РЕЖИМ САНИТАРНО-ЗАЩИТНЫХ ЗОН

Санитарно-защитные зоны (СЗЗ) являются одним из наиболее распространенных видов зон с особыми условиями использования территорий. Правовой режим СЗЗ имеет многосложный характер: санитарно-гигиенические, экологические, имущественные, градостроительные, финансовые, юридические аспекты.

Последствия установления СЗЗ порождают значимые юридические и иные ограничения для использования территорий, для собственников и пользователей земельных участков. В связи с установлением, изменением границ СЗЗ возникает множество судебных споров, конфликтов с участием органов государственной власти, инвесторов, собственников земельных участков, жителей. Очень часто факт установления или изменения границ СЗЗ означает запрет на реализацию планируемой деятельности, проведение затрат на переселение граждан из жилья, попавшего в границы устанавливае-мой СЗЗ, перепрофилирование предприятий. Значительное количество граждан РФ постоянно проживает в границах СЗЗ в неблагоприятных экологических и санитарно-гигиенических условиях, не имея возможности быть переселенными в другие жилые помещения или получить какую-либо денежную компенсацию.

Между тем согласно п. 2.1 Санитарных правил и норм (СанПиН) 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее — СанПиН о СЗЗ) в целях обеспечения безопасности населения вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий 1 и II классов опасности — как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению СЗЗ является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме. Таким образом, целью установления СЗЗ является обеспечение благоприятной среды обитания человека и благоприятной окружающей среды, т.е. санитарно-эпидемиологические и экологические цели. Правовое регулирование СЗЗ осуществляется на федеральном уровне посредством принятия СанПиН о СЗЗ или внесения в него изменений.

Объектами правового режима СЗЗ согласно п. 1.2 СанПиН о СЗЗ являются вновь строящиеся, реконструируемые промышленные объекты и производства, объекты транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объекты коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., представляющие собой источники воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Принципом функционирования режима является установление вокруг промышленных объектов на основе расчетов и натурных замеров границ СЗЗ с ограниченным режимом хозяйственной деятельности. Правовой режим СЗЗ базируется на ведомственном нормативном правовом акте — СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарнозащитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов».

Правовой режим СЗЗ начал впервые регулироваться в СССР в середине XX в. Целью установления СЗЗ, как и сейчас, было отграничение территорий промышленных объектов от жилой застройки. Нормативное регулирование осуществлялось на ведомственном уровне, например, таким документом, как Н 101-54. Санитарные нормы проектирования промышленных предприятий утверждены Госстроем СССР 04.11.1954. Санитарно-защитной зоной в указанном документе признавалась территория между производственными помещениями, складами или установками, выделяющими производственные вредности, и жилыми, лечебно-профилактическими стационарного типа и культурно-бытового назначения зданиями жилого района.

В настоящее время установление СЗЗ предусмотрено рядом законодательных актов: ГрК РФ, Федеральными законами «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об использовании атомной энергии», «Об охране окружающей среды» и др.), однако такое регулирование нельзя признать целостным и системным. Следовательно, правовой режим СЗЗ является давно функционирующим традиционным институтом санитарно-эпидемиологического законодательства. Правовой режим СЗЗ носит постоянный характер. Подведомственность применительно к правовому режиму СЗЗ разграничивается между Главным государственным санитарным врачом РФ и главными санитарными врачами субъектов РФ в части согласования границ расчетной СЗЗ в составе проектной документации и утверждения окончательных границ СЗЗ. По критерию юридических свойств правовой режим СЗЗ носит ординарный характер.

В соответствии со ст. 1 ГрК РФ СЗЗ являются одним из видов зон с особыми условиями использования территорий. В Российской Федерации функционирует свыше 10 000 потенциально опасных химических объектов, относящихся к топливно-энергетическому комплексу, цветной и черной металлургии, химической, целлюлозно-бумажной, горнодобывающей и перерабатывающей, пищевой и другим отраслям промышленности и сельского хозяйства (при этом 70% из них расположены в 146 городах с населением более 100 тыс. человек)1. В то же время следует отметить недостаточность информации о количестве установленных в СЗЗ промышленных объектов, а также о численности населения, проживающего в границах СЗЗ. Например, соответствующая информация отсутствует в Государственном докладе «О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации в 2014 году».

См.: Федеральная целевая программа «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009-2014 годы)», утв. постановлением Правительства РФ от 27.10.2008 № 791 // СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 5093.

В заключение оценки регулирующего воздействия на проект постановления Главного государственного санитарного врача РФ «Об утверждении СанПиН 2.2.1/2.1.1.14 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов”», о котором речь пойдет ниже, приводятся данные о том, что более 2,2 млн человек на территории РФ проживали (не известно, по состоянию на какую дату) в пределах ориентировочных СЗЗ промышленных объектов и предприятий.

Между тем не вызывает сомнения, что СЗЗ занимают лидирующее место среди иных зон с особыми условиями использования территорий. Уполномоченным органом, формирующим и обеспечивающим правовой режим СЗЗ, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в лице Главного государственного санитарного врача РФ и санитарных врачей субъектов РФ. Указанные должностные лица наделены значительными полномочиями. Так, установление, изменение размеров установленных СЗЗ для промышленных объектов и производств I и II классов опасности осуществляются постановлением Главного государственного санитарного врача РФ. Для промышленных объектов и производств III, IV и Vклассов опасности размеры СЗЗ могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения главного государственного санитарного врача субъекта РФ или его заместителя.

Исторически так сложилось, что правовое регулирование правового режима СЗЗ осуществлялось на подзаконном уровне. Данная ситуация подзаконного регулирования важнейшего правового режима воспринималась как само собой разумеющееся в советское время явление. Однако в современных экономических условиях ограничение хозяйственного использования значительных территорий на значительных площадях, особенно при существующей городской застройки, зачастую влечет значительные финансовые, временные и иные издержки. Подобные обременения объективно требуют законодательного регулирования.

Однако нормы действующего Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в части регулирования правового режима СЗЗ практически не отличаются от положений Закона РСФСР от 14.07.1982 «Об охране атмосферного воздуха», которым впервые на законодательном уровне было предусмотрено установление СЗЗ. Данный подход, по нашему мнению, не согласуется с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусматривающей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены исключительно федеральным законом.

По нашему мнению, ограничения хозяйственной и иной деятельности в границах СЗЗ должны устанавливаться именно на уровне федерального закона. В настоящее время правовой режим СЗЗ фактически определяется одним лицом — Главным государственным санитарным врачом РФ, утверждающим СанПиНы и изменения в них, что в современных рыночных условиях является неприемлемым подходом.

В настоящее время правовое регулирование режима СЗЗ определяется ведомственным нормативным правовым актом, а именно Санитарными правилами и нормами (СанПиН) 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов». При этом, по нашему мнению, СанПиН о СЗЗ при регламентации правового режима СЗЗ в ряде случаев выходит за пределы компетенции, предоставленной Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Обратим внимание на п. 3.2 СанПиН о СЗЗ, который предусматривает, что в проекте СЗЗ на строительство новых, реконструкцию или техническое перевооружение действующих промышленных объектов, производств и сооружений должны быть предусмотрены мероприятия и средства на организацию СЗЗ, включая отселение жителей в случае необходимости. Выполнение указанных мероприятий, включая отселение жителей, СанПиН о СЗЗ возлагает на должностных лиц соответствующих промышленных объектов и производств.

По нашему мнению, вопрос определения круга лиц, на которых возлагается обязанность по отселению жителей, не должен определяться подзаконным нормативным актом. Основные элементы правового режима СЗЗ должны быть установлены отдельной статьей или разделом Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Данный вывод подтверждается результатами оценки регулирующего воздействия СанПиН о СЗЗ, содержащимися в заключении Минэкономразвития России (далее — заключение ОРВ)1. Как отмечается в заключении ОРВ, установление СЗЗ требует значительных временных затрат, особенно для предприятий I, II классов. Согласно представленным респондентами данным на практике

См.: Заключение об экспертизе постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 “Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» от 17.01.2013”».

разработка и согласование СЗЗ требуют не менее трех лет: в первый год подготавливается проект СЗЗ расчетным путем, проводится оценка риска для здоровья населения, осуществляется экспертиза проекта СЗЗ в аккредитованном учреждении; во второй год проводятся натурные исследования; в третий год подготавливается итоговый отчет с сопоставлением расчетных данных с результатами натурных исследований, СЗЗ утверждается Главным государственным санитарным врачом РФ (главным государственным санитарным врачом субъекта РФ). Временные затраты на разработку и согласование проектов СЗЗ аэропортов в ряде случаев достигают 5—6 лет.

По результатам проведенной экспертизы ОРВ на основе имеющейся у Минэкономразвития России информации был сделан вывод, что регулирование Санитарными нормами вопросов установления СЗЗ не является эффективным, порождает значительные затраты субъектов предпринимательской деятельности, не приводя при этом к должной защите здоровья граждан, в связи с чем требует существенной переработки.

Предусмотренные СанПиН требования к установлению СЗЗ не увязаны с градостроительным и земельным законодательством, законодательством о кадастровой деятельности. Таким образом, установленные в соответствии с Санитарными нормами СЗЗ влекут значительные затраты предпринимателей без существенного влияния на обеспечение безопасных условий проживания населения.

Эффективность рассматриваемого регулирования является низкой также ввиду отсутствия ясной для заявителей процедуры принятия Роспотребнадзором решения об установлении СЗЗ; дублирования процедуры рассмотрения проекта СЗЗ при экспертизе проектной документации; издания Роспотребнадзором писем, уточняющих и дополняющих положения СанПиН.

В заключении об ОРВ поднята проблема определения сферы действия СанПиН о СЗЗ на действующие объекты (объекты в иных стадиях их жизненного цикла), что прослеживается, в частности, в противоречивой судебной практике: в одних судебных актах1 обоснован вывод об отсутствии необходимости разработки СЗЗ для действующих объектов, а в других — противоположный вывод2.

В СанПиН о СЗЗ используется терминология, не предусмотренная в иных законодательных актах РФ («промышленная площадка», «приемлемый риск для здоровья населения»), имеются пробелы в

См.: Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от

11.07.2012 по делу № А08-10536/2011.

См.: Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от

24.05.2012 по делу № А56-68623/2011.

правовом регулировании: отсутствует порядок установления единой СЗЗ для промышленного узла. Не ясно, что вообще должно пониматься под группой промышленных объектов и производств, промышленным узлом (комплексом). Отсутствуют положения, каким-либо образом определяющие порядок взаимодействия предприятий, намеренных участвовать в разработке и установлении единой СЗЗ. Сан Пи Н не определяет ни порядок участия предприятий в разработке единой СЗЗ, ни методику распределения затрат на разработку документации и выполнение работ. СанПиН о СЗЗ для разных линейных объектов устанавливаются санитарные разрывы. Однако порядок разработки и установления санитарных разрывов в СанПиН фактически не определен. При этом не определено, какая документация должна содержать соответствующие расчеты, имеется ли необходимость разрабатывать «проект санитарного разрыва».

По итогам экспертизы СанПиН о СЗЗ Минэкономразвития России пришло к выводу о наличии в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и необходимости изменения Санитарных норм.

Следует отметить еще одно заключение ОРВ на проект постановления Главного государственного санитарного врача РФ «Об утверждении СанПиН 2.2.1/2.1.1.14 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», которое должно заменить действующие СанПиН о СЗЗ.

В данном заключении Минэкономразвития России также оценило проект СанПиН негативно. В частности, были сделаны следующие выводы:

  • — решение проблемы предложенным способом регулирования необоснованно;
  • — в проекте акта содержатся положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетной системы Российской Федерации.
  • — необходим пересмотр концепции Санитарных правил;

Как отмечается в заключении, действующие Санитарные правила сводят установление СЗЗ к формально-разрешительной процедуре, в ходе выполнения которой собственник объекта совершает предписанные ему затратные действия и получает документ установленного образца (решение об установлении СЗЗ). В рамках такой процедуры практически не учитываются цели, которые, по мнению Минэкономразвития, лежат в основе института СЗЗ, и интересы разных сторон: собственника предприятия, собственников смежных земельных участков и объектов недвижимости, расположенных на них (в том числе государства и муниципального образования), а также граждан.

Правовой режим СЗЗ, установленный СанПиН о СЗЗ, не является монолитным, он дифференцирован в зависимости от категории объекта хозяйственной деятельности, для которого такая СЗЗ предусматривается СанПиН. В СанПиН о СЗЗ выделяется пять классов предприятий: с V по I класс, для которых устанавливается СЗЗ в размере от 50 до 1000 метров соответственно.

Например, для размещения микропредприятий малого бизнеса с количеством работающих не более 15 человек согласно СанПиН необходимо уведомление от юридического лица или индивидуального предпринимателя о соблюдении действующих санитарно-гигиенических требований и нормативов на границе жилой застройки.

СанПиН о СЗЗ предусмотрена разработка проекта ПЗЗ, которой определяются размеры и границы СЗЗ. Разработка проекта СЗЗ для объектов I—III классов опасности является обязательной. Непосредственно в самом СанПиН о СЗЗ предусмотрены минимальные размеры СЗЗ применительно к конкретным типам объектов. При проектировании или реконструкции определяется ориентировочный размер СЗЗ промышленных производств и объектов: расчетная (предварительная) СЗЗ, выполненная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и др.); установленная (окончательная) — на основе результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров.

Таким образом, СанПиН о СЗЗ предусматривает несколько стадий для разработки и утверждения проектов СЗЗ, а также несколько параметров границ СЗЗ. Минимальный размер СЗЗ установлен в СанПиН о СЗЗ. На этапе разработки проектной документации определяется расчетная СЗЗ, которая включается в проектную документацию. После ввода объекта в эксплуатацию расчетный размер СЗЗ уточняется путем натурных исследований и на их основе Роспотребнадзором утверждается окончательный размер СЗЗ. Следует отметить, что данный сложный процесс утверждения СЗЗ недостаточно урегулирован в СанПиН о СЗЗ. Так, например, СанПиН о СЗЗ не позволяет однозначно ответить на вопрос, какой размер СЗЗ необходимо брать за основу при изъятии земельных участков и переселении граждан. Логично предположить, что таким моментом должен стать момент утверждения окончательного размера СЗЗ, однако в

СанПиН о СЗЗ однозначного ответа на данный вопрос нет. Кроме того, окончательный размер СЗЗ может быть утвержден только по истечении нескольких лет после ввода в эксплуатацию объекта, что приведет к ситуации, при которой жители находятся в состоянии неопределенности в неблагоприятных для проживания условиях, например в границах неутвержденной СЗЗ аэропорта или иного промышленного объекта.

Но даже и после утверждения СЗЗ часто возникают юридические конфликты, связанные с недостатками ведомственного правового регулирования правового режима СЗЗ. Например, в СанПиН о СЗЗ не регламентируется вопрос о переселении граждан из СЗЗ, всю ответственность возлагая на предприятие, заинтересованное в утверждении границ СЗЗ.

В связи с этимрассмотрим решение Европейского Суда по правам человека по делу «Фадеева против Российской Федерации» (жалоба № 55723/00). Заявитель утверждала, в частности, что хозяйственная деятельность металлургического предприятия в непосредственной близости от ее дома подвергала опасности ее здоровье и благополучие. Она ссылалась при этом на ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, обвиняя Российскую Федерацию в нарушении ее права на жилище.

Как установил Европейский Суд, на протяжении длительного времени концентрация различных токсичных элементов в воздухе около дома заявителя серьезно превышала предельно допустимую. Здоровье заявителя ухудшилось в результате длительного воздействия на нее промышленных выбросов ОАО «Северсталь». Кроме того, нет никаких сомнений в том, что оно неблагоприятно сказалось на качестве жизни в ее доме.

Европейский Суд отметил, что в рассматриваемый период времени ОАО «Северсталь» не находилось в собственности государства и не управлялась им. Следовательно, Европейский Суд счел, что Российская Федерация не может считаться прямым виновником посягательства на частную жизнь заявителя или ее жилище. В то же время Европейский Суд указал, что ответственность государства в случаях, связанных с окружающей средой, может являться результатом его неспособности регулировать частную промышленность. Соответственно жалоба заявителя требует анализа прямых обязанностей государства принимать приемлемые и соответствующие меры, гарантирующие права заявителя в соответствии с п. 1 ст. 8 Конвенции. Европейский Суд пришел к выводу, что органы власти были, конечно, в состоянии оценить экологические угрозы и принять адекватные меры, чтобы их предотвратить или уменьшить. Комбинация этих факторов демонстрирует достаточную связь между загрязняющими окружающую среду выбросами и государством, чтобы поставить в вину государству нарушение ст. 8 Конвенции.

Европейский Суд установил обязанность властей Российской Федерации принять соответствующие меры для исправления ситуации, в которой оказалась заявитель, присудил 6000 евро компенсации морального вреда, а также некоторые суммы денежных компенсаций за судебные издержки.

Таким образом, Европейский Суд пришел к выводу об ответственности не предприятия, а именно государства за нарушение права заявителя на жилище в условиях благоприятной среды. Естественно, такие сложнейшие правовые проблемы не могут быть предметом регулирования документа уровня СанПиН.

СанПиН о СЗЗ устанавливает перечни запрещенных и допустимых видов деятельности применительно к СЗЗ, которые составляют важнейший элемент правового режима СЗЗ. Наиболее жесткие требования СанПиН о СЗЗ установлены для проживания граждан в границах СЗЗ. Согласно п. 5.1 СанПиН о СЗЗ в санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования.

При этом важно обратить внимание на следующий момент: СанПиН о СЗЗ запрещает именно размещение указанных объектов, т.е. принятие решений об их строительстве в границах СЗЗ. Но фактически если указанные объекты, например жилые дома, уже находятся в границах СЗЗ, то СанПиН о СЗЗ на такие случаи не распространяется.

Данный вывод подтверждается анализом п. 1.2 СанПиН о СЗЗ, который предусматривает, что требования настоящих Санитарных правил распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека. При этом до внесения в 2010 г. году изменений в данный пункт СанПиН о СЗЗ распространялись и на действующие предприятия.

Нахождение жилого помещения в границах СЗЗ может привести к признанию его непригодным для проживания. Согласно п. 35 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утв. постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47, жилые помещения, находящиеся в жилых домах, расположенных в производственных зонах, зонах инженерной и транспортной инфраструктур и в санитарно-защитных зонах, следует признавать непригодными для проживания только в случаях, когда инженерными и проектными решениями невозможно минимизировать критерии риска до допустимого уровня.

Законодательство об административных правонарушениях не содержит указание отдельного состава административного деяния за нарушение правового режима СЗЗ, поэтому применяется общая норма КоАП РФ, а именно ст. 6.3, устанавливающая административную ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

На основании изложенного могут быть сделаны следующие выводы:

  • — правовой режим СЗЗ регламентируется на подзаконном уровне, что создает значительные проблемы и неопределенности и одновременно ограничивает возможности его совершенствования;
  • — правовой режим СЗЗ создает ряд административных барьеров для предпринимательской деятельности и при этом не в полной мере обеспечивает права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности;
  • — необходимо законодательное регулирование основных элементов правового режима СЗЗ (порядок разработки и утверждения проектов границ СЗЗ, разрешенные и допустимые виды деятельности).
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >