеть и в законодательстве Европейского Союза. Например, в Приложении I к Директиве Еврокомиссии от 19.07.20133 указано, что если при визуальном осмотре, порции корма для выборки отличаются по качеству от остального корма из одной партии, такие участки должны быть отделены от остального корма и рассматривается как отдельное субпартии (ч. 1) (и пробы от них отбираются также отдельно). В случае контроля афлатоксинов, спорыньи, микотоксинов и других вредных растительных примесей в сырьевых материалах; подозрения на перекрестное загрязнение по составляющим, в том числе генно-модифицированным материалом, количество проб нужно увеличить на 2,5.

Про безпечність та якість харчових продуктів: закон України від 23 грудня 1997 року № 771/97-ВР в редакції № 67-VIII (67-19)// Відомості Верховної Ради України. 1998. № 19. Ст. 98.

См.: Про затвердження критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності, яка підлягає державному ветеринарно-санітарному контролю та нагляду: Кабінет Міністрів України; Постанова від 24.09.2008 № 848 // Сайт Верховной Рады Украины. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/848-2008-n. См.: Приложение I к Директиве Еврокомиссии от 19.07.2013 № 691/2013 «О внесении изменений в регламент ЕС № 152/2009 в отношении методов отбора проб и анализа» // Сайт EUR-Lex. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT /?qid= 1419882933717&uri=CELEX:32013R0691 (дата обращения: 22.05.2015).

Проведенный нами анализ административно-правового режима УЛК позволяет сделать ряд выводов и внести некоторые предложения по усовершенствованию как управления в данной сфере в целом, так и отдельных административных процедур:

  • 1) усиленный лабораторный контроль был введен в 2009 г. Поскольку рассматриваемый административно-правовой режим затрагивает не только сферу ветеринарии, но и прежде всего межгосударственные отношения и международную торговлю, режим УЛК изначально должен был быть введен нормативным правовым актом более высокого уровня, чем приказ Минсельхоза России, что было сделано только в 2011 г.; законодательство в данной сфере по-прежнему несовершенно и требует дальнейшего улучшения;
  • 2) режим УЛК, по нашему мнению, можно применять и внутри страны, в отношении отечественных предприятий, нарушения на которых и в отношении продукции которых были выявлены по результатам проверок и других мероприятия в области ветеринарного надзора;
  • 3) применение УЛК только в отношении ввезенных подконтрольных товаров в местах совершения таможенных операций повышает риск попадания потенциально опасных подконтрольных товаров в свободный оборот, тем более, что после отбора проб партия груза задержанию не подлежит, а механизм реагирования на груз, в котором по результатам УЛК были выявлены несоответствия, фактически не закреплен; это требует внесения изменений в действующие акты;
  • 4) порядок взаимодействия уполномоченных органов государств — членов Таможенного союза при выявлении подконтрольного товара (продукции), не соответствующего установленным требованиям, должен быть не рекомендован, а утвержден нормативным правовым актом;
  • 5) продолжительность периода режима УЛК и количество отбираемых проб не зависят от выявленных факторов опасности конкретного показателя; это является еще одним доводом в пользу необходимости введения в Российской Федерации научно и нормативно обоснованной процедуры ветеринарного нормирования;
  • 6) индивидуальный акт о введении на конкретном предприятии режима УЛК должен издаваться в форме приказа Россельхознадзора и обязательно размещаться на его официальном сайте; данную процедуру следует нормативно закрепить;
  • 7) схемы отбора проб подконтрольных товаров и проведения лабораторных исследований в режиме УЛК должны быть утверждены нормативно;
  • 8) вышеуказанные схемы имеют ряд недостатков: в них не учитывается принцип оценки опасности (рисков) в ветеринарии, экспресс-методы диагностики носят предварительный характер, нет указания на то, как поступать с партией товара и со всем уже ввезенным товаром данного предприятия в случае выявления несоответствия при лабораторном исследовании в рамках УЛ К; данные недостатки следует устранить внесением изменений и дополнений, проведением нормативно-правовой экспертизы схем;
  • 9) возложение расходов по отбору проб от товаров, транспортировке этих проб в лабораторию и их лабораторному исследованию на владельца товара незаконно; вопросы финансирования УЛК, по нашему мнению, необходимо решать тарифными методами регулирования внешней торговли.

  • [1] См. напр.: Лупарев Е.Б. Проблемы государственного регулирования сельского хозяйства в Российской Федерации (административно-правовые аспекты): дис.... канд. юрид. наук. Краснодар, 1998.
  • [2] См.: Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 25. Ст. 2983.
  • [3] Указание Россельхознадзора от 14.09.2009 № ФС-НВ-2/9959 // СПС «Гарант». Документ утратил силу.
  • [4] См.: Письмо Россельхознадзораот22.10.2009 № ФС-НВ-2/11572//СПС «Гарант». Документ утратил силу.
  • [5] См.: Письмо Россельхознадзора от 24.07.2012 № ФС-НВ-2/9525 // СПС «Гарант». Документ утратил силу.
  • [6] См.: Решение Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 № 834 «О Положении о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору)» // Сайт Комиссии Таможенного союза. 1ЖЬ: http://www.tsouz.ru. Документ утратил силу. ем., напр.: Приказ Россельхознадзора от 25.02.2010 № 57 «О проведении лабораторных исследований в рамках реализации мероприятий Россельхознадзора для обеспечения выполнения требований Соглашения ВТО по СФС при вступлении России в ВТО на 2010 год» // СПС «Гарант». См.: Решение Комиссии Таможенного Союза от 18.06.2010 № 317 «О применении ветеринарно-санитарных мер в Таможенном Союзе» // Сайт Комиссии Таможенного союза, и ВТ: http://www.tsouz.ru; сайт Евразийской экономической комиссии. ШПл http://www.eurasiancommission.org. См.: Решение Коллегии ЕЭК от 16.09.2014 № 164 «О проекте решения Совета Евразийской экономической комиссии “О Положении о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору)”» // Сайт Евразийской экономической комиссии. иЛЬ: http://www.eurasiancommission.org. См.: Сайт Евразийской экономической комиссии, и ЛЬ: 1іир:/Л*^у.еига5Іапсот-mission.org.
  • [7] СПС «Гарант».
  • [8] См.: Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору».
  • [9] См.: Письмо Россельхознадзора от 31.12.2014 № ФС-ЕН-2/26316//СПС «Гарант».
  • [10] См.: Письмо Россельхознадзора от 31.12.2014 № ФС-ЕН-2/26348 // СПС «Кон-сультантПлюс». См.: Постановление Правительства РФ от 22.11.2000 № 883 «Об организации и проведении мониторинга качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения» // СЗ РФ. 2000. № 48. Ст. 4701.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >