АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ РЕЖИМНЫХ ТРЕБОВАНИЙ

Деятельность уполномоченных органов по установлению и применению административной ответственности за нарушение режимных требований является одним из важнейших инструментов обеспечения законности вследствие массового распространения административных правонарушений, оказывающих существенное негативное влияние на состояние правопорядка.

«Точкой отсчета» для «работы» этого механизма можно считать 60—70-е гг. XIX в., отмеченные «зачаточным» развитием начавшего выделяться тогда (причем именно в России) из общей публичноправовой сферы деликтного регулирования самостоятельного вида юридической ответственности за так называемые маловажные преступления (проступки)1 (в Уголовном уложении 1903 г. противоправные деяния уже подразделялись на тяжкие преступления, преступления и проступки). Так, в конце XIX в. административная ответственность предусматривалась за несоблюдение по сути режимных правил (разумеется, в современном понимании данного института) разрешительной системы в сфере предпринимательской деятельности. Например, за продажу алкогольной продукции без свидетельства, а равно продажу не из стеклянной посуды или из посуды, не скрепленной печатью завода либо склада, где она приобреталась, виновные подвергались денежному взысканию в размере до 50 руб.2 Фактически административно-правовой характер в виде «денежной пени» или «денежного взыскания» имели в тот период в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных (в ред. 1885 г.) санкции за совершение незаконного предпринимательства:

  • — ст. 1152 — «открытие частного банка без дозволения правительства или без соблюдения предписанных законом для сего правил»;
  • — ст. 1169 — «за производство торговли лицами, которые по закону не имеют на сие права»;
  • — ст. 1197 — «за открытие какого-либо торгового общества, товарищества или компании без разрешения правительства или без соблюдения предписанных законом для сего правил»;
  • — ст. 1346 — тем, «кто учредит завод, фабрику или мануфактуру, не имея по закону права на содержание таких заведений»3.

Впоследствии опыт правового регулирования административной ответственности за нарушение многих конкретных режимных требований развивался в рамках правовой системы Советского государства.

В частности, уже в начале XX в. меры административной ответственности устанавливались (например, утвержденным Императором 24.11.1905 Положением Совета министров «О порядке хранения и [1] [2] продажи огнестрельного оружия») для реализации единообразных режимных правил оборота огнестрельного оружия1 (хотя и не всех его видов: государственной разрешительной системы контроля за оборотом древнего оружия в то время в России не существовало[3] [4]). В советский период данная практика тоже широко применялась. Так, в соответствии с Постановлением СНК РСФСР от 23.01.1930 «О торговле охотничьим огнестрельным оружием и о хранении этого оружия»[5] за нарушение правил о порядке торговли, хранения и отпуска предприятиями и учреждениями охотничьего огнестрельного оружия и огнеприпасов к нему, взрывчатых веществ и детонирующих средств, а также о порядке, приобретения, хранения и пользования гражданами и организациями охотничьим огнестрельным нарезным оружием и огнеприпасами к нему НКВД предоставлялось право устанавливать ответственность в административном порядке по ст. 192 УК РСФСР (согласно которой нарушение обязательных постановлений местных органов власти, издаваемых ими в пределах установленной законом компетенции, а равно постановлений, приказов и инструкций отдельных ведомств, издаваемых по уполномочиям законодательных органов, если в них специально оговорено право на установление административных взысканий, влекло предупреждение или принудительные работы на срок до одного месяца или штраф до 10 руб., налагаемые в административном порядке). Согласно Постановлению СНК РСФСР от 17.02.1932 «О порядке приобретения, хранения и пользования охотничьим и спортивным оружием и о торговле огнестрельным охотничьим и спортивным оружием» за нарушение правил о порядке производства торговли огнестрельным охотничьим и спортивным оружием и огнеприпасами, а также правил о порядке приобретения, хранения и пользования охотничьим и спортивным оружием (кроме случаев, предусмотренных ст. 182 УК РСФСР), огнеприпасами и пиротехническими изделиями Главным управлением Рабоче-крестьянской милиции при СНК РСФСР устанавливалась ответственность в административном порядке в виде штрафа в размере не выше 100 руб. или принудительных работ на срок до одного месяца. Административная ответственность в сфере оборота различных видов оружия предусматривалась ст. 148, 172, 173, 175 КоАП РСФСР 1984 г.

В настоящее время административная ответственность за совершение правонарушений рассматриваемой категории предусмотрена подавляющим числом глав Особенной части (разд. II) КоАП РФ (в том числе ч. 3 ст. 8.32, ст. 18.1 — 18.4, 18.8, ч. 2 ст. 20.4, ст. 20.5, 20.19, 20.27), охватывая обширный круг общественных отношений, что обусловлено распространением сферы применения административно-правовых режимов (стоит упомянуть, что в научной литературе предлагается целый ряд подлежащих самостоятельному осмыслению нововведений, направленных на упорядочение структуры действующего КоАП РФ в этом направлении1).

При этом специфику административной ответственности в рассматриваемой сфере наглядно отражает тесная связь административных правонарушений и преступлений с учетом нередкого совпадения объектов посягательства (деяния различаются лишь по тяжести последствий), субъектов (включая сходство их личностных свойств и качеств, социально-демографических данных), механизмов развития противоправного поведения, способов, причин и условий совершения деяний, а также особенности осуществления производства по делам об административных правонарушениях (включая применение мер обеспечения производства и назначение административных наказаний). В частности, если по общему правилу административный арест устанавливается на срок до 15 суток, то за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции — до 30 суток (ч. 1 ст. 3.9 КоАП РФ), что, на наш взгляд, вполне согласуется с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Аналогично, если по общему правилу размер административного штрафа для юридических лиц не должен превышать 1 млн руб., то за нарушение режима охраны объектов культурного наследия (ч. 2 ст. 7.13, ст. 7.14.1, ч. 2 ст. 7.15 КоАП РФ) он может составлять до 60 млн руб. Если общий срок административного задержания не должен превышать трех часов, то лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим Государственной границы РФ или таможенный режим, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения может быть подвергнуто административному задержанию на срок до 48 часов (ч. 2 ст. 27.5 КоАП РФ) и проч.

На сегодняшний день по-прежнему проблематичным остается разграничение компетенции органов публичной власти разных уровней по установлению административной ответственности за нарушение режимных требований: схематичное закрепление ст. 1.3 КоАП РФ объектов регулирования, относящихся к исключительному ведению Российской Федерации, и неопределенность п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ не позволяют однозначно разрешить рассматриваемый вопрос. Такое положение, усугубляемое преобладанием в диспозициях норм об ответственности за административные правонарушения, ссылок на нарушения правил и требований, которые по сути дела определены подзаконными правовыми актами органов исполнительной власти (что приводит к фактическому установлению ими объективной стороны состава административного правонарушения1), не может не способствовать принятию законов субъектов РФ с превышением пределов предоставленных региональным органам нормотворческих полномочий, иллюстрируя неоднократно отмеченное отсутствие завершенности отечественной системы законодательства об административных правонарушениях и внутренней согласованности ее элементов2. Очевидно необходимым в связи с этим является принятие новой современной редакции КоАП РФ, включая уточнение концептуальных положений о разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования административной ответственности (в том числе, за нарушение режимных требований). Например, проект Федерального закона № 957581-6 предполагает отказ от неконкретной формулировки п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ (в части отнесения к федеральному ведению установления административной ответственности «по вопросам, имеющим федеральное значение»)3. Разумной также представляется возможность формулирования предметных оснований для осуществления субъектами РФ отнесенных к их ведению полномочий по установлению административной ответственности применительно к конкретным видам и категориям административных деликтов и реализации мер наказания за них1. В этом контексте стоит отметить, что ст. 3 КоАП РСФСР 1984 г. к ведению Союза ССР в области законодательства об административных правонарушениях было прямо отнесено установление административной ответственности за нарушение ряда режимных правил (включая пограничный режим, паспортную систему, правила приобретения, хранения и использования оружия, взрывчатых, радиоактивных веществ и других объектов разрешительной системы, таможенные правила).

Несмотря на перманентное изменение содержания диспозиций норм, предусматривающих административную ответственность за нарушение правил конкретных административно-правовых режимов, в настоящее время многие из них не в полной степени корреспондируют с соответствующими регулятивными нормами, нарушая тем самым принцип системности (проявляющийся в наличии между ними связей, которые можно охарактеризовать как функционально-генетические), что не способствует достижению целей режима2. Системность, в частности, предполагает использование общего понятийного аппарата в регулятивных и охранительных нормах, что, однако, нередко не соблюдается. Например, необходима унификация используемой в КоАП РФ терминологии применительно к составам административных правонарушений, предусматривающих ответственность за нарушение требований административно-правового режима лицензирования. Части 3,4ст. 14.1 КоАП РФ устанавливают административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением (грубым нарушением) условий, предусмотренных лицензией. Аналогично ч. 3, 4 ст. 14.1.1 КоАП РФ — за осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах с нарушением (грубым нарушением) условий, предусмотренных лицензией; ч. 4 ст. 14.1.2 КоАП РФ — за осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта с грубым нарушением условий, предусмотренных лицензией; ч. 1, 2 ст. 18.13 КоАП РФ — за осуществление деятельности по трудоустройству граждан с нарушением (грубым нарушением) условий, предусмотренных лицензией.

Тем не менее ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ предусматривает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами с нарушением лицензионных требований. Частями 2, 3 ст. 19.20 КоАП РФ, в свою очередь, установлена административная ответственность за осуществление деятельности с нарушением (грубым нарушением) требований или условий специального разрешения (лицензии). Такая разобщенность терминологии в отсутствие связи с базовыми лицензионными категориями (Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» оперирует лишь термином «лицензионные требования») создает предпосылки для нарушения принципа неотвратимости ответственности.

Характеризуя административную ответственность за нарушение режимных требований, нельзя не отметить выраженную тенденцию ужесточения санкций многих соответствующих административноправовых норм. Например, Федеральным законом от 23.07.2010 № 171 -ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О промышленной безопасности опасных производственных объектов”»[6] на порядок увеличен размер административного штрафа, предусмотрена возможность дисквалификации должностных лиц и внесудебного применения административного наказания в виде административного приостановления деятельности за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 9.1 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за нарушение требований административно-правового режима промышленной безопасности. Федеральными законами от 12.11.2012 № 193-Ф32 и от 21.12.2013 № 365-Ф33 существенно увеличен размер административного штрафа за нарушение требований административно-правового режима производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (ст. 14.16, 14.17, 14.18, 14.19 КоАП РФ). Вместе с тем надо признать, что тенденция постоянного увеличения размеров административных штрафов имеет общий характер. И с этой точки зрения штраф (особенно с учетом отмеченного Н.Г. Салищевой полного разрушения концепции этого наказания постоянными изменениями ст. 3.5 КоАП РФ1) уже нельзя считать критерием отграничения административных правонарушений и преступлений: развитие идет по пути сближения уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях, что негативно сказывается не только на общеправовой теории юридической ответственности, но и на отраслевых доктринах и нормативно-правовой основе каждого из видов юридической ответственности, подтверждая необходимость создания научной концепции административной деликтолизации деяний, т.е. разработки и установления составов административных правонарушений и объективных санкций за их совершение2.

Таким образом, в целом модернизация института административной ответственности за нарушение режимных требований должна опираться на приоритетные ценности правового демократического государства, достижения административно-правовой науки, оценку административной деликтности, опыт законодательной и правоприменительной практики в контексте разработки современной модели административной ответственности3 в целях обеспечения исчерпывающей реализации средств позитивного регулирования конкретных административно-правовых режимов.

  • [1] См., напр.: Кирин А.В. Административно-деликтное право (теория и законодательные основы): монография. М.: Норма; Инфра-М, 2012. С. 19, 20. См.: Свод законов Российской империи. Т. 5. Приложение к уставу об акцизных сборах. СПб., 1893. С. 256. О характеристике названных правонарушений того периода в качестве административных см.: Наумов А.В. История Российского уголовного законодательства
  • [2] ответственности за предпринимательскую деятельность // Концепция модернизации уголовного законодательства в экономической сфере. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2010. С. 125.
  • [3] См.: Невский С.А. Особенности административно-правового регулирования оборота огнестрельного оружия в Российской империи в начале XX в. //Административное право и процесс. 2015. № 4. С. 42—48.
  • [4] См.: Шслковникова Е.Д. Старинное оружие в России и его правовой статус: взгляд в прошлое // История государства и права. 2014. № 4. С. 22—27.
  • [5] Собрание узаконений РСФСР. 1930. № 3. Ст. 33. Например, А.Н. Жеребцовым предлагалось в рамках Особенной части КоАП РФ сформировать главу «Административные правонарушения, посягающие на миграционно-правовые отношения (миграционные правила)», которую следует выделять по признаку объекта административно-правовой охраны, видам миграционных потоков и миграционно-правовым режимам, что позволило бы установить систему составов административных правонарушений, посягающих на миграционное правоотношение. См.: Жеребцов А.Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики): автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2009. См.: Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2010. См., напр.: Панкова О.В. Рассмотрение в судах обшей юрисдикции дел об административных правонарушениях / под ред. О.А. Егоровой. М.: Статут, 2014. См.: Паспорт проекта Федерального закона № 957581-6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». См.: Кирин А.В., Побсжимова Н.И. Новой редакции КоАП РФ нужна новая Общая часть // Административное право и процесс. 2014. № 12. С. 7—13. См. в том числе: Благов А.Д. Административно-правовой режим оборота оружия в Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. М., 2007.
  • [6] СЗРФ. 2010. №30. Ст. 4002. См.: Федеральный закон от 12.11.2012 № 193-ФЗ «О внесении изменений в статьи 3.5 и 14.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2012. № 47. Ст. 6404. См.: Федеральный закон от 21.12.2013 № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с усилением уголовной и административной ответственности за нарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» // СЗ РФ. 2013. № 51. Ст. 6685. См.: Салищева Н.Г. Проблемы правового регулирования института административной ответственности в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. № 9. С. 9—22. См.: Рогачева О.С. Эффективность норм административно-деликтного права: авторсф. дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2012. О современной модели административной ответственности см.: Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. Понятие, характеристика и виды режимных требований представлены в предыдущих главах настоящей работы. См., напр.: Этнорелигиозный терроризм / под ред. Ю.М. Антоняна. М.: Аспект Пресс. 2006; Демиров К.К. Криминологическая характеристика религиозного экстремизма (по материалам Республики Дагестан): дис.... канд. юрид. наук. Махачкала, 2005. Лунеев В.В. Криминальные последствия глобализации // Россия: перспективы развития: научные труды ИМПЭ им. А.С. Грибоедова. Вып. 2007. М., 2007. С. 154. См., напр.: Федеральный закон от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589. См., напр.: Правила дорожного движения в Российской Федерации, утв. постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 23.10.199. № 1009. См.: Шергина К.Ф. Преступление или проступок. За что отвечать и по какому закону? //Закон. 2002. № 7. С. 18—21; Шсргин А.П., Шергина К.Ф. Проблемы интеграции административной и уголовной ответственности // Научный портал МВД России. 2010. № 4.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >