СУБЪЕКТЫ, УПОЛНОМОЧЕННЫЕ ОБЕСПЕЧИВАТЬ ДЕЙСТВИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ

Определение круга субъектов, уполномоченных обеспечивать действие административно-правовых режимов (властных субъектов), следует считать одним из основополагающих доктринальных вопросов соответствующего института.

В целом классификацию таких субъектов можно провести по общепринятым в науке административного права основаниям: по принадлежности к аппарату государства, выполняющему его функции (органы государства; негосударственные органы); по порядку образования (органы, прямо предусмотренные Конституцией РФ; образование которых предусмотрено на региональном и местном уровне); по порядку деятельности (коллегиальные и единоличные; постоянно действующие и временные); по компетенции (органы обшей и отраслевой компетенции); по характеру полномочий (органы, наделенные специальными полномочиями субъектов режимной организации в части нормативного регулирования; органы, наделенные полномочиями по организации непосредственного исполнения режима; органы, наделенные иными полномочиями по обеспечению действия режима).

Органы государства, создаваемые в установленном законом порядке для решения конкретных государственных задач и наделенные для этого властными полномочиями, являются наиболее распространенной категорией субъектов, уполномоченных обеспечивать действие административно-правовых режимов. Уяснение их совокупности в определенной степени усложнено неоднократно отмеченным исследователями перманентным реформированием системы государственного управления и, как следствие, ее нестабильностью. В широком смысле реформа государственного управления проводится в стране с 90-х гг. XX в., начавшись с перехода к демократической системе общественных отношений, основанной на принципе разделения властей. В процессе реформирования кардинальному изменению (с преобладанием структурной трансформации) подверглась вся система государственного управления для обеспечения действия административных режимов: принципы, характер, функции и порядок деятельности органов исполнительной власти в разных сферах1.

Субъекты, обеспечивающие действие административно-правовых режимов, могут относиться к разным ветвям власти2.

Кардинальную роль в организации функционирования особых административно-правовых режимов выполняют глава государства и высший исполнительный орган государственной власти РФ. Так, наиболее широкими полномочиями в период действия особых правовых режимов обладает Президент РФ (ст. 1,4, 7, 11 Федерального конституционного закона «О военном положении»; ст. 4, 11 Закона о чрезвычайном положении и др.). При введении в действие норм чрезвычайного законодательства Президент РФ и Правительство РФ берут на себя ответственность за объявляемый конкретный вид особого правового режима. Указ о его введении является неправомерным актом до тех пор, пока он не легализуется законодателем. Эти базовые положения, заложенные в основу чрезвычайного законодательства более 100 лет назад, нормами международного права сейчас признаются обязательными. В большинстве стран полномочиями по введению чрезвычайного положения также обладают главы государств. В первую очередь это относится к государствам с республиканским строем и президентской формой правления (что, однако, не является обязательным условием). Немаловажным фактором здесь выступают сложившиеся традиции, а также исторический опыт. Например, в Испании, Франции, Ирландии и Канаде правом объявления чрезвычайного положения наделено правительство. В Германии, Болгарии, Израиле, Анголе такое право принадлежит парламенту. В Аргентине президент страны может с одобрения Сената объявлять осадное положение в случае внешнего нападения на страну. В случае внутренних угроз (начало восстаний, внутренние беспорядки, стихийные бедствия) одобрение Сената не требуется1.

Структурными элементами федеральной исполнительной власти, обеспечивающей функционирование административно-правовых режимов, в настоящее время выступают федеральные органы исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, юридические формы осуществляемых которыми государственных функций реализуются в направлениях принятия нормативных правовых актов; контроля и надзора; управления государственным имуществом; оказания государственных услуг.

Формирование административно-правовых режимов опосредует принятие уполномоченными федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов[1] [2], которые могут:

  • — устанавливать определенные виды административно-правовых режимов;
  • — предусматривать перечень актов нормативного правоприменения во исполнение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах;
  • — содержать положения о правоприменительных полномочиях и других юридически значимых действиях.

Органы исполнительной власти субъектов РФ также активно привлечены в обеспечении действия разных административно-правовых режимов. Например, режим лицензирования на региональном уровне во исполнение ст. 6 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» обеспечивается органами государственной власти субъектов РФ в случаях, предусмотренных Федеральными законами от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Кроме того, согласно ч. 9 ст. 22 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» до дня вступления в силу федерального закона, предусматривающего передачу осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования заготовки, хранения, переработки и реализации лома черных металлов, цветных металлов органам государственной власти субъектов РФ, лицензирование указанных видов деятельности также осуществляют уполномоченные региональные органы1.

Важной группой властных режимных субъектов являются органы местного самоуправления (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований), не входящие в систему органов государственной власти (ч. 2 ст. 3, ст. 12 Конституции РФ), хотя потенциальная способность местного самоуправления обеспечивать функционирование административно-правовых режимов в полной мере отвечает его статусу как составной части публичной власти. В некоторых случаях на органы местного самоуправления законодательством возлагаются специфические полномочия в связи с необходимостью обеспечения конкретных режимов. Например, согласно ст. 4 Закона о ЗАТО органы местного самоуправления ЗАТО в том числе координируют деятельность организаций и (или) объектов, подразделений охраны, полиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций; участвуют совместно с руководителями организаций и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы ЗАТО, и органами федеральной службы безопасности в определении пропускного режима; по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него; осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территорий ЗАТО.

Иногда властные субъекты конкретного административно-правового режима относятся к разным уровням публичной власти и разным территориальным образованиям, что определяет особые требования и сложность организации их взаимодействия. Так, административно-правовой режим Арктической зоны (расположенной на территории нескольких федеральных округов) на территории Дальневосточного федерального округа обеспечивается Минвостокраз-вития России, а в Северо-Западном, Уральском и Сибирском федеральных округах территориальные министерства не созданы, что осложняет координацию деятельности органов исполнительной власти1.

В отдельных же случаях действие административного режима (речь здесь можно вести о комплексных административно-правовых режимах, распространяющихся на предельно широкий круг субъектов административного права) в силу федерального закона обеспечивается посредством функционирования системы разноуровневых органов и организаций, имеющей, как правило, вертикальную структуру.

Так, комплексный административно-правовой режим гражданской обороны, имеющий постоянный характер и реализующийся как режим поддержания непрерывной готовности к наступлению неблагоприятных последствий и их преодолению в обычных условиях функционирования, с учетом территориально-производственного характера организации гражданской обороны в соответствии со ст. 11, 12 Федерального закона «О гражданской обороне» обеспечивается уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. При этом ведущим субъектом в этом случае является Правительство РФ, которое имеет возможность гибко реагировать на потребности гражданской обороны и соответствующим образом изменять или корректировать ее систему2. Действие комплексного административно-правового режима производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в силу ст. 5, 6, 24' Федерального закона от 22.11.1995 № 171 -ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» обеспечивается органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и саморегулируе-мыми организациями виноградарей и виноделов.

Субъект, обеспечивающий действие административно-правового режима, осуществляет деятельность в пределах предоставленной ему компетенции в установленных законодательством порядке и формах. Система его полномочий (содержание компетенции) включает конкретные права и обязанности, предоставленные ему для осуществления возложенных на него задач и функций.

Объем и характер компетенции данных субъектов определяются содержанием реализуемого ими режима. Самые общие обязанности обеспечивают, с одной стороны, достижение цели функционирования того или иного режима, с другой стороны, соблюдение прав иных (в первую очередь невластных) субъектов, охваченных сферой его действия.

Обязанности и права органов исполнительной власти как субъектов, обеспечивающих действие административно-правовых режимов, устанавливаются, как правило, законодательными актами и конкретизируются в положениях и административных регламентах. Специфику их деятельности отражает широта предоставленных им полномочий по применению мер административного принуждения, особенности которого: обширный круг субъектов права, в отношении которых оно используется; значительное число средств, разнообразие органов управления, условия, в которых они действуют, отношения, которые они призваны охранять; преимущественно внесудебный характер; оперативный порядок воздействия — определяют актуальность использования дополнительных гарантий законности в этой сфере и сложность ее обеспечения.

Права органов исполнительной власти, обеспечивающих действие административно-правовых режимов, предоставляются для реализации соответствующих обязанностей. Так, возникающие в связи с обеспечением действия конкретного административно-правового режима административно-юрисдикционные полномочия органов исполнительной власти включают в том числе права на применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, проведение административного расследования, составление протоколов об административных правонарушениях, рассмотрение дел и назначение административных наказаний либо направление материалов по подведомственности.

Особой спецификой обладает субъектный состав административно-правовых режимов, используемых в административно-политической сфере. Она проявляется в том числе в концентрации достаточно жестких властных полномочий в руках государственных органов, призванных поддерживать правопорядок в этой сфере; использовании жестких правовых средств, определяющих содержание административно-правового режима, а также обеспечивающих его поддержание (административно-правовые режимы, используемые для регулирования отношений в административно-политической сфере, возможность ограничения конституционных прав граждан). При этом важной составляющей усилий государственных органов в административно-политической сфере является правоохранительная деятельность, реализуемая даже теми государственными органами, которые прямо не отнесены к числу правоохранительных. Развитие силового компонента в деятельности режимных правоохранительных органов и собственно потребность в режимной организации правоохранительной деятельности здесь обусловлены функцией государства по обеспечению безопасности и обороны1.

В свою очередь, к особенностям предусмотренных нормами административного права временных режимов, имеющих цель создания условий для преодоления чрезвычайных ситуаций и стабилизации обстановки в государстве и обществе, относится наделение органов исполнительной власти дополнительными полномочиями для осуществления мер, направленных на предотвращение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций. В частности, в условиях военного положения органы исполнительной власти осуществляют такие меры, как установление запретов на нахождение граждан на улицах и в общественных местах в определенное время суток (введение комендантского часа); ограничение движения средств транспорта и осуществление их досмотра; осуществление при необходимости проверки документов, удостоверяющих личность граждан, личного досмотра, досмотра их вещей, жилища и транспортных средств, осуществление по основаниям, установленным федеральным законом, задержания граждан и транспортных средств на срок до 30 суток2.

При этом действие комплексных административно-правовых режимов национального масштаба (режимы чрезвычайного положения,

См.: Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью.

См.: Административное право: учебник /под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М.: Норма, 2010. С. 365, 366.

военного положения, пограничный режим, мобилизация и др.) традиционно обеспечивается специально создаваемыми государством органами государственного управления, которые функционируют наряду с постоянными органами власти (наделяемыми в некоторых случаях дополнительными полномочиями). К примеру, в соответствии с Положением о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка, утв. постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 03.04.1925[3], при введении исключительного положения гражданская власть сохранялась за местными исполнительными комитетами с предоставлением им особых полномочий по изданию обязательных постановлений, наложению административных взысканий, но на военное командование возлагалась обязанность оказания им необходимого содействия в порядке особой инструкции. Высшая власть на территории, объявленной на военном положении (не на театре военных действий), передавалась военно-революционным комитетам, которым, помимо других исключительных полномочий, предоставлялось при перерыве связи с центром право самостоятельно объявлять в случае особой необходимости военные мобилизации и другие повинности. В настоящее время всилуст. 17 Федерального конституционного закона «О военном положении» в период действия военного положения указом Президента РФ могут быть определены федеральные органы исполнительной власти, которыми он осуществляет руководство по вопросам обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, режима военного положения. Кроме того, функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти могут быть перераспределены в соответствии с интересами обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, режимом военного положения.

Вместе с тем на данный момент негативное влияние на эффективность обеспечения уполномоченными органами исполнительной власти действия административно-правовых режимов оказывают недостатки правового регулирования их полномочий, в числе которых: нестабильность компетенции2, неопределенность конкретных прав и обязанностей, дублирование полномочий разных органов, недостаточная процедурная регламентация режимной деятельности (соответствующие административные регламенты нередко отсутствуют, что создает предпосылки для нарушения законов, возникновения коррупционных проявлений). Так, в некоторых случаях властный характер полномочий органа, обеспечивающего действие конкретного режима, неявно обозначен статутными нормативными документами (фактически управленческое начало режимной деятельности в данном случае «завуалировано»). Так, согласно ст. 22 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» в Российской Федерации регулирование использования радиочастотного спектра осуществляется межведомственным коллегиальным органом по радиочастотам при федеральном органе исполнительной власти в области связи (государственной комиссией по радиочастотам), обладающим всей полнотой полномочий в области регулирования радиочастотного спектра и осуществляющим в том числе выделение полос радиочастот (что непосредственно обеспечивает режим лицензирования). Полномочия названного коллегиального органа носят тем самым не координационный, а фактически регулирующий (властно-распорядительный) характер, по своему содержанию подменяя и замещая полномочия органа исполнительной власти1. С этой точки зрения справедливым представляется вывод о том, что правовой статус субъектов правоотношений, реализующих административно-правовые режимы, по своим основным параметрам должен быть согласован с другими составляющими частями юридической конструкции административно-правового режима: с режимными правилами, юридическими, организационными, материально-техническими, информационными гарантиями устойчивого функционирования правового режима. Кроме того, правовой статус субъектов правоотношений, реализующих административноправовые режимы, должен соответствовать юридическим свойствам объектов правоотношений, в отношении которых для субъектов правоотношений должны быть установлены соответствующие права и обязанности2.

Помимо этого, административно-правовые режимы нередко обеспечивают организации, которые не только не относятся к государственным органам, органам исполнительной власти (например, Банк России), но и вообще не входят в систему публичной власти (например, государственные корпорации, государственные и муниципальные учреждения, саморегулируемые организации). Система этих субъектов, пределы полномочий и характер взаимоотношений до настоящего времени не исследованы.

В связи с этим стоит заметить, что вопреки традиционному противопоставлению государственных органов (властных субъектов административного права) и невластных организаций в рамках административно-правовых отношений фактическое участие негосударственных субъектов в государственном управлении отмечалось и в советский период. Так, М.И. Еропкин и Л.М. Розин связывали передачу отдельных функций государственных органов в ведение общественных организаций с повышением роли общественности в период развернутого строительства коммунизма1. Вместе с тем доминирующим тогда было восприятие таких форм деятельности общественных объединений как самостоятельной части системы общественного управления, сопутствующей государственному управлению2. Сообразно такому восприятию считалось, что в период коммунистического строительства общественное начало в сфере государственного управления проявляет себя по-разному: в одних случаях оно непосредственно связано с решением задач хозяйственного или социально-культурного строительства (однако и здесь содержание выполняемых негосударственными структурами социально-управленческих функций имеет характер, существенно отличный от характера тех, которые выполняются государственными органами); в других — общественное управление осуществляется на началах содействия, оказания помощи тем или иным органам государственного управления; в третьих — общественное управление является лишь внутриорганизационным3.

На современном этапе анализ правового регулирования свидетельствует о наличии тенденции повышения роли саморегулируемых организаций в обеспечении действия административно-правовых режимов в сфере экономики. Более того, одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции в силу ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» является передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям. Вместе с тем направления такой передачи не имеют единой концепции, хаотично осуществляясь на практике. Во многих случаях передача полномочий по обеспечению действия административных режимов негосударственным субъектам имеет неоднозначные последствия1. Органами управления саморегулируемых организаций, осуществляющих полномочия по обеспечению действия административно-правовых режимов («с обязательным членством»), допускается ненадлежащее осуществление контроля за деятельностью своих членов. Тогда как «переход к системе саморегулирования в различных социально-экономических сферах не должен отразиться на качестве и эффективности административного надзора, а области его применения должны соответствовать потребностям общества и государства в обеспечении безопасности, соблюдении конституционных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц»2.

Таким образом, действие административно-правовых режимов на территории РФ в настоящий момент обеспечивает широкий круг органов публичной власти и иных субъектов, наделенных государственными полномочиями. При этом, как представляется, приоритетом при решении вопроса о целесообразности делегирования соответствующих функций должна быть необходимость охраны прав и свобод человека посредством обеспечения баланса частных и публичных интересов.

  • [1] См.: Административное право Российской Федерации: учебник / под ред. А.В. Ме-лехина. М.: Юстиция, 2016. С. 329, 333, 355.
  • [2] Там же. С. 327. См.: Субанова Н. В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль: монография. М.: Статут, 2011. См.: Кузнецов В.И. Административно-правовой режим Арктической зоны // Журнал российского права. 2015. № 11. С. 130—141. См.: Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права // http://www.k-press.rU/bh/2002/4/mailyan/mailyan.asp.
  • [3] СЗ СССР. 1925. № 25. Ст. 167. Например, в период действия постановления Правительства РФ от 26.01.2006 № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» изменения в данный нормативный правовой акт вносились 20 раз. Действующий с конца 2011 г. Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности, подвергся внесению изменений и дополнений уже 8 раз. См.: Вайпан В.А., Игнатюк Н.А. Правовой статус Государственной комиссии по радиочастотам // Право и экономика. 2010. № 12. С. 10—19. См.: Долгополов А.А. Теоретические и организационные основы административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ в Российской Федерации: дис.... д-ра юрид. наук. М., 2007. См.: Еропкин М.И., Розин Л.М. Советское административное право (часть Общая) / под ред. Н.Г. Салищевой. М., 1961. С. 16, 17. См., напр.: Козлов Ю.М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР. М., 1966. С. 4. См., напр.: Советское административное право. Части Общая и Особенная / под ред. М.И. Еропкина. Киев, 1978. См. напр.: Милякина Е.В. Административно-правовой режим пенсионных накоплений //Административное право и процесс. 20!4. № 12. С. 49—53. Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 11.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >