ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

I. Проведенное исследование позволяет утверждать, что в современной России институт административно-правовых режимов востребован и соответствует потребностям политического, экономического, социального и экологического развития российского общества, а также основным принципам демократии, на которых основано государственное устройство Российской Федерации.

Административно-правовые режимы обеспечивают охрану господствующих общественных отношений и стимулирование их развития в прогрессивном направлении на достижение позитивных социальных целей.

Другим важным аспектом их современного назначения является создание условий для формирования специального порядка деятельности субъектов в определенных сферах, необходимых для устойчивого решения задач в области обеспечения безопасности, прав и интересов личности и общества, а также для нормального функционирования государственных органов и организаций.

Государственное управление и местное самоуправление в современных условиях испытывают потребность в особых регулятивных свойствах административно-правовых режимов осуществления деятельности объектов, территорий, процессов и т.д. Это позволяет эффективно организовывать деятельность органов исполнительной власти и других субъектов в установленной сфере.

В рамках административно-правового режима субъекты правоотношений (органы исполнительной власти, организации, граждане) имеют возможность эффективно реализовывать свои права и интересы, так как знают легальное русло своих действий, что способствует уменьшению и пресечению произвола и беззакония в режимной сфере.

Достоинство административно-правовых режимов как особого вида административно-правового регулирования состоит в том, что они позволяют рационально объединять и дифференцировать административно-правовые нормы и организационные меры, образующие соответствующий режим, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих как перед уполномоченными органами, так и перед другими органами исполнительной власти в установленной сфере, органично соединяя их с разного рода политическими, экономическими, специальными и информационными мерами.

II. Все более настоятельной является необходимость выработки новой общей концепции административно-правовых режимов и концепций юридического содержания каждого действующего административно-правового режима.

Современная доктрина административного права традиционно к ним относит специальные режимы, направленные на преодоление чрезвычайных ситуаций, предупреждение правонарушений ит.д. Но потребности общественного развития и функции российского государства существенно изменились.

Публичные услуги признаны главным социальным мандатом российского государства и его институтов. Теперь, очевидно, нужно вводить режимы, связанные с оказанием публичных услуг, в том числе государственных услуг гражданам и юридическим лицам.

В практику государственного управления в 2014—2015 гг. введены принципиально новые масштабные административно-правовые режимы, основанные на преференциях — режимы: территорий опережающего социально-экономического развития; территорий, созданных для развития инноваций; свободного порта, приграничного сотрудничества и др.

С учетом изложенного необходимо больше внимания уделять выработке обоснованных научных оценок новых действующих административно-правовых режимов и концептуальных предложений по совершенствованию их юридических конструкций.

III. Исследование действующих административно-правовых режимов демонстрирует наличие еще одной проблемы в их функционировании — недостаточно четкого определения нормотворческой компетенции органов законодательной власти и управленческой компетенции органов исполнительной власти, что негативно сказывается на содержании административно-правовых режимов и их функционировании.

Серьезными недостатками в правовом регулировании статуса и компетенции уполномоченных органов исполнительной власти по осуществлению режимных мероприятий являются: нестабильность компетенции, неопределенность конкретных прав и обязанностей, дублирование полномочий разных органов, недостаточная процедурная регламентация режимной деятельности (соответствующие административные регламенты нередко отсутствуют, что создает предпосылки для нарушения законов, возникновения коррупционных проявлений). Так, в некоторых случаях властный характер полномочий органа, обеспечивающего действие конкретного режима, четко не обозначается статутными нормативными документами (фактически управленческое начало режимной деятельности в данном случае вуалируется и т.д.).

Все это негативно влияет на эффективность реализации административно-правовых режимов и в конечном счете особенно отрицательно сказывается на состоянии общественных отношений в случаях ускоренного введения тех или иных административно-правовых режимов, таких, например, как режим эвакуационных мероприятий, режим контртеррористической операции. Эта проблема в целом проявляется в неопределенности требований режимов и необеспеченности их реализации соразмерными организационными и материально-техническими средствами.

IV. В целом, на сегодняшний день, мы имеем достаточно сложившуюся и стабильно развивающуюся систему административно-правовых режимов в государственном управлении и административном законодательстве, хотя полностью она еще не упорядочена. Но тенденции к формированию единой четкой системы уже прослеживаются.

В настоящее время федеральными законами четко определена только система федеральных специальных режимов, но она также нуждается, как показывает исследование, в совершенствовании.

В законах должны предусматриваться необходимые административные механизмы реализации соответствующих режимных требований.

Законодатель должен уделить особое внимание развитию нормативной правовой базы, регулирующей порядок введения, осуществления и отмены административно-правовых режимов.

Следует развивать административные процедурные нормы, что вызывается необходимостью соблюдения строгого порядка деятельности органов исполнительной власти и других субъектов, действующих в рамках соответствующего административно-правового режима.

V. В научной литературе обоснованно ставится вопрос о необходимости модернизации и смягчении специальных административноправовых режимов в направлении гарантированного обеспечения прав и интересов граждан и их организаций, сталкивающихся со сферой реализации конкретных режимов (И.С. Розанов, С.А. Ани-киенко, В.Б. Рушайло, С.М. Зырянов, С.Д. Хазанов и др.). Эта тенденция получает практическое выражение, в частности, в том, что правовой основой для установления и проведения режимных мероприятий становятся федеральные законы или правительственные нормативные правовые акты РФ.

Современная доктрина административного права эту тенденцию оценивает положительно, ибо «обоснованность введения того или иного режима, учет дальних и ближайших общественно-политических, правовых, социальных и других последствий его функционирования — все это должно тщательно взвешиваться в масштабах государства, анализироваться представительными органами с помощью соответствующих комитетов, независимых экспертиз, общественных групп и т.п. Главным гарантом законности и политической целесообразности функционирования действующего или вновь устанавливаемого административного режима является именно государство в целом» (И.С. Розанов)1.

VI. Необходимо обеспечивать открытость и транспарентность всех видов административно-правовых режимов. Речь идет прежде всего о нормативных правовых актах, образующих юридическую конструкцию соответствующего режима.

Должны быть открытыми, доступными и ясными нормативные правовые акты о правовом положении субъектов соответствующего административно-правового режима и правоотношений между ними.

Гражданин, например, въезжающий на территорию ЗАТО должен абсолютно точно знать правила оформления документов на въезд на территорию, правила пребывания в ЗАТО и т.д., свои права и ограничения, порядок контроля за соблюдением правил пребывания, возможные меры административного воздействия, порядок обжалования незаконных действий (бездействия) должностных лиц и т.д.

Субъектам (юридическим и физическим лицам), вступающим в отношения с уполномоченными режимными органами, как правило, требуется предварительная подготовка — изучение режимных правил, уяснение своих прав и обязанностей. А это возможно при наличии открытого, понятного и доступного всем законодательства. В системе административно-правовых режимов возможны и закрытые административные акты, но они должны иметь организационнотехническое значение, как это правильно подчеркивается в литературе.

VII. Особое значение следует придать регламентации специальных административных режимов, связанных с обеспечением общественной и государственной безопасности. Речь идет об административноправовых режимах, связанных: со спасением людей, охраной их жизни и здоровья; с ликвидацией очагов пожаров и нейтрализацией всех иных источников повышенной опасности; охраной общественного порядка, предотвращением и пресечением преступлений и других правонарушений; со спасением и сохранением государственного, частного и личного имущества граждан; с ликвидацией последствий чрезвычайных происшествий и обстоятельств, восстановлением на-

См.: Розанов И.С. Указ. соч. С. 90.

рушенных экономических, социальных и иных связей и отношении; полным и объективным информированием населения и рядом других важных задач, находящихся в тесной взаимосвязи и решаемых в условиях действия специальных административно-правовых режимов.

Из основных задач вытекают более конкретные задачи, решение которых требует юридического закрепления функций уполномоченных органов и субъектов поведения, действующих в специальных условиях: организация спасения и спасение людей, оказание им медицинской и другой неотложной помощи; восстановление и обеспечение надежной связи; восстановление и обеспечение транспортных связей и беспрепятственного проезда к местам происшествий скорой медицинской помощи, аварийно-спасательных бригад, техники; эвакуация людей с объектов и территорий, представляющих повышенную опасность; блокирование территории, входящей в зону повышенной опасности, для предотвращения проникновения туда посторонних лиц; нейтрализация источников возможного отравления и облучения людей, распространения эпидемий и эпизоотий; проведение аварийно-ремонтных и восстановительных работ; осуществление перемещений различного имущества и иных ценностей и т.д. Все эти действия нуждаются в тщательной регламентации в нормативных правовых актах инструктивного характера.

VIII. При конструировании административно-правовых режимов законодатель и другие субъекты правотворчества должны использовать общеупотребительные термины, при необходимости — технические термины, употребляемые в области какой-либо специальности, и только в последнюю очередь прибегать к использованию искусственных терминов, специально образуемых для выражения созданных новых понятий, не имеющих адекватных терминов в общенародном языке. В ином случае в системе административно-правового режима возникает неопределенность правового регулирования объекта, деятельности, процессов и т.д., что приводит к произвольному истолкованию требований, к ошибочному применению соответствующих нормативных положений режима. Об этом свидетельствует, в частности, проведенное исследование административно-правовых режимов, например оборота гражданского и служебного оружия (С.М. Зырянов).

При этом собственный терминологический аппарат соответствующих административно-правовых режимов должен иметь четкие легальные дефиниции. В определениях не должны использоваться оценочные категории и термины, допускающие субъективное толкование.

IX. Эффективность реализации административных режимов достигается при соблюдении следующих условий:

  • — обоснованный выбор средств воздействия с учетом специфики объектов воздействия;
  • — использование способов регулирования на основе анализа оценки динамики объектов;
  • — гибкое сочетание методов, не допускающее чрезмерной оценки объектов воздействия;
  • — применение способов регулирования с учетом природы и особенностей объектов;
  • — согласование способов внутреннего и международного регулирования, когда последние признаны официально в установленном порядке;
  • — тщательная регламентация методов реализации режимов в специальных актах либо их разделах.

Разумеется, что для эффективной реализации административноправовых режимов имеют значение не только точные нормы — дефиниции, точное определение круга уполномоченных органов (должностных лиц), видов документов, прав граждан и юридических лиц, порядка принятия решений и их обжалования. Это исходные условия формирования любого административно-правового режима.

Существенное внимание следует уделять порядкам введения и использования правовых регуляторов. Большое значение имеет также своевременная корректировка содержательного аспекта регуляторов и практических действий.

X. Административно-правовые режимы несомненно играют в настоящее время роль все более значимого гаранта законности в сферах их применения, ибо в каждом из них все большее значение придается как нормам, предусматривающим порядок реализации прав граждан в определенной охраняемой сфере, так и нормам, содержащим гарантии прав лиц, попавших в сферу этой деятельности.

В связи с этим необходимо подчеркнуть особую потребность в детально разработанной и обоснованной по всем юридическим параметрам, основаниям и процедурам системе административных регламентов административно-правовых режимов. В настоящее время регламенты реализации административно-правовых режимов, как правило, отсутствуют.

Такая система необходима в целях реализации конституционных прав граждан и обоснованных вынужденных исключений из общего порядка реализации конституционных прав граждан в соответствии с высшими интересами общества и государства. Такая система административных регламентов как нельзя лучше отвечает современным требованиям противодействия коррупции, ликвидации произвола, усмотрения и волюнтаризма в области общих мер обеспечения законности и эффективности административно-правовых режимов.

XI. В исследовании установлено, что имеются неопределенности в решениях некоторых вопросов юридической ответственности за нарушения требований административно-правовых режимов. Так, в исследовании (И.В. Михеева) обоснованно обращается внимание на то, что принимаемые на муниципальном уровне уполномоченными органами и (или) должностными лицами инструкции по обеспечению «особого режима безопасного функционирования» на территории ЗАТО произвольно наполняют разным содержанием понятий «пропускной режим», «санкционированный допуск», «условия пребывания и проживания» на территории и др.; устанавливают разный перечень фактических оснований для применения мер административной ответственности; произвольно перечисляют нормы, на основании которых граждане могут быть привлечены к ответственности за нарушение установленных в ЗАТО «режимных» правил; дополняют представленную действующим законодательством административную ответственность за нарушение режима ЗАТО такими мерами принуждения, как выдворение за пределы территории ЗАТО, лишение права пользования пропуском, въезд на территорию ЗАТО, недопущение на территорию контролируемой зоны ЗАТО и т.п. Эти меры носят характер наказания, но не относятся к мерам ни административной, ни дисциплинарной, ни иного вида юридической ответственности.

В контексте исследования очевидной представляется необходимость создания федеральной нормативной основы для всей системы обозначаемых в локальных инструкциях и других нормативных правовых актах мер принуждения и видов административных правонарушений, за которые они могут быть назначены.

Неопределенной является позиция законодателя в решении вопроса о возможности граждан, отбывших уголовное наказание, вернуться на место своего постоянного проживания в ЗАТО. Как показано в исследовании, неоднозначна по этому вопросу и судебная практика.

Все это обязывает законодателя провести более подробную дифференциацию преступлений, судимость за которые может быть основанием для ограничения въезда в ЗАТО, и за которые такое ограничение применено быть не может. В основе такой дифференциации может лежать объект; вид и степень тяжести совершенного преступления; срок, прошедший с момента совершения преступления; форма вины; обстоятельства, характеризующие личность, в том числе поведение лица после совершения преступления, и др.

Исследование в целом демонстрирует тенденцию увеличения количества совершенных правонарушений административно-правовых режимов, указанных в КоАП РФ и УК РФ, что создает, в частности, угрозу общественной и государственной безопасности Российской Федерации. Отмечается рост количества повторно совершенных правонарушений административно-правовых режимов, что отражает в целом низкий уровень защитной и предупредительной функций правовых норм КоАП РФ и УК РФ. Исследователи обоснованно утверждают, что установленные размеры санкций за нарушения административно-правовых режимов не сопоставимы со значимостью охраны безопасности общества и государства и несоразмерны тяжести и опасности указанных уголовных преступлений и административных правонарушений. В вопросах обеспечения соблюдения, административно-правовых режимов, касающихся обеспечения общественной и государственной безопасности, охраны природы и др., общая линия на ужесточение мер юридической ответственности может быть оправданна.

Научное издание

АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ТЕОРИЯ И СОВРЕМЕННАЯ ПРАКТИКА

Монография

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации

А.Ф. Ноздранее

Подписано в печать 28.12.2016.

Формат 60x90/16. Бумага офсетная. Гарнитура №?ЮпС. Печать офсетная. Уел. печ. л. 33,0. Уч.-изд. л. 35,0. Тираж 500 экз. Заказ №

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ