Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Политология arrow Бюджетное устройство Российской Федерации: теоретические аспекты

Бюджетный федерализм как основа бюджетного устройства

Федерализм - это основанная на федеративном устройстве государства система взаимоотношений различных уровней власти по поводу распределения полномочий. Соответственно, можно считать, что бюджетный федерализм - это основанная на федеративном устройстве государства система отношений различных уровней власти по поводу разграничения бюджетных полномочий. Конечно, это достаточно узкое толкование бюджетного федерализма.

Для федеративного государства характерны [94,11В1, с.12]:

  • - иерархия органов управления;
  • - разделение полномочий между уровнями власти;
  • - институализированная автономия и определенная степень независимости каждого уровня власти.

Как правило, названные характеристики федеративных государств регламентируются конституциями с учетом их национальных, исторических и других особенностей. Эти положения влияют на бюджетное устройство федеративных государств, хотя в некоторых странах имеются свои особенности в конкретизации этих положений. Уровни бюджетной системы соответствуют уровням власти, то есть каждый уровень власти имеет свой бюджет. На основе конституционного разделения полномочий определяются и бюджетные полномочия каждого уровня власти. Институализированная автономия и определенная степень независимости каждого уровня власти также сопровождается бюджетной автономией и определенной степенью независимости каждого бюджета от вышестоящего бюджета. Но насколько реализованы данные характеристики в бюджетном устройстве Российской Федерации? Этот вопрос мы попытаемся осветить далее.

Принято считать, что бюджетные системы стран с многоуровневой системой управления строятся на основе бюджетного федерализма. "Бюджетный федерализм представляет собой систему, в которой государственное управление имеет два и более уровней. Эти уровни, иногда называемые “ярусами", могут быть более или менее независимыми друг от друга” [51,с. 14]. Это одно из определений бюджетного федерализма, которое дается западными специалистами. В России в 90-е годы стал широко использоваться термин “бюджетный федерализм”, и имеются различные его определения. Однако и в специальной, и в учебной литературе используются разные термины: "финансовый федерализм” [112, с.590], “бюджетно-налоговый федерализм” [102; 51], “фискальный федерализм” [115,с.187], “финансово-бюджетный федерализм” [47, с.25], "налоговый федерализм" [111, с.71]. Практически во всех определениях, за исключением последнего, подразумевается бюджетный федерализм. Появление разных терминов связано, на наш взгляд, все же с неточностью перевода. Под фискальным федерализмом авторы толкового словаря современных бюджетных терминов также понимают бюджетный федерализм. Другое дело, как они пишут, что в Российской Федерации “фискальный федерализм известен больше под названием бюджетно-налоговый федерализм” [115, с. 188]. Характеризуя же фискальный федерализм, они пишут, что “в условиях федеральной формы демократического управления государством фискальный федерализм представляет собой систему ведения и управления государственными финансами, основанную на разграничении между различными уровнями государственного управления бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы и интересов всего общества в целом” [115, с. 187]. Использование термина “налоговый федерализм” связано с разграничением и распределением налоговых источников доходов [111, с. 71]. То есть, здесь автор не отождествляет бюджетный федерализм с налоговым.

Рассматривая определения бюджетного федерализма, которые даются в российской экономической литературе, необходимо отметить, что нет однообразия в определениях. Это отмечается и другими авторами [72, с. 19]. Можно выделить некоторые определения, которые представляют интерес. Одной из первых, кто затронул проблемы бюджетного федерализма, дал его определение и раскрыл содержательную сторону, была В.М. Родионова. По ее определению бюджетный федерализм - “это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Содержание бюджетного федерализма и местного самоуправления включает: трехуровневую систему бюджетных отношений и четкое разграничение функций между ними; самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающую высокую степень автономии региональных и местных бюджетов; сохранение за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетной системе страны; прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях), определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам” [98, с.8]. Это определение исчерпывающе характеризует бюджетный федерализм. В нем автор пытается раскрыть содержательную сторону бюджетного федерализма. Но для определения оно громоздко.

Мы не согласны с О.Богачевой, что “бюджетный федерализм ... не имеет отношения к государственному политическому устройству, а характеризует многоуровневость бюджетной системы любого государства...” [43, с. 105]. На наш взгляд, бюджетный федерализм-этоособая форма организации бюджетного устройства, которая присуща странам с федеративным устройством.

Проблемами бюджетного федерализма и межбюджетных отношений занимается также А.Г. Игудин. Он считает, что бюджетный федерализм -“это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований” [57, с.7]. Трудно не согласиться с данным определением, но оно слишком перегружено частными вопросами, например, принципами бюджетного федерализма, которые автор хочет включить в определение. Вряд ли это СТОИТ делать.

Заслуживает внимания определение бюджетного федерализма, данное А.Лавровым, который рассматривает бюджетный федерализм как “систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса...” [67.С.21]. В данном определении подчеркнуто, что это система налогово-бюджетных взаимоотношений и, что главное, - эти взаимоот* шения действительно возникают на всех стадиях бюджетного процесса.

В определении бюджетного федерализма, данном О. Богачевой, подчеркивается автономное существование бюджетов: “Автономное существование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом” [41, с.32]. Имеются и другие определения бюджетного федерализма, которые так или иначе раскрывают содержание этой финансовой категории.

Понятие “бюджетный федерализм" сегодня включено и в учебную литературу. Здесь также многообразие определений. В учебнике “Бюджетная система Российской Федерации" авторы определяют бюджетный федерализм “как отношения между федеральной властью и властями национально- государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджетов каждого уровня и расходов, финансируемых из них” [48, с.45]. Но в этом же учебнике бюджетный федерализм трактуется как “принцип построения бюджетных отношений, который позволяет, в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления” [48, с.613]. Первое определение слишком узко трактует бюджетный федерализм, сфера бюджетных отношений, охватываемых бюджетным федерализмом, шире, чем распределение доходов бюджетов каждого уровня и расходов, финансируемых из них. Бюджетный федерализм охватывает отношения по поводу разграничения бюджетных полномочий. Второе определение точнее отражает содержание данной финансовой категории, хотя вряд ли бюджетный федерализм - это принцип построения бюджетных отношений.

Авторы учебника “Бюджетная система России” также приводят два определения бюджетного федерализма: первое по тексту, второе в словаре терминов. В первом определении финансово-бюджетный федерализм рассматривают как “разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере” [47, с.25]. Но бюджетный федерализм - это не просто “разделение полномочий", хотя, безусловно, бюджетный федерализм как форма организаций бюджетных отношений связан с разделением не просто полномочий, а бюджетных полномочий. Кроме того, не совсем понятно, что это за полномочия в области финансов, хотя есть добавление: “в частности, в бюджетной сфере”. Следует однако отметить, что в этом определении достаточно четко сформулированы субъекты бюджетного федерализма. Эти отношения охватывают не только отношения между федеральной властью и субъектами Федерации, но и отношения с муниципальными образованиями. Во втором определении “федерализм (бюджетный) - законодательно принимаемая норма равноправных (партнерских) отношений между федеральным центром и субъектами РФ при формировании доходов бюджетов всех уровней за счет оптимального сочетания налогового потенциала, выполняемых финансово-хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно необходимых потребностей” [47, с.536]. Вряд ли можно согласиться с этим определением. Оно не отражает содержание данной категории. Даже если предположить, что бюджетный федерализм - это законодательно принимаемая норма отношений между федеральным центром и субъектами РФ, эти отношения никак не назовешь равноправными и тем более партнерскими. Кроме того, эти отношения не ограничиваются только формированием доходов бюджетов всех уровней. Они значительно шире.

Очень часто авторы бюджетный федерализм отождествляют с межбюджетными отношениями, и нет четкого определения межбюджетных отношений. В официальной литературе, нормативно-правовых документах также не упоминается термин “бюджетный федерализм", а, как правило, говорят о межбюджетных отношениях, однако содержательная сторона этого понятия также не раскрывается.

В Бюджетном кодексе также нет упоминаний о бюджетном федерализме, но есть глава “Межбюджетные отношения”. Межбюджетные отношения определяются как отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (ст.129). Это поверхностное толкование данных отношений. В данном определении указаны только субъекты межбюджетных отношений. Непонятно, какие это отношения, когда и по поводу чего они возникают.

На всех стадиях бюджетного процесса между ее участниками возникают различные отношения и не только денежные. Часть этих отношений опосредуется деньгами, то есть возникают денежные отношения. Но часть отношений, например, организационные, процедурные, не являются денежными. Если говорить о межбюджетных отношениях, то эти отношения принято связывать с системой денежных отношений, возникающих на всех стадиях бюджетного процесса по поводу формирования и исполнения бюджетов.

В Бюджетном кодексе не выделены формы межбюджетных отношений. Выделены только формы финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации в виде дотаций, субвенций, субсидий бюджетных кредитов и бюджетной ссуды (ст.133). Финансовая помощь, которая может оказываться в различных формах, на наш взгляд, является одной из форм бюджетного регулирования.

Межбюджетные отношения могут осуществляться через систему бюджетного регулирования в форме:

  • - установления нормативов отчислений от регулирующих доходов;
  • - различных форм оказания финансовой помощи;
  • -бюджетных компенсаций.

Кроме того, межбюджетные отношения возникают:

  • - при финансировании различных федеральных целевых программ;
  • - финансировании на возвратной основе;
  • -обеспечении государственных гарантий для нижестоящих бюджетов и др.

Мы не претендуем на полноту перечня межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения могут осуществляться различными методами: налоговыми и неналоговыми, прямыми и косвенными и др.

Межбюджетные отношения возникают независимо от формы бюджетного устройства государства, и в унитарных государствах, и в государствах с федеративным устройством. Но формы межбюджетных отношений могут быть разными. Учитывая вышеизложенное, мы считаем, что понятия “межбюджетные отношения” и “бюджетный федерализм” нельзя смешивать. Если говорить об иерархии этих категорий, думается, правомерно привести мнение Р. Рефьюз, что оценка системы бюджетного федерализма основывается на трех основных положениях:

  • - распределение расходных функций: какими должны быть затратные обязательства каждого уровня власти?
  • - распределение функций по обеспечению бюджетных доходов: каким образом бюджетные обязательства правительства каждого уровня должны финансироваться?
  • -межбюджетные финансовые отношения: как должны взаимодействовать между собой правительства различных уровней, какие потоки финансовых средств между уровнями и при каких условиях необходимы?” [51, с.14].

Отсюда очевидно, что бюджетный федерализм включает в себя не только решение вопросов межбюджетных отношений, но и других проблем, связанных с разграничением расходных и доходных полномочий. Причем, первые два положения, отмеченные Р. Рефьюз, очень часто в отечественной экономической литературе рассматриваются как принципы бюджетного федерализма или принципы межбюджетных отношений.

Таким образом, бюджетный федерализм определяет форму организации бюджетного устройства государства, а межбюджетные отношения характеризуют, прежде всего, формы и методы бюджетного регулирования, а также систему денежных отношений между бюджетами.

Цель межбюджетных отношений - создание такой системы взаимоотношений между уровнями бюджетной системы, которая бы обеспечивала нормальное функционирование бюджетной системы государства для решения задач бюджетной политики. Причем, на каждом этапе экономического развития могут быть поставлены свои специфические задачи.

Такими задачами, например, могут быть:

  • - минимизация встречных финансовых потоков;
  • - выравнивание уровней бюджетной обеспеченности;
  • - оказание финансовой помощи бюджетам;
  • - сокращение дотационности бюджетов;
  • - инвестиционная поддержка регионов и др.

Межбюджетные отношения возникают, например, также при проведении взаимозачетов, предоставлении и погашении бюджетных ссуд, бюджетных компенсаций и др.

В 1998 году Постановлением Правительства Российской Федерации была принята “Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах”, где перечислялись задачи реформирования межбюджетных отношений на три года с учетом сложившейся на сегодняшний период ситуации в области бюджетных отношений [29]. Однако формулировки Концепции, ксожалению, носили общий характер.

Российская Федерация имеет пока небольшой опыт в практике бюджетного федерализма. И, как отмечается в литературе, “российский бюджетный федерализм за 90-е годы “переболел” тяжелыми, но, видимо, неизбежными “детскими болезнями”, которые грозят стать хроническими" [130,с.2]. Там же отмечается, что за эти годы система межбюджетных отношений прошла через три реформы: 1991 года, 1994 года и 1999-2001 годов.

Бюджетный федерализм связан с определением соотношения между централизацией и децентрализацией. В Российской Федерации пошли по пути централизации доходов и децентрализации расходных полномочий. Но, как отмечает В.Христенко, “это не более чем квазидецентрализация бюджетной системы. Расходы субнациональных бюджетов перегружены “федеральными мандатами” (заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы), а основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи..." [131, с.6-7]. Он же отмечает, что “официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств...” [131, с.7]. В разных странах соотношение между централизацией и децентрализацией устанавливается разное. Оно зависит от национально-государственного устройства, исторических традиций и других факторов. Большинство экспертов по вопросам бюджетного федерализма считают, что наиболее эффективным распределением обязательств по общественным и квазиобщественным благам и услугам будет возложение этих обязательств на низший уровень власти, способный их обеспечить. Иногда это правило называют “принципом структурирования полномочий” [51 ,с.38]. Децентрализация предполагает передачу, прежде всего, ответственности на нижние уровни власти. Как централизация, так и децентрализация имеют свои преимущества и недостатки, которые описаны в экономической литературе [139, с.249-254].

Любая система бюджетных отношений между различными уровнями власти должна обеспечить: эффективность, справедливость, стабильность, политическую легитимность [102,с.152]. При этом должно соблюдаться сочетание интересов центра и регионов. Однако страны с федеративной формой государственного устройства имеют больше проблем, связанных с разграничением бюджетных полномочий. И в разных странах по-разному подходят к решению этих проблем [102, с153-175]. В унитарных государствах, как правило, степень централизации бюджетных ресурсов достаточно велика, а в федеративных государствах из-за самостоятельности бюджетов всех уровней степень централизации бюджетных ресурсов значительно ниже.

Есть разные модели бюджетного федерализма, и каждое государство выбирает одну из них [102, с. 157-175; 41, с.32-34]. Модель бюджетного федерализма реализуется через бюджетное устройство государства, а именно через организацию бюджетной системы и бюджетного процесса, бюджетные права органов власти разного уровня, принципы распределения бюджетных полномочий по уровням власти. Л.Полищук, характеризуя модель бюджетного федерализма в России, называет его “переговорным федерализмом". “Предметом договоренности федеральных и региональных властей становятся своевременность бюджетных перечислений, пропорции секвестра ранее запланированных расходов и возможность взаимозачетов в межбюджетных отношениях” [91 ,с.79]. Она же справедливо отмечает, что “отсутствие четких правил, регламентирующих распределение ресурсов, полномочий и ответственности между центром и регионами, ведет к утрате контроля над макроэкономическими процессами, межрегиональному неравенству и неэффективному распределению ресурсов” [91, с.83].

Судя по последним публикациям, Россия ориентирована на модель “федерализма, сохраняющего рынок”, которая сформулирована в 90-х годах Б. Уэйнгастом и рядом других авторов [130, с.4; 68, с.46]. Представители этой концепции исходят из того, что “...оптимальная децентрализация бюджетной системы может послужить эффективным механизмом формирования рыночной экономики и стимулирования экономического роста” [69, с. 33]. В соответствии с этой концепцией решающую роль в успешном экономическом развитии ряда стран сыграли:

  • 1) эффективное федеративное устройство (наличие нескольких уровней власти с четко установленными полномочиями и ответственностью);
  • 2) высокая степень автономии субнациональных властей в проведении экономической политики в пределах их территорий;
  • 3) общепризнанные полномочия центральных властей обеспечивать единый рынок и отсутствие барьеров для перемещения товаров и факторов производства;
  • 4) разделение доходов и возможности для заимствований находятся в рамках жестких бюджетных ограничений;
  • 5) разграничение полномочий и ответственности характеризуется институциональной устойчивостью, которая не может быть нарушена в одностороннем порядке или по договоренности органов власти [68,с.46].

Как отмечают эти же авторы, для реализации этой модели необходимы действия в шести основных направлениях [69, с.43-44]:

  • 1) обеспечение законодательно закрепленной автономии региональных и местных властей с четким разграничением налоговых и расходных полномочий;
  • 2) уточнение расходных обязательств субнациональных властей и наличие законодательных гарантий их автономного финансирования за счет достаточной собственной налоговой базы;
  • 3) передача с регионального на федеральный уровень дополнительных доходов и расходных обязательств с постепенной децентрализацией финансовых ресурсов в средне- и долгосрочной перспективе;
  • 4) создание правовой базы для введения института банкротства и внешнего финансового управления субнациональными бюджетами;
  • 5) реформирование политики трансфертов с целью повышения ее “прозрачности” и стабильности;
  • 6) обеспечение федеральными властями свободы торговли и мобильности факторов производства, а также соблюдение базового федерального законодательства экономического характера, в частности, Закона “О конкуренции”.

Названные меры, безусловно, могут и должны способствовать развитию бюджетного федерализма и экономическому росту регионов.

Исходя из анализа различных точек зрений по определению понятия “бюджетный федерализм”, на наш взгляд, можно дать следующее его определение: бюджетный федерализм - это форма организации бюджетного устройства, присущая странам с федеративным устройством, характеризующаяся системой отношений, определяющих пропорции централизации и децентрализации бюджетных ресурсов и ответственность за оказание общественных услуг и благ, с использованием различных форм и методов бюджетного регулирования.

Бюджетный федерализм предполагает наличие самостоятельных звеньев бюджетной системы государства. Но эта самостоятельность связана с четким разграничением расходных полномочий и их финансовым обеспечением за счет собственных доходов. И главный вопрос бюджетного федерализма- насколько самостоятельны субъекты Федерации в отношении обязательств и услуг, а также в отношении формирования доходов своих бюджетов. Могут ли они самостоятельно: определять, финансировать, обеспечивать [51, с.40].

При рассмотрении вопросов бюджетного федерализма в российской экономической литературе выделяют принципы бюджетного федерализма. Эти принципы, на наш взгляд, должны отражать опять же организационные основы бюджетного устройства стран с федеративным устройством. То есть, для стран с федеративным устройством могут быть сформулированы особые организационные принципы построения бюджетных систем. Мы разделяем мнение, что принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы (а точнее, бюджетные системы федеративных государств), называются принципами бюджетного федерализма [23, с.184].

Среди принципов бюджетного федерализма В.М. Родионова выделяет следующие [99, с.6]:

  • - создание трехуровневой системы бюджетных отношений и четкое разграничение функций между этими уровнями;
  • - равенство (отнюдь не тождество) бюджетных прав субъектов Федерации;
  • -самостоятельность каждого бюджета и высокую степень автономии региональных и местных бюджетов;
  • - равенство региональных, федеральных и местных интересов, их тесную увязку между собой на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями бюджетной системы;
  • - прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях) определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам в целях выравнивания уровней их бюджетной обеспеченности.

Анализируя эти принципы, можно отметить следующее. В основном, здесь речь идет об организационных принципах построения бюджетной системы государства, хотя не все принципы расшифрованы. Но вряд ли бюджетный федерализм следует связывать только с трехуровневой системой бюджетных отношений. В федеративных государствах бюджетные системы имеют два или более уровней [51, с. 13]. Кроме того, мы полагаем, что трудно можно говорить о равенстве региональных, федеральных и местных интересов, скорее, может быть сочетание или единство интересов федерального центра и регионов. Но как измерить это сочетание? Выделяя принцип прозрачности межбюджетных отношений, В.М. Родионова несколько сузила сферу его действия только межбюджетными отношениями. Принцип прозрачности относится к общим принципам формирования бюджетных систем независимо от государственного устройства.

А.Г.Игудин выделяет также принципы бюджетного федерализма [57, с.6]:

  • - единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
  • - сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
  • - высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, на основе налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;
  • - активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Рассматривая вышеприведенные принципы бюджетного федерализма, можно отметить следующее. Во-первых, первый и последний из выделенных автором принципов бюджетного федерализма, на наш взгляд, не относятся к принципам вообще. Можно ли говорить о единстве общегосударственных интересов и интересов населения, даже если это и связано сбалансированностью интересов всех трех уровней власти? Конечно, функционирование бюджетных систем связано с реализацией интересов как общегосударственных, так и населения. Государство, перераспределяя финансовые ресурсы, обеспечивает социальные гарантии прежде всего социально незащищенным слоям населения. Что же касается последнего выделенного принципа, то, на наш взгляд, степень участия субъектов Федерации при формировании и реализации бюджетно-налоговой политики определяется законодательством и Конституцией и эти вопросы больше относятся к нормам права. Выделенный принцип сочетания централизма и децентрализма автор связываете разграничением бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов. Но тогда речь идет не об организационных принципах. Что касается высокой степени самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, то в данном случае также речь идет о принципах разграничения бюджетных полномочий.

К принципам бюджетного федерализма А. Лавров [67,с.21] относит:

  • - самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых льгот и иных льгот за счет собственных доходов и т.д.);
  • - законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;
  • -соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);
  • -нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;
  • -наличиеспециальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов мехщу различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Первый принцип, на наш взгляд, относится к принципам бюджетных полномочий. Второй принцип можно отнести к организационно-правовым принципам бюджетной системы. Законодательное разграничение ответственности в бюджетном законодательстве Российской Федерации сегодня вообще нигде не зафиксировано. Третий принцип, на наш взгляд, сформулирован несколько неточно. Речь идет, очевидно, о соответствии расходных и доходных полномочий. Но это не принцип, а условие нормального функционирования бюджетной системы любого государства независимо от типа государственного устройства. Четвертый выделенный принцип бюджетного федерализма вряд ли собственно относится к принципам вообще, даже по тексту видно, что речь идет о методах регулирования межбюджетных отношений. В федеративных государствах для регулирования межбюджетных отношений могут использоваться разные методы. Пятый принцип, на наш взгляд, связан с организационными вопросами функционирования бюджетной системы. Вряд ли это принцип, но это одно из наиболее важных условий функционирования бюджетных систем, особенно для государств с федеративным устройством.

В Бюджетном кодексе, поскольку не выделено понятие “бюджетный федерализм”, соответственно, нет и принципов бюджетного федерализма. Однако как мы отмечали, выделены принципы бюджетной системы (ст. 28) и принципы межбюджетных отношений (ст. 129). К принципам межбюджетных отношений отнесены:

  • - распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
  • - разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
  • - равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
  • - выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
  • - равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Из названных выше принципов межбюджетных отношений только последний можно, на наш взгляд, отнести к таковым. Выделенный принцип выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований - скорее, цель межбюджетных отношений, нежели принцип. Здесь должен быть отражен принцип выравнивания. Прежде чем формулировать принципы межбюджетных отношений, следует четко сформулировать цели межбюджетных отношений. К сожалению, и цели межбюджетных отношений сформулированы не четко. Если общие принципы организации бюджетной системы должны характеризовать систему организационных отношений между органами власти, связанными с построением бюджетной системы основами функционирования бюджетной системы, принципы межбюджетных отношений должны, на наш взгляд, характеризовать формы и методы бюджетного регулирования.

Помимо Бюджетного кодекса принципы межбюджетных отношений были также сформулированы и в “Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах”, которая также была принята в 1998 году Постановлением Правительства Российской Федерации. Названные в Концепции принципы межбюджетных отношений отличаются от принципов, сформулированных в Бюджетном кодексе. В Концепции были выделены принципы:

  • - самостоятельность бюджетов разных уровней;
  • -законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности, доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
  • - единство бюджетной системы;
  • -сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений;
  • - объективно обусловленное и транспарентное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований.

В целом, эти принципы межбюджетных отношений, на наш взгляд, все же ближе к организационным принципам бюджетной системы, или к принципам бюджетного федерализма, хотя и не все. А последний принцип не является собственно принципом. Это цель межбюджетных отношений. Причем интересно, что и Бюджетный кодекс, и Концепция приняты в одно время, однако согласованности в двух принятых документах нет.

Обобщая этот материал, можно отметить следующее. Понятие "бюджетный федерализм", соответственно, и его принципы, в настоящее время используются только в экономической литературе. В нормативных правовых актах этот термин не применяется. Нет однозначного толкования этого термина, равно как и его принципов. В нормативных правовых актах используется термин “межбюджетные отношения”, соответственно, выделяются принципы межбюджетных отношений. Но и в официальных материалах существуют разночтения по поводу как самого понятия, так и принципов межбюджетных отношений. Такой подход вносит определенные проблемы как теоретического, так и практического характера. Нормативные правовые документы, прежде всего, должны определить, какая в России бюджетная система - федеративного или унитарного государства, соответственно этому должны определяться организационные принципы построения бюджетной системы. Конечно, можно считать, что авторы Бюджетного кодекса под принципами бюджетной системы имели в виду принципы бюджетного федерализма, так как Россия - федеративное государство, но это только предположение. С этих позиций, конечно, принципы бюджетной системы нуждаются в уточнениях и на них мы уже останавливались. То есть, на наш взгляд, принципы бюджетного федерализма должны быть связаны с организационным устройством бюджетной системы федеративного государства. Конечно, как мы отмечали и ранее, каждое государство формулирует свои принципы. Но к числу обязательных принципов, на наш взгляд, можно отнести:

  • - законность бюджета;
  • - обязательность выполнения бюджетных законов;
  • - ответственность за нарушение бюджетных законов;
  • -отчетность;
  • -законодательное изменение бюджетных ассигнований путем внесения поправок к бюджету;
  • -прозрачность;
  • -достоверность;
  • - контроль и равновесие.

Как видно из приведенного перечня, одним из главных принципов бюджетной системы должен быть принцип законности бюджета, то есть бюджет должен иметь форму законодательного акта. Однако этого принципа в бюджетном законодательстве нет. Причем, законы должны выполняться неукоснительно, то есть обязательность выполнения бюджетных законов должна быть подкреплена ответственностью за их нарушение. В бюджетном законодательстве должны быть предусмотрены санкции за невыполнение бюджетных обязательств, нецелевое использование бюджетных средств, ненадлежащее выполнение бюджетных процедур и т.д.

Должен быть обязательно выделен принцип отчетности, причем, в отношении отчетности должны быть строгие правила. К сожалению, в России сама система отчетности слишком запущена, речь идет не только о подотчетности должностных лиц, что является обязательным, но, главное, о системе государственной финансовой статистики. Здесь проблемы очень серьезные. Во-первых, проблема достоверности данных. Во-вторых, государственная финансовая статистика не отвечает требованиям, которые предъявляются международными организациями к обобщению и систематизации данных по странам. Еще в 1986 году выпущено “Руководство по государственной финансовой статистике” (бРв), где даны правила учета и принципы систематизации данных по государственному сектору экономики” [94]. Эти требования в государственной финансовой статистике пока не принимаются во внимание.

Любые изменения в бюджете должны осуществляться через внесение поправок в законы о бюджетах. Дополнительные доходы, полученные в процессе исполнения бюджета, должны использоваться только после соответствующего внесения поправок в бюджет. Правительство не должно определять направления расходования этих средств. Это мировая практика, у нас же это требование повсеместно нарушается, естественно, оно не включено в Бюджетный кодекс.

В Бюджетном кодексе нет и принципа прозрачности, хотя есть принцип гласности. Но это не одно и то же. “Прозрачность” определяется , прежде всего, как открытость, а затем гласность в отношении структуры и функций государственного аппарата, целей государственной финансовой политики, бюджетных прогнозов, фактических доходов и бюджетных счетов. При этом информация должна быть достоверной, полной. “Прозрачность” необходима и для того, чтобы можно было судить о финансовом состоянии как государства, так и отдельных регионов. Банкротами могут быть не только предприятия и организации, но и территориальные образования. Если имеет место “прозрачность”, повысится доверие инвесторов. Прозрачная финансовая отчетность в бюджетной сфере повышает и доверие к правительству. Причем финансовая отчетность должна соответствовать международным государственным финансовым стандартам. “Прозрачность” предполагает и отчетность. Этот принцип должен подлежать обязательному включению в бюджетное законодательство. Это требование касается всех бюджетных отношений. Вопрос “прозрачности" в бюджетной и налоговой сфере очень важный. Не зря в 1998 году Временный комитетМВФ принял документ, называемый “Кодекс рекомендуемой практики по обеспечению фискальной прозрачности-декларация принципов”. Считается, что принцип прозрачности является основой устойчивости бюджетной системы государства. “Кодеке" охватывает все стадии бюджетного процесса, содержит четыре раздела:

  • -четкость в распределении ролей и обязанностей;
  • -общедоступность информации;
  • -открытость процесса подготовки и исполнения бюджета и отчетности по бюджету;
  • -независимый контроль состоятельности.

Принцип контроля и равновесия предполагает, прежде всего, наличие двух ветвей власти. Бюджетное равновесие может быть достигнуто, если четко разделены бюджетные полномочия между ветвями власти. Каждая ветвь власти должна быть наделена бюджетными правами и полномочиями. И каждая ветвь власти должна осуществлять контроль за этапами и процедурой бюджетного процесса. Кроме того, должен быть как внешний, так и внутренний контроль за выделением бюджетных ассигнований и их использованием. То есть должны быть органы бюджетного контроля, которые бы отслеживали строгое следование бюджетному законодательству.

Перечисленные выше принципы относятся к обязательным, которые должны быть включены в бюджетное законодательство. Однако каждая страна вправе вносить и дополнительные принципы, отражающие специфические особенности государственного устройства, национальных и других традиций. К таким специфическим принципам можно отнести, например, принцип единства бюджетной системы, о чем мы говорили выше.

 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   След >
 

Популярные страницы