Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Политология arrow Бюджетное устройство Российской Федерации: теоретические аспекты

БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВА И ПОЛНОМОЧИЯ СУБЪЕКТОВ БЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ

Бюджетные права и правоотношения в Российской Федерации

Каждый уровень власти обладает определенными правомочиями, в том числе и в бюджетной сфере. Бюджетное право как подотрасль финансового права регулирует специфические отношения между субъектами бюджетного права. Эти отношения регулируются нормами бюджетного права.

В настоящее время в России бюджетное право представлено юристами и финансистами. То же самое можно сказать и о налоговом праве. К сожалению, во времена плановой экономики бюджетное право, как и все финансовое право в целом, практически не развивалось. Поэтому многие вопросы бюджетного права с реформированием бюджетной системы страны в 1991 году оказались нерешенными.

Процесс становления бюджетного права в Российской Федерации начинается с декабря 1991 года, когда в значительной степени изменились все правоотношения между субъектами экономической деятельности. В настоящее время развитие бюджетного права значительно отстает от развития, например, налогового права, которое во времена плановой экономики вообще отсутствовало. Налоговое право интенсивно развивается, прежде всего, по причине законодательного противодействия или противостояния двух сторон: плательщиков и государства, представленного налоговой службой. Юридические службы предприятий сегодня значительно преуспели в отстаивании интересов фирм да и своих лично на основе закона. Поэтому пробелы в налоговом законодательстве быстро заполняются из-за активности, прежде всего, плательщиков налогов. Что же касается бюджетного законодательства, то здесь дело обстоит значительно хуже. Субъекты бюджетных правоотношений более консервативны, до сих пор сохраняются отношения административного подчинения, которые не урегулированы нормами права. Кроме того, в отличие от норм налогового права, бюджетное право не затрагивает личных интересов работников бюджетной системы. Но главное, отсутствие норм бюджетного права дало возможность использовать средства бюджета на нецелевые нужды. Всем известно, что в 90-х годах развивались более интенсивно те банки, через которые проходили бюджетные средства. Формирование финансового капитала в России происходило на основе использования бюджетных средств. Поэтому развитие бюджетного права вряд ли было в интересах финансового капитала России. Думается, этот аспект проблемы бюджетного права со временем будет освещен в литературе более подробно, так как и сегодня данная проблема еще существует. Бюджетные средства и сегодня используются коммерческими банками, а также коммерческими организациями, приближенными к правительственным структурам.

Прежде всего, что есть бюджетное право? В учебнике “Финансовое право”, представленном юристами, бюджетное право определяется “как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные (финансовые) отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов на территории России” [49, с. 114] Это общее определение бюджетного права, ориентированное на определение финансов. Но в отличие от определений, которые дают финансисты, здесь подчеркивается, что это совокупность финансово-правовых норм, что, на наш взгляд, важно. Несколько иное определение бюджетного права дается в другом учебнике “Финансовое право”: “бюджетное право РФ - это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, состав и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государственных и административно-территориальных образований, а также бюджетный процесс” [53,с. 105].

В учебнике “Финансы” под редакцией В.М.Родионовой бюджетное право рассматривается как “совокупность юридических норм, по которым строится и действует бюджетная система государства, определяется компетенция центральных и местных органов государственной власти и государственного управления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета" [126, с. 305]. Данное определение узко трактует бюджетное право, ограничивая его совокупностью юридических норм, по которым строится и действует бюджетная система государства. Бюджетное право регулирует бюджетное устройство и организацию бюджетного процесса. Кроме того, авторы отмечают, что бюджетное право определяет компетенцию центральных и местных органов государственной власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. Однако надо иметь в виду, что местные органы власти по Конституции не относятся к государственным органам власти. Кроме того, бюджетное право, на наш взгляд, определяет не компетенцию, а бюджетные права и обязанности государственных и местных органов управления. В учебнике “Бюджетная система Российской Федерации” бюджетное право рассматривается как “совокупность юридических норм и правил, регламентирующих основы бюджетного устройства и бюджетного процесса” [48, с.612]. Это же отмечается и в определении, данном в учебнике “Бюджетная система России” под редакцией Г.Б. Поляка. Бюджетное право рассматривается как “совокупность юридических норм, регулирующих бюджетное устройство страны, бюджетный процесс, то есть порядок формирования и исполнения всех бюджетов, входящих в бюджетную систему государства, а также компетенцию всех органов власти в бюджетной сфере” [47, с. 42]. Что же касается учебника "Бюджетная система России”, то авторы в бюджетное право включают компетенцию всех органов власти в бюджетной сфере. Но что такое компетенция? Во всех отраслях права, в том числе и бюджетном праве, есть понятия “компетенция”, “полномочия”, “предметы ведения". В Бюджетном кодексе употребляются понятия компетенций органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений (гл.2), бюджетные полномочия или полномочия участников бюджетного процесса (гл. 18). Но не всегда понятно, чем отличаются эти понятия.

Прежде всего, необходимо выяснить, что понимается под предметом ведения, так как это, на наш взгляд, более общее понятие. Однако авторы учебника “Бюджетная система Российской Федерации, наоборот, в понятие “компетенция” включают предметы ведения, права и обязанности органа власти. В популярной юридической энциклопедии также “компетенция" рассматривается как “совокупность предметов ведения, прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, общественной организации” [93, с.325]. То есть наиболее общим понятием авторы считают понятие “компетенция".

Под предметом ведения авторы того же учебника понимают “определенную сферу бюджетных отношений". Компетенция органа власти, как отмечают авторы, определяется через правовые нормы и выступает как явление правовое, законодательно регламентированное [48, с.2]. Но и предметы ведения, полномочия можно рассматривать как явления правовые, законодательно закрепленные. Можно согласиться с РГ. Сомоевым, что “под предметом ведения понимается государственная функция по основным сферам жизни общества, являющаяся прерогативой государства и его субъектов. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами отражает сущность самостоятельности федерального Центра и самостоятельности входящих в состав Федерации субъектов. Разграничение же полномочий отражает объем юридически предоставленных федеральным органам и органам власти субъектов Федерации прав на решение определенного круга вопросов социально-экономической и политической жизни общества, в том числе путем принятия определенных нормативно-правовых актов” [111, с.7]. Мы в целом разделяем данную точку зрения. Но здесь не совсем понятно, какое место в этой системе и иерархии занимает категория "бюджетные права”? Кроме того, хотелось бы отметить, что и в Конституции весьма неоднозначно определяется понятие “предметы ведения”.

Источником бюджетного права является Конституция РФ. В ней заложены конституционные основы разграничения предметов ведения. В статье 71 определены предметы ведения Российской Федерации, статье 72 - предметы совместного ведения. Но в статье 73 записано, что “вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти". Здесь речь уже идет о предметах ведения и полномочиях. Кроме того, в статье 5 Конституции Российской Федерации записано: "Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации...". Из Конституции следует, что она, прежде всего, определяет предметы ведения уровней власти. Полномочия определяются конкретной сферой предметов ведения, но, что понимается под полномочиями?

В статьях 71,72 Конституции Российской Федерации говорится о предметах ведения, а в статье 73 - о предметах ведения и полномочиях. Уже здесь возникает некоторая неясность в использовании названных терминов. В соответствии с этими статьями действительно предметы ведения связаны с разделением функций и сфер деятельности государства по уровням власти. Однако какой-либо системы в изложении названных статей не наблюдается. В предметы ведения Российской Федерации, например, включены такие вопросы, как принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория Российской Федерации; установление системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; судоустройство, прокуратура, уголовно-исполнительное законодательство и другие вопросы, связанные с государственным устройством, правом. Но там же к предметам ведения отнесены установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование и другие вопросы, связанные с функциями государства и сферами деятельности. Таким образом, в Конституции дается весьма нечеткое определение предметов ведения с точки зрения систематизации и классификации понятий и определений. Предметов ведения касается также статья 76 Конституции Российской Федерации:

“1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации". /

Таким образом, можно предположить, что под предметами ведения понимаются сферы деятельности, на которые распространяется правовое регулирование отношений каждого уровня власти, то есть принимаются законы и иные нормативные правовые акты.

Однако в статье 103 Конституции Российской Федерации перечисляются предметы ведения Государственной думы. Перечисленные в этой статье положения, на наш взгляд, не относятся к предметам ведения, скорее речь идет о правах Государственной думы. То есть в Конституции не всегда термины используются однозначно.

Принятый в 1999 году Федеральный закон “ О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” также выделяет понятия “предметы ведения”, “компетенция”, "полномочия", причем в названной последовательности по их иерархии. Под предметом ведения Российской Федерации понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации. Компетенция рассматривается как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Полномочия рассматриваются как права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

В словаре С.И Ожегова [80, с.248] “компетенция" трактуется:

  • 1) как круг вопросов, в которых кто-нибудь хорошо осведомлен;
  • 2) круг чьих-нибудь полномочий, прав.

На наш взгляд, первое более точно определяет данное понятие. Поэтому вряд ли можно компетенцию рассматривать как совокупность полномочий, а тем более прав. Хотя данный вопрос является, безусловно, дискуссионным и не относится в целом к предмету нашего исследования. Мы бы хотели только поставить вопрос о целесообразности использования термина “компетенция" в Бюджетном кодексе (глава 2). На наш взгляд, в Бюджетном кодексе правомерно употребление понятия “бюджетные полномочия". Содержательная сторона этой категории нами будет рассмотрена далее.

Бюджетное право тесно связано с налоговым правом. Налоговое право в Российской Федерации регламентируется Налоговым кодексом и другими нормативными актами. Как записано в Налоговом кодексе, законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из Налогового кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и (или) сборах. Налоговое право так же, как и бюджетное право, является подотраслью финансового права. Оно стало развиваться в Российской Федерации лишь в 90-х годах. Но, как отмечалось ранее, оно развивалось более интенсивно, чем бюджетное право. Налоговое право прежде всего определяет систему налогов в Российской Федерации и принципы налогообложения, а бюджетное право, исходя из налогового законодательства, определяет систему доходов бюджетов. Налоговый кодекс и другие федеральные законы о налогах и сборах регулируют властные отношения по установлению, ведению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения к ответственности за совершение налогового нарушения. Бюджетное и налоговое право являются правовой основой бюджетных отношений и должны обеспечивать неукоснительное выполнение всех бюджетных процедур.

Кроме понятия “бюджетное право” есть понятие “бюджетное законодательство” - статьи 2, 4, 5 Бюджетного кодекса. Как записано в Бюджетном кодексе, бюджетное законодательство Российской Федерации состоит:

  • -из Бюджетного кодекса:
  • -федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год;
  • -законов субъектов Российской Федерации о бюджетах на соответствующий год;
  • -нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год;
  • - иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения.

К нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения, Бюджетный кодекс относит (ст.З):

  • -указы Президента Российской Федерации;
  • - нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации;
  • -акты федеральных органов исполнительной власти;
  • - нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, в пределах их компетенции;
  • -нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Нормы бюджетного права юристы делят на материальные и процессуальные. “Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка (процедуры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, формы взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе” [121,с. 106]. Первая группа норм бюджетного права в 90-х годах развивалась. Что касается процессуальных норм бюджетного права, в настоящее время они не отработаны в должной мере. Они и определяют организационные основы бюджетной системы государства. Организационные принципы бюджетной системы должны быть реализованы в процессуальных нормах бюджетного права. В Бюджетном кодексе, возможно, следует выделить самостоятельный раздел, связанный с процессуальными нормами бюджетного права. Например, в Бюджетном кодексе дана характеристика бюджетного процесса федерального бюджета. Но бюджетный процесс на региональном и местном уровнях зависит от бюджетного процесса на федеральном уровне. Система этих взаимоотношений относится к процессуальным нормам, и она в Бюджетном кодексе не зафиксирована. Очевидно, региональные власти своими законодательными актами сами должны утверждать процессуальные нормы бюджетного права. Но как быть с принципом единства бюджетной системы? На наш взгляд, в Бюджетном кодексе этот вопрос должен быть четко оговорен. Проблема в том, что материальные бюджетные нормы в основном определяются федеральным законодательством, поэтому необходимо решить и этот вопрос. Федеральное законодательство должно четко разграничить полномочия и права федерального правительства, правительства субъектов Федерации и муниципальных образований в части процессуальных бюджетных норм. В течение 90-х годов нарушались процессуальные нормы бюджетного права и ответственности за это установить невозможно. Имеются нарушения как на федеральном, так на региональном и местном уровнях. Например, одна из серьезных проблем 90-х годов - несвоевременные перечисления бюджетных средств. Для этого, конечно, были и есть разные причины, но очень часто бюджетные средства использовались коммерческими банками в своих оборотах. Вряд ли такое положение могло возникнуть по “незнанию" проблемы. Проблема в том, что не были установлены нормы финансового права, которые регулировали бы взаимоотношения бюджетной и банковской сфер. Данные отношения до конца не урегулированы и сегодня. Кто несет ответственность за этот “пробел” в финансовом законодательстве? Это вопрос не только бюджетного законодательства. Вопросы взаимоотношений с другими финансовыми институтами, должны быть определены общими нормами финансового права, и это в большей степени касается процессуальных норм. Отсутствие таких норм не позволяет применять какие-либо меры ответственности.

Бюджетное законодательство должно содержать и материальные, и процессуальные нормы права. Но главное, должны отрабатываться процессуальные нормы финансового права, касающиеся участников бюджетного процесса как на федеральном, так на региональном и местном уровнях.

Эти нормы должны быть гарантией выполнения обязательств по бюджетным законам.

Бюджетное законодательство должно исключать возможность неоднозначного толкования тех или иных положений в бюджетной сфере, исключить субъективизм, а также создавать возможности и условия для защиты бюджетных прав субъектов бюджетных правоотношений. Важно также, чтобы бюджетное законодательство соответствовало международным стандартам и нормам.

Разработанность правовой базы характеризует устойчивость системы государственных финансов. Международные организации также при оценке системы государственных финансов разных стран придают важное значение разработанности правовой базы. Всемирным Банком было подготовлено “Руководство по управлению государственными расходами”, где перечислены “признаки хорошо разработанной правовой базы бюджетной системы” [95, ПАЗ, с. 6]:

  • - законы требуют всеобъемлющего (комплексного) бюджета;
  • - внебюджетные источники прозрачны и юридически обоснованы;
  • - бюджет следующего года основывается на суммах, израсходованных в текущем году или предназначенных к расходованию на текущий год;
  • - существуют стимулы к использованию максимально достоверных данных об объеме ресурсов;
  • - бюджет исполняется в том виде, в каком он был утвержден законодательным органом;
  • - возможность поправок к бюджету в процессе его исполнения регулируется особыми правилами;
  • - система построена на принципах контроля и равновесия (например, исполнительная и законодательная власть, выделение и расходование средств, внешний и внутренний аудит);
  • - существуют формальные правила о предваряющих мерах контроля за расходами, а также правила, обязывающие уделять внимание экономической эффективности и целесообразности;
  • -установленные правила не создают излишних препятствий для управления на этапе предоставления услуг;
  • - центральное бюджетное ведомство не стремится во всех случаях изымать в казну средства, полученные на уровне отраслевых ведомств за счет разовой экономии и повышения эффективности;
  • - предусмотрены санкции за перерасход средств и за неудовлетворительную отдачу от программ и проектов".

Все перечисленные признаки относятся к организационно-правовым основам функционирования бюджетных систем. Основы должны быть подкреплены соответствующими законодательными актами. К сожалению, большинство из названных принципов (можно назвать их требованиями), в российском бюджетном законодательстве не нашло отражения. Например, внебюджетные источники далеко не прозрачны. В субъектах Российской Федерации создавались различные внебюджетные фонды, формирование которых юридически не было обоснованным. Но проблема прозрачности в России относится не только к внебюджетным фондам, а и к бюджету. Существует проблема достоверности данных. Нет не только стимулов к использованию максимально достоверных данных об объеме ресурсов, но и нет ответственности за использование недостоверных данных. Бюджет не исполняется в строгом соответствии с бюджетными назначениями. Опять же ответственность за это не установлена, так как в бюджетном законодательстве не предусмотрены процессуальные нормы, регламентирующие обязанности должностных лиц. Принцип контроля и равновесия отсутствует вообще в бюджетном законодательстве Российской Федерации. Проблема бюджетного контроля пока также в должной мере не решена, тем более с позиции “эффективности и целесообразности". Нет никаких санкций за перерасход бюджетных средств или за неудовлетворительную отдачу от программ или проектов. Можно и дальше продолжать. К сожалению, правовая основа функционирования бюджетной системы Российской Федерации с принятием Бюджетного кодекса не улучшилась.

Бюджетные правоотношения - это урегулированные нормами бюджетного и налогового права финансовые отношения по поводу разграничения бюджетных и налоговых полномочий. В учебнике “Финансовое право” авторы к бюджетным правоотношениям относят “общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права” [120, с. 114]. Однако бюджетные правоотношения, на наш взгляд, регулируются и нормами налогового права, поскольку налоговое законодательство определяет принадлежность налогов к соответствующим уровням власти. Налоговое законодательство определяет перечень федеральных, региональных и местных налогов. Бюджетное законодательство ежегодно устанавливает систему перераспределения налогов по уровням бюджетной системы.

Бюджетные правоотношения возникают по поводу:

  • - организации бюджетного устройства Российской Федерации;
  • -организации бюджетного процесса;
  • - разграничения бюджетных полномочий;
  • -установления состава и структуры доходов и расходов бюджетов;
  • -организации межбюджетных отношений;
  • -организации контроля за исполнением бюджетов, установления ответственности по бюджетным процедурам.

Статья 1 Бюджетного кодекса устанавливает правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации. К ним относятся:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюд-

жетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

-отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Первое означает, что бюджетные правоотношения возникают в процессе формирования бюджетов, второе - что эти правоотношения возникают на всех стадиях бюджетного процесса. Но Бюджетный кодекс не обозначил субъектов бюджетных правоотношений, хотя об этом идет речь в статье 1.

В статье 3 “Нормативно правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения" Бюджетного кодекса определяется иерархия бюджетных правоотношений. В соответствии с Бюджетным кодексом указанные выше правоотношения регулируются указами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Эта иерархия выглядит следующим образом.

  • 1. Президент Российской Федерации издает указы, регулирующие бюджетные правоотношения.
  • 2. Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.
  • 3. Федеральные органы исполнительной власти принимают акты, регулирующие бюджетные правоотношения.
  • 4. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.
  • 5. Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

Но это только нормативные правовые акты, а не субъекты бюджетных правоотношений. Являются ли указанные в данной статье органы субъектами бюджетных правоотношений, из Бюджетного кодекса не понятно. Очевидно, нет. Это слишком узкий круг субъектов бюджетных правоотношений. В то же время учебная литература делит субъектов бюджетных правоотношений на три группы [120, с.115]:

  • 1) государство, национально-государственные и административно-территориальные образования;
  • 2) представительные и исполнительные органы государственной и местной власти;
  • 3) государственные и муниципальные организации.

Проблема в том, что в Бюджетном кодексе не сформулированы субъекты бюджетного права и принципы их взаимодействия. Вследствие этого все остальные конструкции в системе бюджетного права оказываются очень зыбкими и нечеткими. Это один из главных недостатков Бюджетного кодекса.

Вступая в бюджетные правоотношения, субъекты этих отношений реализуют свои бюджетные права. Бюджетные права являются элементом правового статуса любого субъекта бюджетного права [120, с. 143]. Через бюджетные права субъекты бюджетного права реализуют свои функции, участвуют в бюджетном процессе, взаимодействуют с другими субъектами бюджетного права. Авторы отмечают: “ Одной из характерных особенностей термина “бюджетные права" является несовпадение его юридического содержания с названием. С точки зрения юридического содержания под бюджетными правами понимаются не только права в “чистом" их виде, которые субъект может реализовать, а может и не реализовать, но и юридические обязанности в области бюджета, то есть бюджетные полномочия в целом” [120, с.143]. Но там же подчеркивается, что есть и другие точки зрения по этому вопросу. Однако в финансовой литературе практически не дается определение бюджетных прав. Бюджетные права отождествляют с компетенцией или полномочиями. В учебнике “Финансы" под редакцией

В.М. Родионовой отмечается, что “бюджетные права государственных и местных органов власти и управления определяются в соответствии с разграничением между ними экономических и управленческих функций” [126, с.306]. То есть авторы учебника бюджетные права государственных и местных органов власти связывают с разграничением экономических и управленческих функций. В определении есть субъекты бюджетных прав - государственные и местные органы власти. Кроме того, авторы отмечают, что бюджетные права связаны с разграничением экономических и управленческих функций. Действительно, бюджетные права определяют круг возможностей, в пределах которых субъекты бюджетных правоотношений действуют, выполняя свои функции. Однако выполняя свои функции, субъекты бюджетного права могут превышать свои бюджетные права, тогда в бюджетном законодательстве должна быть предусмотрена ответственность должностных лиц. С наделением субъектов бюджетных правоотношений бюджетными правами создается возможность для реализации их функций. Субъекты бюджетного права действуют в рамках своих бюджетных прав. Бюджетные права дают возможность использовать свои правомочия субъектам бюджетного права, то есть они могут воспользоваться своими бюджетными правами, но могут и не воспользоваться. Однако в основе бюджетных прав лежат бюджетные полномочия, которые, в свою очередь, определяются разграничением предметов ведения по уровням власти.

Бюджетными правами наделяются государственные, национально-государственные и административно-территориальные образования. Они прежде всего имеют право на бюджет. Это исключительное право принадлежит именно этим субъектам бюджетного права. Кроме того, каждый из названных субъектов бюджетного права обладает специфическими правами по иерархии бюджетных правоотношений. Например, бюджетные права государства значительно шире, чем бюджетные права национально-государственных образований. Бюджетный кодекс должен начинаться с бюджетных прав субъектов бюджетного права.

Бюджетными правами наделяются представительные и исполнительные органы власти разного уровня. Представительные органы власти имеют право, например, на рассмотрение и утверждение бюджетов. Исполнительные органы власти имеют право, например, на составление проектов бюджетов, осуществление исполнения бюджетов в соответствии с законом. Бюджетными правами наделяются федеральные, региональные и местные органы власти. Государственные и муниципальные организации также наделяются определенными бюджетными правами. Как правило, это получатели бюджетных средств. Прежде всего, они имеют право на бюджет или утвержденную смету. Они также имеют право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год и т.д. Причем, эти права имеют определенные временные границы, которые также должны выдерживаться.

По определению В.М.Родионовой, бюджетные права органов власти разного уровня являются элементом бюджетного устройства государства [100, с. 11], Однако в Бюджетном кодексе этот элемент бюджетного устройства Российской Федерации практически четко не обозначен, что весьма странно, поскольку еще в 1993 году был принят Федеральный закон “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. То есть необходимость определения бюджетных прав субъектов бюджетных правоотношений осознавалась и в то время. В Бюджетном кодексе в основном используется термин “компетенция” или “бюджетные полномочия”, хотя в некоторых случаях используется термин “право”, например в статьях 103,104,138,140,163,237,238, 261. Но кроме бюджетных прав субъекты бюджетных правоотношений наделяются обязанностями. Эта правовая категория является обязательной. Обязанности фиксируют круг функциональных обязанностей прежде всего должностных лиц. В отношении обязанностей субъектов бюджетного права Бюджетный кодекс также практически не проработан. Выделяется только статья 163 “Права и обязанности получателей бюджетных ссуд”. Мера ответственности может быть установлена в отношении субъектов бюджетных правоотношений, если имеются четко обозначенные обязанности. Все вы-шеотмеченное отражается на устойчивости бюджетного устройства Российской Федерации и не способствует развитию бюджетных отношений.

 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   След >
 

Популярные страницы